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Chapter_1

对司法鉴定机构设置与管理的再认识

施敏

华东政法学院

【摘要】《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》的颁布，解决了司法鉴定机构的管理问题，即司法鉴定机构由国家行政机关统一管理。本文阐述了司法鉴定机构由国家行政机关统一管理的必要性，并对司法鉴定机构的设置与管理进行了再认识。

【关键词】司法鉴定机构 行政管理 行业管理 司法鉴定委员会

Forensic Examination Institution’s Setting and Administration

2005年2月28日，十届全国人大常委会第14次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），并将于2005年10月1日正式生效。这一文件的颁布实施，将有利于加强对司法鉴定机构的管理，有利于规范司法鉴定机构朝着有序、合法、科学的方向发展。对于保障诉讼公正、提高诉讼效率无疑具有十分重要的意义。《决定》第三条明确规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”司法鉴定机构交由司法行政机关统一管理有其必要性，同时随着《决定》的颁布和实施，在管理体制上还存在着立法尚未明确而实践中急需解决的问题。笔者研读《决定》后，经过思考，对司法行政机关统一管理司法鉴定机构的必要性和在机构设置与管理上存在的问题有了新的认识。

一、司法鉴定机构交由司法行政机关统一管理的必要性

（一）司法鉴定机构交由司法行政机关统一管理是司法改革的必然产物

党的十六大之前，我国的司法改革多局限于内部的工作改革，而没有触动深层次的司法体制问题。十六大把司法改革纳入政治体制改革中，提出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”司法独立与司法公正成为司法改革的主要精神与理念。作为人类有意识设计的解决纠纷的诉讼活动的一环，司法鉴定制度必须符合人类对司法的价值的最一股追求，那就是公平和正义，也即公正。[1]司法鉴定管理体制的改革是司法体制改革的重要组成部分，司法鉴定管理体制改革的成败也直接影响着司法改革目标的实现。司法鉴定历史悠久，作为证据在司法活动中发挥了不可替代的作用。但在建设社会主义法治国家的今天，已呈现出诸多弊端，如司法鉴定机构隶属关系不顺，鉴定范围不明确等，无法适应司法改革不断深化的要求。随着我国庭审方式和诉讼制度改革，司法鉴定制度已成为制约司法公正和诉讼效率的主要瓶颈，对司法鉴定制度的改革势在必行。从客观、公正、效率、法制统一性要求的角度，由司法行政机关对司法鉴定机构实行全行业的统一指导、管理和监督，是一种与司法改革相适应的合理模式，有利于司法机关之间相互支持、相互配合、互相监督、互相制约，也有利于解决因鉴定导致的司法腐败问题。

（二）司法鉴定机构交由司法行政机关统一管理由司法鉴定的基本属性所决定

司法鉴定实质上是一种服务于司法诉讼活动的技术性活动，其功能是从科学的角度帮助司法机关确认证据。鉴定活动，就其本质而言，是一个科学的分析、检验和判断过程。因此，科学性是其本质属性。另一方面，司法鉴定又并非单纯的科学活动，它作为一种诉讼活动，还具有法律性的一面。[2]由此可见，司法鉴定的基本属性是科学性与法律性，这就决定了司法鉴定在诉讼中应保持其中立性。司法鉴定的主管机关与司法鉴定机构本身都不应是诉讼参与的主体。公正和效率，“这二者是一切现代程序设计的共同价值准则”。也是人类设计诉讼程序的根本出发点，司法鉴定作为鉴别、确认诉讼证据的一种重要活动，直接关系案件事实的正确认定和法律的正确适用，也关系法律适用是否及时和社会资源对诉讼的投入问题，应最大限度地坚固公正与效率的价值追求。司法鉴定的中立性是保持司法鉴定结论客观性、科学性的必要条件，因此对司法鉴定机构的管理不应由行使侦查权、检察起诉权、审判权的任何一方来主管，而应由司法行政机关主管，进一步强化司法权的四权分使，逐步形成我国司法权的“四权制衡”格局[3]，这样既能反映司法鉴定本身的性质，又能使公、检、法更好地行使本身的职权，从而有效地防止和克服司法腐败，实现司法公正。司法鉴定机构只有独立于或中立于任何办案部门，才能对办案部门依法办事、正确适用法律形成一种制约。没有中立性，就难以保证客观性和公正性。

