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Content

- 代序:但愿苍生俱饱暖（1）

- 代序:但愿苍生俱饱暖（2）

- 前言

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（1）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（2）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（3）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（4）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（5）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（6）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（7）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（8）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（9）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（10）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（11）

- 第三章 世界粮食生产与消费需求（12）

- 第四章 世界粮食危机的发生与影响（1）

- 第四章 世界粮食危机的发生与影响（2）

- 第四章 世界粮食危机的发生与影响（3）

- 第四章 世界粮食危机的发生与影响（4）

- 第四章 世界粮食危机的发生与影响（5）

- 第四章 世界粮食危机的发生与影响（6）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（1）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（2）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（3）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（4）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（5）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（6）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（7）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（8）

- 第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（9）

- 第六章 消除粮食危机的政策路径前景（1）

- 第六章 消除粮食危机的政策路径前景（2）

- 第六章 消除粮食危机的政策路径前景（3）

- 第六章 消除粮食危机的政策路径前景（4）

- 第六章 消除粮食危机的政策路径前景（5）

- 第六章 消除粮食危机的政策路径前景（6）

- 第六章 消除粮食危机的政策路径前景（7）

代序:但愿苍生俱饱暖（1）

◎ 回良玉

“但愿苍生俱饱暖”。这是明朝杰出政治家和大诗人于谦的诗句。它生动体现了当时人们对五谷丰登、吃饱穿暖的向往和渴望，深切表达了诗人体恤众生、忧国忧民的抱负和情操。千百年来，多少仁人志士为实现这一美好夙愿而不懈努力和追求。

或许是因我多年从事农业和农村工作，或许是我与“粮”字有着不解情缘，一读到这脍炙人口的诗句，心中便燃起别样的心情：农业、粮食、收入和饱暖在脑际中萦绕盘旋，回忆、期盼、担忧和责任在心绪中交织起伏。在旧中国，战乱和灾荒不断，民众流离失所，饥寒交迫，食不果腹，何谈“苍生俱饱暖”！新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和政府为解决人民的吃饭问题倾注了极大的精力。30年的农村改革发展，极大地解放和发展了农村生产力，从根本上改变了农产品长期短缺的状况，才真正实现了“苍生俱饱暖”的美好愿望。

农村改革开放30年来，农业和农村经济发展取得了举世瞩目的成就。粮食综合生产能力不断提高，粮食产量增长了4000多亿斤。特别是近几年来，农业连续丰收，农产品供求基本平衡。2007年粮食产量再次登上10000亿斤台阶。2008年粮食产量突破历史最高水平。我国人均粮食、肉类、水产品、水果产量均达到或超过世界平均水平，城乡居民的“米袋子”供给充裕，“菜篮子”时鲜丰盛，“果盘子”品种丰富。农产品供给基本保证了目前人口增加、消费水平提高和经济社会发展的需要。我们现在可以自豪地说，我国用占世界9%左右的耕地、6%左右的淡水，养活了占世界20%左右的人口。农产品供求关系的历史性转变，不仅使我国人民生活总体上达到小康水平，而且为在全球范围内消除饥饿与贫困作出了巨大贡献。这一历史性转变向世人昭示，中国依靠自己的力量，稳定地解决了人民的吃饭问题。但是，随着工业化、城镇化发展，以及我国人口增加，粮食供给压力加大，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给任重道远。

好雨知时，哺农丰粮。在我们迎来改革开放30周年之际，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，犹如给广袤的农村大地送来了一场及时雨，农业和粮食发展又迎来了一个春天。《决定》明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措。《决定》强调，要加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。《决定》从战略要点、总体要求、基本思路、重大举措等方面，对确保国家粮食安全提出了一系列政策要求。这是当前和今后一个时期推进农村改革发展的纲领性文件。要认真贯彻《决定》精神，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，扎实推进现代农业建设，为做到长远稳定解决中国的吃饭问题奠定坚实基础。

要坚持实行中国特色的农业和农村政策。这是长远稳定解决中国吃饭问题的有力保障。粮食和农业是人类进步和经济社会发展的基础。我国农业仍属弱质产业，农业资源紧缺，农业经营规模狭小，农业基础设施薄弱，农业比较效益较低，而粮食等农产品需求日益增长。面对我国基本国情和农情，长远稳定解决人民的吃饭问题，必须始终坚持把“三农”工作摆在全部工作的重中之重，把农业放在国民经济的重要战略地位。要从我国实际出发，实行中国特色的农村基本经营制度和扶持农业发展的政策措施。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村政策的基石。现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，维护农民对土地的承包经营权益。同时，要促进农业适度规模经营，提高农业规模化、组织化程度。多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村及“四取消、四补贴”是强农惠农政策的基本体系，是新时期加快农业发展的有力政策保障。要不断加大实施力度，扩大政策覆盖范围，提高扶持规模水平，为确保国家粮食安全、稳定解决好人民的吃饭问题提供持久动力。

代序:但愿苍生俱饱暖（2）

要坚持走中国特色农业现代化道路。这是长远稳定解决中国吃饭问题的根本途径。当前，我国已进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。随着工业化、城镇化推进，我国农产品消费需求不断增长，农产品供给结构性矛盾突出。单纯的传统农业由于土地产出率和农业劳动生产率低，难以确保新时期国家粮食安全和农民持续增收，难以应对农业国际化的竞争和挑战。只有加快现代农业建设，才能创造更高的农业劳动生产率，才能强化农业的基础和作用，才能肩负起新时期农业的历史重任。因此，要从确保国家粮食安全和主要农产品有效供给、建设社会主义新农村、全面建设小康社会的高度，不失时机地加快农业现代化进程。一是建立健全支持现代农业发展的政策体系，丰粮于策。按照发展现代农业的要求，认真落实城乡统筹发展方略，巩固提高强农惠农政策，不断加大对农业特别是粮食生产的扶持力度，促进现代农业稳定发展。二是加快农业科技进步和自主创新，增粮于技。不断加强农业科技创新，推进农业科技成果转化与应用，提高粮食生产的科技含量，大力提高粮食单产，以科技为增产粮食提供支撑。三是加强粮食主产区、后备区建设，藏粮于地。严格保护耕地和淡水资源。切实巩固粮食主产区，着力提高粮食核心区，大力建设粮食后备区，扩大和提高粮食供给保障能力。建设粮食后备生产能力，以耕地资源和后发潜力保 证日益增长的消费需求。四是健全完善现代粮食储备体系，储粮于库。加强粮食储备体系建设，不断健全粮食储备政策体系建设，加强国有粮食储备管理，以储备保证粮食消费需求。五是保持和发扬农户储粮传统，备粮于民。实行粮食国家储备和农户储备相结合，增强民众特别是农民粮食安全意识，利用社会储备能力，增加社会粮食储备，以社会粮食储备补充粮食需求，把维护国家粮食安全落实到千家万户。

要坚持走中国特色的工业化、城镇化道路。这是长远稳定解决中国吃饭问题的基本前提。随着工业化、城镇化推进，目前中国乃至全球农业发展进入一个艰难的时期。难就难在农业特别是粮食发展的资源制约日益加大，面临着资源偏紧和成本上升的双重压力。从一定意义上说，农业的丰足资源、廉价成本时代已成过去。我们越来越感悟到，人类在通过工业化、城镇化发展自身的同时，由于一些观念和取向的误区，也在不同程度地破坏甚至毁掉人类生存和发展的基础性资源。一些地方，由于工业化、城镇化加快发展，一方面不断增加粮食消费需求，一方面又在减少发展粮食生产的资源，造成粮食产量增长率低于消费需求增长率。应该看到，现阶段工业化、城镇化的发展，还是以增加农产品消费需求为前提的；现时期的农产品消费需求的增加，又还是以增加农业资源消耗为基础的。这是中国乃至全球吃饭问题面临的一个严峻挑战。因此，确保长远稳定解决中国吃饭问题，必须走中国特色的工业化、城镇化道路。要正确处理工业化、城镇化与农业现代化的关系，因地制宜、量力而行，不动摇农业基础地位，不影响现代农业建设。要坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，坚守18亿亩耕地红线。严格保护淡水资源，加强用水管理，提高用水效率。要科学利用和严格保护农业资源，积极发展资源节约型、环境友好型农业，为长远稳定解决中国吃饭问题提供有效资源供给。

要坚持中国特色的粮食安全方针。这是长远稳定解决中国吃饭问题的重大策略。国家粮食安全，是国家经济政治安全的重要基础；粮食综合生产能力，是国家综合经济实力的重要组成部分。粮食同其他商品不同，既具有经济性，又具有政治性；既具有现实性，又具有战略性。粮食生产是不可替代的战略性产业，必须坚持实行粮食立足国内、基本自给、适当利用进出口调剂余缺的方针。要毫不放松地发展粮食生产，加强粮食综合生产能力建设，不断强化国家粮食安全基础。越是农业连续增产丰收，越是农产品供求基本平衡，越要大力加强农业基础，决不放松农业生产；越是农业国际化不断推进，越是农业对外开放逐步扩大，越要加强国家粮食生产体系和储备流通体系建设，把粮仓和饭碗牢牢掌握在自己手中。

国以民为本，民以食为天。胡锦涛总书记深刻指出:“解决好13亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事，始终是推动经济发展、保持社会稳定的基础。如果吃饭没有保障，一切发展无从谈起。”温家宝总理指出：“我国是一个13亿人口的大国，吃饭问题始终是头等大事。如果粮食和农业出了问题，谁也帮不了我们。我们必须长期坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，任何时候都不能动摇。”当前，我们正处在建设中国特色社会主义的新时期，正行进在全面建设小康社会的伟大征程上。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以科学的理念、进取的精神、务实的作风，把现代农业建设的美好蓝图实实在在地写在神州大地上，为长远稳定解决中国吃饭问题提供有力可靠保障。

二○○八年十一月十日

前言

“同一个世界，同一个梦想”，表达了全世界在奥林匹克精神的感召下，追求人类美好未来的共同愿望。粮食是人类最基本的生存保障，吃饭是最基本的民生需求。确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品，每天都能吃得饱吃得好，吃得营养，吃出健康，我想也应是“同一个世界，同一个梦想”的题中应有之义。生活在同一个地球村的人们，都拥有这个同样的希望和梦想。

然而，当世界进入2007年的时候，全球粮食危机也向人们走来。原本平静的国际粮食市场骤然形成一股汹涌的海啸，迅速波及众多国家。为什么全球粮食危机的海啸来得如此迅猛，何为粮食海啸的始作缘由和推动因素，一些正在遭受粮荒饥饿痛苦的人们并不完全清楚。与全球粮食危机的惊涛骇浪形成鲜明对照的是，13亿人口的中国粮食供求基本平衡，稳定地解决了人们的吃饭问题。为什么这股粮食海啸袭到中国却黯然消退，中国手中之粮来自哪里，地球村的人们也并不完全了解。面对伴随全球金融危机而仍未见底的粮食危机，对这些事关人们吃饭问题的粮食安全大事，应该客观地告诉人们，真实地告诉世界。

党的十七届三中全会《决定》指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业。”这一重要论断，深刻指明了粮食安全对于国家安全的极端重要性。去年以来，受全球粮食危机影响，一些国家粮食短缺，粮价飞涨，发生饥饿粮荒，最终导致恶性通货膨胀和社会动荡不安。而中国由于坚持以人为本，坚持把“三农”工作放在重中之重的战略地位，高度关注吃饭问题这个最大民生，粮食生产持续稳定发展，近些年实现粮食连续“五丰五增”，手中有粮，食足民安。本书以全球视野，从分析事关粮食生产和供给的资源、需求、政策和制度入手，揭示全球粮食危机发生的始末及根源，再次印证粮安天下的真谛。

当下正在发生的这场全球粮食危机并非突如其来，而是经过了较长时间的积累和演变；并非完全是粮食生产资源和自然条件因素的影响，而是有着深刻的政策和制度性因素。本书上篇《全球粮食危机》，研究概述了全球粮食危机发生的危害、根源及消除粮食危机的政策路径与前景。其中对粮荒如何威胁全球安全；发达国家巨额农业补贴如何使发展中国家弱化粮食自给自足的能力；美国以“烧”掉两亿人口粮的代价发展生物质能源，其背后政策和目的；发达国家推崇粮食贸易自由化，但却使一些迷信粮食贸易自由化的国家在粮食危机面前束手无策；一些跨国公司在粮食危机中趁火打劫，攫取超额利润等问题，书中作出了一些研究和讨论。耕地资源是粮食生产的基础，淡水资源是粮食生产的命脉。为了全面反映全球粮食生产供给状况，本书还分别就世界耕地和淡水资源现状及潜力制约作了分析。

与全球粮食危机的暴风骤雨和国际粮食市场吃紧相比，中国显得从容许多，中国粮食供求平衡。这种从容背后的底气是中国拥有10000多亿斤的粮食综合生产能力，粮食自给率连续10年保持在95%以上，人均粮食占有量超过世界平均水平，粮食储备远远高于粮食安全警戒线。我们的结论是：中国手中有粮，供给充裕；中国政府手中有粮，应对从容；中国人民手中有粮，心里不慌。本书下篇《中国粮食安全》，结合中国粮食生产与供求实际，从中国特色粮食安全理念和格局入手，就加快农业发展与“三农”工作理念创新、粮食生产重大跨越与加强农业基础、粮食稳定增产高峰期与强农惠农政策、粮食生产徘徊期与通货膨胀、现代农业建设与粮食安全、农业国际化与农产品有效供给、国家粮食安全面临的新挑战等问题作了分析和论述。书中引用大量事实和数据，分析回答了中国应对全球粮食危机充满底气和从容的缘由、中国手中之粮从何而来、中国能不能养活自己等世人关注的问题。

粮安天下。全球粮食危机再次警醒世界，让人们在教训中得到启示，不得不重新思考和审视全球粮食安全的一些重大问题。吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，有条件的国家应长期坚持粮食自给自足的方针，加快农业特别是粮食生产发展，不能让粮食和饭碗掌握在别人手里；稳定解决人民的吃饭问题，必须加大对农业扶持力度，增加对农业特别是粮食生产的投入，巩固和提高粮食综合生产能力；消除全球粮食危机，必须从解决相关政策和制度性问题入手，一些国家的巨额农业补贴和以粮食为原料发展生物质能源政策，是引发和推动粮食危机的一个重要制度性根源；巨额农业补贴冲击了一些发展中国家农业，使他们削弱了粮食自给自足能力，而发展生物质能源烧掉了部分人口的粮食，又使他们增加了进口粮食的成本；粮食贸易自由化是把双刃剑，正是由于一些国家迷信贸易自由化，导致增强依赖国际市场粮食供给心理，大大弱化了粮食自给能力，使?他们在粮食危机面前束手无策；必须加强工业化、城市化进程中的农业资源保护，工业化、城镇化一方面消耗生产粮食的耕地和淡水资源，一方面又增加粮食消费需求，必须正确处理工业化、城市化和农业现代化的关系，保护和提高粮食综合生产能力；应对这场全球粮食危机是世界各国政府的共同责任，全球应加强合作，密切协同，特别是应采取有效措施，尽快消除粮食危机对一些发展中国家的影响。本书对上述问题，引用大量数据和材料，力求从理性和实证上作些分析。

中国2008：迎来丰硕的金色秋天。粮食生产在连续4年增产的基础上，又赢得一个特大丰收年，粮食产量突破历史最高水平。中国粮食生产稳定发展，不仅解决了中国的吃饭问题，而且为全球粮食安全作出了贡献。应该看到，对我们这样一个13亿人口的发展中大国来说，如果粮食和农业出了问题，谁也帮不了我们。我国的基本国情决定，确保国家粮食安全，绝不能依赖粮食进口，绝不能把饭碗放在别人手里。随着工业化、城镇化推进，耕地、淡水资源日益紧缺，农业比较效益下降，农业兼业化、农村空心化、农村劳动力老龄化趋势显现，农业跨国公司对中国粮市觊觎已久，国家粮食安全面临新的挑战。如何在当前手中有粮的情况下，做到长远手中有粮，确保长远稳定解决中国的吃饭问题，依然任重道远。

作者

二八年十一月于北京

第三章 世界粮食生产与消费需求（1）

近些年来，世界粮食生产发展步伐逐步放慢，粮食产量增长趋缓；粮食产量年度间波动逐渐增大，粮食生产的结构性矛盾显现；粮食生产面临耕地、淡水资源制约日益严重，粮食生产发展还有许多不确定因素。然而，由于巨大人口基数带来口粮消费刚性增长，工业粮食消费需求快速增长，畜牧业发展增加粮食消费，一些国家粮食型生物质能源开发与人争粮，致使当前世界粮食供求关系发生两个关键性的变化：一是进入21世纪以来，世界粮食产量增长率明显低于粮食消费需求增长率；二是当前世界粮食库存量和消费量的比值明显下降。因而世界粮食供给短缺，粮食价格大幅上涨，已是不可避免的事实。

20世纪50年代，由于世界开展了一场“绿色革命”，农业科技进步推动了农业发展，粮食播种面积和粮食单产都有增加，因而当时世界粮食产量增长速度超过了粮食消费需求的增长速度，粮食需求基本得到满足。但随着世界工业化、城市化的推进，人口消费及社会需求不断增加，生物质能源开发消耗大量粮食，粮食供给与需求的矛盾加剧，引发粮食危机的因素明显增加。

第一节 世界粮食生产现状与趋势

从世界农业发展情况看，粮食生产仍是农业的主体。从20世纪60～90年代中期，世界粮食生产稳定发展，粮食供给与需求基本平衡。20世纪末期以来，世界粮食生产在波动中发展，粮食总量仍呈增加趋势。但是，随着耕地和淡水资源制约的加剧，粮食产量增长幅度趋缓，加之粮食用途拓展，粮食供求由过去的基本平衡转为明显偏紧，粮食生产和供给面临新的困难和挑战。

3 1世界粮食生产在波动中发展

据联合国粮农组织数据，从20世纪60年代以来，世界粮食生产总体上呈发展态势，粮食产量在波动中逐年增加。世界粮食产量1961年达到90000万吨；1964年跃上100000万吨台阶；经过15年的发展，粮食产量于1978年一举突破150000万吨；进入20世纪90年代中期的1996年，世界粮食产量突破200000万吨大关。这一时期世界粮食生产的发展和粮食产量的增加，对保证粮食供给发挥了重要作用。

据联合国粮农组织数据，1999～2007年，世界粮食生产仍呈发展态势，但是粮食生产波动明显增强。各生产年度间粮食产量有起有伏，但总量仍呈增加趋势。粮食产量1999年接近210000万吨，2001年达到210000万吨。但到2002年，粮食产量大幅下滑，跌落到200000万吨。2004年，在粮食需求增加、粮食价格上涨的刺激下，世界粮食总产量一举突破220000万吨的阶段性最高水平，粮食综合生产能力登上一个新台阶。2004～2006年，世界粮食产量一直在220000万吨水平徘徊。2007年世界粮食产量突破230000万吨水平。

图3-11961～2005年世界粮食产量变化情况

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

表3-11999～2007年世界粮食总产量情况表单位：万吨

1999年 2000年 2001年 2002年 2003年

208585 79 206036 96 210824 96 202839 52 208879 56

2004年 2005年 2006年 2007年

227924 06 226660 42 222803 90 234072 47

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

图3-21999～2007世界粮食产量变化情况

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

但是，从20世纪90年代以来粮食生产变化情况看，60～70年代粮食生产的强劲发展态势明显减弱，世界粮食产量增长率趋缓，影响粮食供求平衡的潜在风险和因素明显增加。

3 2主要粮食品种发展不均衡

粮食收获面积的波动趋势，在一定程度上反映了农业生产者生产粮食的意愿和积极性。进入21世纪以来，在需求拉动和价格刺激下，世界粮食收获面积缓慢增加，从2001年的67475万公顷增加到2007年的69952万公顷。这期间粮食收获面积虽有波动，但总体仍呈增加趋势，年均增长率为0 6%。但从各主要粮食品种看，发展很不均衡。

表3-22001～2007年世界主要粮食品种收获面积情况单位：万公顷

2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年

玉米 13925 4 13836 5 14394 9 14742 3 14775 9 14670 8 15785 0

稻谷 15195 014779 8 14856 8 15068 1 15470 1 15630 2 15668 8

小麦 21458 3 21370 3 20756 4 21679 4 22022 0 21444 6 21743 3

全部粮食 67474 5 66126 2 67076 8 67855 1 68775 1 68325 6 69952 0

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

第三章 世界粮食生产与消费需求（2）

（一）玉米收获面积所占比重提高。 在玉米、稻谷和小麦几种主要粮食作物中，玉米收获面积的增加幅度要远大于稻谷和小麦。玉米收获面积由2001年的13925 4万公顷增加到2007年的15785万公顷，年均增长率为2 11%。玉米收获面积占粮食收获总面积的比例由2001年的20 64%增加至2007年的22 57%。玉米收获面积的增加，主要原因是由乙醇燃料发展导致玉米需求量大幅增加，刺激了玉米生产。如乙醇燃料最大生产国美国，玉米收获面积由2001年的2783万公顷增加到2007年的3502 2万公顷，增加量为719 2万公顷，占世界玉米收获面积增量1859 7万公顷的38 7%。

表3-32001～2007年美国玉米收获面积单位:万公顷

2001年 2002年2003年2004年2005年2006年2007年

美国 2783 2805 70 2871 2979 77 3039 90 2859 05 3502 23

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

（二）稻谷、小麦收获面积所占比重下降。 作为主要口粮的稻谷，收获面积从2001年的15195万公顷增加到2007年的15668 8万公顷，年均增长率仅为0 51%，既远低于玉米收获面积的增长水平，也低于粮食收获总面积的增长水平。稻谷收获面积占粮食收获总面积的比重也由2001年的22 52%下降到22 40%。在这期间，稻谷收获面积还发生了波动，2002年和2003年的收获面积都要低于2001年。直到2005年世界稻谷价格出现上涨趋势后，才拉动稻谷收获面积有所增加。

主要粮食作物小麦的收获面积变动趋势也不容乐观。由于地理和气候等因素，小麦一直是世界最适宜种植的粮食作物之一，其收获面积也一直居于粮食作物前列。2001～2007年，世界小麦收获面积由21458 3万公顷增加到21743 3万公顷，年均增长率仅为0 22%，增长水平在主要粮食作物中处于最低，占世界粮食收获面积比重也由2001年的31 80%下降到31 08%。

综上所述，如何扩大小麦和稻谷的生产，增加小麦、稻谷产量，已成为解决当前世界粮食危机所面临的迫切问题。

表3-41961～2000年世界主要粮食品种收获面积情况单位：万公顷

年份玉米稻谷小麦全部粮食

196110548 411536 520421 064799 9

196210341 911945 120755 365382 1

196310838 412015 220613 065923 5

196410779 012505 621653 967016 4

196510659 112482 921698 066719 2

196611115 812568 121576 766968 0

196711231 312753 821974 967981 2

196811149 312926 522487 568409 5

196911124 013113 821775 068525 7

197011302 713287 320797 967547 1

197111814 613451 421392 468689 3

197211490 413219 821376 267729 3

197311685 013657 321937 569930 3

197411977 113688 822211 870088 5

197512144 414172 922661 771100 7

197612417 714186 023441 872253 9

197712522 014366 422857 871912 0

197812470 114350 422963 571502 3

197912364 214111 822838 270658 6

198012574 314441 223725 271725 3

续表3-4

年份玉米稻谷小麦全部粮食

198112786 014504 723916 672661 2

198212435 714157 423848 071432 0

198311781 114283 023029 270469 7

198412774 914424 323077 271496 4

198513050 414374 023000 072019 0

198613179 514447 122775 271735 4

198712995 214132 422055 569752 1

198813000 414640 321837 770231 4

198913178 414893 322678 771178 8

199013132 514696 123126 370847 9

199113404 214672 122333 970399 7

199213705 014737 422247 470926 0

199313165 614597 322294 069535 3

199413798 814728 821511 869529 5

199513617 814959 421632 368639 0

199613994 715029 322685 370403 6

199714202 815111 322625 970041 7

199814009 415169 422010 768168 2

199913989 315689 721334 167330 8

200013968 115416 721547 467544 5

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

第三章 世界粮食生产与消费需求（3）

图3-31999～2007年世界主要粮食品种收获面积比较

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

（三）世界粮食收获面积洲际分布结构。 从2007年主要粮食作物收获面积看，亚洲玉米收获面积最大，达到4873 5万公顷，占世界的30 87%，亚洲最大的玉米生产国是中国，收获面积达2805万公顷，占亚洲的57 56%，占世界的17 77%，是仅次于美国的世界第二大玉米生产国；北美洲玉米收获面积为3638 3万公顷，占世界的23 05%，北美洲玉米主要生产国是美国，玉米收获面积为3502 2万公顷，占北美洲的96 26%，占世界的22 19%； 非洲玉米收获面积为2900 1万公顷，占世界的18 37%；南美洲玉米收获面积为1971 7万公顷，占世界的12 49%；欧洲玉米生产也占有一定的份额，2007年收获面积为1394 9万公顷，占世界的8 84%。总体上看，世界玉米收获面积分布不太均衡，少数几个最大的玉米生产国由于自然禀赋等原因，拥有将近世界一半的玉米生产基地。

