序言 改革开放：中国特色社会主义的伟大实践

——中国改革开放40年的回顾和思考

高尚全

自1978年党的十一届三中全会开启我国的改革开放进程以来，弹指一挥间，中国的改革开放事业已经走过了40年的光辉岁月。40年来，我们沿着中国特色社会主义道路不断前进。我们历经从计划经济到商品经济再到市场经济的探索，我们从无到有构建了中国特色社会主义市场经济体系并不断进行完善，我们扭转了“文革”的动荡混乱，走向依法治国，并不断提高国家治理水平。可以自豪地说，中国的改革开放事业取得了不可磨灭的成就。中国的改革开放事业当然也并非一帆风顺，改革开放的航程历经千难万险，改革开放的开拓却从未停歇。

中国改革开放40周年之际，正是我们承前启后、继往开来的关键节点。在这个新的历史起点上，我们有必要回顾和梳理中国改革开放40年的成就、经验和教训，为我们即将开启的新的改革探索积累更多的可供借鉴的经验，在理论和实践上不断丰富中国特色社会主义。

一、中国改革开放40年的基本历程

总的来看，中国的经济体制改革是从农村到城市、从经济领域到其他各个领域全面展开的，到目前为止，这一历程大致可以划分为“启动目标探索”“框架构建”“体制完善”和“‘五位一体’的全面深化改革”四个阶段。

1.改革的启动和目标探索阶段（1978年—1991年）。自1978年党的十一届三中全会，到党的十四大确立我国实行社会主义市场经济体制，这一时期是改革的启动和目标探索阶段。

改革首先从农村开始，逐步向城市推进；从开展改革试点，积累经验，再逐步推广；对外开放从兴办经济特区向开放沿海、沿江乃至内地推进。在农村改革方面，安徽等地率先进行了家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营改革试验，这一改革取得了巨大成功，得到人民群众的普遍支持，随后推广到全国。在企业改革方面，开展了多种形式的国有企业扩大自主权试点，集体经济和个体经济逐步恢复和发展。在财税体制方面，推行两步“利改税”，逐步推进“划分收支、分级包干”的财政体制改革。在流通体制方面，废除农副产品的统购统销制度，逐步培育农产品市场。在对外开放方面，1980年，决定兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。

随着改革取得巨大成功和人们对推进改革的共识逐步形成，1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，确定社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”，改革的重点逐渐从农村转向城市，以搞活国有企业为中心环节全面展开。对国有企业实施了承包制、租赁制等改革措施，积极进行以厂长负责制、工效挂钩、劳动合同制为内容的企业领导、分配、用工等管理制度的改革，增强企业的内在活力。宏观管理体制方面，以宏观间接管理为目标，对价格、财税、金融、计划以及流通体制等进行改革。采取“调、放、管”相结合的方针，理顺商品和服务的比价关系；大幅度缩小指令性计划；改革银行组织体制；实行各种形式的财政包干制。同时，政治、科技、教育、文化等领域的改革也开始启动。开放沿海14个港口城市，开辟了一批经济开放区。

2.社会主义市场经济体制框架初步建立阶段（1992年—2002年）。以党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，我国正式确立社会主义市场经济的改革方向和基本内容。

到2002年，社会主义市场经济体制的基本框架初步建立。

这一阶段改革的主要内容包括：宏观管理体制方面，1994年提出对财政、税收、金融、外汇、计划和投融资体制进行系统改革的方案，确立以分税制为核心的新的财政体制框架和以增值税为主的流转税体系，中央银行的调控职能得到加强。国有企业改革方面，党的十五大确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。按照建立现代企业制度的方向，实施“抓大放小”，积极推进国有企业改革和国有经济布局的结构调整。一批国有大中型企业改制为国有独资公司、有限责任公司或股份有限公司；许多全国性的行业总公司改组为控股公司；通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，对中小型国有企业进行了改革。市场体系得到较大发展，取消了生产资料价格双轨制，进一步放开了竞争性商品和服务的价格，要素市场逐步形成。社会保障体系建设方面，逐步建立起社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，建立了失业保险、社会救济制度及城镇居民最低生活保障制度。

3.社会主义市场经济体制的初步完善阶段（2003年—2011年）。党的十六大提出到2020年建成完善的社会主义市场经济体制的改革目标，党的十六届三中全会对建设完善的社会主义市场经济体制作出全面部署。与此同时，党中央总结提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略构想，作为深化改革的重要指导思想。自此，我国改革进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。

这一阶段主要的改革措施有：取消农业税、牧业税、特产税。清理和修订限制非公有制经济发展的法规、规章和政策性规定，放宽非公有制经济的市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域，为非公有制经济发展提供制度保障；公共财政体制不断健全；国有商业银行股份制改革加快推进；实现有管理的浮动汇率制度。改革投资体制，政府投资的范围进一步缩小，企业投资自主权逐步扩大。土地、劳动力、技术、产权、资本等要素市场进一步发展，水、电、石油和天然气等重要资源价格的市场化步伐加快。社会保障体系不断完善，社会保障覆盖面不断扩大。

4.“五位一体”全面深化改革的新阶段（2012年至今）。2012年，党的十八大召开，选举产生了党的新一届中央领导机构。在党中央的坚强领导下，我国不仅有效应对了复杂国际政治经济环境的风云变幻，更在相当不利的条件下取得了经济的中高速平稳增长。

党的十九大把中国的改革开放事业进一步推向深入。党的十九大不仅再次组成了以习近平同志为核心的领导集体，而且高屋建瓴，对中国的改革开放进程作出了诸多新的判断。党的十九大报告郑重宣告，中国特色社会主义进入新时代。其首要特征是，我国社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。党的十九大报告提出，围绕新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题，我们党进行理论探索，取得重大创新成果，形成了新时代中国特色社会主义思想。党的十九大以来，中央全盘统筹推进改革，特别是率先推进党和国家机构改革，为其他方面改革的有效推进铺平道路。

二、中国40年改革开放的主要成就和突出矛盾

习近平同志指出，改革开放是当代中国发展进步的活力之源，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。40年的改革开放所取得的重大成就，主要体现在它推动我国实现或正在实现的五个方面的重大转变。

第一，改革开放推动了以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的转变。

1978年12月，党的十一届三中全会抛弃了“以阶级斗争为纲”，把党和国家的工作中心转移到经济建设上来。正是由于有了这个转变，才可能改变传统计划经济体制，改变封闭半封闭的状态，进而迎来整个国家的发展进步。“解放思想、实事求是”作为改革开放的思想内核，为我国的发展进步提供了不竭的思想理论活力源泉。

第二，改革开放推动了从计划经济向市场经济的转变。

1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出社会主义经济是公有制为基础的有计划的商品经济。这是经济体制改革的重大突破。此后，经过不懈探索，1992年，党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。建立社会主义市场经济体制，为我国经济发展构建了最为重要的制度基础，使价值规律深入社会经济的每一个微观单元发挥作用，极大地激发了人们的创造活力、发展热情。2003年，党的十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制的战略任务，要求以完善社会主义市场经济体制为目标，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。改革进入新的阶段后，党的十八届三中全会历史性地明确了使市场在资源配置中起决定性作用，这是对市场经济一般规律的认可，也是使市场经济规律为社会主义经济建设服务的重要里程碑。无疑，从计划经济转向社会主义市场经济，是我们党的伟大创举，为发展中国特色社会主义奠定了经济基础。

第三，改革开放推动中国从闭关锁国转向全方位开放。

1979年初，国务院决定设立蛇口工业区。同年7月，中央批准广东、福建两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施。1980年，全国人大常委会批准在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特区，按照市场取向进行改革探索。1984年，国务院决定大连等14个沿海港口城市进一步对外开放。1985年，中央决定在长江三角洲、珠江三角洲和福建厦漳泉三角地区开辟沿海经济开放区。1988年，海南成为经济特区。1990年，中央推进形成了以上海浦东为龙头的长江流域开放带。这一阶段的对外开放，引进了大量国外资金、技术和先进管理经验，使国内商品市场丰富和繁荣起来，使市场因素在整个经济中的比重大幅上升，有力冲击了计划经济的樊篱，为社会主义市场经济体制的确立作出了重大贡献。

1992年，邓小平同志南方谈话之后，对外开放步伐进一步扩大，由沿海地区迅速向内陆腹地拓展。2001年底，我国加入世界贸易组织，自此我国对外开放进入一个新阶段。党的十六大以后，我国吸收利用外资，从弥补“双缺口”为主向优化资本配置、促进技术进步和推动社会主义市场经济体制完善转变，利用外资实现新发展，规模和质量全面提升。经济总量在2011年度全球排名上升至第二位，并连续20余年位居发展中国家首位。党的十八大以来，对外开放水平进一步提升，中国经济不仅仅局限于“引进来”，更提升到“走出去”的高度，“一带一路”倡议的提出、亚投行的设立、G20杭州峰会的召开都表明，中国在国际经贸体系中的地位越来越突出。在全球经济衰退、各国贸易保护主义抬头的情况下，中国已经逐渐成为全球化的领军者、推动者，这在40年前是不可想象的。

第四，改革开放推动国家从人治走向法治。

我国有着数千年的封建历史传统。坚定走依法治国道路、建设社会主义法治国家，这是巨大的历史进步。在党的十四大明确建立社会主义市场经济体制改革的目标后，依法治国的要求更加迫切，因为市场经济必须是法治经济。正是顺应这一历史发展潮流，党的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家作为党领导人民治理国家的基本方略郑重地提了出来，并把过去“建设社会主义法制国家”的提法改为“建设社会主义法治国家”，极其鲜明地突出了法治的理念。1999年3月，全国人大对宪法进行了修改，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2012年，党的十八大进一步强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。改革开放推动我国全面走向法治社会，必将进一步增强经济发展的活力。

第五，改革开放推动我国人民生活从贫穷落后转向小康。

改革开放改变了生产关系和生产力不相适应的状况，社会生产力得到极大解放，社会财富迅速增长，人民生活得到逐步改善。改革开放40年，我国城乡居民收入水平呈现大幅度增长态势。从1978年到2016年，城镇居民人均可支配收入由343元提高到33616元，农村居民家庭人均纯收入由134元提高到12363元。居民消费结构从温饱型向小康型转变，城乡居民家庭的恩格尔系数分别从1978年的57.5%和67.7%下降到2016年的29.3%和32.2%，人民生活从满足于吃饱穿暖转变到更加注重个性和享受的多层次消费。居民预期寿命从1981年的67.8岁提高到2014年的75岁。

2016年，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》指出，到2030年，“人民身体素质明显增强，2030年人均预期寿命达到79.0岁，人均健康预期寿命显著提高”。文盲率从1982年的22.8%下降到目前的4.1%，每年有数百万高等院校毕业生成为社会主义现代化建设事业的接班人。改革开放给人民生活带来巨大改善，全面建成小康社会的奋斗目标将一步步变为现实，极大地调动了人民群众投身中国特色社会主义建设的积极性、创造性，为我国的发展进步带来了无穷的活力。

中国的改革虽然取得了举世瞩目的成就，但是前期单边突进的改革遗留的问题越来越成为拖累经济社会进一步向前发展的障碍，而且经过40年的改革发展，随着从生存型阶段向发展型阶段的转变，我国需求结构开始发生明显变化，新的需求和旧的体制的矛盾也日益凸显，新老问题同时并存，影响改革的深化。目前仍存在的矛盾有以下几个方面。

一是经济发展方式转型与市场化改革不到位的矛盾。以当前最重要的“三去一降一补”为例，虽然整体战略极为重要，但是在实际操作过程中也出现了行政手段一刀切，专去民营企业的传言。“三去一降一补”需要行政手段配合，不过应尽量以市场的优胜劣汰为主要手段，让行政要求成为市场资源配置的砝码，这样虽然见效慢一些，但长期看会更加健康。

二是税费过重与公共产品供给短缺并存的矛盾。我国已开始从私人产品短缺时代进入公共产品短缺时代，但相应的社会体制改革还不适应这个时代变化的趋势。公共产品短缺成为阻碍扩大内需、制约发展方式转型的一个重要因素。公共产品短缺使我国消费率不断下降，消费率水平不仅低于发达国家，而且也低于“金砖四国”中的其他三国。但是，作为公共产品供应源泉的我国老百姓的税赋水平并不低。如曹德旺所指，中国的企业税赋同比美国高出相当于营业额的11.6%，这在世界上明显属于较高税赋的国家。同一些宏观税负超过30%的国家相比，在社会福利支出（教育、卫生、医疗、社保等方面）我国还有很大差距。造成这种现象的主要原因，还是政府作为投资的主体而没有成为创造环境的主体，财政在公共服务领域的投入比重还不高，地方政府的注意力仍然集中在追求经济总量的扩张上。

三是依法治国的理念在实际行动中仍然有待落实。依法治国的治国方略早已提出，党的十八届四中全会更是以中央全会决定的方式将这一理念提升至治国理政的最高层次，中央深改办也专门出台了各项推进法治建设的意见和方案。但是行政部门职能缺位、错位、越位，行政审批门槛多、公共服务不到位、权力行使不规范等问题仍然时有发生，阻滞了市场经济的健康发展；另外，宪法明确的法院、检察院独立司法也受到意识形态领域反对“司法独立”的影响，律师尤其是刑事辩护律师容易受到不公正的待遇乃至以敌我矛盾予以处理，严重违背依法治国的理念。凡此种种，体现了法治状况与社会主义市场经济建设的不相适应。市场经济当中利益主体各不相同，市场经济的运行实际也是各个市场主体之间利益交换、协调的过程，是不断产生矛盾又不断解决矛盾的过程，司法承载着保障这些矛盾有效、迅速解决，维护不同市场主体利益交换、协调通畅运行的重要功能，依法治国的理念必须贯彻到实处。

三、中国40年改革开放的经验和启示

习近平总书记指出：“改革开放是当代中国发展进步的活力之源，是我们党和人民大踏步赶上时代前进步伐的重要法宝，是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。”在坚持社会主义基本制度的前提下，立足基本国情，遵循市场经济的一般规律，借鉴有益经验，不断对经济基础和上层建筑进行调整和完善，不断探索社会主义和市场经济相结合的有效途径和方式，我们走出了一条有中国特色的改革道路。实践充分证明，社会主义和市场经济是可以结合的，改革开放是社会主义制度的自我完善和发展，社会主义市场经济体制是“市场对资源配置的决定性作用”与“正确发挥政府作用”的有机结合。

在40年的改革开放进程中，我们积累了不少宝贵的经验，突出的有以下几条。

一是不断解放思想，推进理论创新。科学的理论是改革顺利推进的思想保证。改革的进程，就是思想解放的过程，就是理论创新的过程。改革开放以来，我们党坚持解放思想、实事求是、与时俱进，将实践作为检验真理的唯一标准，不断推进理论创新、思想创新和体制创新，创造性地提出了社会主义市场经济理论及其政策体系。

二是坚持市场化的改革方向不动摇。改革开放40年的历程，也是市场作为资源配置手段的地位不断提升的历程。从“一大二公”和“割资本主义尾巴”到“计划为主、市场为辅”的社会主义商品经济的提出，再到从指令性计划到指导性计划的转变，进一步到社会主义市场经济的提出，最终到使市场在资源配置中发挥决定性作用。中国的改革所取得的成果，也就是社会主义市场经济不断发展的结果。我们回顾中国改革40年的经验，其中最核心的一条，就是要坚持市场化的改革方向。

三是灵活运用改革方法，既先行先试、先易后难，又统筹兼顾、协调推进。

我国改革的典型特征是采取了先行试点、总结推广的方式。立足于把解决本地实际问题与攻克面上共性难题有机结合起来，选择一定地区或改革领域开展试点，在对试点进行总结的基础上，对成功经验和做法再进行推广。这种由点而面、先易后难的改革推进方式，既控制了风险，又通过有效的推广机制使成功经验迅速普及，成为我国渐进式改革战略的重要经验，也是新时期推进改革开放、探索新的发展模式和体制模式的重要途径。改革又是一项系统工程，必须不断完善改革的推进方式，统筹兼顾，加强总体协调。我们注重把握“破旧”和“立新”的关系，立足于立新，适时、大胆地破旧，从而不断消除深层次的体制机制障碍，建立健全适应生产力发展需要的新体制、新机制。

四是正确处理改革、发展、稳定的关系。改革是经济社会发展的强大动力，有效的体制是实现经济社会又好又快发展的根本保证，从长远来看，也是确保社会稳定的根本保障。同时，发展和稳定也提供了深化改革的良好环境和基本条件。要正确处理好改革与发展、稳定的关系，适时有序推进改革开放，把改革的力度、发展的速度和社会的承受能力有机结合起来，在保持稳定的前提下推进改革和发展，通过改革和发展促进社会稳定。

40年来的改革开放进程给我们带来的不仅仅是改革方法论上的经验，也在价值观方面给我们以启示。

启示一：改革为了人民，依靠人民，改革的成果由人民共享。改革的目标是增进人民的福祉，习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标。”不是为改革而改革，更不是为了权力的巩固而改革。改革是促进社会和谐的强大动力，是社会和谐体制机制的构建和完善过程。维护好、实现好和发展好广大人民群众的根本利益是社会和谐的基础，有效的体制机制是实现社会公平正义和社会和谐的根本保证。

在改革措施的出台和推进过程中，要坚持以人为本，民生为重，注重把提高效率同促进社会公平结合起来，通过提高效率来促进发展，同时注重从解决关乎人民群众切身利益的问题入手，努力兼顾好各方面的利益，在经济发展的基础上实现社会公平。通过妥善处理好改革过程中的各种利益关系，使广大人民群众能够共享改革发展的成果，达到以制度建设促进社会和谐、改善人民生活的目标。改革为了人民，人民就有了无限的动力和创造力，改革就能够依靠人民。事实证明，以增进人民福祉为目标的改革就能够充分发挥人民群众的首创精神，能够调动各方面参与和推动改革的积极性。改革既要依靠各级党委和政府的坚强领导，又要充分提高社会参与度。改革的历史也表明，一系列影响重大的改革措施的推出，都是以基层单位的人民群众创造的具体改革经验和做法为基础和依据的。我们的改革始终充分尊重人民群众的首创精神，不断提高社会公众的参与度，调动和发挥人民群众参与改革的积极性和创造性，努力把政府合理引导、积极推动与充分发挥人民群众改革创新的自主性、能动性有机结合起来。

启示二：坚守市场经济主体平等的理念。什么是市场？最通俗地讲，市场就是人与人交换的一个平台，在这个平台上，人与人的关系是一种平等的交换关系。因此，抛开市场经济的价值规律的运动轨迹，市场静态的基础就是不同产权的主体和不同产权的主体之间的平等关系。因为分属不同产权，所以有交易之需要，因为有平等之地位，所以有交易之可能。交易越活跃，市场越繁荣。反之，如果不能使不同产权的主体之间保持平等的地位，那就造成重则强取豪夺、轻则打击生产和交易的积极性的后果，都将造成生产的破坏，交易关系就难以持续。正是由于有了这样正确的认识，所以党的十八大提出：“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”谁来保证各种所有制经济依法平等使用市场要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护？理所当然要靠政府。党的十八大有一句名言：“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。”政府职能转变是关键，政府职能转变的方向，是创造良好的市场环境，提供优质的公共服务，维护社会公平正义。政府要营造各种所有制经济公平参与市场竞争，因为如果各种所有制经济不能平等使用生产要素，就不能使其公平参与竞争，如果不能同等受到法律保护，也就是不能参与公平竞争。市场经济作为法治经济，就应当保障各类所有制市场主体公平受到法律保护。从现实情况来看，我国民营企业尤其是民营非上市公司的合法权利的法律保障程度还难以达到最基本的要求。在市场经济环境下，各类交易主体之间难免发生各种纠纷，而依据法律可预见的、公正的司法处理结果能够消除矛盾，恢复正常的市场秩序。我国司法实践当中企业之间纠纷处理的干扰因素过多，导致市场主体的合法权利往往难以得到保障，这种现象在民营企业当中尤其显著。更有甚者，民营非上市公司各种财产权利还受到各种腐败势力的压榨，并难以受到法律的公正保护，其结果是企业创新积极性不足，资本大量外流。要创造良好的市场环境，就必须保障各类所有制市场主体的合法权利。因此，党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定，不仅仅是治国方略的重大宣示，同时也是对党的十八大提出的“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的要求的具体落实。

四、新时代的全面深化改革

（一）党的十八大以来改革的重要进展和突破

自党的十八大以来，我国的改革进入了新的阶段。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国不仅有效应对了复杂的国际政治经济环境的风云变幻，更在相当不利的条件下取得了经济的中高速平稳增长。党的十八届三中全会所作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》制定了我国在新的发展阶段全面推进改革开放事业的宏伟蓝图，提出了到2020年全面深化改革的指导思想、总体思路、主要任务、重大举措。以全面推进改革的《决定》为基础，中国改革事业在战略布局、改革难点以及市场的地位上都获得了一些重大的进展乃至突破。这些进展和突破主要体现在以下几个方面。

1.市场在资源配置中的地位获得重大突破

中国改革开放的进程，实际上就是从计划作为配置资源的主要手段逐渐变革成为市场成为配置资源的主要方式，市场经济逐步确立，并不断完善的过程。在这个进程当中，市场的力量从无到有、从弱小到壮大。党的十八届三中全会《决定》旗帜鲜明地提出，使市场在资源配置当中发挥决定性的作用，这在中国的改革开放和市场经济发展历史中，具有里程碑式的意义。体现了以习近平同志为核心的党中央，对市场规律的认识在不断提高，这是我党对中国特色社会主义建设规律认识的一个重大突破。从市场的基础性作用到决定性作用，是一个不断深化认识和完善改革的过程，党的十五大提出，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；党的十六大提出，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；党的十七大提出，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用；党的十八大提出，更大程度更广泛发挥市场在资源配置中的基础性作用；党的十八届三中全会提出，使市场在配置资源中起决定性作用。在党的十八届三中全会上，习近平总书记指出，从党的十四大以来的20多年间，我国社会主义市场经济体制已初步建立。对政府和市场关系，我们一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。可以看出，我们对政府和市场关系的认识也在不断深化。中央认为这个问题从理论上作出新的表述，条件已经成熟，应该把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。

党的十八大以来，我国价格市场化改革加快推进，政府定价范围进一步缩小。根据国家发展改革委对我国价格市场程度进行了测算，2012—2016年各年，我国价格市场化程度分别为94.33%、94.68%、95.16%、96.45%和97.01%。其中，2016年比2012年累计提高2.68个百分点，而2016年、2015年、2014年价格市场化程度分别比上年提高0.56个百分点、1.29个百分点和0.48个百分点，明显大于2013年0.35个百分点的水平，反映出近三年价格市场化改革步伐明显加快。