（三）司法鉴定机构交由司法行政机关统一管理是司法实践的需要

司法鉴定是我国诉讼制度中的重要一环，在案件审理过程中，鉴定结论作为一项法定证据，具有很高的证明力，而且实际上也直接或间接地影响着法官对其他证据的判断。在很多案件中，鉴定结论往往是关键证据，直接影响着案件事实的认定。鉴定结论这一“科学证据”在保证司法公正方面体现了不容忽视的作用。[4]为此，司法鉴定本应以其科学性、客观性、权威性、中立性，成为公民合法权益的保护神，捍卫司法公正的“科学卫士”。但是长期以来，由于缺少相关的法律规范，司法鉴定活动的混乱在一定程度上影响了法院对案件的公正审理。公、检、法、司各有各的鉴定机构，社会鉴定机构也未纳入统一管理，自审自鉴、多头鉴定、鉴定缺乏统一标准的问题突出，妨碍了司法鉴定的客观性、独立性和公正性：而由于鉴定活动的不规范和缺乏有效的管理监督，鉴定结论模糊，一个案件多个鉴定结论，甚至鉴定结论截然相反的情况时有发生，致使案件久拖不决，当事人频频上诉上访，这些无论是对法院还是对司法鉴定机构的公信力都是一种打击和破坏。我国的司法鉴定机构管理体制长期以来属于分散型的管理体制，相关部门各为其政、各定其调、各行其是，造成司法鉴定主体资格、司法鉴定标准、司法鉴定程序混乱，司法鉴定资源使用效力低下，当事人诉讼成本增大。司法鉴定机构混乱的管理体制影响了便民性的体现和落实。有鉴于此，社会各界对加强司法鉴定机构规范与管理的呼声越来越高，《决定》正是在这种背景下出台的，这部法律性文件对目前司法鉴定机构设置与管理存在突出的问题进行了规范。

二、目前在司法鉴定机构设置与管理上存在并需要解决的问题

（一）现阶段对司法鉴定机构的管理应以行政管理为主，行业管理为辅

《决定》已有明文规定，由司法行政机关对司法鉴定机构进行统一的行政管理。这一规定符合司法行政工作的性质，司法鉴定机构的管理工作就其性质来说属于司法行政工作。按我国现行法律规定，司法行政机关不具有侦查、追诉、审判职能，超脱于诉讼之外，便于司法行政机关中立地管理司法鉴定工作。司法行政机关自新一轮机构改革以来，按照国务院对司法部“三定”方案的规定，已承担面向社会服务的司法鉴定机构的管理工作，培训了干部，组建了队伍。近些年来已做了大量管理工作，取得了明显成效。同时，也了解了全面情况，掌握了管理的规律，积累了工作上的经验。[5]《决定》的实施有利于全国司法鉴定机构的统一领导和管理，克服司法鉴定工作无序混乱的弊端。

根据中央改革意见，行业管理是指成立司法鉴定人协会，与行政主管部门配合实施管理。司法鉴定是一项专业性很强的工作，涉及技术领域广泛，其行业性不亚于医疗卫生行业。要使司法鉴定更好地为公正司法服务，为法治建设服务，国家必须设立全国行业性的组织协助国家有关行政机关对此进行统一的管理。目前我国缺少统一的全国性行业管理机构，全国及各地应适时组建司法鉴定人协会。

鉴于我国司法鉴定行业管理发育情况，未来三到五年内应以行政管理为主，行业管理为辅。强化国家行政管理，使司法鉴定机构管理从无序逐步规范到有序状态。在行政管理与行业管理的职责分工上t应把握实践中的需求和可能，合理配置各方职能，清晰责任边限。行政管理职责主要是制定司法鉴定工作规划和发展战略：统一审批鉴定机构：对鉴定机构和鉴定人进行登记、名册编制和公告：对鉴定机构进行司法检查评估：制定司法鉴定技术规范与技术标准：起草司法鉴定法律草案：制定司法鉴定的管理规章等。行业管理职责主要是通过考试（或考核）授予鉴定人资格：组织培训和工作经验交流：开展司法鉴定的国际学术交流等。

（二）对侦查机关设立的鉴定机构可进行行业与行政的双重管理

《决定》第7条第1款规定：“侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。”从此条规定可知，侦查机关内部可以设立司法鉴定机构，因为司法鉴定作为刑事侦查的重要措施和手段，其职能之一‘是为侦查活动服务，时效原则是侦查的首要原则，及时配合侦查是司法鉴定的重要职能。在侦查中遇到的专门性问题，鉴定部门必须迅速做出结论为侦查工作提供方向、线索和依据。许多侦查措施都有法定时限规定，涉及被查对象的可疑物证必须在极为有限的时间内做出鉴定结论。如果侦查机关没有自己的鉴定机构，这一点难以保证。若聘请社会性鉴定机构进行鉴定，不利于保密，与侦查工作中的保密原则不相容。且考虑到侦查机关内设鉴定机构长期以来承担了大量的侦查工作以外的司法鉴定工作的实际情况，为了充分利用鉴定资源，目前应保留侦查机关内部设立的鉴定机构。

在西方诉讼体制发达国家，专门为警察部门服务的司法鉴定机构在机构设立、人员管理和经费来源上完全独立于警察部门，有力地促进了司法公正。这是我们改革司法鉴定机构管理体制的终极目标，但任何改革都不是一蹴而就的，必须结合我国实际情况逐步进行。因此对侦查机关设立的鉴定机构可进行双重管理，即行政上仍隶属于侦查机关，但业务上由司法行政机关进行全国统一管理。鉴定人的资质、鉴定程序、鉴定技术、规范技术标准等都由国家作出统一规定。