亚洲小麦收获面积仍居世界第一，达到10015 5万公顷，占世界的46%，仅中国、印度和哈萨克斯坦3国的小麦收获面积就达6389 2万公顷，占世界的29 38%。其中印度小麦收获面积最大，达到2803 5万公顷，占世界的12 89%；中国小麦收获面积为2298 8万公顷，占世界的10 57%。北美洲小麦收获面积为2929 5万公顷，占世界的13 47%，其中美国小麦收获面积为2064 3万公顷，占北美洲的70 47%，占世界的9 49%。非洲小麦收获面积为940 4万公顷，占世界的4 33%。南美洲小麦收获面积为844万公顷，占世界的3 88%。

亚洲居于稻谷生产的主体地位，稻谷收获面积占世界稻谷收获总面积的89 37%。

表3-52007年世界主要粮食品种收获面积分布

地区 玉米收获

面积

（万公顷） 占比

（%） 小麦收获

面积

（万公顷） 占比

（%） 稻谷收获

面积

（万公顷） 占比

（%）

非洲 2900 1 18 37 940 4 4 33 938 6 5 99

北美洲 3638 3 23 05 2929 5 13 47 111 2 0 71

中部美洲 952 0 6 03 60 8 0 28 35 8 0 23

加勒比海地区 44 9 0 29 35 6 0 23

南美洲 1971 7 12 49 844 0 3 88 480 6 3 07

亚洲 4873 5 30 87 10015 5 46 06 14003 6 89 37

欧洲 1394 9 8 84 5714 6 26 28 60 6 0 39

大洋洲 9 4 0 06 1238 5 5 70 2 7 0 02

总计 15785 0 21743 3 15668 8

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

3 3世界粮食增长减缓且结构矛盾凸显

从上述粮食生产变化情况分析看，20世纪90年代末期以来，特别是21世纪初以来，世界粮食产量增长率与20世纪相比，正在逐步减缓。同时，粮食结构性矛盾开始显现，这无疑给未来世界粮食供给带来更大压力。

（一）近些年世界粮食生产发展步伐逐步放慢，粮食产量增长趋缓。从粮食产量增长率分析看，1961～1999年间世界粮食产量年均增长率为2 3%。但自1999年以来，世界粮食产量年均增长率呈下降态势。2000～2007年，世界粮食产量年均增长率为1 8%，2004～2007年，世界粮食产量年均增长率为0 89%。这表明，近些年粮食生产发展制约因素增强，粮食综合生产能力的释放空间变小。

（二）近些年世界粮食产量年度间波动逐渐增大。从1961～2007年间世界粮食产量变动趋势分析，我们可以发现，1961～1986年的25年间，粮食产量以年均2 99%增长率稳定增长，粮食产量从1961年的90000万吨增加到1986年的180000万吨，增长了1倍。因而这一时期的粮食供求关系比较平稳。但是自20世纪90年代开始，世界粮食产量逐年递增的格局已基本被打破，粮食产量年度间波动逐年增大。随着这一时期粮食消费需求刚性增长，粮食供求关系开始波动。

第三章 世界粮食生产与消费需求（4）

（三）近些年世界粮食生产的结构性矛盾开始显现。虽然世界粮食收获面积保持缓慢增长，但各种作物发展速度迥异。2001～2007年，玉米收获面积年均增长率为2 11%，而作为主要口粮作物的稻谷、小麦的同期收获面积年均增长率只有0 51%和0 22%，稻谷、小麦收获面积占粮食收获总面积的比重呈下降趋势。这使世界粮食安全面临严峻挑战。

（四）近些年世界粮食生产正面临日益严重的耕地、淡水资源制约。从前两章的分析看，随着工业化、城市化推进，加之气候变暖、干旱严重，粮食生产所需的耕地和淡水资源供给明显趋紧。特别是主要粮食生产国由于耕地、淡水资源的制约，粮食生产发展放缓。这势必对粮食供求关系带来当前和长远的影响。

（五）近些年世界粮食生产正处在一个新的平台期。从1961～2007年粮食生产发展变化的过程看，基本上是每10年为一个粮食生产平台期。如从1989～1996年，世界粮食产量一直维持在190000万吨水平。虽然1996年世界粮食产量突破了200000万吨瓶颈，但历时近9年时间，世界粮食产量才于2004年突破220000万吨。根据世界粮食产量的历史变动走势，可以预测到2012年左右，世界粮食产量将维持在230000万吨水平。然而对于这一平台期的粮食消费来说，由于世界生物质能源开发和畜牧业发展，粮食消费必将是一个高速增长期。但是与其相对应的粮食产量，能否尽快突破这一平台期的瓶颈，达到新的阶段性水平，还有许多不确定因素。

第二节 世界人口增长与粮食消费

粮食最基本的功能是满足人类的食物需求。世界人口增长带来的粮食消费需求，是粮食供给必须首先保障的粮食消费。人类对食物需求的增长主要来自两个方面：一是人口增长带来的粮食需求增长，另一个是膳食结构改善带来的粮食需求增长。

3 4巨大人口基数带来口粮消费刚性增长

据联合国2001年的统计，世界人口在过去的30年中每10年增加100000万人口。世界人口2000年为606000万人，2006年约为650000万人，预计2015年为720000万人，2030年为830000万人，2050年将增到930000万人。世界人口增长率20世纪60年代曾高达2．04％，90年代后期下降到1．35％，21世纪初为1 18 %。预计世界人口增长率2010～2015年间将为1．1％，2025～2030年间将为0．8％。尽管世界人口增长速度将逐步放慢，但由于世界人口基数巨大，年均增长绝对量到2015年将高达7900万人，2025～2030年间仍将达到6700万人。世界人口的绝对增长将几乎大部分发生在发展中国家。到2030年，东亚地区的人口增长率将下降到0．5％，但是撒哈拉沙漠以南非洲地区的人口增长率仍将达到2．1％。

为了满足人类不断增长的粮食需求，到2030年世界粮食产量必须从目前的约200000多万吨增加到300000多万吨，几乎相当于从20世纪60年代中期以来的粮食增产数量。实现这个粮食增产任务十分艰巨。但如果不能实现这个粮食增产任务，世界粮食供给就要出大问题。到那时，粮食供给问题就可能成为影响世界经济发展、社会稳定的最为重要、最为直接的因素。

据美国农业部统计，仅大米一项，在过去5年里，世界的消费量增加了2 7%。消费量增加的国家包括尼日利亚、菲律宾、孟加拉等人口快速增长的国家。泰国是世界最大稻谷出口国，在越南和印度限制稻谷出口后，国际市场对泰国米的需求便随之增加。2008年前4个月销售到国际市场的泰国米增加67%，普通大米销量增加184%，香米销售增加近23%。

图3-4世界人口及农业人口变化

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://www fao org/nr/water/aquastat/）。

表3-6世界人口增长、年均净增人数回顾与展望

年份

世界人口增长（亿人）年均净增人数（亿人）

1964～

19661997～

1999201520301995～

20002010～

20152025～

2030

世界33 3459 0072 0782 700 790 760 67

发展中国家22 9545 7258 2768 690 740 740 66

撒哈拉沙漠以

南非洲地区2 305 748 8312 290 150 200 24

近东/北非1 603 775 206 510 080 090 09

拉丁美洲和加勒比海地区2 474 986 247 170 080 070 06

南亚6 3012 8316 7219 690 230 220 19

东亚10 2918 3921 2823 030 200 160 09

工业化国家6 958 929 519 790 050 020 00

转型国家3 354 133 983 810 00-0 01-0 01

第三章 世界粮食生产与消费需求（5）

此表数据引自中国国家粮食局外事司课题组报告《世界粮食供求现状、趋势和对策研究》，载于《粮食经济研究》，2004年第2期（总68期）。

图3-5世界人均粮食消费量比较

此图引自联合国粮农组织（FAO）《粮食及农业状况，2007》。

3 5膳食结构改善拉动粮食消费需求

一般认为，经济增长、发展中国家和新兴国家收入增加及人口增长和都市化发展，正在逐渐改变食品需求与消费结构。多样化饮食方式使得淀粉类食品需求下降，人们转而消费更多的肉制品和乳制品。这就促进了粮食和饲料需求的增加，并增强了粮食生产与食品市场的关联度。

据联合国粮农组织统计，2007年被直接用作人类食物的粮食约101000万吨，占当年世界粮食产量的50%左右；世界消除饥饿所需填补的粮食缺口为5000万吨左右。剩余的粮食相当一部分被用作饲料。自21世纪初世界进入新一轮经济增长周期，世界经济保持高速增长，其中发展中国家保持年均7%的增长率。经济快速增长进一步改善了食物结构，增加了肉、蛋、奶的消费。同时，拉动越来越多的农业资源投入到畜牧业生产领域，饲料需求不断增加。据统计，生产1千克牛肉约需消耗8千克粮食饲料，1千克鸡肉约需消耗2千克粮食饲料。2008年世界用作饲料用途的粮食将达到75600万吨。

值得注意的是，基于上述情况，有的发达国家将此次粮食危机暴发的原因归咎于发展中国家不断增加的需求。有的国家指责印度、中国等发展中国家粮食消费的增加引发了世界粮食危机。但事实上，恰恰是一些发达国家，其粮食人均消费量不仅远远超过印度和中国等发展中国家，而且仍呈不断增加趋势。美国农业部发布数据显示，美国2007年人均粮食消费量约1046千克，比2003年增长了100千克。除此之外，美国年人均消费牛肉42 6千克，植物油41千克，牛奶78千克，猪肉29 7千克，禽肉45 4千克。而同类食品的消费，印度分别为人均消费粮食178千克，牛肉1 6千克，植物油11千克，牛奶36千克，禽肉1 9千克，总体上为美国人均消费水平的1/6。基于上述比较，发展中国家吃得太多这种怪论不知由何而来。当然，我们承认，一些发展中国家经济社会发展带来的食品需求正在增加，但这种需求完全是正常与合理的。特别是中国，近些年农业快速发展，粮食等主要农产品产量大幅增加，农产品消费水平的提高完全是靠自己的生产能力解决的。

针对发达国家不符事实的指责，联合国粮农组织给出比较公允的解释。联合国粮农组织并不认为粮食消费结构的变化是此次粮食危机全面暴发的主要原因。联合国粮农组织强调，虽然粮食价格自2006年以来显著上涨，但食品和饲料的消费持续保持强劲增长，这说明需求对价格上涨无弹性，也说明食品消费结构保持着相对稳定，并未因价格上涨而发生蜕变。换言之，发展中国家由于食物结构升级而增加的粮食需求是相对刚性的需求，其增加是长期的、很难逆转的趋势；而真正造成粮食价格暴涨暴跌剧烈波动的，往往是一些短期的、弹性较大的需求，比如生物质能源开发利用造成对玉米等主要粮食品种的消耗。

20世纪60年代以来，世界农业生产构成发生了显著变化。推动和影响农业生产变化的动力，是世界膳食结构发生了重大变化。人们膳食结构已经从粮食、块茎及豆类主食，逐步转向畜产品（肉、蛋、奶）、植物油、水果和蔬菜等多元膳食结构。而肉类、蔬菜生产相对粮食生产，明显要占用更多耕地，消耗更多淡水和肥料，这直接给粮食生产带来压力。进入20世纪90年代以来，世界粮食生产增长开始放缓，而油料作物生产却在加快。特别是在发展中国家，蛋类和肉类生产比油料生产发展得更快。随着收入增加和城市化程度提高，饮食消费结构呈多样化、优质化，肉、奶、蛋的消费需求不断增长，给粮食生产发展带来巨大压力。

表3-7世界部分主要农产品年产量增长率单位：%

1961～1976年1977～1991年1992～2005年1961～2005年

谷物

世界3 51 81 32 2发展中国家3 92 81 52 8

油料作物

世界2 94 84 24 0发展中国家3 15 04 94 4

食糖

世界3 42 30 82 2发展中国家3 13 51 22 6

豆类

世界0 81 50 91 1发展中国家0 51 01 41 0

块根和块茎

世界1 30 51 51 1发展中国家3 01 62 22 3

蔬菜

世界1 83 24 73 2发展中国家1 94 46 14 1

蛋类

世界3 03 43 63 4发展中国家4 67 06 05 9

肉类

世界3 53 02 63 0发展中国家4 35 34 84 8

奶类

世1 61 41 21 4发展中国家2 73 33 83 2

此表数据引自联合国粮农组织（FAO）《粮食及农业状况，2007》。

第三章 世界粮食生产与消费需求（6）

随着世界经济社会发展和居民收入增加，饮食消费结构明显改善，使得人均粮食消费有了显著增长。 世界人均食物消费水平已经从20世纪60年代初平均每人2280卡路里/日，上升到现在的平均每人2800卡路里/日。从世界消费趋势看，人们膳食水平提高和消费结构优化的过程，同时也是粮食等主要农产品消费水平提高的过程。人均粮食消费量的增加乘以巨大的人口基数，必然带来粮食消费需求的加速上涨，未来世界粮食供求压力不断加大。联合国粮农组织预测，到2015年，世界口粮消费将达到115200万吨，粮食消费预计将占人类热量摄取总量的54%；到2030年，世界口粮消费将达140600万吨，粮食消费预计将占人口热量摄取总量的50％左右。其中，人均大米消费将保持在目前水平，人均小麦消费则将继续保持增长。

图3-6发展中国家粮食消费构成

此图引自联合国粮农组织（FAO）《粮食及农业状况，2007》。

3 6解决贫困人口温饱需增加粮食消费

未来人口的增长无疑将带来粮食需求的增加。特别是世界仍有相当人口面对着因饥饿造成的生存危机，更需要增加这些人口的粮食消费。出于人道主义和维护世界和平与发展的目的，世界各国十分必要把解决当前世界范围内仍然存在的贫穷饥饿问题作为共同追求的政策目标。

1996年，世界各国领导人聚会罗马，召开世界粮食首脑会议，共商消除饥饿的办法。他们作出承诺，将不懈努力消除所有国家的饥饿，并共同确定了紧急目标，即到2015年将世界营养不足人口数量在1990～1992年的水平上减少一半。为此，会议批准了《世界粮食首脑会议行动计划》，以明确这一目标及世界各国应承担的责任。

图3-7发展中国家营养不足人数

此图引自联合国粮农组织报告《消除世界饥饿——对世界粮食首脑会议后十年的评估》第5页。

2000年，联合国通过了《千年宣言》，确定了联合国千年发展目标。在八个具体目标中，排在首位的就是“消除极端贫穷和饥饿”，即在2015年将世界上的贫困和饥饿“程度”减轻一半。事实上，考虑到全世界尤其是发展中国家人口的快速增长，联合国千年发展目标中有关消除极端贫穷饥饿的目标相对1996年世界粮食首脑会议确立的目标有所降低，即从强调营养不足人口绝对数量的减少转为强调百分比的减少。措辞的微妙变化，已向世界表明实现这一目标所面对的巨大压力和困难。

尽管当时世界各国认为这是一项艰巨但却是可以实现的目标，但时至今日，当我们评估世界各国所作的努力及取得的成果时，却不得不面对一个遗憾的现实。在2006年发布的《世界粮食不安全状况》报告中，联合国粮农组织总干事雅克·乌迪夫不得不承认，全世界“在实现这个目标过程中事实上没有取得任何进展。与1990～1992年相比，发展中国家营养不足人数下降了不到300万”。但该报告也指出，尽管全世界在减少营养不足人数方面的结果令人失望，但与1990～1992年相比，发展中国家目前营养不足人口的百分比降低了17%～20%。这意味着世界仍在朝着实现减少营养不足人数的千年发展目标道路上前进。虽然该报告不断为它的读者和世界各国政府打气——“世界粮食首脑会议目标可以实现”，但也承认在2015年实现千年发展目标难度很大，并将世界粮食首脑会议以来的时期称为“失去的十年”。

据联合国粮农组织统计，在2001～2003年间，全世界仍有8 54亿人营养不足，其中8 2亿人在发展中国家，2500万人在转型国家，900万人在工业化国家。自世界粮食首脑会议目标的基准期1990～1992年以来，发展中国家营养不足人数仅减少了300万人，由8 23亿人下降到8 20亿人。而在20世纪70年代发展中国家营养不足人数减少了3700万人，20世纪80年代减少了1亿人。这与基准期以来下降的营养不足人数形成鲜明对比。

成功地实现世界粮食首脑会议目标，就需要扭转当前营养不足人数减少举步维艰的状况和加快减少营养不足人口的比例。事实上，即使到2015年实现了《千年发展目标》的指标，世界粮食首脑会议的目标仍远未达到。因为由于人口的持续增长，如果要实现这一目标，发展中国家的营养不足人口比例就要削减超过一半以上。如果到2015年发展中国家能实现千年发展目标的指标，那么，根据目前的人口预测，全世界仍将有5 85亿人营养不足，远远高于世界粮食首脑会议确定的4 12亿营养不足人口的目标，两者相差1 72亿人。另一方面，要实现世界粮食首脑会议目标，就需要将发展中国家的营养不足人口比例从目前的17%减到7%，即减少10个百分点。换言之，为了实现世界粮食首脑会议目标，在2001～2015年间，全世界每年必须减少营养不足人口达3100万。?现这个目标的难度可想而知。

2008年的世界粮食危机，无疑使这一目标的实现变得更加渺茫。2008年9月18日，联合国粮农组织表示，粮价上涨已经使全球新增加了7500万营养不足人口。联合国粮农组织估计，2007年全世界营养不足人口总数达9 23亿人。粮价高涨已经彻底逆转了此前为实现这一目标所形成的积极势头。到2015年还有8年时间，在这段时间里要按照《千年发展目标》将世界营养不足人数由9 23亿人降到5 85亿人，已是一个巨大难题，更不要提按照世界粮食首脑会议目标降到4 12亿人了。

联合国粮农组织还表示，粮价上涨不仅导致饥饿和营养不足，而且影响人们的健康、教育和劳动生产力，阻碍经济社会发展。每年由于饥饿问题直接或间接导致的经济成本达数千亿美元。联合国粮农组织估计，以非洲国家为主的受粮食危机影响最严重的国家，每年至少需要300亿美元才能确保粮食安全以及振兴长期被忽视的农业系统。

从世界反贫困事业进展和一些国家贫困状况看，当前贫困人口特别是营养不足和饥饿人口面临的突出问题是粮食和食物短缺，尤其是营养不足和饥饿人口，粮食和食物短缺问题更为严重。因此，推进世界反贫困事业发展，解决贫困人口的脱贫问题，最为重要的是改善贫困人口的粮食供给状况，特别是要积极救助营养不足和饥饿人口，使他们能够得到相应的粮食和食品。这既是世界反贫困事业的重大任务，也是衡量反贫困事业成效的重要标准，又是促进贫困人口脱贫的关键环节。

第三章 世界粮食生产与消费需求（7）

联合国粮农组织认为，必须通过增加人均粮食消费量来消除饥饿并最终消灭贫困。世界反贫困事业的实践表明，减少营养不足人口是消除贫困的艰巨任务，原因在于营养不足本身充当了脱贫的障碍。换言之，要彻底消除贫困，首先必须彻底消除营养不足。那么，在全球范围内消除营养不足需要多少粮食呢？根据联合国的标准，所谓营养不足指的是每天摄取的热量达不到普通人维持健康生活所需的每天2100卡路里的建议能量。在不考虑膳食结构和质量的情况下，因为人体不仅需要热能，还需要多种维生素和微量元素，2100卡路里约相当于0 5千克口粮。以此为标准，一个健康的人一年的口粮约为180千克。这样计算下来，如果要实现联合国千年发展目标，即将世界营养不足人口由目前的9 23亿减少到5 85亿，需要约6000万吨粮食；如要实现世界粮食首脑会议目标，即将营养不足人口减少到4 12亿，需要约9200万吨粮食；而要彻底消除营养不足现象，则需要约16600万吨粮食。

世界消除营养不足与贫困之路漫长而又艰难，给未来的世界粮食供给带来巨大的需求与压力，同时也使粮食供求关系增加了更多不确定因素。

表3-8世界各地区和国家人均能量摄入情况单位:千卡/天

1964～

1966年1974～

1976年1984～

1986年1997～

1999年2015年2030年

世界（不含转型国家）235824352655280329403050

发展中国家（不含中国）205421522450268128502980

撒哈拉沙漠南部非洲地区

（不含尼日利亚）205820792057219523602540

近东/北非229025912953300630903170

拉丁美洲和加勒比海地区239325462689282429803140

南亚201719862205240327002900

东亚（不含中国）195721052559292130603190

工业化国家294730653206338034403500

转型国家322233853379290630603150

此表数据引自中国国家粮食局外事司课题组的报告《世界粮食供求现状、趋势和对策研究》，载于《粮食经济研究》，2004年第二期（总68期）。

表3-9世界处于各食品消费层次的人数情况单位：亿人

千卡/人/天1964～

1966年1974～

1976年1984～

1986年1997～

1999年2015年2030年

低于220018 9322 815 585 714 621 96

2200～25002 883 0712 914 875 418 37

2500～27001 541 4113 372 223 513 52

2700～30003 022 563 0611 3423 9724 51

超过30006 8810 6913 1824 6434 2543 92

世界人口总计33 2540 5348 158 7871 7682 29

此表数据引自中国国家粮食局外事司课题组的报告《世界粮食供求现状、趋势和对策研究》，载于《粮食经济研究》，2004年第二期（总68期）。

第三节 世界工业粮食消费需求快速增长

从20世纪60年代初到90年代初，虽然世界粮食消费需求不断增加，但由于世界粮食产量稳定增长，粮食供求总体上基本平衡。进入90年代以来，粮食供求格局却呈现偏紧状态。粮食产量虽有所增长，但由于粮食产量波动较大，粮食供给并不平稳。特别是发达国家的农业政策，如巨额农业补贴和生物质能源开发等给粮食供求带来严重影响。

3 7粮食用途拓宽拉动需求增长

有关专家认为，虽然2004年世界粮食增产幅度较大，但是近几年来粮食供求关系并没有因为粮食增产而得到改善，主要是由于欧美等发达国家的巨额农业补贴和以粮食为主要原料的生物质能源开发，一方面影响了发展中国家粮食生产，另一方面加大了粮食消费需求。比如，虽然美国对乙醇燃料产业的扶持间接刺激了美国农民生产玉米的积极性，2004年美国粮食产量大幅增加，但这些增产的粮食却主要用在了生物质能源开发上。不仅没有改善粮食供求，反而加剧了粮食供求矛盾。

第三章 世界粮食生产与消费需求（8）

联合国粮农组织数据显示，进入21世纪以来，世界粮食需求明显增加。特别是玉米需求大幅增长，主要是由于生物质能源开发拉动了玉米生产和消耗。应该指出，近几年虽然世界玉米产量增加较快，如2007年美国玉米产量达到33209万吨，但由于一些国家加快以玉米为原料的生物质能源开发和利用，世界玉米供给状况并未好转，供给缺口反而扩大，玉米价格大幅上涨。