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。

2.供给侧结构性改革取得明显进展

党的十八大以来，中国的经济发展面临着全新的环境和挑战。世界经济严重衰退，贸易保护主义抬头，世界经济格局面临新的洗牌。与此同时，国内土地、劳动力等要素价格越来越高，资源、环境的约束越来越紧，我国传统的经济发展模式和结构继续进行深刻的调整和改革。中国经济面临着保持一定水平的增速和调整结构的两难困境。在这种经济新常态背景下，中央及时作出了供给侧改革的决定和布局，以前所未有的勇气和决心，开启了一场中国经济发展方式向更高形态发展的结构之变。

供给侧结构性改革的核心是“三去一降一补”。去产能，让绝对过剩的产能退烧去热；去杠杆，消除瘀堵虚肿，让资金血脉畅行；去库存，消除困扰发展的炎症病痛；降成本，减税降费，为企业休养生息创造良好的政策环境；补短板，提升基础设施、加强公共服务、培育发展新产业，让经济社会发展强身健体。2016年，化解煤炭产能超过2.9亿吨，压减粗钢产能超过6500万吨。深化供给侧结构性改革的深层次着力点，就是进一步处理好政府和市场的关系。这是经济体制改革的核心问题，也是结构之变的关键。党的十八大以来，国务院破除了大量行政审批事项，国务院各部门取消或下放行政审批事项618项；取消中央指定地方实施行政审批事项283项。中央政府层面核准的企业投资项目削减比例累计接近90%。工商登记前置审批事项中的87%，改为后置审批或取消。在市场体系建设中建立公平竞争审查制度。“简政放权、放管结合、优化服务”的改革得到了有效落实，极大地提升了市场经济的活力。

针对农村发展的短板，党的十九大明确提出了实施乡村振兴战略，并将其与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略并列。针对高新技术的短板，习近平总书记在最近召开的中央财经委员会第二次会议上强调，关键核心技术是国之重器，对推动我国经济高质量发展、保障国家安全都具有十分重要的意义，必须切实提高关键核心技术创新能力，把科技发展主动权牢牢掌握在自己手里，为我国发展提供有力科技保障。中央对这些经济发展中短板问题的认识和部署，将使供给侧改革发挥出更大的动能。

3.国家政治体制顶层设计适应了新的要求、获得新的突破

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在长期以经济体制改革为核心的制度背景下，要推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要对过去领导改革的行政部门本身进行改革，这就对改革领导者的决策效能和执行力提出了重大考验。

为了推进改革，中央先是设立了中央全面深化改革领导小组，有力提升了改革的决策效能，使过去总是被回避的改革议题，比如户籍问题、农村土地制度问题等等，能够集中力量摆脱各种利益羁绊获得正面突破。国家治理体系和治理能力提高还体现在我国社会主义民主政治的进步上。坚持党的领导，是我国实现持续发展繁荣的根本保证，而人民当家作主，是中华民族伟大复兴的力量之源。全面深化改革对加强社会主义民主政治制度建设提出了通过各项制度建设，丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性的总目标。2014年，党中央审议通过了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，明确要求每年安排国务院领导同志向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问。专题询问更加规范化、机制化和常态化。2015年6月，中共中央首次以文件的形式转发了《中共全国人大常委会关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，提出了“密切人大代表同人民群众的联系、探索建立代表履职激励机制”等具体措施，为各地积极开展县乡人大建设指明了方向。在创新与实践中，人民代表大会制度不断与时俱进。党的十八大以来，我国的社会主义协商民主也获得很大进步。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商七种协商民主渠道，从顶层设计的高度，系统谋划了协商民主的发展路径。通过以上种种制度的构建和完善，我国的国家治理体系和治理能力日新月异。

党的十九大在政治体制改革上进一步着力，除了成立中央全面依法治国领导小组之外，党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。这是政治体制运行核心内容。党的十九大以来，中央还勠力推进党和国家机构改革，科学划分和调整职能，同时赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。政治体制改革获得长足进展。

4.反腐倡廉成绩显著，依法治国有效推进

进一步推进改革创建良好的经济发展环境，需要廉洁奉公高效的党员和公务员队伍。党的十八大以来，党中央对腐败行为坚决查处，破除了过去一段时间党纪国法松懈滋生的各种潜规则，横扫了贪腐猖獗的不良风气，党纪国法为之肃然而振！中央对于滥权渎职的腐败分子，上至中央常委，下至乡村干部，不管是军方大将，还是地方大员，但凡触犯党纪国法，均依法予以严惩。坚定不移地推进全面从严治党，形成了反腐败斗争压倒性态势。这样大规模的反腐浪潮，激浊扬清，民心得以振奋，党风得以清正，使全体党员干部受到深刻教育，掌握权力行使权力的全体党员干部自觉规范行使权力、自觉避免滥权渎职行为，这为规范政府权力的行使、保障市场主体的合法权益奠定了良好的基础。

在肃清腐败的基础上，中央通过确立依法治国的方略，从制度建设上来根本实现党和国家的长治久安。2014年10月底召开的党的十八届四中全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这是中国共产党历史上，第一次专门研究法治建设的中央全会。党把自己的路线、方针、政策通过法定程序转化为国家意志，成为全国人民共同遵守的法律规范，实现党的主张和人民意志的有机统一。依法治国的庄严承诺和有效推进，体现了中国共产党已经从一个革命党真正成长为一个执政党。

在新一轮改革的起点上，如何处理改革和立法的复杂关系，尤显重要。改革必须尊重法律的权威，在2014年中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记第一次明确提出了“重大改革于法有据”的要求。注重运用法治思维和法治方式推进改革，实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革，成为全面深化改革的鲜明品格。从摸着石头过河到先立后破，在法治的轨道上推进改革，最大限度地节约了改革的成本，同时也分担了改革的风险。

在司法层面，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确提出了改革路径：对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。这些改革，有效促进了司法公正，为实现社会公平正义提供了有力的司法保障。啃下这块硬骨头，这也是党的十八大以来改革的重大突破。

随着改革的深入和经济社会的发展，纪检监察体制也需要与时俱进，契合形势发展要求。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法》修正案，其中第一百二十五条规定，中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，将中华人民共和国监察部并入新组建的国家监察委员会。中华人民共和国国家预防腐败局并入国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。国家监察委员会的成立对加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖具有重要意义。

5.生态文明体制改革，为创造绿色环境打下了基础

党的十八大以来，党中央始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置。首次将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一起，纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局；党的十八届三中全会《决定》中，全面、清晰地阐述了生态文明制度体系的构成及改革方向、重点任务，是将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局后的又一大创新；党的十八届四中全会，要求用严格的法律制度保护生态环境；十八届五中全会将绿色发展纳入新发展理念。对生态文明建设的顶层设计密集推出，体现了党遵循发展规律、顺应人民期待、彰显执政担当。

2015年9月21日，被誉为生态文明体制改革“四梁八柱”的关键性文件《生态文明体制改革总体方案》出台，生态文明体制改革的目标被锁定在八项制度上——自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度；引人注目地提出了要树立的六个重大理念——树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；树立发展和保护相统一的理念；树立绿水青山就是金山银山的理念；树立自然价值和自然资本的理念；树立空间均衡的理念；树立山水林田湖是一个生命共同体的理念。体现党以先进理念引领改革，打破已经固化的部门利益，通过高层面的协调机制将各类生态资源纳入统一治理的框架之中。

习近平总书记表示，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。党的十八大以来，在生态文明建设领域，制定修改的法律就有十几部之多。当今中国正以前所未有的速度，构建起最严格的生态环境法律制度。《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》两份改革文件使领导离任审计和责任追究第一次进入了生态领域；《环境保护督察方案（试行）》推出后，中央环保督察组相继进入23个省区市，问责超过万人。为转变发展观念、打破“唯GDP（国内生产总值）论”，中央公布《生态文明建设目标评价考核办法》，生态责任成为政绩考核的必考题。

党的十八大以来，生态文明体制改革形成了全面铺开、点上突破、上下互动、统筹推进的良好局面。2013年到2016年，全国空气质量达标的城市从3个增加到84个；2016年，优良天数比例达到了78.8%，同比提高了2.1个百分点，城市颗粒物浓度和重污染天数持续下降；2016年，全国水质优良断面比例同比增长3.2个百分点；大气、水、土壤污染防治三大战役取得了阶段性成效。长期困扰我国的生态问题得到了初步的解决。

党的十九大明确指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”中央对环境保护工作的重视前所未有，多次开展环保督查，有力地缓解了环境问题。党的十九大以来，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导明显加强，并通过机构改革设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，将自然资源保护法治化、制度化。

6.深化国防和军队改革为增强国防能力、实现国防现代化作出了重要贡献

一支军队，只有勇于变革，才能永远立于不败之地。2012年11月15日，习近平同志主持十八届中央军委第一次常务会议时就鲜明提出，始终以改革创新精神开拓前进，深入推进中国特色军事变革，努力夺取军事竞争主动权。2013年11月，党的十八届三中全会召开。经习近平总书记提议，党中央决定将国防和军队改革纳入全面深化改革的大盘子，上升为党的意志和国家行为。在党的历史上首次将深化国防和军队改革单独作为一个部分写进全会《决定》。2015年7月，中央政治局常委会会议正式审定通过《深化国防和军队改革总体方案建议》。

军事上落后会被动挨打，而政治上蜕变则不打自垮。改革强军，首先要拨乱反正，激浊扬清。习近平总书记在全军政治工作会议上一针见血指出了部队中，特别是领导干部中存在的突出问题。随后掀起军队反腐风暴，郭伯雄、徐才厚等“大老虎”纷纷落马，在关键时刻挽救了人民军队，也为人民军队改革奠定了思想政治基础。

深化国防和军队改革千头万绪，必须牵住“牛鼻子”。习近平总书记把改革的突破口，放在了打破总部体制、大军区体制和大陆军体制上。把总部制改为多部门制，指挥、建设、管理、监督等路径更加清晰，决策、规划、执行、评估等职能配置更加合理，更加聚焦战略谋划和宏观管理职能，使军委机关真正成为军委的参谋机关、执行机关、服务机关。成立中央军委联合作战指挥中心，建立健全军委、战区两级联合作战指挥机构，构建了平战一体、常态运行、专司主营、精干高效的战略战役指挥体系，重塑了人民军队的指挥架构，使人民军队联合作战指挥体制迈出了关键的一步。成立陆军领导机构、火箭军、战略支援部队，大幅压减了陆军规模，陆军占全军总员额的比例降为50%以下；以原18个集团军为基础，调整组建13个集团军，调整优化了结构布局。

党的十八大以来，我军改革取得了丰硕成果，领导管理体制实现历史性变革；联合作战指挥体制取得实质性突破；规模结构和力量编成实现体系性重塑；联勤保障体制改革完成关键跨越；军队院校、科研机构、训练机构改革迈出坚实步伐。可以展望，未来改革必将取得更大的丰硕成果，我们的“强军梦”必将实现。

党的十九大提出确立新时代党的强军思想在国防和军队建设中的指导地位，为实现党在新时代的强军目标、把人民军队全面建成世界一流军队提供了根本引领和科学指南。牢固确立新时代党的强军思想在国防和军队建设中的指导地位，对于坚定不移走好中国特色强军之路，全面推进国防和军队现代化，具有重大现实意义和深远历史意义。

7.文化体制改革推动了文化事业的繁荣

2014年早春，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，审议并通过了《深化文化体制改革实施方案》（简称《实施方案》）。《实施方案》明确了改革的指导思想、目标思路、主要任务和政策保障，细化为104个重要改革举措及工作项目，为今后一个时期的文化改革发展规划了路线图、明确了时间表、布置了任务书。

深化文化体制改革，就是要更好地出精品、出人才、出效益。2015年10月，中办、国办印发《关于全国性文艺评奖制度改革的意见》，推动文艺创作从高原走向高峰。

在公共文化服务方面，2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。随后，《公共文化服务保障法》出台，把城乡基本公共文化服务标准化、均等化纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡规划，开启了我国公共文化服务体系建设的新时代。党的十八届三中全会将构建现代公共文化服务体系，促进基本公共文化服务标准化、均等化，作为全面深化改革的重点任务之一。

在互联网时代，整个舆论生态都在发生深刻变化。2014年8月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议，部署推进传统媒体和新兴媒体融合发展。随后，中办、国办印发《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》。2017年5月，经中央批准印发《关于实施网络内容建设工程的意见》，对加强网络内容建设作出全面系统部署，网络内容建设全面展开。同年6月，《网络安全法》正式实施。

党的十八届三中全会以来，文化体制改革攻坚克难、全面发力，一些重大改革取得突破性进展，改革主体框架基本确立，重点改革支撑作用日益凸显，文化活力迸发，文化魅力增长。要通过文化建设，实现十九大提出的目标，引导人们树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观。

（二）必须进一步解放思想以更大勇气和决心推进改革

党的十八大以来的改革取得了巨大成就，但改革没有完成时，只有进行时，在改革开放40周年之际，中国的改革事业仍然需要在诸多议题上深入推进。必须进一步解放思想，以更大的勇气和决心才能推进改革。

第一，国有企业改革仍有待突破。我国的国有企业改革几乎伴随着改革的全过程，从放权让利到利改税再到承包制，最终到股份制改革、建立现代企业制度，国有企业改革历经长时间的摸索。但是国有企业改革不能就事论事，必须同整个改革密切联系起来。因此，以下几点是非常重要的。

一是坚持基本经济制度，充分发挥各种所有制经济的积极作用。党的十八大重申了“两个毫不动摇”：“毫不动摇巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。重申“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。这是我国在社会主义实践中探索和创造的重要经验。但是最近还有人认为，按照《共产党宣言》“消灭私有制”的要求，改革以来不仅没有消灭私有制而是大力发展了私有制，“处于资本主义原始积累时期的野蛮的资本主义国家”，并号召：“私企的共产党员站在工人阶级一边与资本家作斗争，夺回劳动成果，推翻剥削制度”，企图全面否定改革开放以来党的路线方针政策。

消灭私有制，在我国和苏联都实践过，都以失败而终结，难道还要以惨重的代价再搞一次吗？我国有一些“理论家”以本本为依据，批私有化，否定改革成果。我们必须在理论和实践上回答这个问题。2017年国资委主任肖亚庆在《人民日报》上宣布：“目前，国资监管系统企业资产总额达到144.1万亿元，上缴税费约占全国财政收入的1/5，增加值约占全国GDP的1/7，2016年，进入世界500强的国有企业83家。”国有企业“为推动经济社会发展、保障和改善民生、增强我国综合国力作出了重大贡献”。如果私有化了，国有企业还有那么大的作用吗？

我不赞成我国私有化，但调整所有结构，探索公有制的实现形式，发展非公有制经济，是改革的需要，是时代的需要，是人民的需要。国有资产从固化的实物形态转化为流动的资本形态，不是私有化，而是在流动中实现国有资产的保值增值。

邓小平同志说过，中国改革开放以来取得的成绩，不是靠什么本本，而是靠实践。1984年10月，中共中央通过了《关于经济体制改革的决定》（简称《决定》），邓小平同志对这个《决定》给予了很高的评价，他说：“这次经济体制改革的文件好，就是解释了什么是社会主义，有些是我们老祖宗没有说过的话，有些新话，我看清楚了。过去我们不可能写出这样的文件，没有前几年的实践不可能写出这样的文件。写出来，也很不容易通过，会被看作‘异端’。我们用自己的实践回答了新情况下出现的一些新问题。”老祖宗没有说过的话，就是《决定》里提出的社会主义商品经济。我当时参加了《决定》的起草工作，并主张把商品经济写进《决定》，但是当时阻力很大，认为社会主义只能是计划经济，而不是商品经济。当时中央认真听取了实践中的意见，最终把社会主义商品经济果断地写进了《决定》。

习近平总书记于2017年7月26日在省部级主要领导干部学习班上强调“理论必须同实践相统一”，“要保持和发扬马克思主义政党与时俱进的理论品格，勇于推进实践基础上的理论创新。时代是思想之母，实践是理论之源”。

二是坚持现代企业制度的改革方向。公有制与市场经济相结合是中国特色社会主义努力探索的重大课题。“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业改革方向不能动摇。企业拥有的包括国家在内的出资者形成的全部法人财产权，享有民事权利，承担民事责任的法人实体。企业及其全部法人财产依法自主经营，自负盈亏；出资者按投入企业的资本额度享有所有者的权益，对企业债务承担有限责任；按照市场需要，组织生产经营，政府不直接干预，长期资不抵债的依法破产，建立科学的企业领导体制和组织合理制度。

要在国有企业的制度性改革上下功夫，实行三大转变：要从企业法调节向公司法调节转变，从管企业转向管资本为主，从行政隶属关系转为股权关系。切实做到政企分开，政党分开，所有权与经营权分开，走出“一管就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱”的怪圈。

三是坚持和加强国有企业党的建设。加强党对国有企业的领导是搞好国有企业的重要保证。但如何正确、全面理解和执行加强党的领导？

加强党对国有企业的领导并不是对企业事无巨细都要管，而是党委要把大事、方向性的问题抓住不放。加强党对国有企业的领导就是要在党的领导下充分发挥股东会、董事会、职工代表大会和经管班子的积极性和创造性，只有企业的经济效益提高了，产品质量提高了，创新能力和竞争力提高了，才能真正体现党的领导的成果。

马克思主义从来强调的是物质决定意识，生产关系决定上层建筑。改革本身就是为了不断适应生产力的发展。改革开放40年，我国的生产力状况和生产关系都发生了巨大的变化，事实证明，这40年的生产关系的变化调整适应并促进了生产力的发展，才有了我们今时今日丰富的物质基础。总体来说，国有企业当前仍是推动我国经济发展非常重要的力量，但如上所述，代表中国经济发展状况的不再仅仅是国有企业，民营企业创造的GDP占我国GDP总值的一半以上；民营企业贡献的税收超过国有企业占国家税收的一半以上，部分省份甚至超过70%；民营企业提供了80%的城镇就业岗位，吸纳了70%以上的农村转移劳动力，容纳了90%的新增就业。根据2016年11月发布的《2015年度中国慈善捐助报告》，民营企业成为捐赠主力军，其捐赠额占企业年度捐赠总额的52.24%，较国有企业高出19.47个百分点。因此，在生产力和生产关系都发生巨大变革的情况下，我们在这样新的历史时期，考量国有企业的改革问题，不能以还是处于20世纪80年代、90年代初的思维定式去考虑去下定论。新时代的改革决策者更需要站在经济全局的高度去认识和处理国企问题。国企的改革方向必须符合党的十八届三中全会提出的市场在资源配置中起决定性作用，必须符合党的十八届四中全会提出的依法治国、法治社会的要求，必须从降低整个社会、整个经济体的运行成本、制度成本，继而促进整个经济社会发展的全局的角度去考量国企改革的方向和措施。譬如反对行政垄断、提高提供能源交通通信服务的国企的效率，降低能源交通通信等基础产品和服务价格，整个经济体的成本就会降低，我国的产品和服务在国际上就会有更强的竞争力，我国经济的发展后劲就更足。与此相比，如果不顾市场和法治，以行政手段去强化提高这些国企的“盈利水平”，这些国企确有可能表面上实现做大做强的目标，但显然与整个国家的发展目标背道而驰。因此，新时代的国企改革，必须认清新时代的特征和需求，作出科学的决策和判断。

第二，财税体制改革仍有待突破。当前我国的改革发展面临诸多挑战，对金融安全造成潜在的威胁，这也是去杠杆的重要原因之一。虽然目前地方债尚未构成直接现实的危险，但是我国财税体制事权和财权不匹配、归属于地方的直接税少而间接税多的情况，使得这种威胁没有明确的地方财政解决之路。类似房地产税这样的直接税的缺失，使得房价飙涨，严重扭曲经济发展的正常路径，严重透支居民消费能力，继而造成系统性的风险。要破除这一风险，就必须对财税体制进行改革，并取得实质性的突破。财税体制突破的必要性还体现在如下几个方面：首先，财税体制改革关系着纳税人，尤其是纳税企业的负担。据一些学者统计，2015年，中国GDP是67.6万亿元，财政收入为26.67万亿元，宏观税负为39.4%（这里有重复计算部分）。与国际相比，我国是宏观税负较重的国家之一。政府行政性收费多，增加了企业的负担，影响了企业的发展。其次，财税体制改革又紧密连接着行政体制改革。我国政府的优越性首先应当体现在政府效能要超越西方国家。做同样的管理工作、提供同样的公共服务，成本（也就是老百姓缴纳的税费）应当是更低而不是更高的。但是，现实情况并不尽如人意，这固然是因为我国政府还承担了大量投资的职能，但政府直接成为市场主体，其效能是让人怀疑的，也不符合党的十八届三中全会让市场发挥决定性作用的要求。这意味着我国行政体制还有很大改革空间。如何在宪法的基础上，真正通过深化改革约束政府的财政收入和支出，让广大人民群众能够有效监督政府收入和支出，同时科学分配中央与地方的财权和事权，理顺中央与地方的关系，这是行政体制改革的重大内容。最后，财税体制改革还密切联系着民生。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，强调民生工程。取之于民、用之于民，人民得到的实惠不断增多。但同一些宏观税负比较接近的国家相比，在社会福利支出方面，我国还有很大差距。这都需要以财税体制改革为切入点，落实简政放权，倒逼行政体制改革，压缩行政支出，真正让税收取之于民、用之于民，让人民有改革的获得感。不折不扣推行这些改革，必将民心大悦，民心大振，民心归一！

第三，准确把握互联网时代的政府作用。党的十八大以来，经济社会发展最大的特征是互联网和移动互联网的崛起。据统计，截至2016年6月，我国网民规模达到7.10亿，其中移动互联网用户达到6.56亿。信息交流的便捷和覆盖面的扩大对经济社会乃至经济理论都产生了深远的影响和冲击。从某种程度上，这也是一场“三千年未有之大变局”。结合正在发生的智能工业革命，世界各国都力争在这一潮流中把握先机，取得优势。作为在上一个变局中因为闭关锁国而导致落后挨打的国家，中国人在这方面尤有痛感。因此，在这个全新的互联网时代，中国人迸发出前所未有的行动力和创造力，在互联网应用的诸多方面，甚至取得了世界领先的优势。当然，由于科技研发体制仍有待进一步优化，我国的互联网应用大多以服务业为主，包括金融服务业。但是，仅仅是服务业的互联网化，就已经给当下的经济社会状况带来了巨大的冲击。其中包括像阿里巴巴、京东这样的电商平台和快递公司的迅速崛起，服装、小商品市场和门店的衰落；互联网金融的勃发和动荡，乃至我国在世界处于领先地位的第三方支付带来的所谓“无现金社会”的兴起；互联网社交带来的信息流转的加速度；等等。互联网带来的这些新业态有许多方面游离于我们过去的监管体制之外，这些监管机制，有些是必要的，比如防止非法集资的金融监管措施、针对第三方支付的规范等，尤其是对第三方支付的规范，因其属于金融领域，涉及诸多的公民隐私，以及可能导致的数据寡头垄断，既有可能促进我国金融的发展，又会对我国的金融安全产生重大的负面影响，必须用有效的规范去弊兴利。有些规定则是本来就应当被淘汰的，还有一些则是在新经济背景下不合时宜的。譬如已经取消的过去对快递行业的限制等等。这种情况对政府部门的监管理念、监管能力都提出了巨大的挑战。如果监管抱残守缺，则有可能因噎废食而使我国互联网新业态的发展被竞争对手所超越；而如果监管缺位，类似非法集资监管套利就会影响正常的经济秩序乃至对国家安全造成威胁。对互联网新业态的适度监管程度的拿捏，是当前和今后一个时期对政府管理部门的重要考验。另外，除了直接的监管功能之外，政府部门还担负着与监管融合的裁判功能。譬如反垄断，一方面，互联网时代的一个副作用是使垄断变得更加易如反掌，互联网产业往往号称有第一就没有第二的生产空间，互联网的跨界搏杀能力更使得垄断涵盖诸多领域；另一方面，这个互联网的大时代也是智能制造的时代，各种创新创意层出不穷，经济持续发展有赖于源源不断的创新创意，要保护人们对创新创意的积极性，就必须加强对专利和非专利知识产权的保护并反击垄断对创新的伤害。综合以上两点，在互联网时代，就要特别注重加强反垄断的力度，加强对知识产权和各类创新创意的保护。