（三）人民法院不得设司法鉴定机构，但可保留技术人员

从三大诉讼的法律规定来看，人民法院在审判程序中所处的位置是居中裁判，它没有证明责任，所以，人民法院内部机构中，不需要设立司法鉴定机构。由于法院所处的裁判位置，也不应当进行面向社会服务的司法鉴定活动。因为，司法鉴定活动的结果是产生诉讼证据，而人民法院本身又是证据的认证者。法院如果既充当司法鉴定主体，又行使对鉴定结论的审查判断权和采信权，会有损司法公正。人民法院司法鉴定机构的设置是历史的产物。20世纪80年代。在旧的纠问式刑事诉讼审判方式下，由于面向社会服务的司法鉴定机构非常少，人民法院为了保证案件质量，成立了法医机构，后来逐步发展到全面的司法鉴定活动。这在当时，确实起到了一定的积极作用。但是，随着诉讼制度的改革，随着面向社会服务的司法鉴定机构的建立、健全，随着各专项司法鉴定机构的完善，人民法院内部司法鉴定机构已失去合理、合法存在的必要，它的使命已经结束。我国审判模式已发生重大变化，法院职能单一化，法官不再承担收集证据和举证的责任，原先为收集证据和举证而自行设置的鉴定机构对于审判职能的实现而言，已没有存在的意义。

司法鉴定作为诉讼中的科学实证活动，通过对某种涉案事实进行科学判定从而解决事实问题。鉴定结论作为法定证据形式之一在证据体系中拥有极高的权威，被誉为“证据之王”。鉴定结论的真实与否对案件事实的认定往往起着决定性影响，从而对鉴定结论的审查判断以及采信机制就显得至关重要。鉴于我国目前尚未建立鉴定机构资质等级评估体系，对结论不一的多头鉴定无统一的采信机制，因此法院撤消其内设的鉴定机构后，可保留相应的技术人员，协助法官对鉴定结论作出正确的审查判断与采信。技术人员不再具有鉴定人身份，而是协助法官的“技术顾问”[6]。作为独立的诉讼参与人，技术顾问独立的诉讼地位表现在工作的辅助性和专家身份的独立性，应坚持以科学为依据，不受任何机关、团体、企事业单位和个人的干扰。

（四）司法鉴定委员会已完成其历史使命，应予以撤消

司法鉴定委员会是已颁布条例的省市对司法鉴定管理机构的称谓。98年国务院“三定方案”出台后，各省政府组建了司法鉴定委员会，由各部门负责人参加，协调本地区司法鉴定工作中产生的矛盾。司法鉴定委员会是行使鉴定管理权与一定范围内鉴定权的机构，其职能是协调鉴定分歧，受理疑难问题的鉴定和特殊的指定鉴定，承担终局性鉴定。其下设的专家委员会或专家鉴定小组以司法鉴定委员会的名义出具鉴定书，有一定的权威性。在当时这一机构的设立起到了很好的作用，有效遏制了重复鉴定、多头鉴定和鉴定工作中出现的舞弊现象，维护了司法公正，适当改变了无序状态。

但由于司法鉴定委员会既行使管理职能，又行使鉴定职能，有“既当裁判员，又当运动员”之嫌。且认定其下设的专家委员会所做的鉴定是所谓终局鉴定有损司法公正。司法鉴定是一项科学技术活动，不能从行政上规定“科技性”。《决定》颁布并实施后，由司法行政机关对司法鉴定进行统一管理，司法鉴定委员会作为过渡性的管理机构，其历史使命已经完成，应予以撤消。对于多次鉴定、多头鉴定仍然发生难以采信的情况，可以由省级司法行政机关设立若干鉴定专家组或专家委员会（已设立司法鉴定协会的，由协会设立）予以解决。专家组可以应司法机关要求对争议较大的疑难案件进行复核、会检，为法官采信鉴定结论提供咨询意见。专家组也可应鉴定机构请求对疑难案件提供咨询意见。但专家组做出的意见不得作为鉴定结论。

（作者单位：华东政法学院 责任编辑：杨存福）

【注释】[1]樊崇义、陈永生：《公正：司法鉴定制度改革与完善的最高追求》，载于《中国司法鉴定》2002年第1期。

[2]陈光中：《鉴定机构的中立性与制度改革》，载于《中国司法鉴定》2002年第1期。

[3]杜志淳、霍宪丹：《中国司法鉴定制度研究》，中国法制出版社2002年版，第68页。

[4]何家弘：《司法鉴定导论》第1版，法律出版社2000年版，第1—13页。

[5]陈柚岩、陈涛：《司法鉴定的理念、原则与规则——对我国司法鉴定立法的思考（下）》，载于《中国司法鉴定》2001年第3期。

[6]关于技术顾问制度的有关规定可参阅意大利刑事诉讼法典第230条。

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