表3-102002～2007年美国粮食产量明细表单位：万吨

品种2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年

大麦 494 00 605 89 609 07 461 35 392 26 461 19

荞麦 6 50 6 50 6 50 6 50 6 60 6 80

玉米 22776 70 25627 80 29991 38 28231 07 26759 80 33209 22

粟 6 25 25 97 34 17 31 00 23 12 37 68

燕麦 168 40 209 57 167 93166 75 135 92 132 95

稻谷 957 00 906 80 1053 98 1012 50 878 77 895 65

黑麦 16 50 21 93 20 97 19 15 18 27 20 10

高粱 916 30 1044 59 1152 33 998 10 704 98 1282 74

小麦 4370 50 6381 39 5873 78 5728 03 4931 55 5360 30

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

3 8世界粮食供求发生两个关键性变化

在分析21世纪初的世界粮食生产与供给状况时，我们应该揭开1999年以来世界粮食产量逐年增加趋势的面纱，深入分析和研究这一时期最值得关注的粮食供求关系上发生的两个关键性变化：一是进入21世纪以来，世界粮食产量的增长明显低于粮食需求量的增长。这是半个世纪以来世界农业发展史上首次出现的粮食供求关系拐点。经合组织和联合国粮农组织联合研究报告《2007～2016农业展望》指出，2001/2002年度至2005/2006年度，世界小麦的平均产量为59450万吨，而同期小麦的平均消费量达到60880万吨，小麦的消费量明显超过了小麦的生产量；当期粗粮的平均产量为95020万吨，同期粗粮平均消费量为94870万吨，粗粮消费量略低于粗粮生产量；当期大米的生产量为40360万吨，大米的消费量达41820万吨，大米消费量明显大于生产量。在这5年间，以小麦、玉米和其他粗粮为主的粮食平均生产量为194830万吨，而同期的粮食平均消费量为197570万吨，粮食消费量明显超过了粮食生产量。二是当前世界粮食库存量和消费量的比值下降，粮食库存对粮食安全的保障能力降低。这是因为一些国家出现了粮食的年消费量超过同期的粮食生产量，造成粮食供求紧张，为了缓解粮食供求矛盾，不得不动用国家粮食储备。这就造成世界粮食库存量明显减少，粮食库存量与消费量的比值不断下降。目前，世界粮食库存量经过8年的持续下降后，2007年已降至4亿吨左右，这是近50年来的最低水平。

粮食供求关系的两个关键性的重要变化，表明当前世界粮食供求已发生了逆转。粮食供给短缺，粮食价格大幅上涨，引发世界粮食危机，危及世界粮食安全，已是不可避免的事实。

表3-111999～2003年世界用作食物的粮食消费情况单位：万吨

1999年 2000年 2001年 2002年2003年

发达国家16933 294317118 526017230 342517492 992917430 8586

发展中国家76233 251776053 588276481 885176725 525977456 7853

世界93166 546193172 114393712 227794218 518894887 6440

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

图3-81993/1994～2007/2008年度世界粮食库存量变化

此图引自佐思研究报告和竞争情报平台（http://www okokok com cn/Htmls/GenCharts/080715/10495 html）。

第四节 世界畜牧业发展与粮食消费增长

随着世界人口数量增加和人均收入增长，以及消费结构的改善和饮食习惯的转变，拉动了肉类、蛋、奶消费，推动了世界畜牧业快速发展。目前，世界畜牧业产值约占农业总产值的40％。发达国家畜牧业产值占农业总产值的50％～70%。发展中国家畜牧业产值占农业总产值的33％左右。世界畜牧业快速发展的动力，主要来自消费结构优化和水平提高。

3 9畜牧业快速发展增加粮食消费

2005年，发展中国家的肉类总产量从1970年的2700万吨增加到14700万吨，增长了4倍多。虽然联合国粮农组织认为肉类生产增长速度将逐步趋缓，但仍预计世界对肉类产品需求到2030年将增加50%以上。2001～2030年，随着人口增长速度的减慢，世界畜牧业生产年均增长率将有所下降，但仍将高于粮食产量增长率；世界肉类需求年均增长率预计为1 7％，低于1971～2000年的2．9％；奶和奶制品需求增长率预计将高于肉类需求增长率。世界人均每年肉类消费量1964～1966年间为24千克；1997～1999年间为36千克；2001～2005年间平均为44 3千克；预计到2016年将增长到47 85千克。世界人均每年奶和奶制品消费量1964～1966年间为74千克；1997～1999年间为83千克；预计到2030年将增长到90千克。

第三章 世界粮食生产与消费需求（9）

预计到2030年，发展中国家对畜产品的需求将增长1倍多。由于国内产量无法满足需求，预计到2030年，发展中国家肉类进口量将从1997～1999年间的124万吨增长到590万吨，奶和奶制品进口量将从1997～1999年间的1984万吨增长至3890万吨。未来畜牧业的持续快速增长，必将导致世界饲料用粮消费量迅速增加。就当前而言，联合国粮农组织预测2008年粮食在饲料中的应用将达到75600万吨，同比增长2%。其中主要是消耗粗粮，预计将达到63300万吨，同比增长2 8%。

表3-121999～2007年世界各种肉类产量情况

单位：万吨

年份牛肉鸡肉山羊肉猪肉兔肉绵羊肉

19995630.49

5573.18

356.97

8928.62

118 97

734.27

20005692.46

5896.98

369.59

9007.49

129.24

755.22

20015607.92

6157.99

384.02

9199.53

138.15

759.91

20025774.77

6423.52

402.93

9502.60

141.74

767.24

20035835.48

6596.95

422.53

9821.84

143.01

782.24

20045960 756871 56449 8110012 99141 78817 85

20056090.75

7179.25

477.40

10348.85

147.70

849.92

20066101.46

7304.21

507.46

10619.18

164.60

873.47

20076185.897368.34514.2511430.30174.78889.28

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

图3-9发展中国家肉类产量

此图引自联合国粮农组织（FAO）《粮食及农业状况，2007》。

据联合国粮农组织数据分析，世界肉类总产量一直保持稳定增长的态势，肉类产量年均增长率不断提高。2000～2007年，世界肉类总产量一直在逐年稳定增长，增长率分别为1 83%、3 42%、2 38%、2 60%、3 48%、1 26%和3 69%。这几年世界肉类产量年均增长率为2 67%，大大高于同期世界粮食总产量的年均增长率。据统计，2007年世界肉类产量比1961年增长近3倍，比2000年增长近20%。但是，由于近些年来世界粮食产量发生波动，将导致饲料供给偏紧，饲料价格上涨，未来畜牧业生产和肉类产量增长将受到制约。

第三章 世界粮食生产与消费需求（10）

表3-131961～2007年世界肉类产量表

单位：万吨

年份肉类产量年份肉类产量年份肉类产量

1961年7136 131977年12258 34

1993年

19423 94

1962年7465 581978年12747 62

1994年

20078 10

1963年7883 101979年13272 11

1995年

20686 68

1964年8041 381980年13671 21

1996年

20799 66

1965年8446 511981年13933 34

1997年

21629 82

1966年8812 791982年14063 03

1998年

22446 77

1967年9226 551983年14528 14

1999年

22959 27

1968年9520 511984年14939 90

2000年

23524 49

1969年9697 121985年15446 95

2001年

23952 54

1970年10065 421986年15991 64

2002年

24773 36

1971年10481 671987年16498 00

2003年

25359 55

续表3-13

年份肉类产量年份肉类产量年份肉类产量

1972年10776 481988年17124 90

2004年

26122 67

1973年10851 951989年17398 14

2005年

27029 41

1974年11401 711990年18017 06

2006年

27372 30

1975年11580 071991年18525 76

2007年

28381 83

1976年11868 521992年18936 17

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostat fao org/）。

图3-101961～2007年世界肉类产量变动趋势

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

3 10世界肉类消费量逐年增加

第三章 世界粮食生产与消费需求（11）

世界肉类消费逐年增加。虽然目前总体上肉类供求平衡，但消费量的增长幅度十分惊人。据经合组织测算，2001～2005年，世界牛肉年平均产量为5853 9万吨，同期年平均消费量达6114 4万吨；猪肉年平均产量为9777 1万吨，同期年平均消费量为9660 3万吨；禽肉年平均产量为7743 8万吨，同期年平均消费量为7719 4万吨；羊肉年平均产量为1222 7万吨，同期年平均消费量1129 5万吨。总体上，肉类供求基本平衡，供给略有盈余。

但应该看到，肉类消费量的增长大大超过同期粮食消费量的增长。世界肉类消费量2000年比1999年增长2 64%，2001年比2000年增长1 55%，2002年比2001年增长3 48%，2003年比2002年增长2 42%。1999～2003年，肉类消费量年均增长率为2 52%，大大高于同期粮食消费年均增长率。

表3-141999～2003年世界肉类消费数据表单位：万吨

1999年2000年2001年2002年2003年

发达国家10143 5010156 9210258 3710570 6210667 42

发展中国家12474 0413057 9913312 4613817 1414316 19

世界消费总计22617 5423214 9123570 8324387 7624983 61

以上数据引自联合国粮农组织（FAO）数据库（http://faostate fao org/）。

近些年世界肉类总产量不断增加，说明人们对肉类的需求与消费十分强劲，人们的膳食结构逐步改善；同时也说明随着发展中国家人民收入不断增加，肉类消费水平有所提高。

总之，从对近些年世界粮食产量与肉类产量变动趋势分析看，世界粮食总产量呈现周期性波动特征，粮食产量增长低于粮食消费增长，粮食供求偏紧加剧；肉类产量与肉类消费量同步快速增长，供求基本平衡；肉类产量增幅快于粮食产量增幅，畜牧业发展对饲料需求强劲。这种粮食、肉类生产需求与供给的变化，使粮食生产和供给面临着巨大消费需求的压力。

第五节 世界生物质能源开发与人争粮

生物质能源，泛指由生物质组成或从中提取的可充当能源的固体、液体或气体燃料。生物质能源自开发利用以来，一直受到世界的密切关注。世界舆论普遍认为，大规模生产液体生物质燃料有助于保障能源安全、发展农业经济和减缓环境污染的影响。一些国家已经把生物质能源开发利用纳入国家能源发展战略。由于玉米等粮食作物在转化为生物质能源过程中的优势，越来越多的国家将玉米作为生产生物质能源的主要原料，这已给世界粮食供给与消费带来深刻影响。

3 11美国一年烧掉2 1亿人口粮

目前，美国是进行乙醇燃料生产的主要国家。美国的生物质能源政策和各项支持措施推动了乙醇燃料产业快速发展。美国《2005年能源政策法》规定，到2012年美国乙醇燃料生产将由当时的40亿加仑1美加仑=3 785升。增加到75亿加仑，平均每年将增加5亿加仑。其中2007～2010年间每年将分别比上年增加7亿加仑，2011年将比上年增加6亿加仑，2012年将比上年增加1亿加仑。近些年来美国乙醇燃料产量由2001年的18亿加仑增加到2006年的49亿加仑，这对美国和世界粮食、燃料、饲料和食品市场产生深远影响。2007年2月份调查显示，美国现有乙醇燃料年生产能力56亿加仑，并仍有61亿加仑产量的生产企业正在建设，超过计划到2012年乙醇燃料添加量75亿加仑的规模，新建乙醇燃料企业在2008年下半年陆续投入生产。

玉米是美国用来生产乙醇燃料的主要原料。据美国农业部统计，2006年美国用来生产乙醇燃料的玉米消耗量已达到3700多万吨，占其当年玉米产量26760万吨的14%。而2006年美国出口的玉米数量也不过5420万吨，生产乙醇燃料消耗的玉米占当年玉米出口量的70%。那么3700万吨玉米能养活多少人呢？按照世界人均每年粮食食用量约180千克计算，3700万吨玉米可供2 1亿人食用1年。美国生产乙醇燃料消耗大量玉米，对世界粮食市场供求格局造成很大影响。

图3-112005/2006年度美国玉米消费比例图

此图表引自美国农业部（USDA）网站（http://www ers usda gov/AmberWaves/September07/Features/Ethanol htm）。

据美国酒精协会提供的数据，2005年美国玉米转化为乙醇燃料的效率已达到2 8加仑/蒲式耳蒲式耳是一个计量单位。它是一种定量容器，类似我国旧时的斗、升等计量容器。蒲式耳与千克的转换在不同国家、不同农产品之间有区别。在美国，一蒲式耳玉米相当于25 401千克。 。有专家预测，转化效率很快就会达到或超过3加仑/蒲式耳。即使按3加仑/蒲式耳计算，也就是实际转化率约为0 45升/千克，那么按照2005年的《能源政策法案》，到2012年，如果美国完全使用自产的玉米作为乙醇燃料生产原料，将消耗玉米6300万吨。这个数量已经大幅超过美国2006年玉米出口量，并接近美国玉米总产量的1/3，约为3 5亿人的1年口粮。

3 12美国加快粮食型生物质能源开发脚步

美国正在加快生物质能源开发步伐。2007年，美国政府为了保障本国所谓的能源安全，又通过了《能源独立与安全法》。《能源独立与安全法》中制订了更为宏大的乙醇燃料开发计划。按照规划，到2022年，美国必须使用360亿加仑生物质液体燃料。虽然法案规定360亿加仑生物燃料目标中产自非食品作物的要达到210亿加仑，但从美国的现实看，剩余的150亿加仑极有可能以玉米为原料。美国能源部在2008年3月发布的《2008年度能源展望》中则明确提出，到2030年，生物质燃料中产自玉米的乙醇燃料为150亿加仑。若按3加仑/蒲式耳的转化率计算，到2030年，美国将使用12701万吨玉米生产乙醇燃料。预计2008年美国玉米产量为117亿蒲式耳，即约29720万吨。按照美国生物质能源发展规划，到2030年美国用来生产乙醇燃料的玉米数量接近年度总产量的近一半。还要考虑到，美国每年的食品消费和饲料还要消耗当年玉米产量的一半左右，那么如果在未来的20年里美国的玉米总产量没出现跨越式增长，到那时美国将无法为世界提供一粒玉米用作口粮。不仅如此，美国甚至还有可能从世界最大的玉米出口国变为玉米进口国。而目前美国出口的玉米数量几乎占国际玉米市场交易量的70%左右，这势必加剧未来世界玉米市场供求的紧张格局。未来世界玉米市场的前景十分堪忧。

第三章 世界粮食生产与消费需求（12）

事实上，即使美国大量应用转基因技术生产用于加工乙醇燃料的玉米，但在目前耕地供给偏紧和干旱等灾害多发的情况下，玉米产量大幅提高的前景仍不乐观。即使未来20年美国玉米产量增加，但加工乙醇燃料的玉米需求量可能比玉米产量增长得更快。因此，未来世界玉米市场的供求关系仍将十分紧张。

可以预见的是，未来玉米价格将保持长期高位运行。这对于自身粮食生产和供给能力不足的发展中国家是十分可怕的事情。由此可能引发玉米价格狂涨，并带动所有的粮食品种价格上涨，进而传导到畜牧业生产领域，肉类食品价格也将随之上升，世界通货膨胀的景象仿佛就在眼前。

需要补充的是，美国除了生产乙醇燃料外，还是最早研发生物柴油和进行商业应用的国家之一。生物柴油在美国的商业应用可追溯到20世纪90年代初。为了促进本国生物柴油的应用，美国于1998年制订了相应的生物柴油标准，严格规范生物柴油的生产和使用。截至2005年4月，包括筹建的企业在内，美国共有60多家生物柴油生产企业，年生产能力已接近100万吨。按照美国的规划，其生物柴油生产能力到2011年将达到115万吨，到2016年将达到330万吨。根据本国的自然资源禀赋，美国生物柴油生产主要以大豆为原料。大豆加工的油脂正是发展中国家主要的食用油品种。近年来大豆及油脂价格不断攀升，这与美国生物柴油的开发和应用有着密切关系。

3 13欧盟生物柴油开发迅速扩张

生物柴油是利用植物油脂或动物油脂等可再生资源，制造出来的可以替代石化柴油的所谓“清洁安全”的新型燃料。与传统的石化燃料相比，生物柴油具有可再生、易于生物降解、燃烧污染排放物低等特点。因此，一些国家将生物柴油作为生物能源开发的重点方向。

目前，欧盟是世界开发和应用生物柴油的主要地区。据欧盟有关材料显示，欧盟发展生物柴油既有保障能源安全方面的考虑，也有保护环境、减少温室气体排放的打算。欧盟在温室气体排放量中，约有90%的排放量来自交通运输业。按照《京都议定书》规定，欧盟在2008～2012年间要减少8%的二氧化碳排放量。据测算，欧盟在此期间完成这一指标难度很大。

欧盟把生物质燃料作为主要替代能源。根据《欧盟生物燃料战略》规划，欧盟国家生物质燃料占全部燃料的比重，将从2005年的2%提高到2010年的5 75%、2020年的10%。欧盟计划到2030年，实现生物质燃料在交通运输燃料中占到25%的目标。欧盟开发的生物质燃料，主要是利用油菜籽开发生物柴油。2007年欧盟共生产了约800万吨生物柴油，预计2010年生物柴油产能达到1350万吨。这意味着欧盟国家必须扩大油菜籽的播种面积，增加油菜籽产量，以提供更多的生物柴油开发原料。目前，德国专门用来制造生物柴油的油菜籽，播种面积已达100多万公顷。

总之，随着人口的增加、人们膳食结构的改善，以及以粮食为原料的生物质能源的开发，对粮食的消费需求会不断增加。根据联合国粮农组织在2000年前所作的预测，预计到2030年，世界粮食需求年均增长率为1 3％，与粮食生产增长率相当；预计世界用于各种用途的粮食总需求将从1999年的186400万吨，增加到2030年的283000万吨，其中食用粮食需求将从1999年的100300万吨增加到2030年的140600万吨；预计发展中国家用于各种用途的粮食总需求将从1999年的112900万吨，增加到2030年的191700万吨，其中食用粮食需求预计将从1999年的79000万吨，增加到2030年的118500万吨；预计世界饲用粮食需求年均增长率1999～2015年间为1 9％，2015～2030年间为1 5％。但联合国粮农组织的预测毕竟是有些迟滞，落后于粮食消费需求的实际增加情况，当时世界毕竟还没有大规模用粮食开发生物质能源，因而预计到2030年世界粮食需求年均增长率为1 3%，略低于实际粮食消费需求增长率。仅美国到2020年左右，按生物质能源开发计划就要消耗10000万吨的玉米，实际消耗量还会更多。所以，未来世界粮食供求的紧张格局已初步形成，而此次世界粮食危机只是这一格局的一次“短暂而又集中”的体现。

第四章 世界粮食危机的发生与影响（1）

从理论上理解粮食危机应以粮食安全的概念为起点。粮食安全的最终目标应该是，确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。粮食安全的内涵和外延与不同时期的国际情况紧密相联，是一个动态的、发展变化的概念。

粮食危机的实质是粮食生产和供给相对需求不足的问题。2007年下半年发生并于2008年初全面暴发的世界粮食危机，并非突如其来，而是粮食供求矛盾在经过一段时间积聚和演变后的结果。粮食危机有其萌芽、发生和发展的过程，并呈现粮食供给减少、粮食库存下降、粮食价格大幅上涨等特征。此次粮食危机波及世界，使数亿人口遭受饥饿，使一些国家发生通货膨胀，30多个国家陷入粮食短缺，并使有的国家发生社会动荡。

2008年4月29日，世界银行集团行长罗伯特·佐利克在瑞士伯尔尼出席联合国系统总行政官协调委员会会议后，发表了一份声明。佐利克在声明中指出，“未来几周对于解决食品危机至关重要。对于20亿人民，高食品价格现在是一个每日挣扎、牺牲的问题。对于太多人，这甚至是一个生死存亡的问题。”佐利克的声明，标志着整个世界已经不得不直接面对全面暴发于2008年初的世界范围的粮食危机的现实。

佐利克坦言，由于2006年、2007年粮食价格高涨，可能已经使1亿多人口陷入了贫困，并可能使国际社会多年来消除贫困的努力付诸东流。然而，世界粮食危机不仅仅停留在饥饿与贫困的层面，还造成一些国家通货膨胀，影响世界经济秩序，并直接威胁整个世界未来经济增长，甚至使一部分发展中国家因此陷入社会动荡和政治危机。总之，2008年暴发的粮食危机是一次席卷全球的危机，它将给世界经济和社会带来剧烈与深远的影响。

第一节 粮食危机：概念与理论

目前学术界对“粮食危机”（food crisis）并没有统一的概念。然而，自20世纪70年代起，国际上已开始使用“粮食安全”（food security）这个术语来描述世界粮食供求紧张关系和各国政府应对此局面所采取的相应政策措施。从这个意义上说，粮食危机实质上就是“粮食不安全”（food insecurity）状态。所以，从理论上理解粮食危机要以粮食安全的概念为起点。

4 1粮食安全概念的提出与演进

联合国粮农组织将粮食安全定义为：“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品。”因此，我们可以理解为，当这个目标受到严重威胁时，即出现了粮食危机。

事实上，粮食安全问题虽然存在于人类社会的整个历史进程中，但成为人们关注和研究的焦点和国际社会所追求的核心政策目标，则始于20世纪70年代，其直接动因是1972～1974年间暴发的世界范围的粮食危机。正是在这个背景下，联合国粮农组织在罗马召开的世界粮食大会上对粮食安全做了上述精辟的定义。

20世纪70年代初，连续几年的恶劣气候和自然灾害导致世界粮食歉收，主要粮食生产和出口国的粮食产量同时下降。与此同时，前苏联一改过去国内粮食歉收就屠宰牲畜以降低粮食需求的做法，出人意料地进入了国际粮食市场，大量购买粮食。这些情况导致世界范围内粮食供求关系出现异常紧张状态，从而引发了第二次世界大战后最为严重的粮食危机。据统计，在20世纪70年代的粮食危机中，世界粮食库存锐减，世界粮食库存量与当年世界粮食消费量的比值由18%降到了14%，粮食供不应求的矛盾促使粮价上涨2倍多。在这次粮食危机中受害最大的是广大发展中国家，尤其是撒哈拉沙漠以南非洲地区。根据第四次世界粮食普查，受粮食危机影响最严重国家的儿童接近1/2处于营养不足状态，整个发展中国家的婴儿死亡率是发达国家的5～8倍；一些最贫困的国家，尤其是撒哈拉沙漠以南非洲国家，由于无钱购买粮食或得不到国际社会援助，陷入了空前的灾难之中，人口非正常死亡率急剧上升。

粮食危机受到国际社会的普遍关注。为此，联合国粮农组织于1974年11月在罗马召开世界粮食大会，通过了《消灭饥饿和营养不足的世界宣言》。该宣言提出，“每个男子、妇女和儿童都有免于饥饿和营养不足的不可剥夺的权利，因此，消灭饥饿是国际社会大家庭中每个国家，特别是发达国家和有援助能力的其他国家的共同目标”。同时，联合国粮农组织还通过了《世界粮食安全国际约定》。该约定认为，保证世界粮食安全是一项国际性的责任，并要求有关国家为保证世界随时供应足够的基本食品，避免严重的粮食短缺，要保证稳步扩大粮食生产以减少产量和价格的波动。该约定还要求各国政府采取保证世界粮食库存量最低安全水平的政策，也就是要坚守粮食库存量与消费量比值不低于18%的安全线。1983年4月，联合国粮农组织粮食安全委员会通过了粮食安全的新定义，其内容为“粮食安全的最终目标应该是，确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”。这个新的定义包含了三项具体目标：一是确保能够生产出足够的粮食；二是最大限度地稳定粮食的供给；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。这个新定义得到世界的认同。1996年11月在第二次世界粮食首脑会议上，对粮食安全内涵做了新的表述:“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需求及食物爱好时，才实现了粮食安全。”这一概念又在之前基础上加入了质量上的需求。粮食安全概念的变化说明，粮食安全的内涵和外延与不同时期的国际情况紧密相联，是一个动态的、发展变化的国际性概念。

第四章 世界粮食危机的发生与影响（2）

4 2粮食危机实质是供给与价格问题

洞察粮食危机概念与目标的背后，我们可以将世界粮食问题最终归结为两个问题：一是粮食生产和供给问题；二是粮食价格问题。需要指出的是，粮食价格固然是由其本身的价值，即粮食生产过程中所凝结的无差别的人类劳动所决定，但在具体时空条件下也受粮食供求关系的影响。同时，国际贸易体系中价格形成机制、粮食生产和出口国的政策也在相当程度上影响着世界粮食价格。然而，从长期看，粮食危机实质是粮食生产和供应相对需求不足的问题。只要粮食生产稳定发展，保证粮食供给充足，世界范围内的粮食危机就不会发生。反之，粮食危机不可避免。

关于世界粮食生产和供给问题，至少在20世纪90年代中期以前，世界各国都持比较乐观的态度。第二次世界大战后，世界的粮食综合生产能力得到很大提高。因为在20世纪60年代，世界农业开展了第一次“绿色革命”，农业科技进步加快，灌溉技术不断发展，良种良法得到推广应用，农药、化肥、杀虫剂等农业投入品得到使用，大大提高了农业生产率。同时，以西奥多·舒尔茨为代表的现代农业经济学家，提出了以提高农业生产者素质、改造传统农业为主题的先进农业经济理论，一些国家加快传统农业向现代农业转变。以上这些因素都使世界粮食综合生产能力得到提高。特别是在20世纪70年代粮食危机之后，各国注重农业特别是粮食生产发展，世界粮食供给明显改善。