第四，把保护人民人身权、财产权、人格权作为夯实从富起来到强起来的基石的重要条件。如前文所述，经过改革开放40年来社会生产力的飞速发展，社会财富迅速增长，人民生活逐步改善，我们即将达到全面建成小康社会的目标。人民衣食无忧之后最先考虑的无非是两点，一是自己的财产能否得到保障，良好的物质生活条件能否延续；二是更加关注精神方面的需求，人格尊严能否得到保障。这两个需求实际上是一体两面的。中央先是在十八届四中全会出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，而后又专门出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，党中央对这些问题不可谓不重视。党的十九大报告又明确提出了保护人民人身权、财产权、人格权，可见决策层对这一问题的认识更加深入。在全面深化改革的新时期，各级公权力部门务必把中央的这些政策方针落实到位，依法保护好人民人身权、财产权、人格权，才能够满足人民群众对美好生活的向往。

当前，中国特色社会主义进入了新时代。我们必须准确地把握社会主义初级阶段不断变化的新特点。在中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的历史变化的基础上，通过“五位一体”改革把中国特色社会主义进一步推向前进。

（作者系中国经济体制改革研究会名誉会长、中国经济体制改革研究会原副主任）

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回顾与展望

厂长负责制改革回顾

——我所经历的国有企业改革

宋晓梧

1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出国营企业改革是经济体制改革的中心环节。后来，国营企业改名为国有企业，国有企业改革作为经济体制改革的中心环节一直延续到21世纪初。我有幸参与了20世纪80年代和90年代初期的国有企业改革，至今感到获益匪浅。我曾在北京内燃机总厂当过8年多电工，对计划经济下的大型国营企业基层情况十分熟悉。1982年，我还在读研究生期间，到原国家经委企业局实习，1983年毕业被分配到企业局三处工作，后又被调到中国厂长（经理）工作研究会和中国企业管理协会，直至1990年。在将近10年的时间，我直接参与国有企业改革的理论探索、政策制定，调研总结企业改革的经验。回想经历过的企业劳动组织整顿、实行厂长负责制、承包租赁、放权让利、利改税、拨改贷、全面质量管理、全面经济核算、恢复计件奖金、“砸三铁”等工作，以及在评选优秀企业和优秀企业家过程中与当年许多企业改革风云人物的近距离接触，十分感慨，那真是一段难以忘怀的激情岁月。

在各项企业改革探索中，企业领导体制的改革是我印象最深刻的，因为当时领导指派我参与研究这一问题。1986年，中共中央、国务院颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。为配合宣传学习、贯彻执行这三个条例，由国家经委经济法规局、企业管理局、基层政治工作办公室、中国厂长（经理）工作研究会的负责同志组成编写组，编写了《厂长负责制讲话》一书。我参与了全书的讨论、编写，并负责第二讲撰稿。在这之前，1984年，中国厂长（经理）工作研究会组织编写《中国厂长学》一书时，“企业领导体制”一章由我主笔，这为后来参加撰写《厂长负责制讲话》打下了基础。企业领导体制改革涉及的问题很多，记得当年在讨论时，曾概括为如何处理好三大关系，即政企关系、党企关系、群企关系。其中争论最大、新中国成立后企业领导体制变动最大的是党企关系。纪念改革开放40周年之际，回顾这一段企业领导体制的改革历程，对进一步深化国有企业改革是有意义的。

一、新中国成立后至改革开放初期对企业领导体制的曲折探索

在一个半殖民地半封建的落后国家，无产阶级取得政权后如何管理企业，是对执政党的一大考验。当年苏联共产党也是在生产力相对落后的国家取得政权的，经过艰难探索，由列宁力主在企业中实行一长制。其后苏联企业的领导体制基本没有变过，一直延续下来。企业领导体制在我国则经历了更加曲折的道路。主要变动，是围绕党企关系展开的。

（一）一长制的探索

新中国成立初期，企业领导体制学的是苏联一长制模式。1951年5月，当时的东北局召开城市工作会议，做出了在企业中实行一长制的决议。东北局关于党对国营企业领导的决议规定，厂、矿中的生产行政工作实行厂长负责制。同时明确企业党组织对生产行政工作实行保证监督，并建立厂长领导下的工厂管理委员会，吸收职工代表参加企业管理。1954年4月，华北局召开城市工作会议，也明确提出在企业中实行厂长负责制。但当时实际上真正贯彻落实了一长制的企业并不多。主要原因是多数干部缺乏企业管理经验，企业内未建立起相应的规章制度，一些厂长怕担责任，事无大小都推给党委去讨论决定，而党委又怕破坏一长制的原则，致使党委、厂长双方在企业决策和管理方面都有顾虑。针对当时出现的这类情况，中共中央在1955年10月明确提出，在全国国营企业中建立严格的一长制，要求各个企业党组织把确立一长制作为基本政治任务来完成。一长制的推行，对加强企业行政管理，建立健全企业管理责任制度，克服多头领导和无人负责的现象，起到了积极作用。同时，在贯彻一长制的过程中，一些企业过于突出厂长个人权威，产生了命令主义乃至官僚主义，党的政治思想工作和职工民主管理有所削弱。

实际上，一长制还没有来得及在全国得到全面贯彻，仅仅一年后，在1956年9月召开的党的八大上就被否定了。党的八大会议对一长制在整顿生产秩序、克服生产管理方面的无人负责现象还是肯定的，只是批评一长制使企业党组织处于从属地位，是犯了教条主义的错误。1958年“大跃进”时，对企业一长制的批评升级为党的领导和群众运动的对立物。1959年“反右倾”后，主张一长制被扣上右倾机会主义罪名。1960年之后，在以阶级斗争为纲的政治大背景下，主张与反对一长制的分歧上升为无产阶级与资产阶级管理企业的两种根本对立的路线。在“文化大革命”中，一长制又被批判为苏修的黑货。

（二）长期实行的党委领导下的厂长负责制

1956年9月，党的八大决定在国营企业中实行党委领导下的厂长负责制，即“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度。凡是重大问题都应当经过集体讨论和共同决定，凡是日常的工作都应当由专人分工负责”。1957年，党中央又决定在实行党委领导下的厂长负责制的同时，实行职工代表大会制，加强群众监督。提出把当时企业中工会主持的职工代表会议改为职工代表大会制，作为职工群众参加企业管理和监督行政的组织形式，并规定了职工代表大会的职权。

但是，在从1958年开始的三年“大跃进”中，由于“左”的思想影响，党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制并没有得到贯彻执行。在企业中事事强调“书记挂帅”，实际形成了“书记一长制”。同时，由于不适当地改革规章制度，企业中许多合理的规章制度和责任制被废除了，行政工作往往由各个党委委员“分片包干”，冲掉了以厂长为首的生产行政统一指挥，正要全面推行的职工代表大会制也停顿了。

进入20世纪60年代，我国经济遇到严重困难。党中央决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针。1961年，党中央制定了《国营工业企业工作条例（草案）》（《工业七十条》），重申必须在企业中贯彻执行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制。条例草案总结了几年来推行党委领导下的厂长负责制的经验，对制度的内容做了具体规定。为克服党委包揽企业日常行政事务的现象，条例草案明确了企业党委对生产行政工作的领导责任：一是贯彻执行党的路线、方针、政策，保证全面完成和超额完成国家计划，保证实现上级行政主管机关布置的任务。二是讨论和决定企业工作中的重大问题。三是检查和监督各级行政领导人员对国家计划、上级指示、企业党委决定的执行。关于哪些问题属于企业生产行政的重大问题，条例草案也作了具体规定。同时规定，企业生产行政的日常指挥工作由厂长完全负责。厂长同副厂长、总工程师等人的关系是领导与被领导的关系。为了保证党委领导下的厂长负责制得到贯彻，条例草案中还规定，车间、工段党总支委员会、支部委员会对本单位生产行政工作的完成起保证和监督作用。在车间、工段，不实行党总支委员会、支部委员会领导下的车间主任、工段长负责制。

1966年以后的十年“文革”时期，党委领导下的厂长负责制被迫中断。企业和地方一律成立“革命委员会”，各种规章制度被斥为“管、卡、压”，一扫而光。企业中实际上是革委会主任一个人全权指挥，相当多的大中型企业是军代表说了算。与其说“革命委员会”是一种特殊形式的企业领导体制，不如说它是对企业领导体制的破坏，没有什么积极经验可言，应当彻底否定。1976年，粉碎“四人帮”后，党委领导下的厂长负责制得以恢复。当时颁发的《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》（简称《工业三十条》）指出，总结我国企业管理正反两方面的经验，必须在企业中建立和健全党委领导下的厂长分工负责制和党委领导下的职工代表大会制。但是，由于指导思想上“左”的错误没有得到纠正，企业领导制度中仍然存在着党政不分、以党代政的问题。在生产行政方面，强调所谓的“厂长分工负责制”，实际上是厂长、副厂长各自分工抓一摊工作，直接对党委负责，形不成以厂长为首的集中统一的生产行政指挥系统。

1978年，党中央召开了十一届三中全会，纠正了经济工作中“左”的错误指导思想，我国企业领导体制开始走上健康发展的道路。1981年以后，党中央、国务院陆续颁发了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》《国营工厂厂长工作暂行条例》《国营工业企业暂行条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作暂行条例》。这些暂行条例规定在企业中仍然贯彻执行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制，并强调指出党委对企业生产行政的领导要抓重大问题，不要直接指挥生产和包揽行政事务，以防止和克服在执行中出现以党代政的偏向。应当说，上述条例的颁发和执行，对于企业拨乱反正、恢复秩序、发展生产还是起了积极的作用的。

党委领导下的厂长负责制是我国企业中实行时间最长的一种领导体制。正确分析这种体制，认真总结经验，对于当前进一步探讨国有企业领导体制的发展方向是十分重要的。

二、探索适合社会主义市场经济的企业领导体制

这里需要说明一下，20世纪80年代还没有明确社会主义市场经济的提法，当时是讲社会主义商品经济。党的十一届三中全会以后，我国开始进行经济体制改革。当时改革的重点是农村，在城市着重抓了扩大企业自主权的试点，典型事件是福建省50多位企业家呼吁政府“松绑”。党的十二届三中全会以后，我国进入了以城市为重点的全面经济体制改革的新阶段。企业经营权和所有权的分离，自负盈亏经济责任制的实行，企业由单纯生产型向生产经营型的转变，企业与企业之间打破部门和地区的分割以后，横向经济联系的加强，多种经济联合体的出现，这些都对企业的领导体制提出了新的要求。以城市为重点的全面经济体制改革在广度和深度上大大超过以前的改革，与此相适应，企业领导体制需要在改革中进一步完善。

据当时国家经委负责企业改革的领导同志说，邓小平同志在1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》讲话中就提出在企业中实行厂长负责制。同年，关于是否将这篇讲话收入《邓小平文选》时有人不赞成，当时未收入。1984年，邓小平同志委托彭真同志起草《企业法》，并为此调研企业领导体制的改革。当时国家经委副主任袁宝华具体负责企业管理与企业改革工作，在他的领导下，经济法规局、企业管理局和相关单位对党委领导下的厂长负责制体制进行了深入调研，结论是企业领导体制改革势在必行。

（一）党委领导下的厂长负责制不适应经济体制改革的新形势

从历史的观点来看，党委领导下的厂长负责制对我国企业的发展起过一定的积极作用。这一体制与“以阶级斗争为纲”“政治挂帅”的形势是比较适应的。党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移了，经济体制改革日趋深入，党委领导下的厂长负责制的弊端也日渐显露。主要问题如下。

一是削弱了党对企业思想政治工作的领导。企业党委直接管理企业的生产行政事务，反而造成了“党不管党”“以党代政”的反常现象。党组织没有充足的时间和精力去做好政治思想教育和组织建设工作，结果是“种了别人的田，荒了自己的地”。这是当时调研过程中企业反映普遍存在的问题。

二是不利于职工民主管理企业。在实行党委领导下的厂长负责制的企业中，也实行了职工代表大会制。可是这二者之间在一些问题上又有矛盾。虽然规定了职工代表大会是企业的权力机构，但党委对企业一切重大问题有决策权，职工代表大会往往流于形式。“党委决议、厂长报告、职工举手”就是这种情况的写照。尽管在20世纪50年代提出党委领导下的厂长负责制时，着重强调了要在企业管理中发扬党的群众路线的优良传统，但由于这一体制本身固有的弊端，使职工当家作主、民主管理企业的问题，一直没有得到很好的解决。

三是不利于建立统一的生产经营指挥系统。实行党委领导下的厂长负责制，党委实际上既起决策作用，又起组织指挥作用，还起监督保证作用。这就不能建立企业统一的生产经营指挥系统，往往是把决策和指挥混在一起，既削弱决策，也削弱了指挥，或者形成多头领导，多头指挥。尽管实行党委领导下的厂长负责制也一再强调企业必须有统一的指挥系统，但是由于这一体制本身存在着以党代政、权责不符的缺点，所以统一的指挥系统在实践中难以真正建立起来。据1983年对江苏省常州市214个企业的调查，厂长和党委书记感到难以明确分工的占88%。二者的关系一般分三种情况：第一类是交替型，书记、厂长实际上没有明确分工，谁能压得住阵谁出马，谁有精力谁去抓。第二类是代替型，书记、厂长虽有一定分工，但企业的生产经营一旦出现问题，书记就以“一把手”的身份直接插手，代替厂长处理生产行政事务。第三类是包揽型，企业中事无巨细，都要请示书记，书记都要过问。没有书记“拍板”，事情就难办。这种状况很普遍。事实证明党委领导下的厂长负责制难以保证对生产经营的统一指挥，不符合现代大工业生产的客观要求。

四是不利于实现专家、内行管理。企业党委是党的基层组织，因而有它特定的政治标准和组织原则，虽然可以从技术、管理专家中选拔人才担任党组织的书记，但不可能把党委组织成一个专家业务班子。否则，党委基层组织的性质就变了，由政治组织变为经济组织，它的工作任务也就不同了。此外，实行党委领导下的厂长负责制，干部的管理权限在党委，而生产经营技术业务干部的使用则由厂长负责。“用人的不管人，管人的不用人。”这种状况不利于发现、培养、任用专家和内行。

五是不利于企业以法人身份自主经营。权利与义务、权力与责任是矛盾的统一体。经济体制改革，扩大了企业自主权，相应也规定了企业对国家和用户应尽的义务与责任。既然明确企业是法人，企业的领导人就要对企业的生产、经营活动负法律责任。但是党委领导下的厂长负责制，权责是分离的。党委行使决策权，却不可能以政治组织去集体承担经济活动的法律责任。党委书记作为党的基层组织的负责人，也不可能成为企业的法人代表。党委实行委员会制度，是集体作决定，难以确定具体的可追究的对象。在这种情况下，要厂长作为企业的法人代表来承担企业经济活动的法律责任，显然是“代人受过”，既不合理，也难以付诸实践。这个问题，在企业作为行政机构附属物时尚不明显，企业真正实行自主经营，在市场经济上展开竞争了，就必须明确。

六是不利于企业开展横向经济联系。随着经济体制改革的深入发展，企业将按照客观经济规律开展横向经济联系，实现联合改组。跨部门、跨地区的企业兼并改组或组建集团，对企业领导体制提出了新的要求。如果仍沿用党委领导下的厂长负责制，党委作为联合企业最高决策机构，必然要产生跨地区或跨部门的“联合党委”。这也是难以实现的。因为各级党委作为党的基层组织，只能隶属某一地方党委，“联合党委”的上级组织无法确定。更何况企业的兼并重组是在市场竞争中生存、发展的，有的只具有相对的稳定性，“联合党委”的隶属关系难以确定。

以上分析表明，党委领导下的厂长负责制已不能适应经济体制改革的需要，应当由新的企业领导体制取代它。

（二）实行厂长负责制

记得当时全国人大常委会委员长彭真的一段讲话：“几十年来，我们已有很多经验，已有了比较完整的一套，但总觉得工厂的领导体制还不很理想，主要是党、政、工三者的关系、分工如何摆得更合适的问题，还没有完全解决，还需要继续探索。”这种“不很理想”的领导体制，主要是指党委领导下的厂长负责制。1983年底，中央讨论并赞成在企业里实行厂长负责制。1984年初，彭真同志亲自到华东各地召开座谈会、调查会，大家对实行厂长负责制表示赞同。1984年4月，调查组向中央书记处作了汇报，书记处讨论了实行厂长负责制的问题，并确定在一两个城市和一批企业先进行试点。中央领导同志指出，现在企业里存在的问题，从表面上看是无人负责，实际上，是无权负责、无法负责、无力负责。1984年5月，中央办公厅和国务院办公厅联合发出通知，选择了六个试点城市的一批企业，正式进行厂长负责制的试点。与此同时，全国各地也都进行了试点。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》正式肯定了厂长负责制。《决定》指出：“现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。”这是对我国企业领导体制历史演变经验的科学总结。从根据地的三人团、厂务会、工厂管理委员会到新中国成立后的一长制、党委领导下的厂长负责制，直至经济体制改革后实行厂长负责制，多年来几经变迁，实践证明比较好的还是厂长负责制。如何贯彻落实好厂长负责制，当时特别强调了几个问题。

一是明确厂长负责制的内涵。实行厂长负责制，就是国家在扩大企业自主权的前提下，委托厂长对企业的生产指挥和经营管理工作统一领导，全面负责。统一领导的主要内容是：在明确厂长的责任和权力以后，企业生产经营和行政工作中的重大问题，由企业党、政、工负责人参加的管理委员会讨论研究，然后由厂长行使生产经营的决策权、指挥权。全面负责的主要内容是：厂长在企业执行宪法、法律和法令，贯彻执行党的方针、政策，全面完成国家计划等方面，在企业保证产品质量，降低生产成本，保护环境等方面，在企业发展生产，提高经济效益，改善职工物质文化生活等方面，都要对国家、对社会、对职工全面负责。

二是实行厂长负责制要解决好三个问题。第一，由厂长行使生产经营决策权、指挥权和行政干部任免权，党委要从对生产经营的直接决策指挥转到保证监督作用上来。第二，要充分发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导和维护职工合法权益等方面的权力和作用。第三，要明确厂长在其职权范围内进行生产经营决策时，应当采取的组织形式和工作程序。这三方面的问题解决好了，厂长负责制就能较顺利推行。

三是如何保证党对企业的领导。现代企业的生产经营活动是一种共同劳动，既要求有劳动的分工与协作，又要求有劳动的统一与集中。马克思曾把这种要求形象地比喻为“就像一个乐队要有一个指挥”。厂长负责制赋予了厂长这种指挥权力，但如何保证他不偏离党的大政方针？其实这个问题在列宁提出一长制时就回答了。针对一些人对一长制的担忧，列宁指出党是政治组织，企业是经济组织，党在企业中的任务是“进行总的领导”而不是“对细节的干涉”。按照列宁的意见，1920年3月—4月召开的俄共（布）第九次代表大会，决定在工厂管理中将管理委员会制度逐渐改行一长制。1941年，联共（布）第十八次全苏代表会议强调必须加强企业中的一长制，务必使企业经理真正成为对企业状况和生产制度负责的全权领导者。我们的宪法、企业法、公司法，以及有关企业经营的各项法律法规都是在党的领导下制定的，企业在党领导制定的法律法规框架内自主经营，就体现了党对企业“总的领导”。党的基层组织不能陷于具体的企业经营决策指挥事务中，否则就要为市场经济中难以避免的企业破产负责，而这显然不是政治组织可以承担的法律责任。

（在我的记忆中，如何正确理解和落实党对企业的领导，是讨论厂长负责制改革过程中争论最大、研究最多的问题。我因参与这一研究，收集整理了不少关于一长制的资料，才知道一长制不是多年舆论误导的“苏修黑货”，恰恰相反，一长制是列宁提出来的。十年“文革”期间，我们一面批判“苏修领导集团”背叛列宁主义，一面对列宁坚持的一长制大加鞭挞，为什么那些了解苏联历史和研究马列主义的人就不能公开指出其中的逻辑混乱呢？有人说，回答这个问题比实行厂长负责制难度更大。）

四是如何有利于实行企业民主管理。民主管理是社会主义企业的基本特征之一。对于我们这样一个从两千多年封建专制制度脱胎而来的社会主义国家，尤其具有重要意义。在当年的企业领导体制改革调研中，企业领导层和职工都反映，在意识形态上，一些封建主义的东西作为资产阶级的对立面，被错误地冠以社会主义的美称加以宣传和维护，这就造成企业的民主管理很不健全，使企业领导者搞家长制、一言堂都很容易。这个问题在改革企业领导体制中必须认真解决好。

列宁曾指出，要实现民主管理，“只有法律是不够的。必须有广大的教育工作、组织工作和文化工作，这不能用法律迅速办到，这需要进行长期的巨大的努力”[1]。我国企业管理的实践也证明，广大职工要真正行使当家作主的权力，有赖于社会主义的政治制度和经济制度的不断完善，有赖于自身政治觉悟、组织程度和文化水平的提高。从这个意义上说，企业的民主管理有一个从低级到高级的发展过程，但这不应成为忽视或贬低民主管理的借口。在企业中，不能停留在要职工发扬主人翁精神的口头号召上，而要通过各项制度切实保障职工的主人翁地位。这一条是衡量领导体制健全与否的重要标志之一。