印度实施绿色革命发展战略，1966年从墨西哥引进高产小麦品种，同时增加化肥、灌溉、农机等投入，促进了粮食生产发展。1980年粮食产量从1966年的7235万吨增至15237万吨，由粮食进口国变为粮食出口国。菲律宾结合水稻高产品种的推广，采取了增加投资、兴修水利等一系列措施，于1966年实现了大米自给。在实行绿色革命的11个国家中，水稻单产20世纪80年代末比70年代初提高了63％，从而解决了19个发展中国家粮食自给问题。一些国家科技对农业增长的贡献率达到70％以上。像以色列这样一个极度缺水的国家，它的科技对农业的贡献率达到90％以上。

在此国际农业背景下，1986年世界银行农业和农村发展部发表了题目为《贫困与饥饿——发展中国家粮食安全问题和选择》的报告。世界银行在这篇报告中指出：“世界有丰富的食品，过去40年世界粮食生产的增长快于空前未有的人口增长。世界有足够的粮食可以利用，那些粮食不能自给的国家，只要他们有钱买得起，就可以进口。而许多贫困国家和千百万贫困人口不能分享丰富的食品，他们的食品没有保障，主要是因为没有购买力。”换言之，由于农业绿色革命，世界各国都对世界粮食生产和供给能力充满信心，并自然地把消除粮食危机的重点放在了改革粮食流通体制和价格形成机制上。正如世界银行《1986年世界发展报告》中所说，“普遍营养不足的根源往往不是粮食生产不足，而是贫困和收入分配不均”。

在20世纪80年代粮食供给充足的情况下，国际市场农产品的实际价格稳步下降。从1950～1984年，国际市场农产品实际价格下降了9 84%，其中粮食价格降幅最大，下降了12 27%。从1984～1995年，小麦价格持续下降。在这一时期，除1994～1995年间，大米的价格也保持下降走势。而在1984～1991年间，玉米的国际市场价格也在持续下降。总体上，这一时期世界粮食供求基本平衡，粮食生产增长的速度高于粮食需求增长的速度，世界粮食实际价格稳步下降。

表4-11950～1989年国际市场农产品价格的实际变化单位：%

1950～1959年1960～1969年1970～1979年1980～1989年

农产品总计-25 650 000 10-9 84

谷物-32 4030 78-12 35-12 27

饮料-18 69-11 91105 34-10 74

脂肪和油料-31 62-7 06-7 81-12 18

原料-22 455 11-15 93-10 29

根据《1986年世界发展报告》第7页数据计算。

然而，这种粮食供给充足、粮价稳步走低的格局于20世纪90年代中期却发生了重大变化。首先，第一次农业绿色革命的局限性日益暴露出来，过分地使用化肥、农药和过度地使用土地造成土壤日益贫瘠甚至退化，进而导致粮食增产乏力。其次，由于人类社会工业化、城市化程度的不断提高，一方面占用了大量耕地，另一方面污染了耕地和淡水资源，温室效应也导致世界气候发生变化，农业自然灾害增多。这些因素造成世界粮食产量增长速度放缓。与此同时，在这一时期，世界粮食需求却出现快速增长态势。20世纪90年代初，人们又发现高产粮食中人体必需的矿物质和维生素含量较低，长期用作主食可能导致营养不良、削弱人们抵御传染病和从事体力劳动的能力。针对粮食供求矛盾日益尖锐、高产品种粮食营养成分不足的问题，有的科学家提出第二次绿色革命的设想，即利用现代生物技术，如转基因技术等培养出产量更高、更富于营养的农作物。然而，转基因技术被许多国家出于生物与基因安全的考虑加以抵制，在农业特别是粮食生产中普遍应用转基因技术仍待时日。

因此，从20世纪90年代中期以后，世界粮食市场供求关系悄然发生了转折，粮食由供求平衡逐步转向供求偏紧。随着粮食供求矛盾的不断积累，最终在21世纪第一个10年里暴发了波及世界的粮食危机。尽管由于国际社会的通力合作、各国政府的快速反应以及现代人类社会庞大的运输能力，这次粮食危机并没有造成大量人口饥荒，但它造成一些国家通货膨胀和社会动荡，给人类社会带来的影响比以往更加深刻与持久。从长期粮食供求来看，目前这种粮食供求偏紧的矛盾还将持续下去，维护粮食安全已成为世界各国政府所关注的头等大事。

第四章 世界粮食危机的发生与影响（3）

联合国粮农组织预测，到2025年，世界人口将达到82亿左右。这意味着世界必须在现有粮食产量的基础上，再增产50%的粮食，才能满足未来人类社会对粮食的需求。如果考虑工业、医药、新能源等领域对粮食消费越来越多的需求，粮食供给将面临严峻挑战。总而言之，这次世界粮食危机又使全球回到20世纪70年代曾经面对的、现在又似乎有些陌生的老问题，即我们如何才能保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品的问题。

4 3粮食危机形成的过程与阶段

2007年下半年发生、2008年初在世界范围内暴发的粮食危机并非突如其来，而是经历了一定过程的积累和演变后，粮食供求矛盾加剧的集中体现。自20世纪90年代以来，世界粮食产量年均增长率开始呈下降趋势，粮食产量增长日益放缓，而同期粮食需求不断增加，随着粮食供求矛盾的加剧，出现粮食危机只是个时间问题。

这次粮食危机形成的因素肇始于2001年。当人类社会满怀信心与期待跨入新千年的时候，酿成粮食危机的因素已悄然来到人类的身边。由于能源价格持续上涨，粮食生产成本不断提高，这不仅抑制了粮食产量的增加，也带动了粮食价格上涨；同时，世界人口增加、粮食消费升级，以及生物质能源开发利用，大大增加了粮食消费需求，其结果是供求矛盾日益尖锐。到2007年下半年，在一些主要粮食生产国遭受严重自然灾害和美元贬值的直接影响下，世界粮价开始急剧上涨。2008年的前3个月，所有主要农产品的实际价格都达到了近30年来的历史高峰，国际名义价格则达到了近50年的历史峰值，粮食危机全面暴发。具体来说，本次粮食危机可以分为三个阶段。

（一） 2002～2003年，粮食危机的初始阶段。

将2002～2003年称为此次粮食危机的初始阶段，是因为在这期间世界粮食供求关系开始出现逆转，其标志是世界主要粮食品种库存量与消费量的比值开始下降。2000年世界主要粮食品种的库存量几乎都达到了历史最高水平，世界小麦和大米储量约为年消费量的30%。2001年，世界大米库存量创下了历史最高纪录，达到14710万吨。随后，粮食库存量不断下降，粮食库存量与消费量的比值开始下滑。由于储备充足的缘故，这时期主要粮食品种的价格并未发生迅速上涨，世界粮食供求总体基本平衡。但已形成发生粮食危机的初始因素。

（二） 2004～2006年，粮食危机的形成阶段。这一阶段的主要特征是，世界粮食储备量迅速下降，以大米为例，2004～2005年，世界大米储备量创下新低，比2000～2001年的历史最高纪录下跌了几乎一半。同时，由于粮食供求矛盾日益尖锐，主要粮食品种的价格开始出现大幅上涨。这时期世界主要粮食生产国如澳大利亚等国家，遭遇了历史罕见的连年旱灾，世界粮食产量大幅下降，大大加剧了粮食供求矛盾。

（三） 2007～2008年，粮食危机的暴发阶段。

这一阶段粮食供求的标志性特征，主要是各粮食品种价格出现飞涨。粮食危机与石油危机相互叠加，互为推动，引发了不少国家的通货膨胀。2007年美国暴发了次贷危机，为拯救房地产和信贷市场，避免经济衰退，美联储连续降息，造成美元贬值，这为世界粮食危机推波助澜。2008年美国又暴发了金融危机，这将使粮食危机进一步加剧。

第二节 粮食危机波及众多国家

这次粮食危机对世界的影响是全方位的，不少国家被卷入其中。各国主要粮食品种的价格都出现了不同程度的上涨，社会民众生活水平有所下降。特别是在传统的粮食匮乏地区和贫困国家，如撒哈拉沙漠以南非洲国家，遭受的粮食危机最为严重。相当数量的国家已失去对粮食的购买能力，社会陷入动荡。对已有一定经济基础、但国内粮食供给依赖进口的发展中国家，过高的粮价也给其财政带来巨大负担。而那些可以自给自足甚至可以提供粮食出口的主要粮食生产国，国内也出现了粮价暴涨和供给不足的情况，迫使政府采取措施限制粮食出口。此外，一些粮食生产和出口大国，也受到了粮食危机的波及，出现了局部的粮食抢购现象。

4 4一些国家粮食短缺、粮价大涨

在发展中国家，粮食危机造成的影响更为广泛而深刻。不论是粮食出口国还是粮食进口国，都受到了高粮价和通货膨胀的冲击。亚洲约有10亿人承受粮价上涨影响。菲律宾、印度尼西亚、新加坡和泰国一些民众2008年5月1日走上街头抗议粮价上涨，巴基斯坦和泰国甚至派遣军队镇守粮田及粮仓。

泰国是当今世界最大的大米出口国。但急剧攀升的世界粮食价格，使得泰国大米价格不断上涨。人们普遍担心如果稻农想出口大米换取现金，泰国国内市场就会发生粮食供应短缺。泰国商?部于2008年4月2日宣布拿出65万吨政府储备米，投入国内市场，以平抑急升的米价。据泰国农业权威机构泰华农民研究中心5月6日称，屡创历史新高的大米价格已对泰国国内消费者造成打击，导致政府推出蓝旗袋装大米援助措施，以减轻国内消费者的负担。

菲律宾是世界最大的大米进口国，它遭受的困境比泰国还要严重。菲律宾政府调查人员突检各地粮食仓库，打击囤积大米行为。菲律宾的快餐连锁店甚至将米饭供应量减半。面对粮食短缺问题，菲律宾政府一方面积极扩大大米进口，以确保国内大米的供应，另一方面采取价格补贴政策为国内民众提供平价大米。政府为扩大大米进口，积极与越南、泰国等传统的大米供应国开展贸易。2008年3月26日越南同意与菲律宾签订大米供应备忘录，承诺未来3年每年向菲律宾出口150万吨稻米。菲律宾还从美国高价采购7万吨大米。目前，政府通过价格补贴方式向消费者提供平价大米，每个消费者每天可到国家粮食署的销售点购买5千克大米，每千克大米价格为18 25比索，而市场上流通的商品大米价格为30比索以上。政府的补贴措施大大加剧了政府的财政负担。出于长久的粮食安全考虑，菲律宾政府还考虑出台紧急措施，禁止把农田改为住宅区和高尔夫球场。

塞内加尔2008年4月宣布稻谷发展计划，要在一季种植的时间内将稻谷产量提高5倍，达到50万吨。不过人们认为这些措施也难以抑制大米价格上涨，他们担心大米很快将成为吃不起的奢侈品。

第四章 世界粮食危机的发生与影响（4）

4 5一些国家发生粮荒、民众饥饿

世界粮食价格高涨对一些国家造成严重冲击。如阿富汗当地面粉价格在3个月内飙升了75%，迫使人们不得不购买质量最差的面包皮来充饥。世界粮食计划署警告，阿富汗最贫困的人口正面临非常危急的情况，当地因营养不足而造成的死亡个案可能会上升。其中两个最贫困的省份古尔省和巴德吉斯省，因为2007年的一场旱灾摧毁了七成的农作物而受到双重打击。由于人们纷纷卖掉牲畜，当地绵羊价格已下跌50%以上。阿富汗商务部长说，阿富汗2007年粮食产量比当年的粮食需求660万吨少了130万吨。农业部副部长阿齐兹说，初春的降雨量不足，因此2008年的收成可能会更糟。阿富汗主要依靠援助和进口来解决粮食短缺问题，国际粮食价格高涨对阿富汗造成严重影响，其主要粮食进口国巴基斯坦也因面临小麦短缺问题，已限制对阿富汗的小麦出口，这促使阿富汗国内粮食价格进一步上涨。

在一些发展中国家特别是最为贫困国家，老人、妇女和儿童遭受饥饿、营养不足和疾病的折磨，使不少儿童死于饥饿。正如联合国前秘书长安南所说：世界最富裕的2亿人对粮价的上涨并不敏感，但有超过8亿人每天是饿着肚子上床休息，并且在世界范围内引发了一连串的暴力活动。

4 6一些国家物价飙升、通货膨胀

2008年全面暴发的世界粮食危机的一个突出特点，是粮食价格并非单独上涨，而是在粮价上涨的同时，能源、日用消费品的价格也出现大幅上升。由于居民消费品价格总水平大幅提高，直接导致一些国家发生通货膨胀。肯尼亚2008年4月的通货膨胀率达到26 7%，比3月份增加了近5个百分点；2008年初菲律宾的通货膨胀率已冲至16个月最高点。越南、阿根廷等一些国家也由于粮价大幅上涨，造成消费价格指数大幅上升，相继发生通货膨胀。

国际货币基金组织表示，这次粮食危机受害最为严重的是发展中国家，以及那些粮食在总进口中占较大比例的国家和有关经济体。这些国家为了解决民众吃饭问题，消除饥饿，不得不进口国际市场上的高价粮。特别是对那些非洲较贫困国家带来的伤害更为严重。粮价上升不仅损害了贝宁、尼日尔等非洲较贫困国家的利益，同时也损害了众多亚洲国家及中东部分国家的利益。

根据经济学家分析，撒哈拉沙漠以南非洲地区的居民消费中粮食比例占60%以上，印度居民消费中粮食比例约占30%，而在美国居民消费中粮食比例仅占10%。对于美国、澳大利亚和加拿大等出口粮食和其他大宗农产品的国家而言，粮价上涨在宏观经济层面甚至是有利可图的，参与其中的跨国公司也乘机获利。在发展中国家，为了维持生存的贫困人口，正在被迫减少生活支出，以省钱购买大米和蔬菜。中美洲不少贫困国家，向来依赖进口石油和化肥来保证农业需要，它们在这场危机中遭受高油价、高粮价的双重打击，致使农业生产和粮食供给受到严重危害。

4 7一些国家社会动荡、政局不稳

海地受国际市场粮价上涨的影响十分明显，当地大米和其他生活必需品的价格在2008年第一季度就翻了一番，在某些地方粮食价格甚至上涨3倍。当地许多居民食不果腹，一些贫困人口甚至以特有的黄泥土制成的饼干为食。从2008年4月初开始，海地许多城市相继发生了骚乱，当地居民要求政府降低食品税，以帮助民众购买食品。4月3日，情绪激动的示威者闯入了联合国在当地的办事处。他们要求联合国部队撤离海地，他们认为物价飞涨与被派往当地的9000人的维和部队有关。4月8日冲突持续升级，饥饿而又愤怒的人群走上首都太子港街头进行示威，并与联合国派驻当地的维和人员发生了冲突，后者不得不使用橡皮子弹和催泪瓦斯驱散民众，平息事态。当天下午，海地首都太子港一片狼藉，从市中心到人口稠密的附近山区、街道上到处都是混凝土路障，以及被焚毁的用来设置路障的汽车，不少建筑物窗户被砸碎。在总统府附近的商业区还发生了哄抢。粮价飞涨是海地暴发暴力骚乱的重要诱因。

国际市场粮食价格攀升，在一些国家引发社会动荡，而其中受影响最为严重的则是高度依赖粮食进口的非洲大陆。非洲绝大多数国家都是发展中国家，世界最贫困的国家也大部分分布在非洲，非洲人民对食品的消费通常占日常消费50%甚至75%。对他们来说，粮食价格的上涨速度已无法让他们承受。当时，世界最不发达国家之一塞拉利昂的大米价格已经上涨300％，科特迪瓦、塞内加尔、喀麦隆等国的大米价格也上涨了50％。非洲国家大量进口的食用油、面粉和糖等食品价格也都出现大幅攀升。在埃及首都开罗，为拿到政府救济的廉价面包，民众排起了长长的队伍。在布基纳法索、喀麦隆、科特迪瓦等国粮食供给受到严重影?，一些地方因粮食短缺发生了骚乱。其中在喀麦隆发生的骚乱已使数十人丧生，该国经济也因此遭受重大损失。

国际农业发展基金会认为，非洲各国因粮食价格和物价上涨而引发的社会不稳定正在加剧。非洲各国财政部长在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行紧急会议，就寻求解决粮食价格上涨问题进行磋商。会议认为，国际市场粮价上涨将“对非洲的发展、和平和稳定带来严重威胁”，各国政府应采取有效措施加以应对。喀麦隆、塞内加尔和科特迪瓦政府都暂时停止征收部分重要商品的附加税，以降低商品价格。苏丹政府则提高了对粮食的补贴。喀麦隆政府还采取提高公务员工资，放宽紧缺物资进口限制等措施。

第三节 世界粮食危机的特征

这次世界粮食危机与20世纪70年代那次世界粮食危机相比较，既有很多共同点，又有自身的鲜明特征。由于这次粮食危机是在世界石油危机背景下发生的，加之同以往比较，目前粮食生产和供给面临的资源、需求等要素发生了重大变化，因而此次粮食危机来得异常迅猛凶险。在石油、粮食双重危机推动下，世界粮食供求关系急剧变化，一些国家粮食严重短缺，国际市场粮价飞涨，库消比安全线骤然跌破，有些国家叫停粮食出口。

第四章 世界粮食危机的发生与影响（5）

4 8国际市场粮价持续暴涨狂飙

在这次世界粮食危机中，粮价上涨不带有温和性，而是在短时间内快速大幅上涨，并迅速向各国传导和蔓延。几乎所有国家的重要食品价格都受到国际粮价上涨的拉动，一次性大幅上涨。根据联合国粮农组织统计，国际市场食品价格2007年比2006年上涨23%。其中粮食价格上涨42%，食用油类价格上涨50%，奶类制品价格上涨80%。2007年国际市场具有代表性的玉米、大米和小麦的年均价格分别为164美元/吨、334美元/吨和264美元/吨，比2000年分别上涨了86%、62%和120%。2008年国际市场粮价出现了加速上涨的趋势，3月份稻米价格上涨50%多。

与2007年同期相比，芝加哥商品交易所小麦价格涨幅达到140%，稻米价格涨幅达到80%。2008年3月小麦价格从377美元/吨上涨至482美元/吨，已达到近28年来的价格顶峰；由于泰国、印度等国对大米出口加以限制，加之缅甸又遭受热带风暴灾难，国际市场大米价格已上涨1倍以上。泰国100%B2级白米曼谷离岸价由2008年1月份的385美元/吨上涨到5月份的938美元/吨，上涨1 4倍，其中5月份第三周大米价格达到1020美元/吨；玉米价从203美元/吨上涨到253美元/吨，上涨24 6%。

世界银行于2008年4月发表的研究报告指出，过去3年国际市场食品价格总体上涨幅度为83%，小麦价格上涨幅度高达181%。预计2008～2009年世界粮价将持续高位运行。世界银行的研究报告表明，伴随国际市场粮价飞涨，一个持续多年的农产品低价时代已宣告结束，取而代之的将是长时间的农产品高价时代。未来粮食生产与供给，以及粮食需求与价格，将是世界各国经济社会发展面临的最重要、最紧迫、最棘手的重大问题。

4 9国际市场粮食供求矛盾加剧

这次世界粮食危机虽然有自然灾害影响的因素，但一个重要原因是世界粮食消费需求大幅增加。世界经济社会发展，带动了人们膳食结构的改善，居民消费需求向多样化、优质化转变。一些发达国家的居民消费水平虽然提高放缓，但它们高档次、多样化的现代生活消费水平，消耗了大量的粮食和肉、蛋、奶。与当前世界粮食增长减缓和饲料供给偏紧相比，无疑进一步加大了世界粮食生产和供给的压力。

一些发展中国家随着收入的增加，消费水平不断提高，粮食结构性需求发生变化，粮食和肉、蛋、奶需求的增加。在这些国家粮食和畜牧业生产还不能保证消费需求时，原本可以自给自足的国家也有可能越来越依赖粮食等农产品进口。从当前看，无论是在发达国家还是在发展中国家，农业的重要资源还是流向工业、房地产业和其他行业，农业发展资源制约因素日益加大。特别是在一些发展中国家，在财力有限的情况下，农业投入不足，农业发展相对滞后。在这次石油危机和粮食危机的冲击下，一些贫困国家无力提高农业劳动生产率，不能依靠自己进行粮食生产以满足消费需求的增加。一些国家自身的粮食综合生产能力，已满足不了人口增长带来的需求，进而从粮食出口国转为进口国。这就造成世界粮食增产量低于粮食消费的增加量，加之许多国家没有完备有效的粮食储备体系，因而在这次粮食危机中，无法动用更多粮食储备来有效弥补粮食缺口，形成严重的粮食短缺。

菲律宾在第一次农业绿色革命后，粮食生产发展很快，成为粮食出口国，但现在也转为粮食进口国，不得不在2008年3月进口220万吨大米。哥斯达黎加由于自然灾害多发，加上一些农民把粮田改种甘蔗和凤梨，大米进口达19万吨，进口额增加31%。孟加拉国宣布将从印度进口40万吨大米以满足国内消费需求。新加坡宣布允许大米进口商增加进口以满足国内需求及安抚民心。

世界银行预计，到2030年，粮食供给要能够满足预期的世界需求，粮食产量需要增加50%左右，肉类产量需要增加85%左右。这对世界粮食生产来说，是一个巨大压力和严峻挑战。实现这个粮食增产预期，面临许多困难和不确定因素。从目前全球气候变暖和干旱严重的自然条件看，再加上耕地、淡水资源制约加剧，未来粮食供给偏紧将长期存在，可以预见未来国际市场粮价仍将维持在一个较高水平。

4 10部分国家紧急叫停粮食出口

在世界粮食供给短缺、粮价暴涨的背景下，一些粮食出口国为确保本国粮食安全，抑制通货膨胀，纷纷颁布政策限制或禁止粮食出口。埃及曾是非洲主要粮食出口国之一，每年生产460万吨大米，其中140万吨用于出口。2007年9月，埃及改变了一贯的鼓励粮食出口政策，开征粮食出口税，提高粮食出口关税，限制粮食出口，保证本国粮食供给。2008年4月，埃及政府决定从4月到10月半年间禁止大米出口，同时取消大米、食用油等粮食进口关税，鼓励粮食进口。

第四章 世界粮食危机的发生与影响（6）

印度于2007年10月曾停止大米出口，当月底迫于各种压力，又取消某些禁令。2008年3月印度通胀率冲至14个月最高点，印度政府不得不再次禁止大米出口。越南是亚洲乃至世界最大的稻米生产国之一，也颁布了限制大米出口的政策。2008年4月，越南又决定延长大米出口限令。2007年巴西向国际市场提供了31万吨大米，2008年紧急采取措施限制大米出口，以稳定国内粮价。印度尼西亚为保障本国市场，宣布禁止中级大米出口。哈萨克斯坦是世界第六大粮食出口国，在这次粮食危机中也对粮食出口实行高关税或完全禁止粮食出口政策。阿根廷和乌克兰等国政府也先后推出限制粮食出口措施。

一些主要粮食生产国限制粮食出口，固然在短期内保证了本国粮食供应，抑制了通货膨胀，但给世界粮食供给带来影响。首先，加剧了粮食进口国供求矛盾。菲律宾强烈反对泰国和越南限制粮食出口，并要求世界银行说服大米出口国取消出口禁令，以免威胁到进口国的粮食安全。其次，在一定程度上扭曲了粮食价格，从而损害了粮食生产者利益，影响粮食生产长远发展和粮食产量增加。也有些国家为了不伤害农业生产者利益，采取直接发放各种国家补贴方式抑制粮价，但这不可避免地加重了国家财政负担，使一些国家财政不堪重负。

以菲律宾为例，菲律宾政府向大马尼拉区1/3的最贫困家庭分发粮票，让他们凭票购买廉价大米以度过粮食危机。但问题在于政府的预算是否能够满足粮食补贴的需要。菲律宾农业部长表示，为避免政府债台高筑，影响国家财政，菲律宾可能削减对贫困人口的廉价大米补贴。投资银行瑞士信贷银行认为，2008年菲律宾可能因补贴卖给贫困人口廉价大米而亏损大约13亿美元。财政部长特维斯说，2008年国家粮食署的损失可能超过10亿美元，而上年为6200万美元，国家粮食署已成为亏损最大的政府机构之一。

对于国家财政收入和外汇储备充裕的国家而言，直接对贫困人口实行粮食补贴相对于限制粮价是更优的选择。为确保低收入人群能买得起粮食，俄罗斯粮食协会主席亚历山大·克尔布特建议政府实行粮食票证制度。他说价格不是最大问题，如压低粮价只会让粮食减产，那时粮价会更高，任何人都将束手无策。应该对贫困人口实行补贴，解决粮食价格上涨带来的负担问题。

4 11世界粮食库消比跌破安全线

世界大米储量在2001年创下历史新高，达到14710万吨，库消比约为35%。但是随着近几年粮食增产减缓，动用粮食储备较多，世界粮食库存大幅减少，粮食库存与粮食消费比值也不断下降。2004～2005年世界大米储备创下新低，比2001年降低了50%，降至20多年来最低点，小麦储备库存降至30年来最低点。据联合国粮农组织预计，2008年度世界粮食期末库存将降至40500万吨，是25年来最低储备水平。由于粮食库存不断降低，以及投机资金大举进入农产品期货市场等原因，拉动了粮食价格上涨。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（1）

粮食等农产品是人类生存与发展必不可少的必需品。粮食的消费需求弹性小，粮食等农产品供求两端任何细小的变化，都可能会产生剧烈的价格反应。这次粮食危机是由多种因素促成，并经过一定时间积累的结果。近些年来，全球气候变暖、自然灾害多发、生物质能源开发、发达国家巨额农业补贴以及农业跨国公司对粮食的垄断与炒作，是粮食危机的重要成因。一些国家农业投入长期不足，粮食生产能力不断弱化；还有的国家迷信贸易自由化造成粮食自给能力下降，面对粮食危机的影响束手无策。从世界目前粮食生产和供给现状来看，任何一个国家发展生物质能源都应当坚持“不与粮争地、不与人争粮、不与畜争料”的原则。

尽管这次世界粮食危机来得异常迅速而又猛烈，但事实上却是由多种因素促成，并经过一定时间积累的结果。分析造成这次粮食危机的成因，必须从全球视角出发，从影响粮食危机的多种因素着手。世界粮食危机的实质可以归结为两个问题，即粮食的生产供给问题和粮食市场价格问题。应该承认，世界工业化、城市化以及人口增长增加了粮食需求，给世界粮食安全带来巨大压力，这是发生这次世界粮食危机的重要原因之一。但必须看到，近些年来，全球气候变暖、自然灾害频发、生物质能源开发、发达国家的巨额农业补贴以及农业跨国公司对粮食的垄断和炒作，才是引发这次粮食危机的基本成因。

深化认识世界粮食危机的现实成因，必须对农产品生产和农产品贸易本身有个比较清醒的认识。

首先，农业生产本身具备先天的脆弱性，尽管有大棚、温室、水利灌溉、机械化等先进农业技术和生产方式的应用，但从根本上来说，农业无法摆脱耕地和水资源、气候变暖、自然灾害等因素的制约，仍然是“靠天吃饭”的弱质产业。

其次，粮食等农产品作为主要的食物种类，是人类生存与发展必不可少的必需品。这决定了人类对食品的需求弹性非常小，也就是所谓 “刚性的需求”。因而，粮食等农产品供求两端的任何细小变化，都可能会产生剧烈的价格反应。

再次，即使少数农业发达国家对农业实行了大规模的集约化生产，但相对于其他产业，农业生产在总体上仍然是高度分散的，这使农业生产者在激烈的粮食市场竞争面前缺乏议价能力。而议价能力的缺乏，往往容易挫伤农民生产积极性，这样便有可能造成粮食产量和价格更大的波动。

最后，虽然在世界范围内实现农产品自由贸易是相关国际组织自始至终追求的目标之一，但在一定意义上说，主权国家仍然是世界粮食贸易的主体，这就决定了农产品交换不是单纯的经济行为。粮食价格的形成固然受粮食价值和市场供求关系的影响，但在特定条件下，各国国家利益和国家战略、贸易政策与财税政策、国内利益集团的博弈等，往往成为影响粮食价格的关键因素。

此外，在目前世界粮食价格形成机制中，农产品期货市场发挥了重要作用。特别是在世界流动性过剩的背景下，期货市场的过度投机也会加大粮食价格的波动范围，从而放大粮食危机的影响。

第一节 自然灾害和极端气候危害粮食生产

随着全球气候变暖、极端气候增多，气候对农业影响加大，世界农业面临着自然灾害多发的严峻考验。近些年发生的严重干旱和洪涝灾害，造成一些国家粮食减产，加剧了世界粮食供给矛盾。

5 1严重干旱使一些国家粮食大幅减产

2005～2006年，一些主要粮食生产国遭遇了历史罕见的自然灾害，粮食产量大幅下降，这是近期粮食供应短缺的一个重要原因。特别是澳大利亚、加拿大、乌克兰等一些主要粮食生产国干旱和洪水等自然灾害接连发生，土地沙漠化日益严重，对粮食生产构成严重威胁。

据联合国粮农组织统计，2005年、2006年世界粮食出口国产量分别下降了4%和7%。其中澳大利亚和加拿大粮食产量总计下降约1/5，其他一些国家粮食产量也出现下降。自2001年以来，澳大利亚遭遇号称“千年一遇”的大干旱。澳大利亚前总理约翰·霍华德曾警告说，澳大利亚的干旱早已到“空前危险”的边缘。该国最重要的农作物产区墨累—达令河流域的灌溉用水面临着被完全切断的危险，对该地区水稻种植造成严重威胁。墨累—达令河流域是澳大利亚最大的农业和畜牧业产地，占澳大利亚农业总产值的41%，主要生产棉花、水稻、葡萄以及奶制品。2006～2007年间，该地区棉花产量由上一年度的59 7万吨骤降至25万吨；葡萄产量为130万吨，比上一年度下降30%，是2000年以来产量最低的一年；水稻产量从上一年度160万吨骤降至10 6万吨，降幅达93%。据联合国粮农组织统计，作为世界第三大谷物出口国的澳大利亚，过去每年谷物产量约2500万吨，而由于世界气候变暖带来的连续5年旱灾，2006年产量仅有980万吨，只有过去的40%。农产品产量降低严重影响了澳大利亚的谷物出口，仅2007年小麦出口就减少了700万吨。这无疑加剧了世界小麦供求的紧张关系。

同样的干旱还发生在加拿大、乌克兰。干旱使加拿大小麦主产区的日均气温超过了35摄氏度，表层土壤墒情不断恶化，加拿大政府公布该国约60%的耕地表层土壤墒情低于平均水平，这对小麦生长造成不利影响。2007年春小麦产量仅为590万吨，低于近10年小麦平均产量807万吨水平。杜伦麦产量为290万吨，低于近10年平均产量370万吨水平。乌克兰素有“欧洲粮仓”之称，是世界重要的农产品出口国之一。据乌克兰农业政策部公开的资料，2007年该国有超过1000万公顷的农作物遭受严重旱灾，50余万公顷农作物绝收。旱情造成乌克兰大麦和玉米大幅减产。2006年乌克兰的粮食产量为3430万吨，比上一年减产约10%。2007年乌克兰继续遭受干旱，粮食减产更为严重，全国30%的农作物面积绝收，受灾面积高于政府的早先预期。虽然粮食减产程度不至于危及到本国粮食供应，却大大减少了乌克兰的粮食出口量。据统计，2007年乌克兰的小麦出口量减少了300万吨，这对世界粮食市场供应紧张局面无疑是雪上加霜。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（2）

5 2一些地区干旱呈现常态化趋势

近些年来，世界主要粮食生产国遭受严重旱灾，粮食大幅减产，造成2007～2008年间国际市场主要粮食价格上涨。从近些年一些国家发生的严重旱灾分析，与以往干旱相比，这次肆虐于南北半球的干旱具有持续时间长、危害程度大的特点，并呈现常态化发展趋势。

美国的山脉和西部的沙漠已经连续8年干旱。阿拉巴马的小麦农场因为降雨量比通常减少300毫米，造成小麦持续减产；佛罗里达州南部的奥奇丘比湖地区曾经富饶而肥沃，如今却干旱严重。美国东南部气候和植被一向以湿润繁茂而闻名，然而此前却遭遇了1985年有记录以来最严重的干旱；加利福尼亚和内华达也经历了1924年以来同期最少的降雨量，横跨两州的内华达山脉2006年冬季的降雪量只有往年的27%，从而给洛杉矶和拉斯维加斯带来了用水危机。

亚洲一些国家，同期也发生严重干旱。印度和越南作为稻米主要生产国，近些年多次遭受旱灾肆虐之苦。2007年，印度遭受了半个世纪以来最严重的干旱，造成粮食减产。越南频繁遭受旱灾与涝灾的双重袭击，严重影响稻谷生产。自然灾害与极端气候给印度和越南粮食生产与出口带来长期性影响。由于遭受旱灾，东南亚其他主要稻米生产国的稻米生产和出口同样面临困难。

一些科学家认为，全球发生的严重干旱是由气候异常造成的。美国的研究者认为，到21世纪中叶美国旱灾将更为严重。美国哥伦比亚大学的气象学家理查德·西格甚至认为，就目前美国的气候情形看，现在的干旱将持续很长时间。美国国家海洋和大气局发布的报告指出，到21世纪中期，美国西部的降雨量将继续减少10%～20%，降雨量的减少将导致空气污染加剧，甚至一些起到水土保持作用的树木也将因此发生枯萎。美国东南部也因为每年热带风暴季节的到来，加重干旱带来的影响。总之，干旱、洪涝等自然灾害将严重影响世界粮食生产和供给，而且目前还没有一个国家能够逃避自然灾害对粮食生产的制约和影响。

第二节 石油危机推动粮食成本与价格飙升

在这次世界粮食危机中，粮食价格居高不下，根本原因是供求关系发生了逆转，供应相对需求出现了缺口。同时，同期的石油危机直接带动了多种农业生产资料价格上涨，造成粮食生产和贸易成本增加，大大增加了农业生产成本，拉动了粮食价格大幅上升。

5 3粮食价格与能源价格同步上涨

联合国粮农组织的统计显示，受石油危机的影响，粮食价格与能源价格上涨呈现同步性。2003～2008年，能源价格出现大幅快速上涨，路透CRB能源价格指数增幅超过3倍。同期联合国粮农组织统计的价格指数增幅超过了2倍。具体来说，石油价格上涨从多种途径推动粮食价格上涨。

(一)石油价格上涨使粮食生产的燃料成本增加。燃料成本增加的影响至少体现在两个层面上：一是直接增加粮食生产成本。对农业生产机械化程度较高的地区来说，石油价格上涨拉动了使用农用机械的成本增加，而增加的成本又传导到农产品价格当中。二是增加世界粮食贸易成本。石油价格上涨带动运输费用上升。目前无论是陆运，还是海运、空运，费用都急剧上升。从2006年2月起，粮食运输费用在1年内翻了一番。因此，粮食进口国的粮食进口成本也随之增加，这在客观上加重了粮食危机的程度。

（二）石油价格上涨带动化肥等生产资料价格上涨。以石油为生产原料的农用塑料薄膜、化肥等农业投入品价格大幅上涨，加大了粮食生产成本。从农业生产资料价格近年来的变化中，我们可以体会石油价格上涨对农产品生产成本的影响力。

（三）石油价格上涨刺激了生物质能源开发利用。石油是世界上绝大多数国家使用的主要能源，但随着石油资源紧缺和价格不断上涨，越来越多的国家将目光转向生物质能源等可再生能源。在这个背景下，有些国家把一些主要作为食品和饲料的玉米等粮食当作开发生物质能源的原料。生物质能源的开发和利用，打破了原本脆弱的世界粮食供求平衡。

以石油为代表的能源价格上涨，带动了粮食生产和贸易成本增加。粮食生产和贸易过程中增加的成本，在粮食供不应求的条件下，必然迅速传导到粮食价格当中，推动粮食价格大幅上涨。

5 4跨国巨头在粮食危机中攫取超额利润

值得注意的是，粮食生产者因为主要是分散经营，相对工业生产规模化、组织化程度较低。因而，粮食生产者并没有从粮价上涨中获得更多的收益。而那些跨国公司和掌握农业生产资料供应链的农资巨头企业，却在世界粮食危机中攫取了超额利润。

在世界粮食危机的背景下，这种现象得到了国际媒体的广泛报道，几乎?在品评农业巨头企业攫取超额利润。日本《产经新闻》报道，一些大型农业综合企业正在从世界粮食危机中获得越来越多的利润。农业巨头显然从人们的困境中大发其财，粮价上涨并没有使一般小农获得更多收益，而是让利润流入少数大公司腰包，跨国公司借此发了粮食危机之财。欧洲的媒体也分析评论在农业生产资料领域处于垄断地位的跨国公司所获得的超额利润。

据英国《星期日独立报》报道，美国孟山都公司、嘉吉公司和阿彻—丹尼尔斯—米德兰公司等大型农资垄断企业在粮食危机中攫取了创纪录的高额利润。2007年12月～2008年2月的3个月间，大型农业企业孟山都公司净收入达11 2亿美元，比去年同期收入5 43亿美元翻了一番多，利润成倍增长。而嘉吉公司同期净收入从去年同期的5 53亿美元增到10 3亿美元，上升86%。经营化肥的美国美盛公司同期收入达5 208亿美元，是去年同期收入的12倍。此外主营大豆、玉米等农产品加工业的阿彻—丹尼尔斯—米德兰公司在2008年前3个月中收入达5 17亿美元，比上年同期增加42%。该公司粮食销售和管理带来的营业利润从2100万美元蹿升到3 41亿美元，增加15倍。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（3）

与跨国公司相比，粮食的直接生产者农民却没有从粮价上涨中获得更多收益，生产成本的大幅增加已大大压缩了农民的获利空间。总部设在英国的世界发展运动组织董事贝内迪克特·索思沃思评论说，农业巨头跨国公司在人们的困境中大发其财。

价格飞涨的农业生产资料使得粮食生产成本大幅增加，严重挫伤了农民生产积极性。一些发展中国家由于部分农用肥料价格上涨2倍多，生产成本大幅增加，粮食生产效益下降，粮食种植面积和产量都在减少。世界银行行长罗伯特·佐利克坦言，世界银行得到的数据显示，粮价上涨并没有使农民更多地增加收入，也未能刺激农民生产积极性。因为在一些地区尽管农民知道粮食价格上涨，但他们知道生产资料价格上涨得更快，担心发展粮食生产会大幅增加农业生产成本，并没有更多扩大粮食种植面积 。

第三节 生物质能源利用烧掉缺粮国部分口粮

相对于石油、煤炭等传统能源，生物质能源最大的特点是其可再生性。在现实的能源生产和贸易中开发利用生物质能源最大的益处，就在于它既可以部分替代石油，又能减轻少数能源生产大国及其所处地区动荡不安环境的影响。此外，也有很多科学家论证，生物质能源在环保和可持续发展方面具有益处。

5 5富人的汽车吃掉穷人的面包

粮食的主要功能是用来保证人口的食物消费。在世界粮食供求趋紧的背景下，一些国家把粮食用在了不该用的地方，势必加剧粮食供求紧张的局面。正如有的人说，“富人的汽车吃掉了穷人的面包”，这句话深刻地揭示了利用粮食开发乙醇燃料对世界粮食供给造成的严重后果。

目前，一些发达国家和少数发展中国家已经开展了相当规模的生物质能源开发和应用计划。除了甘蔗、木薯等更易于制成生物质能源的农作物外，越来越多的粮食也被用于生物质能源开发，比如用玉米来生产乙醇燃料。玉米作为主要粮食品种，新的需求不可避免地造成其价格上涨。事实上，生产生物质燃料对粮食的消耗十分惊人。世界银行的研究报告显示，给1辆运动型多用途汽车也就是所谓的SUV的油箱加满生物质燃料，所需的粮食约相当于1人1年的口粮。随着石油价格暴涨，一些国家开发生物质能源的步伐加快，越来越多的粮食被一些国家“烧掉”。2007年世界用于生产乙醇燃料的粮食超过10000万吨。恰恰就是这烧掉的10000万吨粮食，打破了世界粮食市场维持多年的脆弱的供求平衡关系，造成粮食供求紧张，国际市场粮价飞涨。

在这次粮食危机暴发期间，世界舆论普遍认为，发达国家的生物质能源开发消耗大量粮食，是造成世界粮食危机的主要原因。但是，此前有的发达国家指责印度粮食需求不断增加是导致世界粮食紧张和物价上涨的原因。对此，印度以批评一些国家大搞乙醇燃料给予回击，认为美国用玉米大搞生物质能源是造成世界粮食危机的祸端，美国将农田改作种植生物质能源材料用地是导致目前世界粮食危机的主要原因。印度财政部长则直斥“乙醇燃料是反人类的恶魔”，是造成这次危机的重要因素；用谷物生产出来的乙醇燃料越多，人类和畜禽能获得的粮食就越少。

联合国官员齐格勒对生物质燃料开发和利用发表了措辞激烈的言论。他认为生物质燃料以目前方式来生产，对很大一部分人来说是无法容忍的行为，并声明已向联大人权理事会提出在5年内完全禁止这种生物质燃料转化行为的提议。他认为，粮食应该首先用来消除饥饿，而不是生产生物质燃料，将数千万吨玉米、大豆转化成乙醇燃料，对贫困人口来说绝对是一场灾难。国际货币基金组织首席经济学家西蒙·约翰逊也发出呼吁，有关国家需要重新考虑生物质燃料计划。国际货币基金组织在2007年底的《世界经济展望》报告中表示，西方国家的生物质燃料政策确是导致当前粮食安全问题的原因之一。

5 6生物质能源开发扭曲世界粮食贸易格局

在世界粮食供应短缺、出现粮食危机的背景下，一些国家仍在继续扩大生物质能源开发规模。不少国家制定了利用玉米等粮食开发生物质能源的规划，增加了生物质能源开发的财政投入。目前世界生物质能源开发速度和规模，已远远超出粮食生产特别是玉米生产和供给的承受能力。

美国是世界最大的粮食生产国和出口国，对世界农产品贸易具有主导和调控的能力。美国玉米的贸易量占世界玉米总贸易量的70%左右。美国有关能源和农业方面的任何政策，都会对世界能源与粮食贸易格局产生巨大影响。

在生物质能源开发利用领域，美国很早就制定了发展生物质能源的国家战略。时至今日，美国已是世界生产乙醇燃料的第一大国。随着石油价格大幅上涨，美国显然加快了开发和利用生物质能源步伐。同时，美国通过立法方式对生物质能源开发利用加以保障。2005年，美国颁布《能源政策法案》，随后便拉开了玉米行情上涨的序幕。2007年，美国又颁布了《能源独立与安全法案》，进一步扩大了生物质能源开发对玉米的需求。美国生物质能源方面的需求明显推动了玉米价格上涨，并连锁性地推动农产品价格全面上涨。2007年2月，国际市场玉米价格达到创纪录的1蒲式耳5 70美元。美国农业部曾预测，2008年美国生物质能源开发的玉米消耗量占玉米总产量的比例，将从2007年的25%增加到近33%。农业部的首席经济学家约瑟夫·格劳伯也警告，生物质能源产业的“空前扩张”将使农业生产持续吃紧，未来2～3年玉米等农产品价格仍将持续走高。

生物质能源开发利用，使一些主要粮食生产国不会再有更多的玉米进行出口贸易，将严重影响国际市场的玉米贸易量。但美国却认为，“事实上将我们自己的农作物转为能源符合我国利益，这可避免我们从那些不那么稳定或情况与我们不同的国家那里购买能源”。这显然是不合逻辑和事实的说法。国际粮食政策研究所认为，生物质能源开发要对目前粮价飞涨承担25%～33%的责任。我们必须注意，人类对食品的需求是弹性较小的刚性需求，食品消费需求本身并不会因为其价格的变化造成需求大幅增减。但是，粮食需求的变化是价格变化的主导性因素，粮食供求方面任何细小的变化都可能会引起价格剧烈波动。因此，即使从通常意义上说，目前用于开发生物质能源的粮食占世界粮食消费总量的比例很小，但作为对粮食消费的“额外”需求，却加剧了世界粮食供求矛盾，并成为造成粮食危机的重要原因。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（4）

5 7生物柴油开发导致食用油供给短缺

欧盟生物柴油产能的迅速扩张，使得向欧盟出口油菜籽变得有利可图。据统计，2006～2007年欧盟油菜籽的进口量为48万吨，在加工需求激增的拉动下，2007～2008年度油菜籽的进口量达到71万吨，为近12年来的油菜籽进口数量最高点。由于欧盟大量进口油菜籽，使得国际油菜籽价格飞涨，结果导致世界食用油价格随之飙升。同时，由于生物柴油消耗了大量油菜籽，一些国家为了向欧盟出口油菜籽获利，减少粮食种植面积，将部分耕地改种油菜籽、甘蔗、油棕及其他能加工生物质能源的农作物，这就更加剧了粮食供求矛盾。

对以油菜籽为主要原料的生物质能源开发，欧盟委员会发言人迈克尔·曼恩解释说：“欧盟开发的生物质燃料不是粮食价格上涨的重要因素，粮价上涨的主要因素是最近世界粮食歉收和亚洲对粮食需求的增长等，欧盟用于生产生物燃料的粮食比重还不到全部原料的2%，因此其对粮价影响非常小。”曼恩的这种解释毫无说服力，一是欧洲生物质能源的发展的取向是生物柴油，消耗了大量的油菜籽等经济作物，拉动了国际市场食用油价格上涨，造成食用油供给偏紧。二是由于国际市场油菜籽需求增加，造成油菜籽种植面积扩大，一些国家会出于逐利的考虑将原本种植粮食的耕地转为种植油菜籽，粮食种植面积减少，最终仍将因为粮食产量下降而引起价格上涨。

无论是发达国家还是发展中国家，都要正确估计粮食安全和生物质能源发展之间的关系，肩负起对本国以及世界粮食安全的责任。各国应从世界粮食生产和粮食安全出发，制定有利于人类社会经济发展，同时考虑到自身特殊性和需求的生物质能源开发计划。从世界耕地资源供给、粮食产量变化和粮食消费需求看，目前人类还不具备用粮食、大豆、油菜籽等开发生物质能源的条件。世界现有的粮食综合生产能力，还不足以支撑开发生物质能源的巨大需求。一些发达国家不能以牺牲世界粮食安全为代价，换取本国的生物质能源开发和利用。特别是不能以发展中国家粮食短缺甚至饥饿为代价，换取本国的生物质能源的发展。

从世界目前粮食生产和供给现状来看，任何一个国家发展生物质能源都应当坚持“不与粮争地、不与人争粮、不与畜争料”的原则。生物质能源发展策略不仅要考虑本国利益，更要考虑世界利益；不仅要考虑短期目标，更要关注长期目标；不仅要考虑能源安全，更要考虑粮食安全。主要粮食生产国不应该轻易把粮食用在不该用的地方，要扩大市场粮食贸易量，为缓解粮食供给短缺状况、维护世界粮食安全作出积极贡献。

第四节 农业投入不足弱化粮食生产能力

面对这次世界粮食危机，一些国家对应对和调控缺乏相应的粮食储备能力，甚至面对饥饿束手无策。分析这种状况的深层次原因，是一些国家在工业化、城市化进程中，资金和资源主要投向经济效益高的产业，而忽视了农业在国家粮食安全和经济安全中的作用，农业投入减少，制约了农业发展，同时没有建立起有力的粮食生产体系和储备体系。

5 8一些发展中国家农业长期投入不足

在这次粮食危机中，受到冲击最大的当属发展中国家。撒哈拉沙漠以南地区的一些非洲国家，本来生态环境恶劣，生产条件差，生活极为贫困，粮食安全程度很低，大部分家庭的70%～80%收入用于食品消费。这些国家农业发展落后，粮食主要依靠进口，缺乏粮食自我保障能力，因而在这次粮食危机中他们受到的危害和冲击最大。世界粮食危机造成的国际市场粮食短缺、粮食价格飞涨，使得非洲一些国家发生粮食短缺和饥荒。

一些国家由于农业投入不足或减少，直接造成粮食等农产品产量下降，进而加剧粮食供求偏紧和粮食价格上涨。2006年以来国际市场粮食价格飙涨的一个深层次原因，就是粮食供给短缺。一些发展中国家由于财政困难，农业投入长期不足，粮食自给能力低，为了保证国内粮食供给，需要进口粮食。在粮价上涨的情况下，为保证国内贫困人口的粮食消费，又不得不从拮据的国家财政中拨款，对无力购买粮食的贫困人口进行补贴，从而给国家带来巨大的财政负担，严重影响本国农业和宏观经济的发展和稳定。造成这种局面的因素很多，但从发展中国家自身来说，关键是由于经济发展落后，财政实力不强，对农业投入长期不足。