在学习宣传和贯彻落实厂长负责制的过程中，我还参与了对其他社会主义国家和发达市场经济国家企业领导制度沿革的研究。在《中国厂长学》一书中我们设专节讨论了“厂长负责制的适应性与局限性”，预见随着经济的发展，会出现多种形式的企业组织及与此相适应的企业领导体制，如董事会领导下的经理负责制、职工代表大会领导下的经理负责制等。

40年过去了，中国的改革开放创造了世界经济奇迹，企业作为社会主义市场经济的主体，在创造这一经济奇迹中起到了无可替代的作用，当年企业领导体制的改革应当是其中浓墨重彩的一笔。

（作者系中国经济体制改革研究会副会长）

[1] 《列宁全集》第29卷第152页。

我所经历的三次工业革命

张维迎

人类的历史有250万年，但人类经济增长的历史只有250年。经济增长在今天被当作常态，但在250年前，经济不增长是常态。

真正的经济增长，主要不是表现在GDP统计数字上，而是表现在新产品、新技术、新产业的不断出现，表现在人们的生产方式和消费方式的不断改善。250年前，人类生产和消费的产品种类只有100到1000种，今天则是10亿到100亿种。根据2017年10月的数据统计，亚马逊网站销售的商品就有5.98亿种。

人类过去250年的经济增长，是三次工业革命的结果。第一次工业革命从18世纪60年代开始持续到1840年，其标志是蒸汽动力的发明、纺织业的机械化和冶金工业的变革；第二次工业革命从19世纪60年代开始持续至第二次世界大战前，其标志是电力和内燃机的发明和应用，还有石油化学工业、家用电器等新产业的出现；第三次工业革命大约从20世纪50年代开始直到现在，其标志是计算机的发明、信息化和通信产业的变革。

但三次工业革命并不是在所有国家同时发生的。英国引领了第一次工业革命，美国和德国引领了第二次工业革命，美国接着又引领了第三次工业革命。有些国家虽然不是引领者，但在每次工业革命发生后，能很快追赶上，而另一些国家则被远远甩在后面，其中有些国家至今还没有完成第一次工业革命。这就是富国与穷国有差距的原因。

西方发达国家中像我这样年龄的人，当他们出生的时候，前两次工业革命早已完成，只能经历第三次工业革命，但作为中国人，我有缘享受“后发优势”，用短短的40年经历了三次工业革命，走过了西方世界10代人走过的路！

我经历的第一次工业革命

1959年秋，我出生在陕北黄土高原一个偏远的小山村。在我出生的时候，除了中国共产党的领导和人民公社是第一次工业革命的产物，当地人的生活方式和生产方式几乎没有受到第一次和第二次工业革命的影响。我出生的窑洞是什么时候修建的，我父亲不知道，他的父亲也不知道。

在人类漫长的历史中，生活就是衣食住行、柴米油盐，生产就是春种秋收、男耕女织。在我年幼的时候，我穿的衣服和鞋都是母亲手工纺线、手工织布、手工缝制完成的。我至今仍然能回想起，我睡梦中听到的纺车发出的嗡嗡声和织布机发出的吱咔声。

纺织业是人类最早的工业。手摇纺车在汉代就被普遍使用，母亲使用的纺车看上去与汉画像石上的纺车没有什么区别。母亲用的木制脚踏织布机是印度人在公元500年至1000年间发明的，大约在公元11世纪传入中国（也有专家认为是中国人发明的）。英国人约翰·凯伊于1733年发明了飞梭，在接近1760年的时候，飞梭已经在英国普及开来。但200年之后，母亲仍然不知道有飞梭，所以不仅织布速度慢，而且只能织出窄幅匹的布，一条被子需要好几块布料拼接而成。

根据英国科技史学家李约瑟的考证，中国在1313年就有了三锭甚至五锭纺车，但不知为什么直到我小时候，母亲用的仍然是单锭纺车。英国工业革命期间，詹姆斯·哈尔格里夫斯于1765年发明了多轴纺纱机（珍妮机），使得一个人同时能纺出几根线。哈尔格里夫斯最初的模型仅有八个锭子，但在他还活着的时候，人们已经能制造80个甚至更多锭子的多轴纺纱机了。如果母亲当年能用上多轴纺纱机，她就不会那么辛苦了。理查德·阿克赖特于1768年发明了水力纺纱机，埃德蒙德·卡特赖特于1785年发明了机械织布机，这些都没有影响母亲的生活。

母亲缝制的衣服都是老式的，所以我小时候穿的裤子前面没有开口拉链。偶然会发生尴尬的事情，就是尿急时裤带打成了死结解不开，就只能尿在裤子里了。每每想起此事，总会让我觉得美国人威特康·L.朱迪森和瑞典人吉迪昂·森贝克在100多年前发明的拉链，真是了不起。

美国人艾萨克·辛格早在1851年就发明了缝纫机，并很快投入商业化生产，但在我小的时候，缝纫机在我们那里仍然罕见。在我十来岁时，村里的一位复员军人带回一位山东媳妇，按母亲一方的亲戚关系，我叫她嫂子。这位嫂子心灵手巧，会用缝纫机做衣服，我穿的第一件“制服”就是她做的。

上大学之后，我就不再穿母亲用土布缝制的衣服了。后来，家里的纺车和脚踏织布机也被当作柴火烧了。

纺和织是棉纺织业的两道主要工序，但在原棉变成能纺纱的原料之前，还需要一些其他工序，其中一项是梳棉。梳棉就是通过疏松、清理和混合，将棉花纤维变得连续可纺的工艺。母亲纺纱用的棉卷是父亲用梳棉弓梳理的。根据李约瑟的考证，梳棉弓（carding bow）是印度人在公元2世纪发明的。梳棉弓在我们当地被称为“弹花弓”，弹花算是一门小小的手艺，能赚点小钱，父亲是从他的四舅那里学到这门手艺的。

“文革”初期，父亲和他四舅及另一个人合伙买了一台梳棉机，存放在距我们村12.5公里的镇上，逢集的时候就提前一天去镇上弹棉花。梳棉机比梳棉弓的效率要高好多，每次干两天活，每人可以赚到三四块钱，这在当时算一笔不小的收入。可惜好景不长，后来政府搞“割资本主义尾巴”运动，他们的生意就做不成了。

1979年，村里搞起了“包产到户”。父亲把那台梳棉机从镇上搬回家，以为又可以弹棉花赚钱了，但父亲的预测完全错了。没过多久，村里人都开始买机织布了，连棉花也没有人种了，他的那门小手艺也就废了。根据我脑子里的印象，父亲他们的那台梳棉机，就是1748年刘易斯·保尔发明、1775年理查德·阿克赖特改进过的那种梳棉机！

改革开放后，父亲的另一门手艺也废了。我小时候冬天穿的袜子，都是父亲自己捻毛线、编织而成。父亲捻毛线用的捻锤，是新石器时代的发明。我上大学后，就不再穿父亲织的袜子了，他也就不再编织了。其实早在1598年，毕业于英国剑桥大学的威廉·李就发明了织袜子机。

第一次工业革命的另一项重要进步发生在冶金工业。冶金工业也是一个非常古老的产业，人类掌握冶炼技术已有5000年，炼铁业也有3000多年的历史。但即使进入“铁器时代”，铁仍然是一种稀有的贵金属，中国宋代曾用铁做过货币。

但铁的稀缺性被第一次工业革命改变了。1710年，英国企业家亚伯拉罕·达比发明了焦炭炼铁工艺，使得大规模廉价铁的生产成为可能。19世纪70年代之后，英国海军采购代理人亨利·科特发明了搅拌炼铁法。不久，搅拌炼铁法便在大不列颠境内成为生产熟铁的通用方法，千百万吨铁就这样被制造出来，人类真正进入铁的时代。1856年和1861年又相继出现了贝塞麦转炉炼钢法和西门子平炉炼钢法，钢的生产成本大幅度下降，从此，钢逐渐替代铁和木材，成为机器设备和车船的主要制造材料。钢不仅架起了跨江大桥，而且托起了摩天大楼。1889年，巴黎埃菲尔铁塔的建成，标志着铁时代的结束和钢时代的开始。

进入钢铁时代，也是新中国领导人的梦想。在我出生的前一年，中国搞起了全民大炼钢铁运动，但遍地土高炉圆不了举国钢铁梦。我在农村时，钢还只能用在刀刃上，全村没有一把全钢制的斧头、镰刀、菜刀。不要说钢，铁也稀缺，最值钱的就是做饭用的锅，所以“砸锅卖铁”就成为人们陷入绝境的隐喻。锅是用生铁铸造的，空锅烧热时一沾凉水，就会裂缝，我们家的锅不知补过多少次了。当时农用工具基本都是木制的，门窗上唯一的金属是锁环。出于这个原因，尽管几乎每个村都有一两个木匠，周围数十里才有一个铁匠。

但改革开放后，随着现代化冶炼技术的引进，中国终于进入钢的时代。1996年，中国取代日本成为世界第一大钢铁生产国。现在再回到农村，发现犁、耙子、扇车都已经变成钢制的了，木制工具已成为古董。

煤炭在工业革命中发挥了重要作用，不仅炼铁需要大量的煤，蒸汽机也要烧大量的煤。中国和英国都是煤炭资源丰富的国家，但英国的煤炭助燃了工业革命，中国的煤炭则长期躲藏在人们看不见的地方。经济史学家彭慕兰用煤炭资源的丰富性解释英国工业革命的起源，看来说服力不是很大。我的老家榆林市现在已成为中国的煤都，其产量占到全国的十分之一。但在我小的时候，村民做饭、取暖用的燃料主要是柴草、树枝和秸秆，大部分庄户人家用不起煤，尽管那时候每百斤煤的价格只有4毛钱（现在的价格是20元左右）。现在政府已经开始禁止老百姓烧煤取暖了，但那个时候是烧不起煤。

在漫长的历史中，人类生产和生活需要的动力主要是人自身和大型动物的肌肉，这一点直到蒸汽机出现之后才得到根本性改变。但蒸汽机发明200年之后，我们农村的动力仍然是人力和畜力。农村人看一个人是不是好劳力，主要看他肩能扛多重，背上能背多少斤。我们村没有马，因为马太贵，饲养起来也麻烦，仅有的几头驴，是生产队最珍贵的生产工具，耕地、驮炭、拉磨、娶亲，都靠它们。如果一头驴死了，就是生产队最大的损失。

我小的时候不爱干家务活。当时农村磨面用的是石磨，碾米和脱壳用的是石碾。据说，石磨在公元前2世纪的汉代就有了，而古罗马在公元前160年也已广泛使用；石碾也是从汉代开始就被人们用来碾米和脱粒了。逢年过节或有红白喜事的时候，由于需要碾磨的粮食量大，通常使用畜力驱动石碾和石磨，但平时小量的碾磨，只能使用人力。母亲要我帮她碾米推磨时，我总有些不情愿，围着碾盘或磨盘转圈圈让人觉得枯燥无味。

蒸汽机最初只用于矿井排水。在瓦特把蒸汽机转变为旋转动力之后，蒸汽机就逐步替代人力和马力，成为石磨旋转的动力。1786年，瓦特和博尔顿在伦敦建立了大不列颠面粉厂，两台蒸汽机推动50对磨石，每周生产435吨的面粉。这个面粉厂的开设轰动了整个伦敦，来这里参观成为一种风气，搞得瓦特很不耐烦。

我老家的石磨和石碾从来没有被蒸汽机推动过，但在我离开家乡30年后，石磨和石碾基本上都被废弃了。村民们跨越了蒸汽机，直接进入内燃机和电动机时代，这或许就是人们说的“弯道超车”吧！

我经历的第二次工业革命

第一次工业革命主要发生在纺织和冶金这两个传统部门，第二次工业革命则创造了许多新的产业。第一次工业革命用蒸汽机动力代替了人力和畜力，第二次工业革命则用内燃机和电动机代替了蒸汽机。内燃机是德国人奥古斯塔·奥托（August Otto）于1879年发明的，电动机是移民美国的塞尔维亚人尼古拉·特斯拉（Nikola Tesla）于1888年发明的。但直到我上初中前，我们村里还没有内燃机，更没有电动机。

在黄土高原，能种庄稼的地都是些沟沟峁峁的山地，祖祖辈辈都是靠天吃饭。但不知从什么时候起，村民们还是用石头在沟里垒起了一些水地。

水地在当地被称为“园子”，只有少数园子可以引水灌溉，大部分只能靠人工浇灌。零散的小块园子靠挑水浇灌，稍大块的园子则使用一种叫“桔槔”的装置提水浇灌。桔槔是这样一个装置：在一个架空的横木中间垂直钩一个长木杠，长木杠的一端固定一块很重的石头，另一端用一根活动连杆挂着一个柳编水桶。提水的时候，操作者站在石墙半空突出来的台阶上，用力将连杠向下拉，等水桶到达下面的水池灌满水后，再将手松开，靠着长木杠另一端石头的重力，水桶被提到适当的高度时，操作者将桶里的水倒入引水沟。如此往复不断，就可以灌溉大片的园子。

桔槔工作的时候，从远处看起来，酷似托马斯·纽科门于1712年发明的蒸汽机水泵，只是它的原动力来自人力，而非蒸汽。桔槔的英文名字叫shaduf，早在公元前1500年前，埃及人就用它提水了。至于桔槔何时被引入中国，不得而知。但从古埃及人最初发明到我们村的人弃之不用，有3500年之久，真是不可思议！

桔槔之所以被弃用，是因为柴油机的引进。

柴油机是内燃机的一种，它是由德国人鲁道夫·狄塞尔（Rudolf Diesel）于1893年发明的，被认为是自瓦特分离式冷凝器之后动力生产方面最重要的发明。狄塞尔去世后，柴油机经过一系列改进，在许多应用领域（包括火车、轮船、农业机械等）代替了蒸汽机，至今仍然是移动机械的重要动力。

大约在我上初中的时候，村里有了一台6马力的柴油机。柴油机配上一个水泵，就可以把沟里的水抽到园子地里，轰动了全村人。只是这台柴油机老出问题，并没有立马替代桔槔。

后来公社又奖励我们村一台12马力的手扶拖拉机。这个英国人赫伯特·阿克伊德·斯图尔特于1896年发明的东西，80年后，终于出现在我们这个偏僻小村。手扶拖拉机马力不大，但又好像无所不能，农忙时耕地、脱粒、抽水，农闲时带动磨面机磨面，或者跑运输。

包产到户后，拖拉机被拆成部件分了，我以为农业机械化没希望了。但没过多久，村里好几户人家自己买了拖拉机，其中还有人买了面粉机和脱粒机，开始商业化运营。慢慢地，到20世纪90年代后期，石磨和石碾被淘汰了，桔槔也被弃之不用，牛、驴也没有人养了。

内燃机的最大影响发生在交通运输业。1886年，德国人卡尔·本茨和戈特利布·戴姆勒同时发明了内燃机驱动的汽车；22年后，美国人亨利·福特用自动组装线生产出了廉价的T型车，使得普通工薪阶层也能够买得起。到1930年，汽车已进入60%的美国家庭，美国由此成为“骑在轮子上的国家”。

但我小的时候，方圆几十里内见过汽车的人还屈指可数，全村没有一辆自行车，人们出行的方式仍然是步行。我既兴奋又恐惧的是每年正月初二跟随父亲去探望改嫁远村的奶奶，虽然路程不过25公里，但好像有翻不完的山峁、走不完的沟壑，早晨出发傍晚才能到达。

1973年，公路修到我们村，起因是2.5公里外的邻村变成了全国农业学大寨的先进大队，省委第一书记要去视察，必须从我们村路过。当26辆吉普车队尘土飞扬经过时，全村男女老少都站在硷畔上观看，真是大开眼界！

我到北京工作之后，每次回家探亲，县政府总会派车把我送到村里，走时又派车把我接到县城。据说这是对在外地工作的县团级官员的待遇，我虽然不是县团级干部，但他们觉得我有点名气，又在中央机关工作，所以就视同县团级对待。我自己也欣然接受这种安排，因为，从县城到我们村40公里路程，没有班车，找顺风车也不方便。

在牛津大学读博士期间，我花了1000英镑买了一辆福特二手车，从此有了自己的小轿车。回国后，我又用免税指标买了一辆大众捷达。记得直到1999年，平时光华管理学院大楼前还只孤零零停着我的一辆车，没想到几年之后，大楼前已是车满为患了。

更让我们没有想到的是，现在每次回老家，村里总停着几辆车，汽车在农村也已不再是稀罕物了，一个远房的堂弟还买了一辆中巴做班车，仍然住在村里的年轻人大多有摩托车。

据统计数据显示，中国城市人口中每百户拥有的家用汽车在1999年只有0.34辆，2015年则达到30辆。虽然普及率还不及美国1930年全国水平的一半，但在汽车发明130年后，大部分中国城市居民总算享受到了这个第二次工业革命的重要创新！

电力，是第二次工业革命的另一项重要创新。1882年，美国人托马斯·爱迪生在纽约曼哈顿建成了人类历史上第一个集中供电的照明系统，为电气化时代打开了大门。到1930年，美国近70%的人口都用上了电，1960年这一比例已达100%。列宁曾说过，共产主义就是苏维埃+电气化，但在我的家乡，虽然苏维埃很早就捷足先登，电气化却是姗姗来迟。

从出生到去县城上高中，我没有见过电灯，村里人照明用的都是煤油灯或麻油灯，有些家道贫困的人家连煤油灯也用不起，一到晚上就黑灯瞎火。有个流传的笑话说，一位客人在主人家吃晚饭，主人舍不得点灯，客人不高兴，就在主人家小孩的屁股上狠狠拧了一下，小孩顿时号啕大哭，客人说，快把灯点着，孩子看不见，把饭吃到鼻子里了。

父母鼓励我读书，说愿意为我多费两斤油钱。确实，村里好多人家就是因为怕花油钱，不让孩子晚上看书。为了省油，煤油灯的灯芯都很小，晚上在灯下看书的时候，头必须尽量靠近灯光，有时候打瞌睡，第二天上学的时候，头上就顶着一缕烧焦的头发，被同学们取笑。当时全村最亮的灯在生产大队的公用窑，是带玻璃罩的罩子灯，比小煤油灯费油好几倍。

到县城上高中时，我第一次见到了电灯，不仅宿舍里有白炽灯，教室里还有日光灯。但电压总是不稳，时明时暗，还经常断电，罩子灯仍然是宿舍的必备品。

1993年，我在牛津大学读书期间，暑期回老家看望父母，听说两公里外的村子已经拉上电了，我们村因为县上没人说话就没有拉上。知道我认识县委书记，村民们专门到我家，希望我跟县委书记说说，给我们村也拉电。我说了，但没有管用。想到村里人对我的期待，这事成了我的一块心病。几个朋友愿意帮忙，一共筹集了4万多块钱，1995年，我们村终于通电了！

通了电，村民的生活就完全不一样了。电不仅能照明，而且能带动家用电器和其他机械。从21世纪第一个10年开始，不少人家相继买了电视机、电冰箱、洗衣机、电风扇、电熨斗、空调等家用电器，这些第二次工业革命时期的重要发明，虽然在那时的农村没有很大的实用价值，但还是有个别人家买了。村里也有了由电动机驱动的磨面机、碾米机、脱粒机、电锯。更重要的是，有了电动机，家家户户都可以用上自制的自来水系统，就是在比窑洞高的地方修一个封闭的蓄水池，把井水抽到蓄水池，水管连接到屋里，水龙头一打开，水就自动流出来了。我在农村的时候，每天早晚去井里挑水是一件很愁人的事，现在再没有人为挑水发愁了。

我经历的第三次工业革命

1978年4月，我离开老家去西安上大学。我从县城搭长途汽车到山西介休，再乘火车到西安。这是我第一次坐火车，也是第一次见到火车。火车是英国企业家斯蒂文森父子于1825年发明的。至1910年，美国已修建了近40万公里的铁路，而到1978年，国土面积相当的中国只有5万公里铁路。

此时距离第一台大型数字计算机的发明已经有33年，微型计算机产业正处于顶峰，比尔·盖茨和保罗·艾伦的微软公司已经成立4年，史蒂夫·乔布斯和斯蒂夫·沃茨尼亚克的苹果II个人计算机也已经上市两年了，但直到进入大学，我才第一次听说“计算机”这个名词。一开始，我以为计算机就是用于加减乘除运算的，可以替代我当生产队会计时使用的算盘。算盘是中国人和埃及人在公元前400年前就使用的东西。但后来我就知道自己错了，计算机将替代的远不止算盘。

经济系一年级的课程有一门“计算机原理”，记得第一次上课的时候，我看到硕大无比的计算机感到很新奇。后来我知道，1945年，宾夕法尼亚大学研发的第一台计算机ENIAC重量接近30吨，长100英尺[1]，高8英尺，占地面积相当于一间大教室。我们还学过二进位制、打孔卡原理和BASIC语言。但除了拿到考试成绩，整个本科四年和研究生三年期间，计算机对我的学习和生活没有发生任何影响。

1985年，我开始在北京国家机关工作。我所在的研究所买了两台电脑，但放在机房，神神秘秘，由专人看管，只有搞经济预测的人可以使用。单位还有一台四通电子打字机，由打字员操作。与手写复写纸、蜡纸刻字印刷以及传统打字机相比，电子打字机最大的好处是可以储存文本，反复修改。复写纸是英国人雷夫·韦奇伍德在19世纪初发明的，蜡纸刻字印刷是爱迪生于1886年发明的，我在高中时和高中毕业返乡务农时都用过。英文打字机是克里斯托弗·肖尔斯等几个美国人于1868年发明的，中文打字机是山东留美学生祁暄于1915年发明的，我上高中时，我们学校有一台。

我第一次使用计算机是1988年在牛津大学读书的时候。我把自己手写的两篇英文文章拿到学院计算机房输入计算机，然后用激光打印机在A4纸上打印出来。激光打印出来的字体真是漂亮，一沓纸像印刷出版的书一样，让人无比兴奋。

激光真是一个神奇的东西。据说1960年刚发明时，贝尔实验室的专利律师甚至不主张申请专利，因为它“没有什么实用价值”，但自与康宁公司1970年发明的光纤玻璃结合后，它就彻底改变了通信产业，并且变得无处不在。我第一次享受激光技术是在1981年，医生用激光切除了我脸上的一颗痣。现在讲课时，我手里拿的是激光笔，不是粉笔。

1990年9月，我回到牛津大学攻读博士学位时，买了一台286个人电脑，从此就告别了手写论文的时代。1994年回国时，我还把这台电脑托运回北京。但个人电脑技术的发展是如此之快，很快出现了486电脑，这台旧电脑的托运费也白交了。后来又有了桌面激光打印机，这样我就有了自己的桌面出版系统。之后还换过多少台电脑（包括笔记本电脑），自己也记不清楚了。