自20世纪90年代以来，发展中国家进出口贸易的增速快于世界平均水平，在世界货物贸易中所占份额明显提高。据世界贸易组织统计，1990～2000年发展中国家货物出口量和进口额均增长8 5%，高于世界6 5%的水平。2003年，发展中国家货物贸易出口年均增长率达到17%，比同期的发达国家要高很多。但与之?对称的是，发展中国家在世界农产品贸易中所占份额却不断减少。目前，发展中国家的农产品贸易量仅占世界贸易量的很小一部分，其中小麦贸易量占世界贸易量的16%，大米占7%，乳制品占8%。粮食出口越来越集中在少数国家。发展中国家出口构成发生了很大变化，制成品贸易量比重持续大幅上升，而农产品贸易量比重相对下降，制成品出口量增速明显高于农产品出口量增速。这一方面反映了发展中国家工业和制造业能力的不断提升，另一方面也反映出发展中国家农业竞争力下降。

从近些年一些发展中国家发展情况看，为了尽快提高综合国力，不少发展中国家普遍把工业发展放在国民经济的首要位置，在财政政策上向工业倾斜，忽视了农业基础和农业发展，对农业投入严重不足。尤其是近些年来，一些发展中国家工业化、城市化进程不断加快，导致农业人口不断向城市和工业部门转移，造成耕地大量流失。同时，发展中国家人口却保持着高速增长，粮食消费需求不断增加，使得粮食产量的增长跟不上粮食消费需求的增长，粮食自给能力下降。原先的一些粮食出口国甚至转变为粮食进口国，如菲律宾、印度尼西亚和马来西亚。有研究显示，尽管在20世纪70年代一些亚洲国家加大了农业投入，开展了农业“绿色革命”，促进了农业发展，增加了粮食产量，有效地缓解了当时的粮食供求矛盾，但到90年代，由于一些国家投资政策重点放在工业化、城市化发展上，农业投入增长率下降，农业实际投入大幅减少。目前，不少发展中国家农业投入不足，农业基础设施建设水平普遍偏低；农业科技进步缓慢，良种培育等农业科技研发落后；农业生产资料供给能力不足，农业投入要素水平偏低；一些农业跨国公司进入发展中国家，给其农业生产和农产品市场带来冲击和影响。这些因素都使发展中国家在粮食危机面前表现得异常脆弱。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（5）

5 9世界粮食储备明显下降

粮食储备下降既是粮食危机暴发的特征，也是粮食危机深化的原因。在短期内粮食生产与供应不能相应增长的条件下，粮食需求与消费的不断增加，必然导致对粮食库存的大量消耗。在粮食危机发生初期，由于库存相对需求尚算充裕，一些国家还可通过抛售库存缓解供给短缺，平抑市场粮价。但是，由于这次粮食危机持续时间长，最终没有足够的粮食库存持续抛售来平抑粮价，所以世界粮食供给短缺日趋严重，粮食危机迅速扩散和蔓延。

直到2008年上半年，国际市场粮价仍居高不下。据欧盟统计，以美元计算，2006年9月～2008年2月世界农产品价格上涨了70%，尤其是小麦、玉米、大米及乳制品价格上涨迅速。按国际市场参考价格，2008年2月与2007年2月相比较，美国小麦价格上涨113%，欧盟小麦价格上涨93%，美国大豆价格上涨83%，泰国大米价格上涨52%，美国玉米价格上涨24%。2008年2月以来，国际市场大米价格已经翻了一番，4月底超过了1000美元/吨；肉类及植物油价格也都大幅上涨。这种多种农产品价格在较长时间内维持翻倍式暴涨的态势，在以往的国际市场是罕见的，暴露了世界粮食生产和粮食贸易中存在的一些深层次问题。由于世界粮食安全的保障能力严重不足，使得一些国家无法采取有效的调控手段。面对粮价暴涨和粮食短缺，许多国家几乎都缺乏有力措施，未能及时将粮食危机抑控在萌芽状态。

据联合国粮农组织统计，自21世纪初期以来，随着世界粮食需求超过粮食供给，一些国家动用粮食储备较多，很快导致世界粮食库存出现下降，年均下降3 4%。1999年世界粮食储备量约为6亿吨，相当于115天的世界粮食消费量。2007年，世界粮食储备量最低时仅为3 09亿吨，仅相当于54天的世界粮食消费量。联合国粮农组织认为，由于近些年粮食产量波动较大，粮食消费需求快速上升，加之粮食储备库存不足，造成了国际市场粮价飞涨。

据联合国粮农组织统计数字表明，2007～2008年度世界粮食期末库存预计与期初库存相比将减少5%（2200万吨），仅为4 05亿吨，库存消费比将低于15%，低于国际社会公认的世界粮食库存消费比17%～18%的安全线。这说明，世界已缺乏运用粮食储备来调控粮食市场的能力，短期内农产品价格已无法通过抛售库存来缓解。欧盟作为世界主要粮食生产国，也不得不承认用于干预市场的粮食库存已经消耗殆尽。

令人匪夷所思的是，世界粮食库存量在进入21世纪初时，几乎达到历史最高水平， 2000年，世界粮食库存量达到约6亿吨水平。但是，在之后不到10年间，世界粮食供求格局竟发生了如此重大的变化，这说明在多种因素制约下，世界粮食综合生产能力已变得十分脆弱。粮食供给既要有当年粮食产量来提供，更要有充足粮食储备作保障。因此，对于日益刚性增长的粮食需求来说，无论粮食生产发展到哪一个阶段性水平，都必须有相应的粮食储备。

这次世界粮食危机反映出世界粮食生产、储备及相关能力建设上的问题。同时，也不得不让我们疑虑粮食库存与消费比18%的安全线对维护粮食安全的可靠性。特别是面对粮食消费刚性增长加快、农业自然灾害加剧、耕地淡水资源制约加大的新变化、新情况，各国应从国情出发，深入研究粮食储备政策和措施，建立科学、安全、可靠的粮食储备体系，提高粮食安全保障能力。

第五节 迷信贸易自由化造成粮食自给能力下降

一些国家放松对本国农业发展的投入，在相当大程度上是因为它们相信在世界经济一体化和贸易自由化的体制下，可以从国际市场上购买到足够的廉价食品以满足本国需要。这促使它们忽视农业投入，而将主要精力与资源转移到看起来颇具“比较优势”的其他产业上来，如劳动密集型的制造业等。

5 10迷信贸易自由化使他们面对饥饿束手无策

农产品贸易自由化是市场经济发展和农业国际化的产物，农产品贸易自由化对促进资源流动和合理配置、充分发挥资源比较优势、开展国际贸易与合作具有积极作用。但是，实行农产品贸易自由化，必须建立健全正常的国际农产品贸易秩序，防范非正常因素扭曲农产品贸易自由化及其影响。由于农产品特别是粮食贸易的特殊性，不能单纯依靠贸易自由化来解决粮食等农产品供给安全问题。不能把粮食贸易自由化与实行粮食自给自足政策对立起来。既要按照世界贸易组织规则，完善粮食贸易自由化，又要从国情出发，提高粮食等农产品的自给能力。

赞成贸易自由化的理由，是贸易自由化可以最合理地利用资源。比较优势理论是这种赞成理由的核心，就是当一个国家生产某种产品或服务的成本比其他国家要低时，这个国家专门生?这种产品或服务，与其他国家交换各自所需的产品和服务，各方可以从中获益和满足需求。该理论的倡导者认为，贸易自由化可以实现资源最大限度的利用，进而促使经济快速增长，贫困国家也可以获得更多的利益，使贫困人口和富人都能从中获利。所以，一些相关国际组织一直努力推动在农产品贸易领域建立更加自由的国际市场，要求各国降低本国的农产品进口关税，减少对本国的农业补贴份额，以尽可能实现农产品的贸易自由化。

然而，实际中的国际农产品市场及自由贸易远不如理论所设想的那样完美，它往往给一些国家带来意想不到的影响和危害。因而一些专家学者提示注意和防范国际粮食贸易自由化潜在的风险。美国学者约翰·马德莱在他的名著《贸易与粮食安全》中曾这样慨叹：“从火星来的客人参观地球时，可能很难理解这个星球上的人将食物和贸易联系起来的方式。他们可能会想，食物是这个星球居民的最基本的需求，可他们却将食物服从于国际贸易惯例和规则。”马德莱的观点给我们以深刻启示，帮助我们认识农产品贸易特别是农产品贸易自由化的真实属性。其实，自由市场无法臻至完美，一些现实规则的制定，往往对制定规则的人有利有用。由于一些发达国家的操纵，权力和利益渗透在贸易规则和执行的各个环节。现实中的农产品贸易自由化往往为逐利至上的少数跨国企业巨头所垄断，更不用说国际市场那种政治经济利益错综复杂的格局。况且粮食是人类赖以生存的必需品，更不能等同于一般的商品，将粮食供给完全托付给贸易自由化是一场十分危险的梦幻。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（6）

应该承认，粮食自由市场对促进粮食贸易，一时缓解那些粮食自给能力不足国家的粮食缺口，具有一定积极作用。但是，如果一个国家的粮食需求，单纯依赖国际市场供给，放弃自己的农业产业，无论如何都是十分危险的。比如，有的人开始慢慢相信，即使自己不种粮食，只要有足够的“购买力”，仍然可以在市场上买到足够多的粮食。但他们忽视了一个更加严酷的事实，即在一时的廉价粮食面前，本国农业受到廉价农产品的冲击，就会逐渐导致农业产业萎缩和凋敝，丧失粮食自给能力和农业国际市场竞争力。到那时候，农民就会因农业萎缩纷纷离开农村进入城市和工厂。虽然这样可以为发达国家的消费者制造廉价的日用品，换取一时需要的粮食，但一旦国际市场粮食供求格局发生改变，由于本国已失去基本的粮食供给能力，那么这些国家就会变得无能为力，最终导致粮食危机和经济社会动荡不安。

5 11海地从大米自给到依赖进口的蜕变

在这次粮食危机中，美洲地区最贫困的国家——海地，暴发了极为严重的粮荒，对经济和社会造成严重影响和危害。但是，人们可曾记得，几个世纪以来，海地都是以种植稻米为主的国家。20世纪80年代，海地每年大米产量可以满足这个国家95%的需求。1995年，作为向海地提供贷款的条件，国际货币基金组织要求该国把大米的进口关税由原来的35%降至3%，海地接受了这个条件。这是加勒比海地区的最低关税水平。这意味着海地向美国敞开了大米贸易，美国以低于海地大米一半的价格向海地倾销大米，结果使海地大米供给很快被美国大米所替代。成千上万的海地农民为此失去了稻谷生产和生存手段。目前，海地每年粮食供给缺口大约45万吨，有330万人吃不饱饭。

海地从原先大米基本可以自给自足，到大米供给主要依赖进口，再到发生粮食危机，一个重要原因在于海地相信贸易自由化能够解决他们的粮食问题。由于大米市场完全放开，稻谷生产受到冲击后，海地农民觉得自己种粮不划算，就纷纷离开他们的土地，到城市里面去打工谋生，依靠挣钱购买大米。但是，当现在海地有3/4的大米依赖美国进口，国际市场粮食价格上涨以后，这个国家的低收入者和贫困人口就买不起大米了，所以发生了粮食危机和社会动乱。这就是农产品贸易自由化这把双刃剑带给海地的恶果。海地虽然是个小国，但其粮食供给的蜕变极具典型性。它至少给人们三条警示：一是发达国家巨额农业补贴，对发展中国家农业发展存在潜在的严重的冲击和影响；二是国际农产品贸易自由化是一把双刃剑，一些贸易规则被扭曲，给发展中国家粮食生产和供给构成威胁；三是在国际农产品贸易中，要防止别国农产品生产和供给对本国农业生产和农产品供给体系的替代。

5 12不能掌握自己饭碗的苦衷和教训

假如这个世界贸易自由化如想象中那么完美，假如粮食只是一般消费品而不是必需品，那么放弃农业产业的危害性也许并不是那么巨大。但是在世界粮食供应日趋掌控到少数大国和跨国垄断公司手中的背景下，当世界粮食供求关系发生重大变化时，那些农业长期投入不足和依赖进口粮食的国家，忽然发现自己原来想象的在贸易自由化中交换产品和服务，与现实中的国际粮食市场竞争大相径庭；原来自己的财政“购买力”与粮价飞涨相比，并不像想象的那么充裕。粮食危机造成的饥饿和动荡，使他们感受到自己不能掌控饭碗的苦衷和教训。

据联合国粮农组织对16个发展中国家的一项研究表明，在乌拉圭回合谈判后期，这些国家的食物进口大幅上升，但出口量却没有任何增加。在贸易自由化的冲击下，一些发展中国家的农业萎缩，迫使农民破产并离开农村，加剧了土地向少数人集中，农民失去了收入和生活保障。非政府组织的研究也证实了这一点，在国际贸易自由化的影响下，一些贫困国家农业受到很大冲击，使得小农户的收入下降，农村营养不足人口增多，农村食物供给短缺。马德莱将这些情况称为“典型的自由化后遗症”。从这个意义上说，农产品贸易自由化这把双刃剑，既可以一时地、短期地满足一些国家一部分农产品需求，又可能使一些国家农业破败导致贫困、饥饿甚至饥荒。

这次粮食危机的剧烈程度，暴露出一些国家特别是发展中国家粮食安全保障能力严重不足，集中表现在粮食储备能力上。从现象上来看，一些发展中国家受到粮食危机的冲击最为严重，受到的伤害也最大，因此，发展中国家必须加强自身农业发展，增加农业及相关产业的投入。但必须承认的是，发展中国家对农业投入长期不足，一方面是因为这些国家由农业国向非农业国转变道路上的几乎无法回避的政策取向，另一方面则是在世界经济一体化背景下对粮食贸易自由化的盲目乐观与信任。

应该看到，不少发展中国家已经专注于本国工业和服务业发展，习惯向国际市场采购廉价粮食以满足需求。由于前几年国际粮价一度保持低位运行，一些国家便认为，随着国际农产品贸易壁垒不断降低以及运输成本下降，国际粮食供应将长期保持充足，可依赖便宜的进口粮食来替代国内生产，这种认识导致一些国家对这次粮食危机的暴发准备不足。当国际粮食供求格局突变时，这些国家无奈地发现它们自身的粮食安全保障能力是那么脆弱，根本无法有效应对粮食危机。其后果是这些国家的政府债台高筑，人民忍饥挨饿，通货膨胀基本失控。

第六节 巨额农业补贴政策冲击一些国家农业

实行对农业补贴政策是世界各国政府的普遍做法，农业同其他产业不同，始终面临着市场、自然的双重风险，特别是不发达国家的农业仍是弱质产业。因此，需要通过实行农业补贴对农业进行支持和保护。实行农业补贴政策有利于促进农业发展，提高农产品产量，保证农产品有效供给，增加农民收入。但是，实行农业补贴应按照世界贸易组织规则，在政策允许框架内进行。需要指出的是，目前一些发达国家的农业巨额补贴政策在支持和保护本国农业的同时，冲击和损害了别国特别是广大发展中国家的农业。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（7）

我们知道，一些农业发达国家至今仍对农业实行巨额补贴政策，这也是世贸组织谈判的焦点。发达国家的巨额农业补贴政策，严重冲击了一些发展中国家的粮食及其农产品生产，这是一些国家在世界粮食危机中发生食物短缺的重要因素之一。

5 13“便宜”农产品冲击相关国家粮食生产

一些发达国家农产品出口之所以显得那么“便宜”，在相当程度上是因为发达国家的巨额农业补贴。发达国家每年的农业补贴总额高达3000多亿美元。因此，尽管发达国家农业同样面临自然和市场的风险，但由于国家的巨额补贴，使其农业却能承受较低的边际利润，并可以在国际市场上以大大低于成本的价格进行农产品倾销。这极大冲击了发展中国家农产品市场，影响农民生产积极性，对粮食等农产品生产造成持续负面影响。

长期以来，发达国家的巨额农业补贴，严重扭曲国际粮食贸易。由于低价农产品在一些国家倾销，压低了农产品价格，致使那些国家中小粮食生产者无利可图，不得不放弃粮食生产。他们或转而生产其他经济作物或干脆放弃农业，从事劳动力密集型制造业。这导致部分发展中国家粮食自给能力愈发显得不足，不得不扩大粮食进口。因此，美国和欧盟等发达经济体对农业的巨额补贴政策，一直是世界农业和粮食问题的主要症结之一，并成为世贸组织多哈回合谈判的焦点。从对主要发达国家巨额农业补贴的统计分析中，我们可以了解其对发展中国家农业的强大冲击力。

美国的巨额农业补贴政策，对整个世界粮食贸易具有深刻影响。据统计，美国粮食产量约占世界粮食产量的20%，出口量约占世界粮食出口量的40%。其中小麦出口约占世界市场的30%，大豆出口约占世界市场的40%，玉米出口约占世界市场的70%。在美国政府诸项农业贸易政策中，最受人诟病的就是对农业的巨额补贴。美国通过立法方式将对农业的保护与扶持确立下来。近30年来，美国农业部年度财政预算在整体联邦预算中，一直维持在3%～6%。2000年，美国农业部预算为711亿美元，占整个联邦预算的4%。2000年，美国联邦政府对农民支付的直接现金补助高达300亿美元。农业补贴对促进美国农业发展发挥了重要作用。2002年，美国又颁布了《农业保障和农村投资法》，大幅度增加了农业补贴，此后10年的年均法定补贴近200亿美元。由于新农业法实行巨额补贴，已经并将继续使得美国向一些国家倾销“便宜”农产品，对一些国家农业发展带来的影响和冲击是不能低估的，对一些国家农产品自给保障能力的影响是不能低估的。

美国农业补贴涉及农产品生产、贮存、销售等多个环节，是一种综合性补贴。美国《2002年农业法》主要包括商品补贴、水土资源保护、农产品贸易补贴等。

（一）商品补贴。商品补贴也叫农业补贴，是美国最重要和最基本的农业补贴。依据《2002年农业法》，此后10年的年均补贴将主要通过直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴3种形式进行。直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。农民可以自愿参加，政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础对具体商品提供一个固定的补贴。《2002年农业法》将大豆、花生和其他油料作物纳入了补贴范围，扩大了对农民收入的支持规模。

销售贷款差额补贴是政府保证农民顺利出售农产品的最低保护价，即政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民，农民收获后如能在市场卖到这个价格，政府就不给予补贴。如农民卖的价格低于此预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。《2002年农业法》将花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等品种纳入了销售贷款差额补贴范围。

反周期波动补贴是《2002年农业法》新设计的一种补贴制度，即农民在收获后的10月份可得到上限为35%的计划支付，待翌年2月份可再得35%的支付，到12个月的市场运销结束后结账。当农产品的实际价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。该补贴与市场价格成反向运动，当农产品价格下跌时补贴增加，反之则减少。反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险，刺激农产品出口。《2002年农业法》将大豆、小品种油料作物、花生纳入了反周期波动补贴的范围。

（二）资源保育补贴。根据《2002年农业法》，美国在2002～2007年投资220亿美元用于农业资源保育计划项目，主要包括土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。除此以外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴，用于自然灾害发生后的非保护农作物灾害援助计划、农作物灾害支付计划、紧急饲料计划、青饲料援助计划、牲畜赔偿计划及树木援助计划；提供用于生产结构调整的投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款，并帮助偿还贷款有困难的农民。

（三）农产品贸易补贴。根据《2002年农业法》，美国在2002～2007年投资8 75亿美元用于提高美国农产品出口的市场机会和拓宽国际市场；每年投资4．78亿美元用于援助那些因国外有关农产品实施出口补贴而受到损失的美国出口商；每年对新增生物技术项目投资600万美元，用于商签双边动植物和转基因议定书及快速对付非关税措施对出口造成的影响。此外，美国农业部还向美国出口商免费提供国际农产品综合信息服务。除直接的出口补贴外，美国还实施了规避出口补贴的间接出口补贴，即出口信贷，每年提供的额度约为30亿美元。依据《2002年农业法》，美国在2002～2007年继续提供出口信贷，以促进加工品和高价值的农产品出口，同时将还款期由180天延长为360天。

依据《2002年农业法》，美国每年对农业的补贴高达数百亿美元。而在过去的10年中，美国的农业直接补贴年平均为168亿美元，其中有7年超过了150亿美元， 2005年农业补贴就达到了189亿美元。目前美国每年农业补贴上限是480亿美元，这说明美国农业补贴增加的空间仍然很大。在巨额农业补贴支持下，美国农民在国际粮食市场竞争中占据了其他国家无法比拟的优势。一方面保持了较高农业生产力水平；另一方面可以在补贴支持下以较低的、甚至低于粮食本身价值的价格在国际市场上倾销粮食。在这种不对称的竞争中，发展中国家的农业受到冲击是发达国家实行巨额农业补贴的必然结果。

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（8）

5 14“共同农业政策”对别国农业的冲击力

欧盟的“共同农业政策”是世界对本国农业最具保护力的政策。欧盟国家通过该项政策，每年给农民补贴达500亿美元，远远超过欧盟投入其他发展项目的资金。由于“共同农业政策”确立时间较早，乌拉圭协议所规定的关于限制和减少农业补贴的条款对其根本没有约束。

“共同农业政策”对农民的支持形式有直接支付、价格干预、过剩产品的存储设施以及出口补贴。这些措施稳定了欧盟内部的食物价格，但它却将欧盟市场内可能的价格波动转嫁给国际市场。一旦出现价格波动，将给发展中国家农业生产和粮食安全带来影响，并使发展中国家农业市场环境恶化。各种预测显示，共同农业政策将国际市场农产品价格波动幅度提高了25%～30%。

共同农业政策的出口补贴，提高了欧盟农产品的竞争力，发展中国家农产品面临严峻挑战。同时，欧盟不断强化农产品进口壁垒，又剥夺了发展中国家向欧盟各国出口农产品的可能性。在实行共同农业政策下，欧盟农业得到有力扶持，农产品生产出现过剩，便以低价向发展中国家倾销。欧盟这种共同农业政策的农产品出口，在短期内对食物净进口国有利，对城市人口以及没有土地的人口有利，但这是以牺牲别国农业和农民利益为代价的。对发展中国家农业和农民而言，农产品倾销将给他们带来长期或短期的灾难性影响。这些倾销的农产品将压低他们的农产品价格，并迫使他们的农业受到冲击甚至萎缩。发展中国家的消费者可能在短期内获利，但当倾销国农业和粮食生产发生变化时，发展中国家低廉的食物来源就会枯竭，而本国农业也已丧失了满足自身需求的能力，就可能发生粮食短缺，甚至粮食危机。有学者认为，欧盟的农产品倾销至少应该对发展中国家在粮食上越来越依赖进口承担部分责任。20世纪60年代的农业绿色革命，使撒哈拉沙漠以南非洲地区可以实现粮食基本自给。但是近40年来，该地区粮食产量却大幅减少，小麦进口翻了两番。

近些年来，美国和欧盟对农业的补贴又出现新的形式，即对生物质能源开发的巨额补贴与大力扶持。出于种种动机，美国和欧盟都加大了对生物质能源产业的扶持力度。石油资源的日益匮乏及价格大幅上涨，促使一些有能力使用生物质能源的国家将生物质能源作为替代能源。如以玉米、油菜籽等为生产原料的乙醇燃料和生物柴油，与从石油中提炼出来的汽油相比已具有一定竞争力。但问题在于，不是任何形式的生物质能源相对石化能源都具备“充分的”竞争力。因此，对生物质能源的补贴就显得尤为重要。考虑了可再生能源强制使用量、税收抵免和关税壁垒，美国对用于乙醇燃料生产的玉米每蒲式耳补贴1 60美元。这意味着美国政府在变相对玉米种植给予直接补贴，实质仍是对农业补贴的增加。据联合国粮农组织相关专家测算，当石油价格达到每桶100美元时，在没有乙醇燃料补贴的情况下，美国以玉米为原料的乙醇燃料生产，在玉米费用低于每蒲式耳4 14美元时才能有利可图；而在有乙醇燃料补贴的情况下，玉米费用只要低于每蒲式耳5 74美元时，就具备了竞争力。总体来看，美国生物质能源补贴，可使乙醇燃料成本降低30%～40%。