计算机从公共教室那么大，变得办公桌上放得下（个人电脑）、书包里装得下（笔记本电脑），甚至口袋里揣得下（智能手机），从而使得像我这样的普通人也能买得起，全仰仗英特尔公司于1971年发明的微处理器。有了微处理器，个人电脑才成为可能。而微处理器建立在诺伊斯和基尔比于1969年发明的微芯片（集成电路）的基础上，微芯片又以晶体管为基础。所以有人说，晶体管对数字时代的意义，相当于第一次工业革命时期的蒸汽机。

晶体管是贝尔实验室的三位科学家于1947年发明的，不仅比真空管体积小、成本低、能耗少，而且不易损坏，其在消费设备上的第一个应用是得州仪器公司于1954年生产的袖珍收音机。在牛津大学读书期间，一位台湾来的同学送了我一台台湾产的袖珍收音机，像香烟盒大小，但音质非常好，让我爱不释手。回想起我在农村时听的吱吱啦啦的有线广播，真是天壤之别。

对大部分人而言，一台孤立的电脑不过是一个文字处理机，我当初买个人电脑的目的就是写论文方便。但多台计算机连接成一个网络，用处就大了。1969年，第一代互联网——阿帕网诞生了。1972年，阿帕网的第一个热门应用——电子邮件诞生了。1992年以后，我自己也开始用电子邮件了，但当时国内的人还无法使用电子邮件。1993年在筹办中国经济研究中心时，我们向北京大学校领导提的一个要求就是，给我们开通电子邮箱，这个愿望被满足了。没过多久，北京大学所有的教员都可以使用电子邮箱了。几年之后，中国就进入互联网时代了。

记得1993年12月我儿子在牛津大学出生的消息，我还是先通过国际长途电话告诉国内亲戚，然后再由这位亲戚发电报告诉老家的父母。电报是美国人戈登·摩斯于1844年发明的，最初一条电报线只能发送一个频率，亚历山大·贝尔想让一条线路同时发送多个频率，结果于1876年发明了电话。1930年，美国家庭电话的普及率已达到40%，但到1978年的时候，除了政府少数高级官员家里装有公费电话外，中国普通老百姓家庭的电话普及率几乎为零。我在农村的时候，生产大队的公窑里有一部手摇电话，一根电话线串着好几个村，通话时必须大喊大叫才行；打往不同线路的电话需要人工交换机转接，全公社只有一个交换机，接线员是很让人羡慕的工作。

转盘拨号电话是西门子公司于1908年发明的，按键拨号电话是贝尔公司于1963年发明的（必须有晶体管电子元件）。上大学之前，我没有见过转盘拨号电话，更没有见过按键拨号电话，因为连县长办公室的电话都是手摇的。我第一次使用转盘拨号电话是在1982年读研究生期间，是校门口的一部公用电话，还是过路的一位老师教我怎么拨号的。在牛津读大学书期间，偶尔给国内家人打一次长途电话，心跳比电话上显示的英镑数字蹦得还快。当时国际长途电话费很贵，从牛津到北京，每分钟的费用在3英镑以上。

我第一次安装家用电话是在留学回国的1994年，也就是贝尔发明电话118年后。当时安装电话要先申请，缴纳5000元的初装费后，再排队等候。后来初装费取消了，但我早已缴过了。1999年，我开始使用移动电话，家里的固定电话就很少用了。

但很长时间，我还是没有办法和老家的父母通电话，直到老家农村也可以安装电话。我最后一次收到姐姐写的家信是在2000年。

2006年之后，老家农村也有移动电话信号了。我给父母买了一部手机，母亲高兴得不得了，可惜她的信息时代来得太迟了。2008年母亲下葬的时候，我把她心爱的手机放在她身边，希望她在九泉之下也能听到儿子的声音。

自从用上iPhone智能手机，短期出差我不再带笔记本电脑，也不带相机了。有了智能手机，我与父亲不仅可以通话，还可以用微信视频。父亲现在住在榆林城里，春节时能与村里的乡亲们用手机拜年，他很开心。

2017年8月，我带几位朋友去了一趟我们村。朋友们有心，给村里每户人家带了一条烟、一瓶酒。我正发愁如何通知大家来领，村主任告诉我，他可以在微信群里通知一下。傍晚时分，乡亲们果真都来了，烟和酒一件不剩领走了。回想起我在农村时，村支书需要用铁皮卷成的喇叭筒大喊大叫很久，才能把全村人召集在一起，真是今非昔比。

结束语

我祖父于1943年去世，当时只有30岁，父亲刚刚12岁。祖父出生的时候（1913年），第二次工业革命的绝大部分新技术和新产品都已发明出来并投入商业化使用，他去世的时候，西方发达国家已经进入第二次工业革命的尾声，但他连第一次工业革命也没有经历。在他短暂的一生中，吃的、穿的、用的与他的祖父时代没有什么区别。

父亲比祖父幸运，他和我一起经历了三次工业革命。他下半辈子吃的、穿的、用的与祖父在世时大不相同，也与他自己的前半辈子有很大不同。他坐过火车、飞机、汽车，在我写这篇文章时，也许正在看着电视、用着手机。

我比父亲更幸运，因为每次工业革命我都比他早几年经历。我坐火车比他早，坐飞机比他早，坐汽车比他早，看电视比他早，用手机比他早。我还会上网购物，他不会。

我的幸运是托中国市场化改革开放的福。正是改革开放，使得像我这样的普通中国人有机会享受到人类过去300年的发明和创造，即便我自己并没有对这些发明和创造作出任何贡献。这或许就是经济学家讲的创新的“外溢效应”吧！生活在世界经济共同体，真是一件好事。

据说第四次工业革命已经在美国的引领下开始了。如果中国晚40年实行改革开放，我就得从后半生开始，和我儿子一起同时经历四次工业革命。如果那样，我敢肯定，未来40年中国经济增长率会比过去40年的实际增长率还要高，更让世界瞩目。但我还是庆幸，历史没有这样进行。

作为经济学家，在享受三次工业革命成果的同时，我还是期待着我们的国家，能在未来第四次工业革命中作出原创性的技术贡献，而不再只是一个搭便车者。我知道，九泉之下的杨小凯先生会立马警告，这要看中国能否走出“后发劣势”陷阱。

（作者系北京大学国家发展研究院教授）

[1] 1英尺=30.48厘米。——编者注

1994年财税改革的经过和经验

——国家税务总局原副局长许善达访谈录

许善达

史鉴（《百年潮》编辑）：1994年财税改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻、成果最显著的一次改革，至今已近20年。回顾这次财税改革的历程，总结其中的经验，对全面建成小康社会，进一步推进财税改革以至经济体制改革，都具有不无重要的借鉴和指导意义。您作为1994年财税改革的参与者，请您谈谈1994年为什么要进行财税改革。

许善达（国家税务总局原副局长）：谈1994年财税改革，首先需要回顾改革开放初期从计划体制下的财税制度向市场取向的财税制度的改革。

改革开放以前，我国税收体制演变的一个基本特征就是税制的不断简化。到1978年，全国只有工商税、工商所得税等13种税。其中，国营企业只缴纳工商税；集体企业只缴纳工商税和工商所得税；农村一般缴纳农业税、屠宰税。那时，并不是税收收入，而是国营企业上缴的利润才真正构成国家财政收入的主要来源。税收及税收工作在国家政治、经济中的地位和作用都大大弱化。

1978年召开的党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，税收体制改革也在市场取向的改革探索中起步。适应对外开放、引进外资的需要，涉外税制成为新时期税制改革的突破口。根据邓小平同志提出的利用外资可以办合资企业的战略设想，1979年7月，全国人大审议通过《中华人民共和国中外合资经营企业法》，使外商来华投资的权益有了法律保障。在新形势下，处理外商投资企业与国家间的关系，如果还按国营企业那样通过上缴利润的方式，显然已经不适应发展的需要。参考世界各国的税收惯例，在维护国家利益的前提下，我国很快制定《中外合资经营所得税法》《个人所得税法》《外国企业所得税法》。其中，《个人所得税法》虽然没有在法律名称上标明有关涉外的任何字样，但因为规定了“工资、薪金所得，按每月收入减除费用800元”的标准，事实上征税对象已经将在内资经济组织中就业的人排除在外。20世纪80年代初期设立的这三个涉外税种，是中国对外开放的强烈信号，对吸引外商直接投资、开展对外经济技术合作具有重要的作用。与此同时，以涉外税制为起点，国内税制也沿着向市场经济发展的方向迈出了改革的步伐。

为解决工商税制中的重复征税问题，改革开放之初国内就有人开始建议搞增值税改革。但由于意识形态的限制，增值税一度被认为是从西方引进的腐朽东西。曾有一种说法将“增值税”与当时认为代表资产阶级腐朽生活方式的“迪斯科、牛仔裤”并列，称为“迪斯科、牛仔裤、增值税”。可以说，是否在全国推广增值税，争议很大。财税部门虽然清楚增值税不重复征税的好处，但在那样的环境下，也只能建议先找一两个地方、一两个行业试试。这样，从1980年开始，广西柳州、上海等地的机器机械行业开始进行征收增值税试点工作。虽然仅仅是试点，而且试点方案也并不规范，但它毕竟表明，国内开始学习借鉴国外税制中先进的东西，启动了从计划经济的税制向市场经济的税制进行改革的开端。

改革开放初期，国内税制进行的最重要的一项改革是国营企业的“利改税”。这项改革从1979年开始在湖北等地的部分国营企业试点。在前期试点的基础上，1983年，全国国营企业推行了第一步“利改税”，国营企业由完全上缴利润变为“税利并存”。也就是对国营企业的利润，先征收一定比例的所得税，然后根据企业的不同情况，对税后利润采取多种形式在国家与企业之间进行分配。虽然对企业来说，上缴税和上缴利润并没有多少本质区别，但从税种的设计上，国营企业有所得税了，这是一个性质上的根本变化。它改变了传统计划经济体制下国营企业与国家间只上缴利润这样的分配方式，属于市场化改革的性质。随后，1984年，国营企业又进行了第二步“利改税”，将“税利并存”过渡到完全的“以税代利”，税后利润留给企业使用。“利改税”后，税收收入成为财政收入的最大来源。随着改革开放的向前推进，个体、私营经济获得发展的空间，与之相应，到了1986年开始有个体工商业户所得税，后来又有私营企业所得税。应该说，这几个税都是随着市场化的改革进程一步一步产生的。

总的来看，从20世纪80年代初开始，我国长期以来形成的单一税制开始被打破，一套内外有别、以流转税和所得税为主体、其他税种相配合的税制初步建立起来。其中，内资与外资企业被区别对待，分别适用于不同的税法；在内资企业内部，也是多种税并行，如内资企业所得税，按照企业的经济性质和产权关系，划分为国营、集体、私营企业所得税和个体工商业户所得税，每项税法的内容都不一样，税率、扣除等也不相同。在这种税制下，不同性质的企业，税负不统一，总体上是外资税负轻，内资税负重，而且内资企业内部税负也是不统一的。这对于企业间的公平竞争非常不利。关于差别税制的争议日渐强烈。

史鉴：您是什么时候到税务部门工作的？

许善达：我1984年从中国农业科学院农业经济专业研究生毕业。这年财政部税务局升格为财政部税务总局，需要扩充人员。研究生学习期间，农村金融、农村税收是我的研究课题，而税务总局缺少熟悉农村的业务干部，1985年，我被调进财政部税务总局。

史鉴：在1994年税制改革前，也就是说从改革开放初期，对财税体制是否也开始进行一些改革的尝试？如当时进行的企业与国家、地方与中央财税承包制，以解决前后两者间的分配问题，但实际效果怎样，带来什么后果？

许善达：20世纪80年代中后期，为调动地方和企业的积极性、保证财政收入的上缴，承包制从农村被引入解决国家和企业之间，以及中央和地方之间两个重要的财税分配问题上。其中，企业承包制的代表是首钢，中央和地方财政收入承包制的代表是江苏省。从1987年开始，全国掀起第一次企业承包热潮，企业与政府一对一地签订承包合同，将税收、贷款、利率、税率、外汇额度、价格、原材料供应等统统包下。

关于企业经营承包责任制在当时是存在争论的。财政部出于缩小承包制范围的考虑，提出只能承包所得税，不能承包流转税。因为流转税（产品税、增值税、营业税）在税收收入中占的比重较大，是国家对经济进行宏观调控的重要杠杆，若连流转税都承包，将难以保证财政收入的稳定增长。国务院接受了这一意见，在1988年5月发出《关于加强税收工作的紧急通知》，强调不能把流转税承包给企业，已经列入企业承包范围的要纠正。此后，国务院又在多个文件里强调了这一点。但是事实上，不承包流转税的规定又执行不下去。如首钢，就承包了流转税，而且首钢的承包文件也是国务院批准的。

承包制实施后，虽然发挥出一些短期效应，但由于其制度固有的弊端，问题很快就显现出来。一是政府财政收入事实上比按照税法征收的收入减少了。承包制设计的一个目的就是减轻企业负担，调动企业积极性，但由于承包合同的签订是通过企业与政府一对一谈判完成的，企业负担的减轻常常就变成了没有规则的减轻，谈得好，减得多；谈得不好，减得少。二是造成国家宏观调控政策的全面放松：如企业包贷款，贷款额度、利率高低、贷款期限等全部包含在企业与政府签订的合同里，银行只能按照合同给企业贷款，利率说多少就多少。在这样一个状况下，政府很难随经济形势的变化及时调整宏观经济政策。如果说价格闯关是1988年发生通货膨胀的导火索，那么承包制就不得不说是其中的一个主要原因。另外，在当时的税制下，减免税政策随意性很大，连县级政府都有减免税权。当时税法有一条，说企业有困难的可以酌情给予减免。如何定义“有困难”，实际上是个随意性很大的问题。事实上企业怎么都能找到“困难”。结果，全国到处减免税，税法失去了刚性，财政收入收不上来。

承包制带来的诸多问题根源在于其制度上的困境：一方面，被“包”死的税收，使财政收入难以随经济增长而同步增长；另一方面，地方的财政包干制，使中央难以分享地方经济发展的成果。我国经济增长速度趋缓，这些问题越发难以消化。制度的决定性因素，以及经济形势的变化，使得财政，特别是中央财政，在20世纪80年代末90年代初陷入严重危机中。

那时，财政收入占GDP、中央财政收入占全部财政收入这两个比重连年下降。前者从1984年的23%下降到1992年的13%，后者从1984年的41%下降到1992年的28%。与此同时，财政开支却大幅增长，财政资金不到位的情况屡屡出现。中央财政成为名副其实的“要钱”财政。全国加上计划单列市三十几个地区中只有十几个是按承包给中央交钱的，其他都是向中央要钱的。当时中央财政预算司经常做的一个工作就是催促这十几个地方把钱从地方金库划转到中央金库来。财政功能的弱化，使得中央政府对宏观经济的调控能力进一步放松。正是这场财政危机，加上苏联解体给中国的警示，促使中央下决心进行财税体制改革。

史鉴：实践证明，企业与国家、地方与中央的承包制之路是行不通的，所带来的后果是使中央财政陷入困境。那么是什么样的政治背景为1994年财税改革提供了条件？

许善达：恰逢其时，邓小平同志在1992年初视察武昌、深圳、珠海、上海等地并发表谈话，改革开放的春风再次强劲吹起。在党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革的目标后，各项改革按照社会主义市场经济的要求迅速提上日程。在财税体制改革方面，中央研究决定进行税制改革和分税制改革。当时部署的改革重点还有国企改革、汇率改革、外贸改革等，但财税体制的改革无疑是焦点。从改革开放初算起，经过十余年的探索，将要进行的财税体制改革，已不再是旧体制的延续，而是要求在总结以前改革经验教训的基础上形成一个新的体制。

1993年，中央决定进行财税改革。我记得非常清楚，8月1日，到北戴河开会，参加会议的有财政部的、体改委的，我作为税务总局工作人员参加会议。事实上，1994年财税改革的核心，针对的就是已经暴露出种种问题的承包制。但为减少改革的争议和阻力，凝聚共识，时任国务院副总理的朱镕基多次同参与改革的同志说，不允许你们写任何文章针对承包制，你们不要掀起一个意识形态争论，咱们就是按照废除承包制这个思路去研究方案、去推进改革，但不能打笔墨官司。要从实际问题出发，说政府收入太少了，中央财政收入太少了，不符合市场经济机制，从这个角度宣传改革的必要性。虽然提出不争论承包制，但在设计财税制度改革方案时已经下决心要把承包制废除。当时这是一个重要转折。

学术界和财税部门从20世纪80年代起一直在研究怎么把税制搞好，怎么把中央和地方的关系搞好。那时，无论是财政部、税务局，还是大学、学会、研究所，经常召开财税制度改革研讨会。这些研究为20世纪90年代的改革进行了理论上的必要储备。可以说，1994年财税改革时，财税部门拿出的是一个经过多年理论研究和实践探索形成的改革方案。在方案里，我们通过增值税制度，彻底废除了国家和企业之间的承包制。这主要得益于三个关键点。

一是设计增值税发票制度。国外有两种增值税扣除办法，一种是查账扣除，一种是发票计算扣除。我们选择了按发票计算扣除。采用这个办法，除非你生产的产品只卖给最终消费者，那实不实行增值税无所谓，因为处在最终环节消费的消费者不需要再扣税。否则，只要你的企业生产中间产品，而购买你这个产品的企业实行增值税的话，一定会要求你也实行增值税。因为如果你不实行增值税，开不出增值税发票，买者就不能在增值后再次卖出商品时扣税，这样他就会去买能出具增值税发票的企业的产品。像首钢这样作为承包制代表的企业，面临同样的问题，即实行增值税才能保住市场，不实行增值税就保不住市场。因此他们表示坚决拥护税制改革，实行增值税。采用发票扣税的制度，就把企业承包制给废了，无论是谁都得按发票计算缴税、扣税。这是我们搞税收业务的同志，按废除承包制设计出来的，这个是核心。

二是推行分税制改革。分税制的主要内容是在中央与地方之间合理划分财权和事权。其中，中央与地方政府之间的收入按税种进行划分。为改变中央财政失控的局面，决定将全部税收中比重大的增值税按“七五二五”比例进行分配。当时很多地方与中央讨价还价，提出的都是要降低中央在该省的分成比例。朱镕基同志指出，如果不同的省都各定一个不同的比例，那和承包制就没有分别了，我也就天天和省委书记谈判吧，因此必须坚持全国统一比例，省里的困难可以通过转移支付解决。按照这样的设计原则推行分税制，不随便开口子，事实上就打破了包税上交中央的局面。以上这两条把国家与企业、中央与地方的承包制给废除了。

三是组建国家和地方两个税务机构。1993年4月，国家税务局更名为国家税务总局，并升格为国务院直属机构。其后，国务院发出组建中央和地方两个税务机构的通知，规定国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导、以地方政府领导为主的管理体制，并划分了两个税务机构的征收范围。按照规定，增值税的征收权在国家税务总局。这是一个非常重要的组织措施。正是因为中央政府拥有了这个征税权，否定企业承包制的增值税才能最终获得成功，否定财政承包制的分税制才能实现预期目标，中央财政收入才能真正得到保障。

废除承包制是1994年财税体制改革最本质的内容。从这个角度看，1994年改革非常成功，废除了两个承包制，扭转了“两个比重”下降的局面。首先就是财政实现增收，财政收入占GDP比重逐年下降的局面得到扭转。财政收入弹性系数（财政收入增速与GDP增速之比）改革前小于1，1995、1996年时接近1，1997年以后大于1。这表明财政收入的增速快于经济增速，财政收入占GDP的比重开始上升。其次是中央财政收入占全国财政收入比重下降的局面得到扭转。1994年中央财政收入占全国财政收入的比重即从1993年的22%提高到55.7%。这是1994年财税体制改革的成效。

史鉴：1994年财税体制改革的成功，一定有许多值得总结的经验，您认为最主要的经验有哪些？

许善达：考察1994年财税体制改革的过程，我认为有以下两个经验特别值得总结和借鉴。

第一，坚持增量改革，不搞存量改革。1994年税制改革能够成功，特别关键的一条就是不动存量，保障企业和地方的既得利益。

1993年8月底9月初，国务院总理办公会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议先后讨论并原则通过财税改革方案和分税制财政管理体制改革方案。9月至11月，朱镕基同志带领财政、税务等部门60多位同志，先后到过17个省市，一个省一个省介绍、解释改革的方案，与地方负责同志交换意见。当时中央政治局常委会通过的决议是在财税改革中保证企业和地方的既得利益。按照基数与增量分配的原则，基数范围内的税收按原有承包制度在中央与地方之间分配，基数以上的增量按新分税制分配。因为原有制度是地方留得多、中央少，所以基数越高，地方利益越大。按财政税务的工作惯例，一个制度改革都是以前一年为基数算账，从下一年开始实施。财政部和税务局的方案是以1992年为基数算账，新制度从1994年施行。广东是改革开放的前沿阵地，在实行财政包干体制时地方财政留成比例较大。由于分税制和财税改革对其利益触动较大，因而广东的同志对改革的时机和内容存在很大忧虑。广东的同志提出应该以1993年为基数。因为中央政治局常委会决议是要保证地方既得利益，而1993年1月至9月广东税收有增量，这个增量是广东既得利益。如果以1992年为基数，相当于中央把广东1993年1月至9月的既得利益拿走了一大块，这不符合中央政治局常委会的决议。这就是1994年财税改革中著名的核心争论，即以1992年还是以1993年为基数。

当时财政部、税务总局考虑到距离1993年结束还有几个月，如果宣布以1993年为基数，不知多少地方会出现在基数上做手脚以抬高基数的情况。但是朱镕基同志展示出其极高的政治智慧，他同意以1993年为基数来取得广东的同志对分税制方案的认同。他说，中央通过分税制改革要什么？不是要地方的存量，而是从增量里多拿，方针在这儿。以1993年为基数无非就是地方抬高基数，中央财政在几年内拿不到增量。但是，只要分税制出台了，几年以后增量总会越来越多，中央就可以集中财力了。不然，分税制1994年推不出去，如果几年以后再推出分税制的话，存量还是要上去。现在将制度推出去，几年以后总能把增量拿到手。但是增值税“七五二五”分成比例绝不能变，也就是说，只要有了增量，中央要拿3/4。最后，中央批准了朱镕基同志以1993年为基数的意见。结果，1993年基数从1992年的2600亿扩大到3600亿，增加了1000亿，这在当时不是个小数目，其中有很多是虚增增量。中央想出一个办法，即凡是1994年税收增长率达不到16%的，倒扣基数。如增长率只有10%，基数就要扣6个百分点。这对于解决基数超常增长的问题很有用处。虽然存在虚增增量的问题，但兼顾了中央和地方的利益，减少了改革阻力，使得新制度能够实施下去，这无疑是成功的。