5 15农产品倾销是巨额农业补贴的实质

一些发达国家对本国农业的巨额补贴，对发展中国家农业发展产生的强烈冲击，一直受到世界有关专家和人士的关注。非洲联盟委员会主席科纳雷曾指出，“富国对农业的补贴是我们发展的障碍，它削弱我们的经济，让我们的农民变得越来越穷。”他还说，农业是带领非洲走出贫困的唯一途径，现在却遭受富国农产品的入侵而濒临毁灭。世贸组织总干事拉米在谈及目前的粮食危机时也承认，富国的农业补贴扭曲了农产品贸易，伤害了发展中国家粮食生产。2008年5月9日，拉丁美洲15个国家在尼加拉瓜首都马那瓜召开“粮食安全与主权首脑会议”，商讨制定粮食安全战略，以应对世界粮食危机对拉丁美洲和加勒比海地区的冲击。会议通过的联合声明说，世界粮食供应和价格危机在很大程度上，是由现行的国际经济秩序造成的，直接将问题的要害对准了发达国家的巨额农业补贴政策。

切实削减发达国家的巨额农业补贴，有利于从根本上消除制约农业发展的因素，对于加快发展中国家农业发展，提高粮食等农产品自给能力，增加发展中国家农民收入，缓解粮食供求紧张关系具有积极意义。

第七节 金融类因素推动粮食价格上涨

在世界农产品贸易自由化进程中，粮食等主要农产品贸易总是同一些金融类因素相伴而行。在农产品贸易和金融类因素交织互动情况下，一些金融机构为了获取高额利润或自身发生某种变化，都会直接或间接?影响农产品价格和供给。

5 16农产品期货投机推动粮食价格狂涨

第五章 世界粮食危机发生的背景与原因（9）

根据美国农业部公布的数据，2007年美国玉米、大豆和小麦三种产品的产值达到926亿美元。美国是玉米、大豆和小麦三种粮食品种最大的出口国，其产值的一半被农产品期货买家持有。据芝加哥农业资源公司统计，2007年11月份以来，对农产品期货市场的投资已从250亿美元猛增至650亿美元。由于农产品投机资金的疯狂炒作，农产品期货价格出现飙涨和剧烈波动。2008年以来，涵盖26种农产品的大宗商品指数上涨了20%，可以看出农产品市场具有明显的高收益率。可以说，华尔街的投机家正是世界上最大的粮食囤积居奇者。在投机资金将大豆等农产品价格连续炒作至历史高位之后，发展中国家的进口成本成倍增加，消费者最终花钱埋单，收入微薄的贫困人口则可能陷入忍饥挨饿的境地。

农产品期货市场愈演愈烈的投机行为，招致世界舆论发表尖锐的批评。2008年4月底，联合国27家重要机构齐聚瑞士首都伯尔尼召开联合国粮食峰会，讨论日益上涨的粮食价格对世界的影响以及对策。联合国环境署主要负责人斯坦尼表示，数以百万计的人们突然发现他们无法负担高涨的粮食价格，并指出市场投机行为推动了粮价高涨，目前地球上现有的粮食应该可以使每个人吃饱，问题在于市场投机者太多。斯坦尼的言论得到了峰会上大多数人的支持。强烈反对生物质能源开发的齐格勒，认同斯坦尼对投机活动的批评。他指出，私募机构利用期货交易获益使粮食市场情况愈加糟糕，虽然市场本身的纠错机制会让投机泡沫最终破灭，但政府应预先采取有效措施。

5 17美元贬值与汇率波动推高粮食价格

美元疲软导致大量投机资金进入大宗农产品期货市场，推高粮食等农产品价格。世界大部分农产品都是以美元定价，近年来美元严重贬值对农产品市场发展有重要影响。美元贬值对那些本国货币相对于美元升值的国家，从美国进口商品将会变得便宜，从而刺激了从美国进口商品的需求，贸易模式也随之发生改变。

美元贬值也刺激了大宗农产品市场的投机活动。美国联邦储备委员会不断降息和美国住房市场低迷等都释放了大量投机资金，并进入大宗农产品期货市场，成为推高粮价的重要因素。据估算，自2007年11月以来已有400多亿美元资金进入国际农产品期货市场进行投机炒作，大豆、小麦、稻谷期货都是投资对象，而这种迅速大规模的购买粮食不是靠增加一些产量就可以满足的。总之，解决美元贬值问题也是解决饥饿问题的一部分。

目前，不能低估金融类因素进入农产品市场以及农产品期货投机活动对粮食供给和粮食价格的危害性。投机资金通常借助于一些题材疯狂炒作，严重影响国际农产品市场秩序。2007年末，美国农业部预测美国小麦库存将降至60年来新低时，国际市场小麦价格飙升，2008年2月份明尼阿波利斯谷物交易所的春小麦期货合约曾经出现连续11个交易日涨停的行情。2008年初，中国南方发生低温雨雪冰冻灾害，市场传言中国春节前后植物油短缺，芝加哥大豆期货炒作加剧，大豆和植物油价格屡创新高。2008年初，国际大米供应吃紧，世界最大稻谷进口国菲律宾被迫赴美国市场大宗采购大米，芝加哥糙米期货价格在4月份不断刷新纪录。面对几乎失控的本国农产品期货交易所，印度财长甚至提议采取紧急措施，关闭本国农产品期货市场。

第六章 消除粮食危机的政策路径前景（1）

第六章 消除世界粮食危机的政策路径与前景

引发世界粮食危机的一个重要原因，是一些国家始终伴随粮食危机发生和发展并起关键作用的政策制度性因素。当前，应重点在政策制度性因素上寻求消除粮食危机的措施和办法。紧急补贴是粮食自给能力不足国家的政策选择，是化解粮食危机的短期性补救措施；限制粮食出口是传统粮食出口国的自保之策，加剧了世界粮食供求偏紧的矛盾；粮食贸易自由化与“粮食保护主义”，是一些国家采取的应对粮食危机的两条途径。有条件国家实行“粮食保护主义”，提高粮食自给能力，已成为解决本国粮食问题的优先政策选择。支持发展中国家发展农业，削减发达国家的巨额农业补贴和粮食型生物质能源开发规模，缓解粮食供求矛盾，是当前消除世界粮食危机的关键所在。

当今世界发生的粮食危机，是一个粮食供求由平衡向短缺、粮食价格由平稳向上涨的变化过程。前面我们已经讨论过耕地、淡水、人口增长和膳食结构改善等因素对粮食供求关系造成的刚性压力。这些因素是一时难以改变和缓解的。但是，引发和加剧粮食危机的另一个重要因素，就是一些国家始终伴随粮食危机发生和发展并起关键作用的政策制度性因素，如粮食贸易体制、发达国家的农业政策和粮食型生物质能源开发等。当前，我们应该重点在政策制度性因素上寻求消除粮食危机的措施和办法。

第一节 世界应对粮食危机的紧急措施

面对迅速扩展、不断深化的世界粮食危机，各国政府及国际组织都采取了一系列措施，积极应对世界粮食危机带来的影响，并帮助受粮食危机冲击最严重的国家摆脱困境。

6 1援助：世界对粮食危机的紧急响应

世界粮食危机发生后，联合国提出建议，为受粮食危机冲击最严重国家，尤其是撒哈拉沙漠以南非洲地区国家提供紧急粮食援助。国际货币基金组织总裁多米尼克·斯特劳斯·卡恩指出，如果不尽早应对世界性的粮食危机，世界极有可能坠入贸易限制、主要食品价格上涨和饥饿的下行螺旋。因此，世界必须立即动员起来，通过提供粮食库存和资金等实际行动，支持世界粮食计划署对粮食危机严重的国家进行救援。卡恩还强调，世界各国要进一步明确，对世界贫困人口实行粮食救助不仅仅是经济责任，还是道义责任。

由于这次粮食危机来势迅猛，波及范围大，持续时间长，开展粮食危机救援工作难度很大。国际援助机构和一些国家政府面临严重的资金压力。仅联合国粮食计划署用于粮食紧急援助的资金缺口就达5亿美元。面对如此困难局面，世界各国纷纷施以援手。中国自2005年起就成为仅次于美国和欧盟的世界第三大粮食援助国，并在这次粮食危机中积极救援朝鲜、利比里亚、几内亚比绍和斯里兰卡等国家。

在粮食救援问题上，美国政府向粮食危机最严重的非洲国家提供了2亿美元的紧急粮食援助，并向美国国会要求一笔约3 5亿美元的紧急粮食经费。美国还批准动用25万吨库存小麦，这是2005年以来美国首次采取这样的行动。当然，这个数额与美国政府每年为国内农业和生物质能源产业提供的补贴相比，两者相去甚远。英国首相戈登·布朗也承诺，为世界粮食计划署提供3000万英镑，支持对津巴布韦、索马里和肯尼亚等重灾区的粮食援助行动。

以世界粮食计划署为代表的国际组织，在应对世界粮食危机中发挥了积极作用。在世界范围内进行粮食援助是世界粮食计划署的根本职责之一。世界粮食计划署表示，在短期内紧急筹集足够资金保障粮食救援行动顺利开展，并组织后勤能力支援物资输送网络的发展，以实现平均每小时30艘船、5000辆汽车和70架飞机通过海、陆、空交通为受灾地区运送粮食。

对那些基本丧失粮食自给能力、完全依赖国际援助的国家，国际社会为其提供紧急粮食援助是极其必要的。尽管紧急援助并不是长久解决粮食危机的根本之策，但有助于消除大规模的人道主义灾难。

6 2紧急粮食补贴：粮食自给能力不足国家的政策选择

在发生粮食危机情况下，一国之内受冲击最大的人群永远是中低收入阶层，尤其是最贫困的人口，他们没有足够的资金去购买价格飞涨的粮食。因此，各国政府往往采取对贫困人口实行紧急粮食补贴的方式，以缓解粮食危机造成的危害。目前，采取这一措施的主要是一些无法实现粮食全部自给的国家，如印度尼西亚和菲律宾等国家。但是，为贫困人口提供紧急粮食补贴，只是化解粮食危机的短期性补救措施。对短期性的粮食价格波动，这一措施可以有效发挥作用。但对于长期性粮食危机，粮食价格一直居高不下，提供大量粮食补贴无疑会增加政府的财政负担。从长远来看，如果长期为较多贫困人口实行粮食补贴，会使政府财政陷入困境，甚至丧失解决本国粮食危机的能力。

需要指出的是，在粮食危机面前，对本国公民粮食消费进行补贴，并非只是粮食自给能力不足国家不得已的办法。为消除贫富分化造成的饥饿现象，一些粮食实现自给甚至实现出口的发展中国家，也直接对本国贫困人口实行粮食补助。但不同于印度尼西亚和菲律宾等国的是，这些国家将贫困人口粮食直接补贴纳入到社会保障体系，将其作为一项制度固定下来长期执行，巴西就是比较成功的例子。自2003年以来，作为世界主要粮食生产国的巴西，为改善贫困人口生活推出了“零饥饿”计划。“零饥饿”计划的一个重要组成部分是家庭补助计划，政府对人均月收入在60～120雷亚尔之间的贫困人口和家庭成员月均收入在120雷亚尔以下的极端贫困家庭实行现金补贴。巴西还建有应急储备粮库，在粮食价格上涨或由于气候灾害等原因造成粮食不足时，可动用储备粮。这种贫困人口粮食消费补贴方式消除了巴西国内的饥饿现象。巴西政府通过实施“零饥饿”计划，把解决贫困人口饥饿问题纳入社会保障体系，用政策保证了国家粮食安全。巴西的经验表明，尽管对国内贫困人口实行粮食消费补贴不是解决粮食危机的根本办法，但的确对消减粮食危机造成的影响起着积极作用。还有一些国家结合自己的国情，探索建立粮食直接补贴制度。

6 3限制出口：传统粮食出口国的自保之策

第六章 消除粮食危机的政策路径前景（2）

粮食出口国所面对的问题与粮食进口国有很大不同。在国际粮价飞涨的情况下，粮食出口国农民出于逐利动机往往积极推动粮食出口。但一些国家政府担心，粮食出口可能导致本国粮食供应不足，粮价大幅上涨，甚至引发通货膨胀。为保障本国粮食安全，一些国家政府采取一定措施，如提高粮食出口关税或暂停粮食出口等，以限制本国粮食出口。

然而，限制粮食出口虽然有利于防范粮食危机影响、缓解国内粮食供求压力以及抑制粮价上涨，但也会产生一些负面影响。首先，限制粮食出口、以行政方式压低国内粮食价格，容易挫伤农民生产积极性，不利于未来粮食产量的提高；其次，限制粮食出口，会加剧世界或别国粮食危机，进一步推高国际市场粮食价格，使更多依赖国际粮食市场实现温饱的人群陷入饥饿。因此，在世界粮食危机中，提高粮食出口关税，往往招致世界舆论批评。比如有些国家尤其是菲律宾等稻米进口国，对东南亚主要稻米生产国欲成立所谓“稻米输出国家组织”持极力抵制态度。

在2008年5月3日结束的东盟贸易部长会议上，世界最大大米出口国泰国政府提出一项提议，联合越南、柬埔寨、老挝、缅甸4个东盟国家成立类似于欧佩克的组织，即“稻米输出国组织”，以在飞涨的国际粮价情势下维护自身利益。泰国政府发言人苏触扎表示，“我们是世界粮食中心，却对粮价方面没什么话语权和影响力，我们进口价格昂贵的石油，却以低廉价格出售大米，这损害了我们的贸易平衡。”上述四国对泰国的提议表示欢迎。欲成立“稻米输出国组织”的东盟五国2007年大米出口总量占世界大米出口总量的49 2%，其中泰国占32 7%，越南占14 5%。据越南粮食协会透露，越南作为东盟主要大米出口国，2008年前4个月已出口各类大米超过1 4亿吨，价值约5930万美元。如果“稻米输出国组织”成立，将对世界大米供给和价格施加更大的影响力。

泰国政府这项提议一提出，一些大米进口国和世界舆论就提出反对意见。首当其冲的是世界最大稻米进口国之一菲律宾。菲律宾认为，“稻米输出国组织”一旦成立，不仅不能解决世界粮食危机问题，反而会加剧饥饿和贫穷的程度。菲律宾参议院农业委员会主席安加拉担忧少数几个粮食生产国控制大米生产，可能使消费者更加买不起。与此同时，亚洲银行行长也在第一时间表达了他的反对意见，认为成立“稻米输出国组织”，不仅会损害大米进口国利益，也无益于大米出口国，应该让大米市场按照市场规则运行。目前，此事有待进一步观察。

除了实行紧急粮食补贴和提高粮食出口关税、限制粮食出口等措施外，各国为缓解本国的粮食危机，还采取了临时限价、降低进口关税等措施。但与国际社会的紧急援助一样，所有这些措施都是短期性临时措施，既不可能长远解决国内粮食安全，也无益于在世界范围内彻底消除粮食危机的影响。

正因为如此，国际社会尤其是一些粮食进口国，十分担心诸如提高粮食出口关税、限制粮食出口等临时措施是否会被长期化、固定化，直接导致它们的粮食购买力下降。为了平衡贸易，粮食进口国又可能会相应地提高自身具备比较优势的商品的出口关税，这样将有可能使世界贸易陷入萎缩。因此，围绕粮食贸易问题，国际社会出现了“粮食贸易自由化”与所谓“粮食保护主义”之间的争论。

第二节 粮食保护主义与粮食贸易自由化：争论中的两条路径

分析这次世界粮食危机发生的原因，不公平的世界粮食贸易体制，往往被一些国家、专家学者判定为本次粮食危机的重要因素之一。应该指出，粮食危机在根本上是粮食供求关系问题，但不公平的粮食贸易体制在相当程度上扭曲了粮食供求关系，从而间接地加剧了粮食危机。因此，有些国家主张消除粮食危机，首先应建立真正公平与自由的粮食贸易体制，充分发挥市场调节粮食生产与需求的作用，使粮食供求达到真正平衡。

然而，也有一些国家认为，世界粮食贸易自由化的实际效果与市场设计存在巨大反差，统一粮食市场并不臻至完美，因此不宜过度迷信粮食贸易自由化。特别是粮食有别于一般生活必需品，不应该将粮食的生产与供给完全交付给贸易自由化。需要指出的是，世界固然不乏有识之士选择各自的立场，但对作为国际贸易的主体——主权国家来说，进行国际贸易的动机是复杂的，利益诉求是多元的，参与国际贸易并不仅仅为了商品交换。

因此，在粮食贸易争论和应对粮食危机过程中，往往会出现奇妙的场景，恰恰是那些最主张贸易自由化的国家，同时也是最坚定奉行粮食保护主义的国家。这些国家粮食贸易政策的取舍，既未考虑如何消除世界粮食危机，也没考虑如何消除一些国家的饥饿风险，而是完全取决于各自在国际市场中所处位置以及各自国家的利益。

6 4追求自给自足的“粮食保护主义”

从长远来看，解决粮食危机的根本途径，只能是扩大粮食生产，增加粮食产量，保证增加粮食供给。从一些具备相应条件的国家来看，为了确保国家粮食安全，维护本国社会稳定和国家利益，在相当程度上实现粮食自给自足是必要的。在这次粮食危机中，一些粮食自给能力不足的国家受到的冲击远比能够实现自给自足的国家严重得多。因此，加大农业投入，扩大粮食生产，提高粮食自给能力，已成为一些国家解决本国粮食问题的优先政策选择。这与在世界范围内从根本上解决粮食危机的目标和方式是一致的。这些国家在确保实现这一政策目标的同时，往往会在粮食贸易领域实行一些具有“贸易保护主义”色彩的措施，如对本国农业生产进行补贴、调整本国粮食进出口关税、设置贸易壁垒等等，以求减少国际粮食市场对本国粮食市场的冲击。实现粮食自给自足的政策目标以及确保实现这一目标的贸易保护政策，往往被相信和倡导世界粮食贸易自由化的人们认为是“粮食保护主义”。

第六章 消除粮食危机的政策路径前景（3）

面对这一新情况，在西方发达国家中出现了“自相矛盾”的声音：一方面，西方发达国家认为世界粮食危机的根源，在于一些国家在日益增长的粮食需求面前，自身粮食供给严重不足，解决粮食危机必须加大对农业的投入，增加粮食产量；另一方面，西方发达国家又认为发展中国家追求粮食自给自足的政策是错误的，不仅会进一步加深世界粮食危机，而且对世界贸易也是有害的。

国际货币基金组织总裁斯特劳斯·卡恩认为，要从根本上解决粮食危机，必须鼓励有条件的国家政府和农民加大对粮食生产投入，以增加世界粮食产量。美国《华盛顿邮报》发表专栏文章，呼吁美国国会改变有关法律，建议美国购买发展中国家的粮食以刺激当地粮食生产，并主张一些发达国家及其他多边机构开展对发展中国家农业的投入，支持和帮助其发展粮食生产。

针对发展中国家力争实现粮食自给自足的政策和措施，一些发达国家认为，如果发展中国家离开国际粮食市场，追求粮食自给自足，可能会加剧粮食危机。美国驻联合国粮农组织代表加蒂·瓦斯凯兹表示，发展中国家回归粮食的自给自足可能会使粮食难题复杂化。联合国高级农业官员与美国怀有同样的担忧。粮农组织助理总干事何塞·桑普西说，一些发展中国家现在倾向于回归农业的自给自足。他表示：“这是一个问题。自给自足与保护主义往往相伴而行。”桑普西警告称，非洲国家已经开始起草农业发展长期计划，以实现粮食自给自足，但一些主要粮食生产国希望能说服他们放弃计划，或者至少降低目标。总部位于罗马的联合国国际农业发展基金会主席莱纳德·巴治表示：“保持国际粮食市场的开放十分重要。”一些西方媒体也将粮价飙涨的原因，归咎于一些传统的粮食出口国禁止粮食出口，而并非食物短缺。瓦斯凯兹在接受采访时向英国《金融时报》表示：“通过世界粮食自由市场形成的粮食相互依赖是好事。”这些主张归根结底就是要建立更加自由化的世界粮食贸易。具体措施包括降低各国对本国农业的补贴、削减农产品进口关税、降低农产品准入限制等，考虑到世界粮食贸易市场的既有结构，其实质就是要发展中国家向发达国家完全开放本国粮食市场。

6 5推崇世界粮食贸易自由化

一些发达国家面对世界粮食危机，依然认为消除粮食危机的主要途径是建立自由化的世界粮食市场，特别是一些主要粮食生产国是粮食市场自由化的积极推动者。同时，一些相关国际组织也是建立世界粮食贸易自由化的主要倡导者。

一些国家和相关组织主张建立世界粮食贸易自由化的理论基础是比较优势理论。在西方经济学中该理论有着十分悠久的历史，可直接追溯到西方经济学的理论奠基人李嘉图。20世纪20年代，瑞典经济学家赫克歇尔和俄林对国际贸易中的比较优势作出了正统的说明。他们的基本观点是：各国的不同生产要素的相对存量是有差别的，而且这种不同的要素供给结构影响了生产特定产品的成本，在国际贸易中各国都应该出口充裕要素密集型的产品，而进口本国所缺乏要素的密集型产品。

成本在一定程度上决定了产品的价格。因此，比较优势理论在国际贸易的实践中就表现为“卖贵买贱”。对很多粮食进口国而言，进口粮食并不是因为本身不具备粮食自给自足的能力，而是因为国际市场粮食价格要比本国自行生产还要低廉。而且粮食是大宗商品，细小的单价差异乘以贸易总量，金额也大得惊人。因此，有的国家认为出口粮食很“赚钱”，有的国家认为进口粮食很“经济”。因而，有的经济学家又从比较优势理论得出推论，由于各国的比较优势不同，一些国家大力发展农业以实现粮食自给自足是不“经济”的，不符合客观经济规律。因此，在农业领域不具备比较优势的国家应该积极参与国际贸易，在国际市场上出售本国具有成本优势的产品，以换取不具备成本优势的粮食，这样才能实现彼此的利益最大化。

应该承认，比较优势理论是一个重要的经济学理论。比较优势理论是在绝对成本理论基础上发展起来的，对合理配置和利用资源，发挥比较优势，促进国际贸易，加强国际经济技术合作的作用是显而易见的。要倡导和支持一些国家发挥比较优势，积极开展国际贸易合作。但是，在发挥比较优势的同时，必须不断健全完善国际正常贸易秩序，认真履行世界贸易规则。现在的问题是，由于有的国家的贸易政策违背世界贸易规则，造成农产品贸易价格扭曲，使发挥比较优势成为一句空话。

诚然，比较优势理论是符合经济规律的重要经济理论。但问题在于，价格果真能反映一种商品的真实成本吗？一种商品的价格能够真实反映生产国的比较优势吗？按照比较优势理论生产出来的粮食，在现今粮食贸易动因和规则情况下进行交易，对粮食进口国来说，进口的粮食价格能够符合比较优势理论的初衷吗？世界粮食贸易的现实给出的答案是否定的。这是因为：第一，粮食与其他商品的自然属性和商品属性不同。粮食是维持人类生存的战略性物资，需求弹性很小。人们对粮食的需求具有重要性、紧迫性、长期性和不可替代性，而其他商品则不完全具备粮食的特殊属性。正因为如此，往往使生产并出口粮食的国家掌握主动权和主导权，而不生产粮食并进口粮食的国家处于被动性和从属性。因而，出口粮食的国家和进口粮食的国家在粮食贸易中，往往是不平等的贸易主体。处于被动地位的粮食进口国无法防范和应对粮食出口国的制约，也无法防范和应对国际粮食市场的突变和危机。第二，国际农产品贸易的事实证明，同其他商品比较，国际农产品贸易具有极强的复杂性和特殊性。就粮食而言，在目前缺乏真正平等的国际贸易秩序的情况下，粮食生产和交换往往并不能够实现比较优势理论的预期和结果。从应对市场变化情况看，按照比较优势理论生产的粮食、肉类、油料等产品并不完全能够按照比较优势理论进行贸易，甚至对进口粮食等农产品的国家无法实现按照比较优势进行生产和贸易其他商品的目标和预期。第三，随着农业国际化的发展，农业跨国公司对世界农业的主导力和控制力日益增强。粮食、肉类、水果等贸易主要掌握在少数相应的跨国公司手里。一些跨国公司凭借垄断地位，为了攫取最高利润，扭曲贸易规则，往往使得粮食等农产品不能自给自足的国家难以承受高价粮食，造成粮食短缺和粮价上涨，甚至引发通货膨胀和社会动荡。第四，粮食生产与工业生产不同，是自然再生产的过程，除了面临市场风险外，还面临自然风险。一旦粮食生产遭灾减产，粮食供求发生变化，粮食进口国的比较优势就会失去。