中央对地方让存量，还表现在同意广东提出的希望在企业减免税问题上给予照顾的意见。广东的解释是，根据邓小平同志在1992年初视察南方时提出让广东力争用20年的时间赶上“亚洲四小龙”的精神，为扩大开放、招商引资，广东宣布了很多税收优惠政策。这个虽然不是存量，可是已经宣布了。现在这个政策，增量中央拿大头，继续实行减免税政策的话，都不够给中央交增量了，甚至会挖了存量。为照顾地方政策的连续性，减少改革的阻力，中央决定将税制改革和分税制改革方案下发以前各省区市政府批准实施的未到期的减免税项目或减免税企业，今年不列入基数，明后两年实行先征税、后退还的办法，不增加企业的税负。这表明，中央改革的原则非常明确，第一是拿增量，不拿甚至让存量；第二是准备晚拿增量。

保存量，甚至是让存量，动增量，是1994年财税改革非常重要的原则。从计划经济向市场经济过渡，涉及的利益关系复杂，任何一项改革都应考虑基本不动存量，甚至让存量，主要从增量上做文章，调节利益关系。只要改革往前推进，能够把增量分配的新制度推出去，假以时日，存量中的所谓的不公平的影响会越来越小，新的公平的东西在增量的制度里比重会越来越大，旧的不公平、不合理就可以忽略不计了。

第二，1994年财税改革还有一条十分重要的经验，就是要把握住改革的方向，不去刻意追求一步到位、极其完美的改革。

应该说，税务总局一开始设计的是一个相当规范的市场经济下的税制：没有营业税，无论是商品还是劳务，所有行业都征收增值税，而且是消费型增值税；企业所得税不管外资还是内资企业全部统一。1993年8月，朱镕基同志在北戴河研究税制和分税制改革方案时，这两个方案都碰到了很多问题，其中税制改革方案方面主要有以下三项。

一是关于增值税抵扣问题。原来的设计方案规定购买机器设备税款可以抵扣。但有意见提出，1993年上半年投资过热，通货膨胀严重，如果允许抵扣，会更加鼓励投资。现在加强宏观调控，限制投资是必不可少的。因此，购买机器设备的税款不能抵扣，增值税不能实行消费型，只能实行生产型。这个意见后来被采纳，原设计方案倒退了一步。

二是关于企业所得税统一问题。1994年以前，我国的企业所得税划分为国营企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税和外商投资企业所得税。这种按照经济性质划分所得税的制度，无法处理股份制企业的所得税问题，不利于公平竞争，与市场经济改革方向不一致。当时税务总局提出的建议是无论内资还是外资都合并成一个企业所得税。在讨论时，对合并内资企业所得税没有分歧，但对合并内外资企业所得税有不同意见。一种意见强烈主张，如果外资企业所得税不能优于内资企业，会妨碍引进外资战略。在这种形势下，只好先统一内资企业的所得税，内外资企业的则暂时不统一，而且还要把内资企业所得税税率设计得相对高些，连工资也不能全部在税前列支。在内外资企业两套所得税税法下，内外资企业所得税税负水平相差一半。

三是关于保留服务业的营业税问题。营业税重复征税，税负重，出口不退税，绝不是一个好的税种。最初方案设计的也没有营业税，而是所有行业都征收增值税。但后来讨论分税制方案时，如果把原有的产品税和营业税都改成增值税，那地方政府的固定收入就会减少得过多。为了得到各省对分税制的认可和支持，使分税制能够正常运行，只好继续对服务业征收营业税，并把营业税收入划给地方，以保证地方政府的固定收入中有一个较大规模并且随着经济发展可以持续增长的税种。这是当时服务业营业税没有被列入改革而留在增值税外的一个主要原因。

这三项可以说是1994年财税改革的遗留问题。因为当时各种制约条件，没有办法按照一个正常的、规范的税制一步改革到位。但从另一方面看，这也为税制进一步深化改革指明了方向，那就是解决好这三项遗留问题。

从1994年到2001年的实际情况是，财税部门在7年时间里根本没有时间和精力研究完善税制的问题。因为增值税刚推出的几年里，由于税务机关当时还比较缺乏对纳税人使用增值税专用发票进行监控的有效手段，一些不法分子趁机利用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动，有的还相当猖獗，严重干扰了国家的税收秩序和经济秩序。1995年10月，全国人大常委会在《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》里增设了虚开增值税发票罪，并且有死刑的量刑。1997年3月，这一条被增加进修订的《刑法》里。为了一个税种的管理，在《刑法》里增加一个死刑的种类，可见当时整个增值税工作形势的严峻。

国家采取了许多办法去解决这一问题。在制度建设方面，国家决定引入现代化技术手段加强对增值税的监控管理。1994年2月，朱镕基同志在听取财政部、国家税务总局、电子部、航天工业总公司等单位的汇报后，指示要尽快实施以加强增值税管理为主要目标的“金税”工程。当年下半年“金税”工程一期启动。到2001年，“金税”工程二期成功，这才真正控制住了增值税发票。后来李岚清同志到税务总局视察时讲过这样一段话：增值税是个好税种，但是“金税”工程成功以前，我们就想过，这个好税种适不适合中国国情，会不会太超前了，因此我们现在还引不进这个东西。如果“金税”工程失败，增值税站不住，我们就得退回到过去的产品税。现在看，“金税”工程成功了，增值税可以站住了。李岚清同志所说的中央的这个考虑很重要，因为增值税是1994年财税体制改革最主要的内容，分税制主要就是分增值税，如果增值税退回到产品税，那分税制也没有了，1994年的财税改革和分税制改革就会宣告失败。所以增值税的存亡不仅仅是一个财税问题，也绝不仅仅是一个经济问题，这是我们国家一个非常重大的政治问题。好在最后增值税控制住了，分税制也不必倒退了。

史鉴：1994年税制改革遗留了三个问题，即购买机器设备的税款不能抵扣增值税的问题；内资企业和外资企业所得税不统一的问题；营业税改增值税的问题。现在已经解决了哪些，有了哪些进展？

许善达：因为当时各种制约条件，没有办法按照一个正常的、规范的税制一步改革到位，2001年以后，财税部门才研究1994年要改没改的那些事。

第一，是增值税转型问题，即允许购进机器设备税款抵扣增值税。在生产型的增值税中，机器设备税款不能抵扣，这相当于不鼓励企业进行技术改造，与我国鼓励企业提高技术水平，增加科技含量的方针是有矛盾的，所以首先提出要实现增值税转型。2003年，国家实施振兴东北老工业基地的战略。为支持东北工业改造，国家提出的政策中有一条就是增值税转型，即允许购进的机器设备税款抵扣。但允许抵扣，又不提高税率，必然会造成税收收入的减少。根据当时东北三省一市测算，实施增值税转型后将减收300亿元。可见，能否解决好减收的问题已经成为政策能否顺利推出的重要因素。

为此，中央决定，中央财政减收的由中央承担，地方减收的部分，中央财政给予适当补贴。但地方一直希望中央能够补贴得更多一些。后来，财政部与东北三省一市的主要负责同志协调这个问题，达成一个共识，即为购买机器设备税款抵扣设置一个前提，如果今年税收有增量，增加的部分可以抵扣；如果没有增量，可以先不抵扣，等有增量时，再抵扣。这个办法从税制规范上说，并不是一个理想方案，但这样做可以减轻财政压力，可以获得地方政府同意增值税转型方案。这个政策实行以后，实际减收的数量大大低于当时测算的数量，一年来只减收50亿，在中央和地方财政可以承受的范围内。再加上税务总局征收管理也没有出问题，更增强了中央和其他地方政府推进增值税转型的决心。经过中、西部两次扩大试点范围，从2009年1月1日起，消费型增值税在全国全面实行。从2003年算起，一共经历了6年时间。

第二，在2003年提出增值税转型的同时，合并内外资企业所得税问题也被提了出来。出于一些原因，2007年才获得全国人大审议通过，自2008年1月1日起施行。2009年开始收2008年的企业所得税，这又是5年时间。两税合并后，内资企业的所得税负担大幅度下降，内外资公平竞争的环境进一步改善。2009年推出的这两项税制改革，都是具有减税内涵的改革，对于中国率先走出国际金融危机具有积极的意义。

第三，2009年以后，1994年财税改革遗留的三个问题还剩下营业税改增值税的问题。关于这个问题早就有讨论，但实施起来有几个阻力。一是减收问题。营业税是地方税，增值税是中央和地方共享税，营业税改为增值税要减少地方政府的收入，地方愿不愿意，能不能承受？二是，取消营业税后，地方政府将失去一个随着经济发展而增长的税种，地方税体系失去主体税种。三是组织征收问题。营业税是由地税局负责征收，增值税归国税局征收。营业税改为增值税后，如果还由地税局征收，再建一套“金税”工程的成本很高；如果划给国税局征收，那地方政府是否愿意，地税局是否愿意？另外，营改增后是否还按“七五二五”比例在中央和地方间分配也是需要讨论的一个主要问题，当时意见没有达成一致。但是，营改增又是十分必要的。“十一五”规划所有指标中只有“服务业增加值比重”“服务业就业比重”和“研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重”三项没有达标，其中服务业占据了三项里的两项。要促进服务业的发展，在财税改革上最必要的一件事情，就是要把营业税改成增值税。

（作者系国家税务总局原副局长）

1994年外汇管理体制改革的艺术

管涛

我是1992年8月自武汉大学世界经济系本科毕业后，被分配到国家外汇管理局总局工作。到苏州实习一年后回京，就赶上了1994年初的外汇管理体制改革，见证了新旧两个差异巨大的体制如何完成顺利接轨。

1993年12月28日，中国人民银行发布《关于进一步改革外汇管理体制的公告》（以下简称《公告》），宣布自1994年1月1日起实施一系列外汇体制改革的重大措施。这奠定了我国以银行结售汇和全国统一规范外汇市场为基础，以有管理浮动的市场汇率为核心的现行外汇管理体制基本框架。从此，人民币逐渐由弱势货币转为新兴世界强势货币，由完全不可兑换逐步走向经常项目完全可兑换、资本项目部分可兑换。当时的改革是在国内经济过热、人民币汇率面临较大贬值压力下实施的，最终取得了“汇率稳定、储备增加”的超预期成功。除了国家实施从紧的财政货币政策，促进经济“软着陆”的基础性作用外，外汇改革本身一系列高超的制度设计和精细的操作安排也发挥了重要作用，对于我们进一步深化改革、扩大开放有着重要的借鉴意义。

一、改革的三个主要背景

一是1993年底党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。其中，在“建立健全宏观经济调控体系”，“加快金融体制改革”中，明确要“改革外汇管理体制，建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场。逐步使人民币成为可兑换货币”。

二是中国恢复关税及贸易总协定（GATT）[1]缔约国身份的谈判进入关键时期。当时，“复关”谈判的一个重要障碍是，中国存在官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度，这不符合国际货币基金组织成员第八条款的一般义务（即避免歧视性的货币安排）。

三是中国经济开始过热，1993年，外贸进出口出现较大逆差，人民币汇率面临较强贬值压力。尽管人民币兑换美元官方汇率基本稳定在5.80左右的水平，但外汇调剂市场汇率已由1992年的6点几一路跌至7、8左右。1993年初，重新采取了限价措施，这导致外汇调剂市场有行无市，场外加价盛行，个别地区甚至出现了11以上的调剂价。7月中旬，国家首次直接入市抛售外汇储备，采用经济手段调控市场，平抑汇价，初步将调剂汇率稳定在8.70左右的水平。

二、改革的五大主要内容

根据人民银行发布的《公告》精神，1994年外汇管理体制改革主要有以下内容：一是取消双重汇率（所谓“双重汇率”，是指境内存在两种汇率且这两种汇率之间的差价超过2%以上）安排，人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。二是取消外汇留成和上缴，实行银行结售汇制度，对中资企业所有经常项目外汇收入实行强制结汇，进口及与进出口有关的从属费用（包括进出口运费、保费和佣金等）可以持商业单证和有效凭证直接到银行柜台购买，实现人民币经常项目有条件可兑换，外商投资企业仍维持现行外汇管理办法。三是建立全国统一规范的银行间外汇市场，改进汇率形成机制。四是境内禁止外币计价结算和流通，外汇兑换券停止发行、继续使用、逐步回收、退出流通。五是取消外汇收支的指令性计划，国家主要运用经济和法律的手段对外汇收支和国际收支实施宏观调控。

改革开放以来，与金融、外贸体制改革相配套，我国外汇体制也进行了一系列改革，打破了外汇统收统支，实行了外汇留成与上缴制度，在此基础上建立了外汇调剂市场，实行了官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度，计划分配与市场调节相结合的外汇分配双轨制。汇率并轨前夕，外汇留成的比例已达到80%，官方汇率和外汇调剂市场汇率分别为5.80和8.70元人民币/美元，官方汇率由固定转为有管理浮动，市场汇率一度实行过自由浮动。这些改革对于当时的我国外向型经济发展发挥了重要作用。

1994年实施的前述一系列改革与之相比，可谓是翻天覆地的变化。所以，外汇体制改革既要促进实现新旧外汇管理体制的平稳接轨，减少社会震荡，又要圆满完成“汇率稳定、储备增加”的工作任务，促进外向型经济健康发展。挑战前所未有。回顾当时改革方案的艺术、具体操作的精细，无不闪烁着那代改革人无比的勇气和智慧，堪称经典。

三、注意新旧体制衔接

《公告》中宣布的外汇管理体制改革措施非常繁杂，既有汇率水平的调整，也有制度安排和市场建设的内容。有的措施一宣布就开始实施，有的措施还需要时间准备。这样，在新旧体制之间存在一个时间差。为此，当局采取了一些过渡性的安排。

1994年1月1日起，取消了汇率双轨制，开始实行以市场供求为基础的、单一的（这是相对之前的双重汇率而言，而不是指单一盯住美元）、有管理的浮动汇率制度。从此，官定汇率退出了中国经济的历史舞台，境内统一使用市场交易形成的汇率。但是，支持汇率有管理浮动的银行间市场和结售汇制度尚需时间筹备，后者分别于4月4日和4月1日才正式运行或实施。在这一个季度的过渡期内，采取了沿用18个主要外汇调剂公开市场的加权平均汇率作为汇率中间价的做法。当银行间市场正式运行后，改为以上日银行间市场交易的加权平均价作为汇率中间价。

根据新体制的要求，银行对企业和个人办理结售汇业务必须使用自有的本外币资金，结售汇的差额部分根据结售汇头寸管理的规定在银行间市场买卖，平补资金余缺。但在过渡期内，保留外汇调剂市场或者中心，继续为企业和个人提供外汇调剂服务。银行结汇收入按规定办理移存，进入国家外汇储备，所需人民币由央行支付。在银行做好售汇准备工作之前，企业符合规定的购汇需求由央行售汇解决。具体来讲：有外汇调剂市场的地区，由央行通过市场售汇；没有外汇调剂市场但有外汇移存业务的地区，从移存的外汇中提取，通过外汇调剂中心售汇解决；没有外汇调剂市场又没有开通外汇移存业务的地区，由当地外汇局核准，委托银行从央行外汇账户提取售汇。

四、操作兼顾各方利益

改革取消了外汇留成制度，中资企业的经常项目外汇收入都必须卖给银行。但为减轻贬值预期下出口企业的顾虑，对于原有的现汇留成，没有要求立即结汇，对原有的留成额度也未一笔勾销，强行买断，仍然允许继续使用，逐步消化。为方便中资企业用汇，过渡期内，还对出口企业结汇按其结汇额的50%建立台账。

为照顾外商投资企业的实际利益，保持政策连续性，沿用了老的外汇管理办法，允许其继续全额保留外汇收入，在外汇调剂市场买卖外汇，不纳入银行结售汇体系。直到新体制运行两年多时间，人民币汇率稳中趋升，外汇储备持续大幅增加，各界对于外汇新体制已经建立较强信心以后，才于1996年下半年将外商投资企业纳入了银行结售汇体系，与中资企业同等待遇，取消外汇自求平衡的要求（即使用自有外汇对外支付，不受国家计划管理，国家也不予以供汇），实行限额结汇（即在核定的额度内可以保留经常项目外汇收入），用汇可以到银行柜台购买。至于外汇调剂市场，作为备用的市场基础设施，直到1998年才彻底关闭。另外，尽管当时外汇形势严峻，对中资企业实行强制结汇，但对个人外汇不要求结汇，允许其继续在银行开立外汇账户，外汇存取自由、存款有息。

1996年7月，将外商投资企业纳入银行结售汇体系，我国消除了经常项目汇兑限制的主要障碍，于年底致函国际货币基金组织，自1996年12月1日起正式接受《国际货币基金组织协定》第八条款义务，实现了人民币经常项目完全可兑换。这是我国先于2001年底加入全球多边贸易体系——世界贸易组织之前，在外汇管理体制方面率先与国际惯例接轨。

汇率并轨以前，人民币汇率长期螺旋式下跌，人民币弱势特征明显，境内企业和个人持汇意愿较高，货币替代或者美元化现象较为严重。为维护人民币在境内唯一法定货币的地位，1994年改革重申禁止境内外币计价、结算和流通，而只能用人民币作为计价和支付结算货币。当时，措施之一是停止外汇兑换券（简称外汇券）的发行。外汇券是1980年4月由中国银行发行的，在中国境内流通、特定场合使用，面额与人民币等值的特种货币。外汇券一定意义上就等同于外汇。初期，主要是外商投资企业、来华人员（包括外国人、华人华侨）持有，可以在特定的商店、宾馆、饭店使用。后期，持有群体扩大到了境内居民个人，他们用外汇券可以在保税商店买到一些境内紧缺的商品，包括进口品。

1994年1月1日，外汇券停止发行以后，允许其继续使用、逐步收回、退出流通；1995年1月1日起，停止使用、限期兑换，允许其在1996年6月30日之前按5.80的原官方汇率兑换成外汇。自此，与千家万户联系紧密的外汇券逐渐平稳地退出了历史舞台，成为社会收藏品。在限期兑换的过程中，国际货币基金组织曾经认为中国涉嫌恢复了双重汇率。但我们对其解释，这只是用于解决历史遗留问题的临时性措施，涉及面窄、持续期短。最终，国际货币基金组织采信了我们的说法。这一安排在1996年底正式接受《国际货币基金组织协定》第八条款义务时已经终止，不影响人民币实现经常项目完全可兑换。

五、制度设计充满智慧

1979年以来，为调动企业和地方的出口创汇积极性，实施了外汇留成制度，企业出口创汇的一定比例可以现汇或者额度形式持有，且留成比例不断提高。留成外汇可用于计划外的外汇支出，也可以在外汇调剂市场上卖出。按照以往改革的路径依赖，外汇体制本应走向意愿结汇、全额现汇留成。但1994年改革采取了有进有退、有保有压的做法。

一是实行强制结汇，结汇的范围更宽、要求更严了。除外商投资企业、个人和几项经过特殊允许的外汇收入外，其他外汇收入都被要求结汇，这样就把大部分外汇集中了起来。

二是银行结汇取代了中央银行结汇，银行用自有人民币资金办理结汇，加快了企业资金周转。

三是取消外汇留成和上缴后，实行银行售汇，用汇统一由银行售出，同时取消了用汇的计划审批，用汇手续简化，用汇也更加方便了。

四是按照人民币经常项目有条件可兑换的原则，中资企业进口及与进出口有关的贸易从属费用的用汇需求，持有效凭证和商业单证就可直接在银行购买，没有额度限制，经常项目外汇管理进一步放宽，人民币从不可兑换货币向可兑换货币迈出了重要的一步。

此外，在企业进口用汇没有额度限制的情况下，能否保证供汇的关键在于结汇的数量。为此，除鼓励企业努力扩大出口外，国务院还特别要求外经贸部门对督促企业收汇、结汇负起责任来：（1）将出口结汇与出口额挂钩，考核企业出口效益，真正做到货出去钱收回来，使出口增长与出口收入增长保持同步；（2）将出口结汇与企业人民币信贷挂钩，对于企业出口不结汇的，银行可以减少对其人民币放款，对于那些出口不结汇还大量占用人民币贷款的，银行可回收其贷款；（3）将出口结汇与出口退税挂钩，把出口结汇与鼓励出口的政策结合起来；（4）将出口结汇与出口企业工资奖金挂钩，使结汇与职工切身利益结合起来，提高其自觉性。

六、市场框架中西合璧

1994年之前，虽然也培育和发展了外汇调剂市场，但其本质上还是外汇买卖的零售市场，企业和个人是市场参与者，按照外汇调剂指导序列入场交易。而且，由于各地外汇调剂市场或者调剂中心没有实现集中交易、资金统一调配，实际是各自分割的市场，基本是一地一价，而且经常有行无市。

1994年外汇体制改革，建立全国统一规范的外汇市场，才真正建立了严格分层的两级市场架构。其中，银行间外汇市场是人民币汇率形成的市场，也是银行平补结售汇头寸的市场；银行结售汇市场是人民币汇率执行的市场，也是银行对客户买卖外汇的市场。

在银行间市场建设方面，我们借鉴国际经验、立足中国国情，采取了在上海设立总中心[2]，在主要城市设立分中心，总分中心电子联网，集中报价、撮合交易、集中清算的市场组织模式，这有别于传统上的国际外汇市场，集合了有形市场（固定交易场所）与无形市场（计算机网络）的特点，实现了场内与场外的功能融合。考虑到当时国内经济金融秩序混乱，市场诚信缺失，基于双边授信的无形市场组织形式缺乏可行性。而作为央行下属事业单位，中国外汇交易中心承担着市场中介的角色，以集中交易、集中清算的模式组织起境内外汇交易，大大降低了交易的信用风险和清算风险，因为其他市场机构通常信任央行，而且不敢对央行违约。

在有组织交易平台模式下，银行间市场不但可以服务于市场交易，也可以服务于央行调控和监管。央行透过外汇交易的电子系统，可以实时掌握外汇交易情况，做出是否需要适时干预的判断。国际清算银行每3年才做一次全球外汇交易抽样调查，中国的央行却每天都可以知道境内外汇交易的基本情况。实际上，2008年全球金融危机爆发以后，在世界范围内引起了对数据透明度的高度关注，而中国外汇交易中心系统已具备外汇交易数据报告库的雏形。另外，现在看来，外汇电子交易平台其实也并不落伍。2008年全球金融危机爆发以后，主要经济体推进场外交易进入受监管的有组织交易平台，路透、彭博都丰富了外汇电子交易平台的功能，撮合交易模式开始更广泛地运用于全球外汇市场。

关于中国交易中心为什么选择了有形外汇市场的组织模式，还有一个插曲：时任国家外汇管理局局长任职之前，刚参加过上海证券交易所股票交易系统的开发设计，于是便把这套思路引入了外汇交易。