第六章 消除粮食危机的政策路径前景（4）

综上所述，由于粮食的特殊性及粮食贸易的复杂性，对于具备条件的国家而言，积极发展粮食生产，提高粮食自给能力，无疑对本国乃至世界粮食供给都是有益的。这就是说，对于粮食进口来说，比较优势理论的预期目标由于受到一些因素的制约而难以实现。谁迷信并依赖粮食贸易自由化，谁简单地从比较优势理论概念出发，谁就可能在粮食危机面前束手无策。

目前，世界上一些粮食出口大国，同时也是世界上实行巨额农业补贴的国家。在巨额的农业补贴下，这些国家的农产品价格并不能反映真实的生产成本。换言之，如果一些粮食出口大国取消对本国农产品的巨额补贴，世界很多国家的农产品都将具备相当的竞争力，结果会使一些粮食出口大国粮食出口及收入减少，这些国家的战略利益也将受到影响。

因此，除非一些发达国家率先削减本国的巨额农业补贴，并就补贴和农产品贸易壁垒问题与世界其他国家形成多边协议，否则难以建立公平高效的国际粮食贸易自由市场。然而，世界贸易组织多哈回合的谈判过程表明，一些发达国家无意大幅削减本国的农业补贴，其削减程度远不能令广大发展中国家满意。

6 6罗马—北海道—多哈：围绕农业补贴的艰难谈判

由粮食危机引发的粮食安全问题已引起世界的普遍关注。一些国际组织和政府间磋商机制也把粮食安全和农产品贸易纳入到讨论研究与多边谈判的框架中来，试图找出解决粮食危机的根本出路。讨论与谈判的焦点正是发达国家扭曲国际贸易的巨额农业补贴及贸易壁垒。

为应对世界粮食危机，联合国粮农组织于2008年5月在罗马召开了粮食峰会。粮食公平贸易和发达国家削减巨额农业补贴，成为峰会开幕当天的主要议题。与会的各国代表认为，粮食贸易壁垒以及出口禁令是推动粮价上涨的主要原因。联合国秘书长潘基文号召各国出于人道主义目的，应立即降低贸易壁垒，取消粮食出口禁令，因为这些手段本身扭曲了市场规律，从而使粮价涨得更高。联合国粮农组织总干事迪乌夫则表示，发达国家巨额农业补贴扭曲了国际粮食贸易，使市场对粮食供求关系的调节作用失灵。但遗憾的是，罗马峰会上各国并未就巨额农业补贴与农产品贸易壁垒等问题达成任何协议。随后，粮食问题也成为2008年7月在日本北海道召开的G8峰会的主要议题。但围绕农业补贴最激烈的争论发生在2008年7月的世界贸易组织多哈回合谈判上。

从2008年7月21日开始，世界主要贸易国为在世界贸易组织框架内达成新的自由贸易协议开始旷日持久的谈判，并试图解决在农业和非农产品市场准入等关键问题上长期存在的分歧，从而为年内完成多哈回合谈判扫除障碍。但从谈判的第一天开始，各国代表就为巨额农业补贴和贸易壁垒等老问题争吵不休。22日，针对印度和巴西所代表的发展中国家提出的美国要削减巨额农业补贴的要求，美国贸易代表施瓦布给出了新的承诺：美国将把农产品补贴上限降低到150亿美元——目前美国的农业补贴上限是480亿美元。但是这一出价被发展中国家代表拒绝。印度和巴西都强调，发展中国家希望美国的农业补贴降到120亿美元。但是施瓦布坚持说，在过去的10年中，美国的农业补贴平均值为168亿美元，其中有7年都超过了150亿美元， 2005年农业补贴达到189亿美元，所以美国的让步是有限度的。但印度等发展中国家并不认可美国这一削减农业补贴的承诺。与此同时，美国反对印度提出的放宽所谓农产品特殊保障机制应用底线的要求。该机制是指发展中国家成员可在农产品进口激增的情况下，采取提高关税等特殊保障措施来保护本国农业免受冲击。以印度为代表的发展中国家希望能放宽动用此机制的底线，以维护本国粮食安全，保护本国脆弱的农业生产。但美国反对印度的提议，会议因此陷入僵局，并导致谈判的最终破裂。

7月29日，世界贸易组织总干事拉米神情不悦地走进新闻发布会现场，他宣布拯救多哈回合的谈判以失败告终。据世界贸易组织官员介绍，这次日内瓦会谈，被舆论视为7年来多哈回合谈判成败的关键。世界银行行长佐利克曾说，若这次谈判没有进展，多哈回合将因美国总统大选而陷入停滞，形同死亡，起码要再拖两年时间才能进行下一轮谈判。世界贸易组织总干事拉米也对这一结果表示失望，他对谈判破裂造成的经济损失做了粗略估计：如果关税减免协议能够达成，世界贸易组织成员从协定开始实施至兑现全部承诺条款的期间，每年节省关税可达1300亿美元，其中950亿美元来自工业品关税减免，350亿美元来自农产品关税减免。欧盟贸易委员彼得·曼德尔森表示：“谈判破裂对世界贸易体系来说是一个重挫。我们丧失了首次达成一个世界贸易协议、重塑世界经济格局的机会?”

谈判破裂的关键原因在于美国等发达国家根本无意大幅削减本国的巨额农业补贴，他们虽然有所让步，但离发展中国家的预期相差甚远。当现行贸易秩序对发展中国家不利的时候，谈贸易自由是毫无意义的。而现在的贸易自由是对发达国家有利的贸易自由，发展中国家需要的贸易政策是对自身有利的“自由贸易政策”。但有的发达国家并无诚意这样去做，一些发展中国家认为，他们想要建立的世界粮食自由市场的潜台词是：“你们应放弃或至少削减本国的粮食生产，并开放本国粮食市场，尽可能地购买我们的粮食。”这显然是不平等的逻辑。

第三节 扑朔迷离：发达国家削减农业补贴前景

为什么以美国为代表的发达国家在农业补贴问题上采取如此强硬的立场呢？因为巨额农业补贴直接关乎一些发达国家农业生产者的切身利益，而有的国家由农业生产者组成的农业利益集团在国家政治中居于重要地位，往往能够左右国会的农业立法。而且，巨额农业补贴也关系到这些国家农业的发展，进而关系到国家战略利益。因此，这些国家不肯取消巨额农业补贴。

6 7美国对农业实行巨额补贴政策

（一）立法。早期，美国有“宅地法案”保护农民。特别是20世纪以来，美国一直对农业实施巨额补贴政策，每隔几年就修改旧法案出台新法案，逐步形成了目前的综合性农业法案。据统计，20世纪以来，美国先后通过了1949年、1956年、1981年、1985年、1990年、1996年及2002年农业法。农业法先后修改并被通过，农民种粮补贴和收入就得到有效的法律保障。

第六章 消除粮食危机的政策路径前景（5）

（二）建立相应的组织机构。为了保障农民利益，美国从联邦到地方成立了一系列相应组织。有的组织按农产品种类划分，如美国小麦协会、美国大豆协会；有的组织按州别划分，如美国加州水蜜桃协会、阿拉斯加海产品协会。有的协会还在国外设立办事处，如美国谷物协会驻北京办事处、美国林纸业协会驻上海办事处等。在美国各种协会、各类公司的农民组织中，最特别的是美国农业部下属的“粮谷信用公司”。该公司1933年正式注册成立，其主要职能是通过贷款、产品收购、发放农民所得补贴及国有粮食贮存等方式支持农业发展和农民所得。2002年美国联邦财政年度中，通过粮谷信用公司对农业的补贴及相关支出达279亿美元。该公司除有1亿美元的运作资金以外，还经过国会立法批准，每年可以在300亿美元的限额内直接向美国财政部借贷周转资金，作为执行农业部农民所得与价格支持政策而必须发给农民的补贴款。粮谷信用公司每年支用款项，不论数字大小，经核实之后，皆可于翌年在国会讨论拨款法案时由国会一笔勾销。目前，美国的主要农业生产地区，均有粮谷信用公司的公务员就地提供服务，确保对农业补贴各项政策的实施。

（三）把农业保护列入农业部与国会的行政职能。美国农业部在美国农业补贴中扮演着重要角色。农业部内至少有3个行政局（农场服务局、海外农业局、风险管理办公室）和农业补贴有直接关系，粮谷信用公司就设在农场服务局。该局除了帮助农民稳定农场收入、协助保护水土资源，为新农民和贫困农户提供信贷外，另一项重要职能就是发放农业直接补贴和紧急救济款。美国国会在美国农业补贴中也扮演着重要角色，众议院和参议院都分别常设了农业委员会。大幅增加农业补贴的《2002年农业法》就是由两院的农业委员会分别起草且最后协商统一的。

总之，美国政府对本国农业的补贴与支持力度非同寻常。但问题的要害是，美国政府的巨额农业补贴在一定程度上损害了发展中国家农业发展和国家利益，给发展中国家农民收入和世界粮食等主要农产品供给带来了影响。尽管如此，美国国会仍然持续不断地修改并通过扶持农业的法案。这在很大程度上要归因于美国国内农业利益集团的推动。

6 8巨额农业补贴：美国维护国家战略利益的政策

因为粮食是需求弹性极低的生活必需品，所以在国际政治经济的竞争当中，粮食就成为关乎国家利益的战略物资。美国实行的巨额农业补贴，是美国以冲击和影响发展中国家农业和农民利益为代价，维护本国国家战略利益的政策。

现实主义的国际政治学大师摩根索指出：“粮食自给自足或粮食匮乏是国家强权一个相对稳定的因素。”他认为一个粮食自给自足或接近于自给自足的国家，相对于一个必须保证粮食进口来源，否则就要挨饿的国家，在国际竞争中占有更大的优势。在历史上有无数这类生动的例子。比如两次世界大战中的英国，为保障自身的生存并最终取得战争的胜利，英国必须动用足够的海军以保证海上航道的畅通，以输入无法自给的粮食。每当粮食输入能力受到挑战时，例如在两次世界大战中遭受潜艇战和空中袭击，英国的强权便被动摇，英国的国家生存也岌岌可危。由于同样的原因，德国虽然粮食供给情况要比英国好很多，但在长期的战争压力下，为了避免自身的灭亡，不得不在战争中分别甚至同时追求三个基本目标：一是在粮食储备耗尽前迅速取胜；二是征服东欧这一巨大的粮食产地；三是摧毁对手的海上力量，保障粮食进口通道。在两次世界大战中，德国都未能达到第一和第三个目标。它在第一次世界大战中达到了第二个目标，但为时已晚，没有起到决定性作用。所以说协约国的封锁是协约国获胜的基本因素之一，它把饥饿和贫困加诸德国人民，从而耗竭他们的抵抗意志。而当时西欧各国的和平主义者也激烈批评协约国的海岸封锁政策，认为它给无辜者带来了灾难与牺牲。这些都从不同角度反映了粮食作为武器在国家竞争中的战略作用。

总之，一个粮食自给自足的国家，例如美国，无须为保证本国人民在任何情况下不挨饿而使自己的精力和对外政策偏离主要目标。由于没有后顾之忧，粮食自给自足的国家就能实施比粮食不能自给自足的国家更加强有力和更加专注的政策，以保障自身的战略利益。相反，饥饿的威胁给一个希望实施积极对外政策的国家设置了不可逾越的障碍，使其在国际争端中处于软弱无力的地位。因此，摩根索总结道，“粮食自给自足永远是伟大力量的源泉！”

第四节 仍行其道：粮食型生物质能源开发加快

前面我们已经讨论过美国生物质能源发展计划及其对世界粮食供求关系造成的压力。现在我们要研究和讨论的问题是，迫于粮食供求现实和世界舆论压力，美国有无可能修改它的粮食型生物能源发展计划？未来美国有无可能停止或缩减用来生产乙醇燃料的玉米消耗规模，以优先满足世界其他国家尤其是发展中国家对粮食的需求？遗憾的是，给出的答案是比较悲观的。

6 9醉翁之意不在酒：发展乙醇燃料的真实动机

一些国家政府称，推出生物质能源计划主要是为了降低对石油的依赖，尤其是“避免从那些不那么稳定或情况与我们不同的国家那里购买能源”，以保障本国的能源安全。至少在舆论层面上，有的国家如是宣传。然而，通过对一些国家生物质能源发展计划的研究，可以发现发展乙醇燃料对一些汽油消费大国来说，在能源安全方面的贡献是十分有限的，更不用提未来以生物质能源替代石化能源。

按照美国能源部发布的《2008年度能源展望》，到2030年，生物质能源计划中产自玉米的乙醇燃料为150亿加仑。然而这150亿加仑乙醇燃料预计到2030年仅能满足美国5 6%的汽车燃料需求。美国能源部的数据同时显示，生物质能源计划对于降低美国的海外能源依赖作用不宜高估。计划到2030年，美国进口的石油占能源消费量的54%，较2006年的60%仅下降6%，降幅非常有限。

第六章 消除粮食危机的政策路径前景（6）

在前文中我们已论及，如按目前玉米加工乙醇燃料的转化率计算，到2030年，生产150亿加仑乙醇燃料至少需要12701万吨玉米，约占2008年美国玉米总产量的40%。而40%的玉米产量对能源安全的贡献不过6%，两者相比较实在是很不对称。美国佛罗里达大学开展的一项研究也显示，如要替代整个美国的汽油供应，将需要美国所有可耕地的60％用来种植玉米和其他用来生产生物质能源的原料。这项研究还估计，如果实现欧洲能源消费中生物质能源比例占5 75％的目标，将需要征用多达13％的欧盟国家农业用地。2006年7月2日美国《华盛顿邮报》刊登了一篇题为《生物燃料的虚假希望》的文章，认为生物质能源不是一个满足美国对交通燃料需求的长期而实用的解决方案。即使目前美国3亿公顷耕地都用来种植生产乙醇燃料的原料，也不能满足供应美国交通所用的全部汽油和柴油，只能供应2025年美国交通燃料需求量的一半，然而这对农业和粮食供给的影响却是毁灭性的。

虽然不同机构计算方式和标准存在差异，但总体上看，美国使用玉米为原料生产乙醇燃料，对美国能源安全的贡献是有限的。同时，生产乙醇燃料对耕地和玉米的需求却是巨大的。这必然使世界玉米供求关系日趋紧张，并对玉米价格上涨形成长期的拉动。而又由于玉米在农产品中的特殊地位，一方面它与其他主要粮食作物具有很强的价格相关性，另一方面它又是重要的畜牧养殖饲料，它的价格上涨将连锁导致肉、蛋、奶等食品价格上涨。因此，美国发展生物质能源对玉米的大量需求，将使世界农产品的价格重心不断上移。总之，相关数据和推算都表明，发展乙醇燃料虽然可在一定程度上保障能源安全，但却给世界粮食安全带来严重影响。

既然如此，美国又为何坚持发展以玉米为主要原料的乙醇燃料呢？最根本的原因在于：第一，发展乙醇燃料符合美国的国家战略，同时又无损于国内各利益集团的既得利益，因此能够得到国内广泛的支持与拥护。第二，发展乙醇燃料，通过给乙醇燃料生产补贴，既可以达到增加农业补贴的作用，又可免遭发展中国家反对。第三，美国作为玉米出口大国，发展乙醇燃料，增加玉米消耗量，既不影响本国粮食供求，又可增强美国在国际粮食贸易中的主导权和控制权，发挥“粮食武器”的作用。

6 10扶持生物质能源是变相增加农业补贴

美国对本国农业的巨额农业补贴，目前已成为世界贸易组织多哈回合谈判的焦点。广大发展中国家开放本国农产品市场的前提之一，就是美国必须削减农业补贴，以减少其对国际农产品价格的扭曲作用，从而建立更加公平与自由的世界农产品贸易体系。迫于国际社会的压力，美国也不得不寻求削减农业补贴的方式。然而，由于涉及美国国家战略利益和美国农业利益集团的利益所在，单纯地削减农业补贴数额对美国政府来说，根本是不可能的。因此，美国政府必须拿出既能减少发展中国家对美国的意见，又没有实际妨害国家战略利益和农民利益的办法。而扶持生物质能源、尤其是以玉米为主要原料的乙醇燃料的发展，正为美国政府提供了这样一条途径。

美国政府对生物质能源，尤其是以玉米为主要原料的乙醇燃料产业的扶持力度不断加大。美国政府的乙醇燃料补贴政策对于乙醇产业发展产生了很大激励作用，最早的立法是《1978年能源税法》，联邦政府减免了一部分乙醇燃料税收，同时还对使用乙醇燃料的汽车燃料减免所得税。但是两项优惠政策不可兼得。此后，联邦政府陆续出台其他激励措施，主要包括：《2004年美国岗位创造法》规定对100%纯乙醇燃料给予每加仑51美分（0 135美元/升）的税收优惠，该项措施执行直至2010年。对于年产低于6000万加仑的小型乙醇燃料生产企业，对最初生产的1500万加仑乙醇燃料，实施每加仑10美分的企业所得税支持。《2005年能源政策法》规定了《可再生能源标准》，强制要求加油企业勾兑乙醇燃料，保证2006年在汽油中添加40亿加仑（151 2亿升）乙醇燃料，并逐年递增，在2012年时达到75亿加仑（283 5亿升）。《2006年降低税负和保健法》规定，对绝大多数进口乙醇燃料实施54美分/加仑（0 143美元/升）的最惠国关税，直到2008年年底。同样，美国农业部还按《生物能源计划》，在2001～2006年期间按年份对乙醇燃料生产企业提供了大量补贴。联邦政府还间接通过支持计划推动乙醇燃料生产，如规定联邦政府机构优先采购乙醇燃料、给予乙醇燃料研发补贴等激励政策。另外，各州在乙醇燃料研发、生产和消费环节自行制定了很多激励政策和计划等，作为联邦政策的补充措施。目前，美国联邦政府对乙醇燃料生产的补贴稳定在每年51亿～68亿美元。毫无疑问，政策扶持与巨额补贴刺激了美国国内玉米的生产和消费。

发展乙醇燃料对玉米持续稳定的需求和美国政府对乙醇生产的巨额补贴，既增加美国农业集团的利益，同时又变相增加了农业补贴。从这个意义上说，美国政府对乙醇燃料产业的扶持，实质就是对美国农业的变相补贴，因此，乙醇燃料的发展丝毫没有遭到美国农业利益集团的抵制。而又因为其环保特性及对国家能源安全的补益作用，更是得到国内各界的支持。

6 11发展生物质能源给美国带来丰厚利益

美国开发和利用乙醇燃料，增加了国内对玉米的需求。而在玉米总产量保持稳定的条件下，美国用于出口的玉米数量必将有一定程度的缩减。玉米出口量的减少似乎也意味着美国农民从玉米出口中获利的减少，但事实却并非如此。由于美国在世界玉米市场中居于绝对的主导地位，美国玉米出口量占世界玉米贸易量的近70%，美国可以通过调整玉米出口量来控制世界的玉米价格。在供求关系趋紧的背景下，美国的价格主导能力更是大大增强。因此，美国玉米出口量减少的结果是世界玉米价格的急剧上升。

据美国农业部长谢弗预计，美国2008财政年度的农业出口额预计达到创纪录的1010亿美元，比2006年和2007年分别增加了320亿美元和190亿美元。与此同时，玉米价格上涨也推动了美国农业收入的大幅增长。美国农业部预计，2007年，农作物收入将达到创纪录的1335亿美元，较2006年增长近10%，这是自1980年以来的最高同比增长速度，其中，收入增长的2/3来自玉米收入的增长，1/3来自小麦和大豆收入的增长。可见，发展生物质能源不仅没有伤害到美国农民收入，相反还给美国带来丰厚利益。在农产品出口领域，美国农民的利益不降反增，而通过向国内乙醇生产企业出售玉米和从乙醇燃料补贴中获得的稳定收益，则完全可视为是农业的额外收益。这样看来，发展乙醇燃料是能够给美国带来可观经济利益和社会效益的“好买卖”，根本不可能有放弃或缩减的考虑和打算。

第六章 消除粮食危机的政策路径前景（7）

6 12粮食型生物质能源是美国手中的战略武器

美国发展以粮食为主要原料的生物质能源，不仅实现了本国的农业政策目标，还为保障美国的国家战略利益增添了一件新武器。事实上，由于农业生产满足的是人类基本的生存需要，同时农业又是第二和第三产业的基础，因此，农业问题从来不是一个单纯的经济问题，更是一个重大的战略问题。 这一点从世界贸易组织谈判中可以管窥：乌拉圭回合谈判就是因为美国和欧盟在农业问题上的分歧而被一拖再拖；中国加入世界贸易组织，签订的第一个协议就是《中美农业合作协议》；在世界贸易谈判启动前，美国提出农产品贸易分歧不解决，就不能与中国进入实质性的谈判。美国政府始终注意把握本国农业的战略地位和战略利益。

其实，早在第二次世界大战之后，随着美国在世界粮食市场上的主导地位逐步确立，“粮食武器”就开始成为美国达到政治诉求、遏制战略对手的重要手段。其中，屡次被使用的粮食禁运就是一个典型案例。在20世纪50年代之后，国际上一共发生了10次粮食禁运，其中8次由美国发起。 伴随贸易自由化的推进，美国作为世界上最大的粮食生产和出口国，掌控着世界农产品贸易的主导权。面对21世纪世界经济、政治格局的变化，美国为了维护其国家战略利益，美国的“粮食武器”随时可能以新的面目为其国家利益服务。

当前，在石油能源日益匮乏、能源价格大幅波动的国际经济形势下，一些发展中国家及欧佩克通过控制产量和价格，挥舞起“石油武器”，“石油危机”此起彼伏，使得一些国家叫苦不迭。那么，在国际经济不断发展以及发展中国家工业化、城市化加快推进，世界人口膳食结构发生重大变化，世界粮食需求日益增长的大趋势下，美国“不失时机”地推出所谓生物质能源计划，从而改变一部分粮食的基本用途，持续扩大世界粮食供求矛盾，提升粮食的战略地位，其意图显然不能仅仅从“杯水车薪”的能源替代角度去理解，而应看到其利用生物质能源创造新的“粮食武器”的意图。

我们必须看到，以粮食为主要原料的生物质能源产业，同时牵动着“粮食”与“能源”这两根世界最敏感的神经。美国通过调控本国的生物质能源产业，能够同时影响世界粮食与能源的供求格局。不难看出，美国以增强能源安全的名义所推出的生物质能源计划，除了对解决美国能源问题的作用之外，更深远的意图是通过政府的筹划和引导，主动创造出对粮食的有效需求，全方位实现其农业政策的目标，创造出新的“粮食武器”，制造和生成制约别国的贸易壁垒，进一步巩固和提升其在国际粮食市场上的主导地位，以保障和扩张其国家战略利益。

综上所述，我们从发生粮食危机的短期和长期的政策性层面进行了分析，对本次世界粮食危机的态势和前景持谨慎态度。从短期因素看，联合国粮农组织估计2008年世界主要粮食作物产量将增加2 6%，达到21 64亿吨的历史较高水平，这将有助于在一定程度上缓解世界粮食危机。然而，尽管对世界粮食市场有较好的预期，但目前世界粮食市场供给却仍持续偏紧，加之无法快速补充的低水平粮食库存，以及金融危机在全球蔓延，不可能很快消除世界粮食危机的影响。因此，联合国粮农组织向世界发出警告，这次的粮价上涨与以往农产品价格短期上涨不同，可能在未来相当一段时期内仍要面临粮食价格的持续增长。

从当前情况看，世界粮食供求偏紧格局将继续存在。虽然有时可能出现粮价小幅回落，但粮价仍将持续相对高位运行，甚至持续上涨。继续保持这种粮食供求格局的政策层面原因主要有：一是目前一些受粮食危机冲击较为严重的国家实行的临时政策措施，无法从根本上消除粮食危机的影响；二是无论是在世界推进粮食贸易自由化，还是实行相对保守的农业政策，世界粮食贸易体制的不公平仍将长期存在，在短期内难以得到改善；三是发达国家的巨额农业补贴和贸易壁垒仍将长期存在，并将继续扭曲国际粮食价格，影响发展中国家粮食生产和供给；四是发达国家生物质燃料发展政策将继续实行，对粮食供给造成的冲击必将长期存在。由于这些事关粮食生产与供给的政策制度性因素短期内难以改变，因此，世界粮食危机及其影响在短期内很难消除。之所以作出这种分析与判断，其根本原因在于，在国际粮食市场中占支配地位的发达国家，将从本国的战略利益出发，继续维持现有的农产品贸易体制、粮食贸易格局及巨额农业补贴政策。