七、我与1994年汇改

1993年9月我结束实习回到总局后，刚开始是在政策法规司综合处，负责《中国外汇管理》（现改名为《中国外汇》）杂志的编辑工作，后被调去查处“8·28”骗汇大案。年底被调到政策研究室（现为综合司政策研究处），不久就赶上了1994年外汇管理体制改革全面启动。我跟着胡晓炼主任（现为中国进出口银行董事长）、程宪平、刘光灿、孙鲁军等挑灯夜战，写全国分局局长会议的局领导讲话稿，准备新闻宣传材料。

记得第一次晚上加班的时候，因为不熟悉情况，我基本搭不上手，只能帮忙搞搞校对、跑跑打字室，后来睡着了。就是从这次改革起，因为政策沟通的需要，外汇局加强了与新闻媒体的联系。时任司长杨贡林指定我为对外新闻联络员，我由此开始了20多年与媒体打交道的职业生涯。不论是给领导写讲话稿，还是陪领导参加媒体通气会，耳濡目染、亲聆教诲、受益良多。可见，没有一件工作是没有价值的，只在于你是否善于利用、善于学习。

1994年4月，随着银行结售汇制度和银行间市场正式实施或运行，我又同政研室的领导同事一道，投入日常外汇市场监测和调研中，及时掌握外汇市场第一手材料。4月4日，我赶赴上海见证了中国外汇交易中心的开业典礼，从此与中国外汇市场结下了不解之缘。不久，受司里指派，陪时任副局长宋海鹏到四川、广西、湖南等地调研外汇新体制的运行情况，回来由我负责起草调研报告，报告得到了领导好评。那时，我到政研室才几个月时间，就不得不开始独当一面。实践是最好的老师，唯有在工作中成长和进步才快。所以，后来我常给新同事讲：“第一年你是新人，但第二年起你就是老人了。”

2017年召开的党的十九大明确提出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代，要坚持新发展理念，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。新时代，要主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议在重申扩大金融对外开放的同时，指出要深化人民币汇率形成机制改革，稳步推进人民币国际化，稳步实现人民币资本项目可兑换，积极稳妥扩大金融业对外开放，合理安排开放顺序。这两次会议对于下一步中国金融改革开放作出了重大的战略部署。“一分部署九分落实。”战略确定之后，还要有具体的战术安排确保战略的顺利实施。

总结1994年外汇管理体制改革、汇率并轨的超预期成功，无疑，宏观调控使经济趋稳是重要保证，用发展的办法解决前进中的问题是基本思路。然而，1994年改革的许多战术设计、细节安排，对于现在和未来的改革开放工作依然具有重要的参考价值。比如，激进式的改革要注意过渡性的操作，以减少对经济发展的震动；涉及重大利益调整的改革，需要兼顾各方利益，以降低改革的阻力；细节决定成败，越是重大的改革举措，越要注意技术细节，精心设计；改革不是简单的线性外推，有时可能需要惊险一跃，有时可能需要以退为进；改革不必崇洋媚外，要注意将国际经验与中国实际相结合，合适的才是最好的。

（作者系武汉大学董辅礽经济社会发展研究院讲座教授、中国金融四十人论坛高级研究员、国家外汇管理局国际收支司原司长）

[1] GATT是1995年成立的世界贸易组织（WTO）的前身。

[2] 即中国外汇交易中心系统（CFETS）。

改革开放：新阶段、新征程、新希望

王永利

1978年12月召开的党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的序幕。

回顾过去，改革开放40年，创造了超出世人想象的巨大奇迹，中国特色社会主义作为人类社会发展新模式已经崭露头角，推动世界格局发生极其深刻的剧烈变化。

纵观当下，国际国内局势已经发生深刻变化，中国发展迈入崭新的阶段，改革开放迎来必须准确把握时势变化、国际定位和发展方向、发展战略等非常关键的时刻。

展望未来，党的十九大胜利召开，中国特色社会主义新时代、新思想、新方略确立，推动中国开启全面建设中国特色社会主义现代化强国新征程，让人充满期待、充满遐想！

其中，新中国成立以来的发展呈现出非常明显的“30年阶段”特征；改革开放后基本上10年一次大的冲击或危机呈现的“10年周期”现象；中国发展进入重大转型调整期和发展新阶段；中国特色社会主义成为人类社会发展的新道路、新模式（不同于原来苏联社会主义模式和美国资本主义模式的“第三模式”或“第三条路”）等，值得特别关注。

一、1949—1979年，第一个30年，中国经济社会由快速发展转为濒临崩溃

1949年，新中国成立，结束了自1840年鸦片战争开始的100多年丧权辱国、任人宰割、战争频仍、民不聊生的历史，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义“三座大山”，建立了人民当家做主的中华人民共和国，极大地树立了中国共产党的威信，增强了共产主义信仰，振奋了人民保家卫国的爱国热情和建设新中国的工作激情。特别是在紧接着的抗美援朝战争中取得胜利，更是极大地激发了人民的自信心和奉献精神。在苏联的帮助下，中国的经济建设开始高速发展，社会主义改造热火朝天。

但随着和平时期的延续，在强大外敌威胁逐渐解除、人们的生命安全没有威胁的情况下，人们追求自身利益最大化的本性不断显露，原来赖以聚集社会最大资源（包括物质资源和人力资源）、形成最大合力，据以战胜强敌获取巨大胜利的“战时共产主义”和计划经济的模式越来越偏离现实，遇到越来越大的阻力和挑战。这在社会主义“老大哥”的苏联表现得更早更明显，在斯大林去世后，随之发生了重大震荡和变化（“修正主义”），并且在与美国为首的西方资本主义阵营尖锐对抗的过程中，苏联也不断加强对东方社会主义阵营各成员国的控制和资源集中，不断激化内部矛盾，包括最后与中国的关系陷入异常紧张局面，停止对中国的援助。这些都对中国的社会主义道路和共产党的威信产生了重大影响。

为证明社会主义的优越性和共产主义的正确性，中国发动“大跃进”和“人民公社”化运动，期待通过资源的集中利用，推动经济高速发展，实现“超英赶美”，跑步进入共产主义。但这种违反经济规律竭泽而渔式的“大跃进”和高度公有、高度计划、平均分配式的“人民公社化”运动，经济工作中急躁冒进的“左”倾错误，反而使经济基础遭受重创，严重破坏社会生产力，打乱正常生产秩序；使国民经济遭受严重挫折，人民生活受到很大影响。进而在遭受自然灾害的情况下，导致1959—1961年粮食供给严重困难，饿死大量人口（“三年困难时期”）。

在生产和供给上不去的情况下，为缓和供需矛盾和社会矛盾，包括严重的社会就业和物资供应矛盾，国家转而开始抑制需求，严厉批判享乐主义小资产阶级思想。大批青年学生“上山下乡”，大批干部、教师、专家、文艺工作者转入农村“干校”参加生产劳动，接受贫下中农再教育。进而发动“无产阶级文化大革命”，狠批个人利益追求，强调“大公无私”“毫不利己，专门利人”，掀起意识形态斗争高潮，进一步强化阶级斗争，破坏社会秩序，按人头供给、凭票供应的“大锅饭”平均主义严重，劳动生产率和生活水平极其低下，经济社会陷入濒临崩溃的局面。

苏联的变化，以及中国自己由高速发展到濒临崩溃的巨大变化，使越来越多的人认识到，国家坚持的“战时共产主义”体制机制已经严重偏离现实，必须改革。

从理论上讲，只有将一个国家最广泛的人民和物质资源高度集中起来，以国家或国民整体利益最大化为目标形成最强大的聚合力，才能战胜其他强敌，维护国家主权和民族繁荣。而这就需要消灭私有制、消灭剥削、实现平等，推行国家所有制的社会主义乃至共产主义。在这一过程中，往往伴随着暴力革命，以暴力方式快速聚集资源（如“打土豪、分田地”“打倒资本家，工厂归工人”）。俄国十月革命及苏联在二战的成功、纳粹德国在一战之后的快速崛起、中国共产党带领人民推翻“三座大山”、实现国家统一等，都与推行这种模式密切相关。同时，从理论上讲，将一个国家的资源高度集中，交给国家最优秀的人进行安排，有计划地分配使用，要比将资源分散给能力不同的人自主使用，其效果应该好得多，这是一种最理想的社会组织和运行方式。

但这些模式都有其极其严苛的适用条件，最重要的就是需要人们大公无私，而这是与人的本性相矛盾的。

实际上，人是世界上最容易受利益驱动的动物。追求自己利益最大化是人的本性，是人类社会不断发展最基本的推动力。同时，人又是最具社会性的群体动物，这又成为人类快速繁衍、快速进化的重要条件。这样，人类社会就必然存在个别利益与公共利益的矛盾统一：个别利益是公共利益的基础，没有个别利益就没有公共利益；公共利益是个别利益的共同部分，只有公共利益最大化，个别利益才能得到根本保证。只有在真正意识到自己的生命和利益受到严重威胁，不加入集体并共同维护集体利益最大化就难以保证自己的基本利益的情况下，人们才会舍弃自己的小利益而去维护集体的大利益，公有制、计划经济的模式才能较好地发挥作用，所以，才会出现“原始共产主义”和“战时共产主义”的胜利。但一旦进入和平时期，没有强大外敌威胁，个人生存不成问题时，人们追求个别利益最大化的本性就会显现，“战时共产主义”的模式就会遇到越来越大的挑战。

从根本上说，人类制定的社会制度，没有不存在问题、挑不出毛病、一成不变的理想模式，只有最适合国情和发展阶段、利大于弊的最现实的模式。国家既要把握人类社会发展方向、崇尚文明，又必须以人为本、符合实际，不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能盲目追求理想化的最佳模式或简单照搬照套发达国家的制度模式。对任何社会制度都不能求全责备，而必须关注主流、顺应潮流、实事求是、趋利避害。

正是在以实践作为检验真理唯一标准，解放思想、实事求是的基础上，人们逐渐认清共产主义是人类社会发展的必然方向，但却是遥远的目标，中国仍处在作为共产主义初级阶段的社会主义的初级阶段，而且社会主义初级阶段也需要很长时间，所面临的社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾，盲目追求高而纯的公有制、计划经济是脱离现实的，必须尽快改革，要加大考核和利益激励；需要对外开放，学习借鉴世界先进技术和文明成果，并以开放推动改革。

新中国成立后的第一个30年经济社会的发展可谓“波澜壮阔”，从高速发展到濒临崩溃，高度公有、高度计划使社会阶级和阶层（利益集团）消灭殆尽，巨大的变化和与国际社会的巨大反差，给改革开放奠定了基础，创造了条件。

二、1979—2009年，第二个30年，中国启动改革开放，从濒临崩溃发展成为世界第二大经济体

党的十一届三中全会做出推动改革开放的重大决定，1979年成为改革开放正式推行之年，到2001年正式加入世界贸易组织（WTO），吸引国际资本和产能大规模流入，推动中国经济快速增长，到2009年已经成为世界第二大经济体。在40年的历程中，中国成功穿越了1989年的政治风波、1998年东南亚金融危机与南方大水叠加、2008年全球金融危机带来的三轮巨大冲击（基本上每10年一次，呈现出“10年周期”特征），成为21世纪开启以来世界经济增长最重要的拉动力和稳定器，成为世界最大的贸易和外汇储备国，综合实力和国际影响力迅猛提升。

中国改革开放以来的简要历程与基本脉络

改革开放伊始，苏联尚未解体，以美国为首的西方资本主义阵营为抢夺市场，并增加对苏联的压力，张开双臂热烈拥抱中国。中国推行改革，并主要向西方发达国家开放，推动东西方两大阵营原来相对平衡和尖锐对抗的世界格局开始倾斜。

当然，在改革开放初期，中国在发展方向、路径、模式等一系列问题上仍属于“摸着石头（有利于经济发展）过河”，充满争论和斗争。其中，改革，重点是经济体制改革，着重突破平均主义“大锅饭”的束缚，推动土地承包或利润承包，以利益作为主要驱动力，激发人们的生产热情，提高生产效率，推动经济加快发展。但这也必然涉及整个国家管理体制机制的配套改革。开放，主要是向先进的发达国家开放，引进其先进的产品、设备、技术和管理经验，也意味着更多地学习借鉴其企业乃至社会管理的体制机制等，并以开放促进改革，以改革支持开放。但具体实施中又存在尺度把握的问题，存在原则、方向和路线的争论乃至斗争，最终聚焦于：是否彻底放弃公有制和计划经济，进而放弃共产党的一党执政，尽快转向美国式的“以私有制为基础、联邦分权管理、多党竞选执政（政府和军队需要独立于政党）、三权分立制衡”的模式，还是在继续坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马列主义、毛泽东思想（即坚持“四项基本原则”）的前提下推动改革开放，坚持公有制为主体或主导，坚持市场调节与政府调控相结合，走出不同于苏美两种道路体制的新型社会发展和国家治理的道路与模式。

1982年9月1日，邓小平同志在《中国共产党第十二次全国代表大会开幕词》中提出：“把马克思主义的普遍真理同中国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”由此确定了改革开放要建设中国特色社会主义的基本方向，后来又应提出“韬光养晦”“决不当头”。可以说，这是防止激化与苏联的矛盾，最大限度地争取国际资源，稳中求进，避免重大失误和失控的现实而明智的选择。

1989年11月，东西方阵营直接对抗的阵线——“柏林墙”被推倒，东欧开始剧烈变化，进而苏联及南斯拉夫于1991年解体，东方阵营瓦解，美国成为世界唯一霸主。更重要的是，苏联解体后，其社会格局发生剧烈变化，经济发展严重衰退，综合实力和国际影响力严重削弱，也给中国带来极大震撼和警示，使国内关于发展方向、发展路径的激烈争论和斗争趋于缓和。1992年邓小平南方谈话之后，“发展是第一要务、稳定压倒一切”被广泛接受，中国重新回到加快发展、扩大开放的道路上，从1993年开始，经济发展明显升温，到1995年，甚至出现严重的经济过热态势。

在这一过程中，从1993年开始，我国先后推动了财会制度深刻变革、财税体系深刻变革（修正改革开放初期推行的“拨改贷”“利改税”的做法，实施“利税分流”和分税制，控制国家经济建设职能，强化公共管理职能和公共财政建设）、外汇管理体制重大变革，先后成立了三家政策性银行并着力推动中央银行、政策性银行、商业银行的职责划分和功能发挥，2005年，正式颁布了《中央银行法》《商业银行法》《预算法》等（当然，出于种种原因，这些法规的落实遇到很大困难）。

1995年开始，针对经济过热问题，国家采取严厉的宏观调控政策，推动经济增长在1996年实现软着陆。

中国经济的高速发展和出口的扩大，加大了东南亚国家的出口压力，其前期国际资本和产能大量流入所形成的泡沫问题日益显现，最终爆发1997年东南亚金融危机，使东南亚国家，包括日本、韩国等遭受重创，并在世界范围内引起连锁反应，也对中国经济产生了很大影响。但此时的中国在金融领域尚未对外开放，外汇管制依然很严格，避免了国际资本大规模进出产生的影响。中国宣布人民币不贬值，为东南亚抑制出口及经济下滑做出了重大贡献，展示了一个负责任大国的形象，人民币开始扩大在周边国家流通，中国在亚洲的影响力迅猛提升，赶超了日本。

同时，通过东南亚金融危机也大大提升了中国对金融、货币自由兑换和外汇跨境流动等方面重要性的认识，在1998年开启了一轮深刻的金融体制改革：成立中央金融工委，将国有金融机构的人事和组织管理从地方上收归中央垂直管理，大大削弱了地方政府对金融机构，特别是银行贷款的行政干预；发行2700亿元专项国债用于补充四大国有商业银行资本金，大大提升了国有商业银行资本实力和抵御风险的能力；剥离商业银行附属业务，实施分业经营、分业监管，推动国有银行加快从专业银行向商业银行转化；成立四大资产管理公司，对口剥离四大国有商业银行不良资产1.4万亿元；清理严重的社会“三角债”，强化信用管理；进一步区分政策性银行和商业银行；等等，并继续保持和改善外汇管理，控制资金跨境流动。这推动中国金融体制和金融机构深刻变化、整体实力明显增强。

可以说，如果没有东南亚金融危机的冲击，我国金融体制改革就难以推动，并取得这样的成果。而没有这一轮深刻的金融体制改革，金融机构的品质和实力难以有效提升，恐怕也很难抵挡加入世界贸易组织之后外资金融机构的冲击，特别是全球金融危机的冲击。

在东南亚金融危机带来的影响尚未缓解之际，1998年夏天，我国南方又遭遇特大洪水，二者叠加，造成1998年下半年开始中国滞胀压力巨大。

东南亚金融危机和南方大水叠加，使中国迎来改革开放之后第二次重大冲击和挑战。

为此，中国积极寻求新的增长点，并从1999年开始，全面深化住房体制、教育体制、医疗体制改革（“三大改革”），从而推动国有资源大量转化为国有收入（土地、矿产等有形资源，以及各种专营权等无形资源转让收入，成为政府越来越重要的收入来源），政府进而扩大投资，增加金融机构和国有企业的资本金，金融机构和国有企业进而可以扩大贷款和融资，从而形成“资源变资本、资本加杠杆”的螺旋上升态势，推动中国经济在2000年开始止跌回升，呈现出加快发展的良好局面。

与中国形势不同的是，东南亚金融危机爆发后，大量国际资本急于撤离并寻找新的去向，但中国金融没有太大开放，1998年俄罗斯爆发债务危机，拉美原本就不稳定的金融体系又开始剧烈动荡，日本遭受冲击，经济进一步下滑，欧洲及非洲经济低迷依然缺乏吸引力，这迫使国际资本大规模涌入北美，其中，除一小部分流入加拿大外，绝大部分流入美国。流入美国的国际资本，除一小部分流入房地产业，推动美国住房价格从1997年开始步入上行通道之外，绝大部分流入原本已经过热的网络产业，在推动美国经济金融异常繁荣的同时，也使网络产业的泡沫急剧聚集，最终于2000年10月造成纳斯达克崩盘，网络泡沫破灭，给美国金融带来严重冲击。为应对这一冲击，美国政府出台一系列法案刺激房地产发展，美联储也从2001年初开始大幅度降低联邦基准利率，这在推动房地产加快发展、缓解经济下行压力的同时，也为其后的次贷危机埋下了伏笔。祸不单行的是，2001年，美国又遭遇令人震惊的“9·11”事件，使美国的反恐局势陡然紧张，美国很快发动了阿富汗战争和随后的伊拉克战争，其投资环境明显恶化，国际资本开始外流，美国经济陷入低迷。

2000年网络泡沫破灭之后，放眼全球，产能和流动性过剩问题已经显现，世界经济整体低迷，亟须寻求新的增长点和拉动力。恰在此时，中国成为最大亮点，吸引了全球最大的注意力。

正是在世界格局深刻变化、世界需要中国的大背景下，在中国从改革开放初期就一直申请加入“关贸总协定”（后来转变为WTO）的情况下，世界贸易组织也做出适当让步，中国在2000年10月被接受，2001年12月，正式加入世界贸易组织，进一步扩大改革开放，吸引大量国际资本和产能投到中国，推动中国很快成为新的“世界工厂”，成为世界经济增长新的“火车头”，带动大宗商品价格快速回升，催生出“金砖五国”等快速发展的新兴经济体。进入21世纪，正是在中国的带动下，全球经济又迎来新一轮的发展高潮。

中国等新兴国家的加快发展，在推动全球经济新一轮发展高潮的同时，也使得世界范围内产能过剩和流动性过剩隐患更加突出，并推动世界经济发展的格局发生明显分化：以中国为代表的新兴经济体加快发展，而以美国为代表的发达经济体，如，七国集团（G7）的发展陷入低迷，双方经济总量的巨大差距逐步缩小，并于2005年之后趋于逆转。

其中，美国在“9·11”事件后，投资环境恶化，加之新兴经济体更具吸引力，造成大量资本外流。同时，随着全球大宗商品价格快速上涨，美国的低利率政策难以维持。自2001年初开始，联邦基准利率从6.5%一直降低到2003年6月的1%，创下美联储成立以来的历史新低。这推动美国房地产价格快速上升，进而推动贷款控制标准不断降低，次级按揭贷款快速增长。在此基础上，次级按揭贷款证券化产品大规模涌现，并不断演变成越来越复杂的多重嵌套的结构性产品。但自2004年6月开始，随着全球经济复苏和大宗商品价格上涨，美联储被迫提高联邦基准利率，到2006年6月提高到5.25%。这使得美国住房贷款的还本付息成本越来越高，再叠加资本外流、住房需求下降的影响，到2006年9月末，住房价格触顶回落，进而引发很多次级按揭贷款到2006年底出现大规模不良住房贷款公司开始破产倒闭。到2007年7月，由次级贷款支持的证券产品（MBS）及其衍生品（CDS、CDO等）出现大规模兑付违约，引发所谓的“次贷危机”。到2008年9月，“次贷危机”进一步引发美国全面的金融危机，并迅速蔓延成为全球范围的百年一遇的金融大危机，造成全球经济大衰退。

中国加入世界贸易组织之后，国际资本和产能的大规模流入，推动中国快速发展成为新的“世界工厂”，已经高度融入全球化大潮之中，全球金融危机爆发引发世界经济严重衰退，中国也不可避免地受到巨大冲击。

这成为中国自改革开放以来遇到的第三次重大冲击和挑战。

幸运的是，全球金融危机爆发后，世界主要经济体吸取20世纪“大萧条”爆发后政府没有及时干预造成局面持续严重恶化的教训，20国集团（G20）联合采取力度空前的救市行动。其中，中国更是体现出体制优势，迅速转变宏观调控方向，从之前不断采取强有力措施重点抑制经济过快增长，转而快速推出大规模经济刺激计划，在主要经济体中率先止跌回升，成为世界经济最重要的稳定器和推动力，一跃成为世界第二大经济体，央行外汇储备快速扩张，国际影响力迅猛提升，以至于有人提出中美两国集团（G2）的概念。可以说，中国再次成功穿越了全球金融危机，呈现出国运昌盛的态势。

三、2009—2039年，第三个30年，还在进行之中，但已呈现出令人充满遐想的发展态势，中国完全有可能在此期间成为世界第一大经济体

全球金融危机爆发，意味着世界范围内产能和流动性过剩已经非常严重，考虑到世界上难以再找到像中国改革开放所提供的巨大市场和推动力，世界人口增长已经进入瓶颈期，地球自然环境的承受能力也濒临极限，全球化带动的产能和流动性过剩已经积重难返。全球金融危机爆发后，大规模的救市运动继续扩大产能和流动性投放，推动全球范围负债水平急剧抬升，投资品价格大幅度攀升，贫富差距快速拉大，社会矛盾异常尖锐，地域政治冲突频繁爆发，风险隐患没有消除反而更加聚集，但潜在的政策资源已经消耗殆尽，世界经济处于整体低迷、此起彼伏非常脆弱的状态。尽管2017年世界经济出现明显的回升态势，但基本上还是建立在扩大投放、扩大负债的基础之上的，表面光鲜之下，隐藏着诸多风险点。在金融危机爆发10周年之际，从2018年2月开始，资本市场、主要货币汇率、新兴的数字货币价格等大幅波动，不少征兆让人不免对再次爆发新的更加严重的金融危机和经济衰退感到非常担忧。

2018—2019年又成为世界和中国一个非常敏感的危机“10年周期”点！

从中国的情况看，改革开放40年，国内和国际环境已经发生了极其深刻的变化，改革开放、国家发展又到了一个必须做出重大抉择的关键时期。

中国在大规模经济刺激之后，依靠传统的扩大投资和贸易、高度消耗资源和环境的发展模式难以为继。2011年下半年开始，经济增长下行压力日益显现，经济结构调整转型、经济增长速度换挡、增长动能新旧转换等相互叠加，改革开放以来高速增长、包容式发展所掩盖的深层次矛盾加快暴露，中国已经进入一个非常关键的转型调整期。从2014年下半年开始，资本大量外流、外汇储备快速减少，人民币加快贬值，原有的调控模式、发展方式越来越难以适应。在这种情况下，中央及时提出经济增长“新常态”的概念，强调不再追求两位数的高速增长，转而着力推动发展方式转变、经济机构调整、发展质量提升。但“新常态”应该是什么状态，所对应的新路径、新模式、新的调控方式等尚需时间探索，原有的模式、路径和调控方式难以立刻转变，问题的积累仍在继续，直到2017年，重大政策转变才真正开始。党的十九大确立了中国特色社会主义新时代、新思想、新方略，极其关键和重要，但其具体落实还需要细化方案和一定的时间，也必然需要配套推动党和国家管理体制、组织架构和干部队伍的深刻调整，加快国家治理系统和治理能力现代化建设。与此同时，我国社会主要矛盾也发生重大转变，由原来“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。这是关系全局的历史性变化，其中有非常深刻的社会背景，对党和国家工作提出了许多新要求。

从国际大环境上看，中国已经从站起来、富起来到强起来，开启了从全面建设小康社会迈向全面建设社会主义现代化强国的新征程，从处于苏美两极对抗之中存在很大运作空间，转变为步入国际社会“坐二望一”的特殊位置，过去坚持的“韬光养晦”已经没有多少回旋余地。美国特朗普新政刚刚开始，国际地缘矛盾更加激烈，国际大环境深刻变化，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，这些都将对中国的发展稳定产生深刻影响。世界格局的剧烈变革，也会不断激化国际矛盾，甚至引发主要国家之间的尖锐矛盾或直接对抗。这就像20世纪之初美国的强势崛起，推动世界格局剧烈变化，在20世纪上半叶经过剧烈调整（中间爆发了两次世界大战和一次经济金融大危机）才达到新的相对平衡一样，21世纪上半叶必定也是一个剧烈震荡的世界格局变革调整期，对可能爆发的尖锐矛盾和极其严峻事件，我们要有充分的心理和应对准备。

由此，中国的改革开放和社会发展已经进入了一个全新的阶段，亟须新的指导思想和发展方略。其中，2017—2019年将成为非常关键的转型调整期，这期间，即使调整的方向非常准确，但如果调整的节奏和力度把握不好，调整过度、转变失控，也会出现严重的问题，造成极大的不良影响。在世界经济金融乃至政治局势复杂多变的情况下，确实需要对可能发生的风险和新一轮的巨大冲击高度警惕！

当然，中国发展面临诸多挑战，困难和问题确实不少。但是，放在全球范围看，中国的问题并不是最严峻的，中国仍属于发展中国家，仍处于工业化、城市化、信息化加快发展的进程之中，改革开放、提升消费等方面的潜力和政策可调整的余地非常大，中国仍保持较高的利率水平、法定存款准备金率、世界最大的外汇储备等，网络化信息化发展也为中国的发展提供了极其优越和难得的机遇和条件，中国的发展对世界经济发展的影响依然很大。如果中国经济发展出现问题，世界经济发展将面临更大压力。

特别令人振奋的是，党的十九大在深入分析、准确把握国际国内局势变化的基础上，明确提出了中国特色社会主义进入新时代、新方位，以及与之对应的新思想、新方略，做出了一系列让人信服的重大决策和战略部署，非常及时，极其重要，这让人对中国特色社会主义的道路、理论、制度、文化充满信心，对中国全面建设现代化社会主义强国的发展前景充满信心。

纵观全球，展望未来，依然是“世界剧烈变化，中国风景独好”。

这让人们更加有理由相信，在2039年以前，中国完全可能成为世界第一大经济体。

当然，所谓“世界第几大经济体”是按照年度GDP进行排名的，而年度GDP最大，并不代表一个国家历史累积财富的综合实力与国际影响力就同步成为世界最强。实际上，美国在1890年以前GDP就已经超过英国成为世界第一大经济体了，但其综合实力与国际影响力并不能与英国同日而语，英国仍是世界头号强国。第一次世界大战之后，美国的国际影响力才逼近英国，但之后的“大危机”“大萧条”又使美国遭受重创，直到第二次世界大战爆发，美国的综合实力和国际影响力才超过英国，特别是1944年布雷顿森林协议确立美元作为国际中心货币的地位之后，才彻底拉开了与英国的距离。美国从GDP超越英国到综合实力和国际影响力超越英国，经历了60年左右的时间。由此，即使成为世界第一大经济体，中国要全面建设中国特色社会主义现代化强国，还需付出更多努力。

四、展望未来，在第四个30年，中国有望实现综合实力和国际影响力世界领先

自新中国成立以来，现在已经跨进第三个30年发展阶段。中国改革开放40年，成功穿越了10年一轮三次重大冲击和挑战，创造了巨大的发展奇迹，在提升中国综合实力和国际影响力的同时，不断发展完善和增强中国特色社会主义的影响力，在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜，推动世界格局发生极其深刻而剧烈的变化。2008年，全球金融危机爆发，推动世界格局由量变进入质变阶段，世界的中心开始向中国转移，中国的崛起呈现出令人震惊、势不可当的态势。这些成果都不是天上掉馅饼凭空得来的，“幸福是靠拼搏得来的”，可谓“三分天注定，七分靠打拼”！

展望未来，党的十九大确立的“新时代、新思想、新方略”让人有理由相信，在2069年之前，中国有可能成为综合实力和国际影响力世界领先的现代化头号强国。

这样，中华民族就将迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来实现中华民族伟大复兴的光明前景，中国特色社会主义将成为人类社会非常重要的新道路、新模式，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供全新选择，为解决人类问题贡献中国智慧和中国方案。中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，是党和人民历尽千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就。在中华人民共和国发展史上、中华民族发展史上具有重大意义，在世界社会主义发展史上、人类社会发展史上也具有重大意义。

这样，21世纪就将成为中国的世纪，就像20世纪成为美国的世纪一样。

在这个剧烈变革的时代，中国对国际国内大形势的把握是否准确，战略与策略的选择是否得当，就变得格外重要。中国崛起的新时代刚刚开始，仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，但面临的挑战将更加突出，特别是要承担更大的国际义务，促进全球治理体系变革，构建人类命运共同体，还将面临更多的国际局势变化的挑战，因此必须始终坚持着眼全球、求真务实、稳中求进，为实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展三大历史任务，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往继续奋斗！

（作者系中国国际期货有限公司副董事长、中国银行原副行长）

中国经济成就的政治经济学原因

姚洋

自1978年以来，我国经济取得了举世瞩目的成就。我国从一个贫穷的国家上升为一个中高收入的国家，人民生活水平发生了质的飞跃，综合国力更是跃居世界前列。可以毫不夸张地讲，中国的经济腾飞是全球过去40年中发生的最重大的经济事件。对于经济学家来说，如何解释中国的经济成就，是一件激动人心的事情。可惜，到目前为止，经济学家给出的解释大都停留在“术”的层面——指出了促成中国经济成功的经济政策和制度变革——没有触及“道”的层面。所谓“道”，指的是能够促使中国采取好的经济政策、实施制度变革的根本原因。寻找这些根本原因，是中国新政治经济学的一个重大任务。本文希望在这方面做出一些努力。

本文的核心观点是，我国经济成就的政治经济学原因有三个。其一是一个不代表特定社会阶层或集团的中性政府，经由这样的政府，我国的经济政策具有高度包容性，因而有利于全社会的长期经济增长；其二是经济分权，它给予地方政府强大的财政动力，促使地方官员发展地方经济；其三是选贤任能的官员选拔体制，它给予地方官员强大的正向激励，矫正分权可能带来的负面作用。接下来，本文先剖析现有解释的不足之处，然后再深入讨论这三方面的原因。

一、现有解释的不足之处

如果把我国过去40年的发展轨迹和东亚成功经济体的发展轨迹做一个比较，我们就很容易发现，我国拥有它们成功的共同因素，如高储蓄、高投资、深入的工业化、出口以制成品为主、关注教育等等。因此，从纯经济学的角度来看，我国的经济赶超并没有什么特殊之处，没有超出新古典经济学所开出的药方。但是，这样讲不等于说我国听任市场起作用，政府什么都不做；恰恰相反，我国政府在其中起到了关键性作用。关于这一点，多数学者不会有异议，但是，究竟政府的哪些作用促进了经济增长，学界的分歧却非常大。下面介绍过去一段时间里比较流行的几个理论，并指出它们的不足之处。

（一）制度变革说

纵观中华人民共和国的历史，1978年开始的改革开放进程无疑是开启我国高速经济增长的钥匙。改革开放的核心是制度变革，其中最显著的是价格改革、国有企业改革、对民营经济开放市场及对外开放。价格改革是从计划经济过渡到市场经济不可或缺的一环，从1984年到1994年，我国采取了渐进式的方式，花费十年时间完成了价格改革。随后，国企改革登场。相较于价格改革，国企改革更加艰难，因为它涉及几千万国企职工的就业问题。我国再次花费十年时间，完成了80%的国企的改制，为市场经济创造了微观主体。与国企改革相呼应，民营经济异军突起，成为和国有经济同等重要的经济主体，大大增强了我国经济的活力。20世纪90年代是我国经济改革推进最快的年代，为我国在2001年加入世贸组织之后十余年井喷式增长奠定了基础。我国对外开放的标志是1980年创立的四个经济特区，入世之后又掀起了一个新的开放高潮。如果说入世之前的对外开放是以“引进来”为主的话，入世之后的对外开放就是以产品“走出去”为主——从2001年到2008年，我国产品出口年均增长29%，7年间累计增长了4倍多。

因此，纵向比较，改革开放无疑是解释过去40年我国经济高速增长的主要原因。然而，这个解释面临两方面的挑战。一是如何看待改革开放之前30年所奠定的工业、科技和社会发展基础。前30年的计划经济虽然犯了许多错误，但是，成就也是无可置疑的。到1978年，相较于和我国处在同一发展阶段和收入水平的发展中国家（如印度），我国的工业化程度更深入、工业体系更完整、科技力量更强大、基础教育更普及、预期寿命更高（姚洋，2014）。这些成就为改革开放之后的经济腾飞奠定了坚实的基础。二是如何把中国和其他发展中国家进行比较。在世界上140多个发展中国家（地区）当中，采取市场经济且实施对外开放的国家占绝大多数，但是，能够实现赶超的国家（地区）寥寥无几——如果以达到美国人均收入45%为进入高收入国家行列的标准，那么自1960年以来，能够从中等收入进入高收入的国家（地区）只有11个。这样看来，市场经济和对外开放可能是经济赶超的必要条件，但却不是经济赶超的充分条件。

（二）发展战略说

林毅夫等人认为，发展战略的转变是解释我国改革开放前后不同经济表现的钥匙（林毅夫、蔡昉、李周，1994）。他们区分了两类发展战略，赶超战略和比较优势战略，前者指的是政府发展超越本国比较优势的产业，后者指的是政府发展与本国比较优势相符的产业。进而，他们认为，计划经济之所以没有成功，是因为我国采取了赶超战略，而改革开放之后之所以取得成功，是因为我国放弃了赶超战略，代之以比较优势战略。由于在很长时间里，我国的比较优势在于劳动力，因而，林毅夫等人的比较优势战略就是发展劳动密集型产业。在后续著述中（如林毅夫，2014），林毅夫进一步强调产业随一国的资本——劳动要素禀赋的提高而实现升级的重要性，并认为这符合动态比较优势。同时，他也强调政府在选择产业过程中的重要作用；他所倡导的“新结构经济学”被普遍认为是“有为政府”论的代表。

从我国产业升级的历史来看，林毅夫等人对比较优势作用的总结无疑是正确的，问题是如何解释这个关联背后的机制。根据新结构经济学的理论，这是政府有意选择的结果。但是，这个理论无法解释的是，为什么市场无法自动选择具有比较优势的产业。在完备市场假设下，理论上我们无论如何也得不到市场中的企业不选择符合比较优势的产业这个结论的。为此，林毅夫（2014）强调了市场的不完备性。但是，这大大弱化了他的理论，因为，此时他的理论的关键已经不再是比较优势（因为比较优势会是完备市场下企业的自发选择），而变成了是否需要政府的问题。然而，自20世纪30年代社会主义大辩论发生之后，关于这个问题的研究早已汗牛充栋。

另一方面，比较优势说也不得不面对如何看待改革开放之前30年的问题。从逻辑上讲，所有后发国家所做的，都是试图“赶超”发达国家，即在较短的时间里——远远短于发达国家从不发达到发达所经历的时间——追上发达国家的生活水平。赶超有多种形式和多种路径。我国采取的路径是，以牺牲一代人为代价建立较为完整的工业基础，积累较为强大的科技力量，然后再加入世界大循环，释放潜能。也许这条路径不是最优的，但是，从历史角度来看，发展重工业可能是当时的不二选择，[1]而且也取得了很大的成就，完全否定计划经济、特别是重工业优先发展战略的成就显然是过于武断了。[2]

（三）中国模式说

这里的“中国模式”，特指与所谓的“华盛顿共识”相对立的经济——政治模式。尽管华盛顿共识是在针对20世纪80年代拉美主权债务危机提出的结构调整措施（Williamson，2005），但后来却演变为新自由主义经济学的代名词。与之相对应，中国模式以反新自由主义的面目出现，但具体内容则见仁见智。一种观点把中国模式等同于中国特色社会主义，并特别强调国有经济成分在其中所起到的作用（黄平、崔之元，2005）。比如，国有土地制度使得地方政府可以通过土地财政迅速改善城市的基础设施，国有企业则可以实施国家战略目标，等等。这些论断具有一定的可信度，但却不一定抓住了我国经济腾飞的主要动力。显然，如果国有成分如此之重要，为什么计划经济时代的经济表现不如改革开放之后的呢？为回答这个问题，一个修补措施是用国家资本主义来概括中国模式。国家资本主义既否定计划经济，也否定自由资本主义，转而推崇一种国家强力干预的资本主义。在一定程度上，它正确描述了中国的现实。但是，问题还是一样：它是否抓住了中国经济成功的要害所在？在过去的20年里，民营经济是带动中国经济增长的主力军，国家资本主义显然无法解释民营经济的崛起。另一方面，以国家资本主义来概括中国模式，也有中了国外反华势力圈套的嫌疑。国家资本主义的后果之一是民众福利受到抑制，因而有悖于经济发展的宗旨。国外一些人正是利用这一点来攻击中国的发展道路，中国学者如果坚持国家资本主义，就正中他们的下怀。

另一种概括中国模式的观点比国家资本主义更灵活。这种观点认为，中国模式的最大特点是灵活地应用了新古典经济学的药方。前面讲过，在纯经济学层面，中国的经济成功没有超出新古典经济学所开的药方；但是，我国政府在使用这些药方的时候，是经过认真筛选的，而且，实施过程也是渐进的。其中一个典型例子是汇率制度。计划经济时代，人民币被严重高估，成为我国“外汇饥渴症”的主要原因。改革开放之后，政府意识到这个问题，开始采取双轨制汇率。官方汇率仍然高估人民币，主要用于控制进口、节省进口资本品的费用；市场汇率基本随行就市，用于鼓励出口。这是典型的重商主义政策，是对新古典经济学原理的灵活应用。1994年之后，两种汇率实现并轨，人民币兑换美元的价格被固定在8.25元上，直到2005年；之后，人民币进入一个有管理的浮动汇率时代，但仍然以保持汇率的稳定为基本目标。固定汇率极大地推动了我国的出口，加速了我国的工业化进程，代价是牺牲了工人工资的上涨（Mao，Yao，and Zou，2017）。其他例子包括价格双轨制、国企改制、产业政策等等。但是，选择性地应用新古典经济学的药方并不是中国所独有的，而是东亚成功经济体的共性，所以，用它们来定义中国模式恐怕并不恰当。事实上，学者的任务不是找到一个国家的特性，而是从一个国家的特性中发现普遍性。从这个意义讲，用“中国模式”来概括中国成功的秘密，并不是一个很好的学术取向。

（四）文化说

要解释一个国家的成功，文化是比较容易想到的因素。比如，韦伯的《新教伦理与资本主义精神》就是从新教文化的角度来解释资本主义的成功。在东亚，新儒家也试图用儒家文化来解释东亚经济的成功，但是，比较严肃的经济学分析比较少见。朱天（2016）是一个例外。在拒绝了其他解释之后，他指出，重视储蓄和教育的文化是中国经济成功的关键性因素。高储蓄和较高的公民教育水平的确是推动我国经济高速增长的原动力，我们的文化中也的确存在重视储蓄和教育的因素，我们也有理由相信，这些文化因素对我国的高储蓄和教育水平的提高起到了积极作用，但是，从学术研究的角度来看，中国只提供一个样本点，由此得到的结论不一定具有普遍意义。事实上，用文化来解释经济成功所面临的最大问题是，当研究者论证一种文化促进经济增长的时候，无法排除其他文化也可以促进经济增长的可能性。比如，韦伯把新教文化抬到一个很高的地位，就新教而论，他的论证或许没有问题——节俭和勤劳的确是新教所鼓励的价值观——但却无法解释为什么以新教为主的普鲁士的经济起飞晚于以天主教为主的法国；当然，他更无法预见儒家文化在20世纪后半叶也发挥了和新教一样的功效。就中国而言，用文化来解释改革开放之后的经济奇迹的一个挑战是：文化自古有之，为什么非要等到改革开放之后才开始促进经济增长？文化是一个慢（长期）变量，而改革开放之后的经济增长是一个快（短期）变量，但我们知道，慢变量是无法解释快变量的。文化也许是重要的，但必须等待另外的“触发变量”来触发，才能发挥作用。

总结起来，以上四种比较流行的解释不仅自身都存在这样或那样的不完整性，而且还都是停留在“术”的层面，探讨的是促使中国成功的具体经济政策或制度，但没有触及“道”的层面，即为什么中国能够采取这些政策和制度。政策和制度都是由组织或个人制定的，具体到中国，就是政府和官员。“道”的问题因此就变成：什么因素促使中国政府采取了有利于经济增长的政策和制度？什么因素激励官员实施政府的这些政策和制度？本文对第一个问题的回答是：最重要的是，中国政府是一个中性政府；本文对第二个问题的回答是：选拔制度给官员带来了最大的激励作用，而经济分权为他们提供了施展能力的舞台。

二、中性政府

中性政府是相对于有偏政府而提出的概念（姚洋，2009、2010）。有偏政府指的是只代表社会中少数人利益的政府，在多数情况下，它是依附主义政治（clientelist politics）的产物。依附主义政治也被称为庇护人——代理人（patron—client）政治，庇护人是一些掌握政治和经济资源的强势人物，他们给代理人提供政治和经济方面的好处，代理人反过来给他们提供政治支持，政治因此成为个人之间的交易，而不是为公共目的进行的党派竞争。在依附主义政治主导的国家，执政者的地位取决于他个人政治网络的厚度以及他能够为这个网络中的代理人提供多少政治和经济好处，这样，他就不得不屈服于少数人的利益，无法顾及全社会的利益。福山因此把依附主义政治看作自由民主最大的威胁（福山，2015）。[3]在这个背景下，中性政府就显得格外有意义。中性政府是不与社会中任何利益集团结盟、也不被任何利益集团所俘获的政府。它的中性是相对于社会而言的，而不是说它自己没有利益。对于经济增长而言，中性政府的优势在于，由于不受任何利益集团的羁绊，它的经济政策具有很高的包容性，资源配置不容易发生错配，因而比有偏政府更可能促进经济增长（贺大兴、姚洋，2011）。

一个社会能否产生中性政府，取决于这个社会的政治结构和政府自身的政治能力（或国家能力）。政治上较为平等的社会更可能产生中性政府，因为在这样的社会里，执政者无须担心任何集团或几个集团的结盟推翻自己的统治，因为一旦谋反发生，他可以和其他力量相当的集团结盟，打败谋反联盟。政府自身的政治能力越高，就越无须担心社会集团的谋反，这样，即使政治结构不是那么平等，政府也可以保持中性。图1用两个社会群体的例子给出了一个说明。

图1. 政治结构与中性政府

图中假设社会中存在两个群体，每个群体拥有一定的政治力量（政治动员、组织以及反抗政府或另外一个群体压迫等方面的能力），记为vi，i=1，2.政府也具有一定的政治力量（政治动员、镇压等方面的能力），记为v.那么，什么情况下才能出现中性政府呢？如果两个群体之一拥有比政府还强大的政治力量，则这个群体就可以俘获政府。此时，只有当政府和另外一个群体结盟，且联盟的政治力量之和大于第一个群体的政治力量的时候，政府才可能免于被俘获。这就要求

（1）v≥｜v_1—v_2｜.

但是，政府也不能过于强大，以至于两个群体结成联盟也无法制衡它。所以，我们也要求

（2）v≤v1+v_2.

当上述两个条件都满足的时候，政府就会选择成为中性的。在图1中，轻阴影区域就是中性政府存在的区域。重阴影区域满足（1）式，但不满足（2）式；在这个区域，政府可以为所欲为。中性政府存在的区域是围绕着45°线的一个柱体，在其中，v_1和v_2之间的差距不能太大，即社会在政治上具有一定的平等性。另一方面，柱体的宽度取决于政府的政治能力的大小，政府更大的政治能力可以容纳更加不平等的政治结构。这些结论在存在超过两个群体的时候也是成立的（参见He and Yao，2017）。

把上述分析应用到中国，我们就会发现，改革开放头20年我国较为平等的社会结构及党的泛利性促成了政府的中性。在新中国成立之初，社会主义革命打破了旧有的社会等级结构，造就了一个几乎完全平等的新社会；在之后的近30年里，这个社会结构不断被加强。尽管这个过程伴随着痛苦和失败（特别是在“文革”期间），但却为改革开放奠定了良好的社会基础。另一方面，伴随着改革开放政策的形成，党自身也发生了巨大的变化。以1978年真理问题大讨论为起点，2002年党的十六大确立“三个代表”重要思想的历史地位为终点，党完成了从一个强调阶级斗争的革命党演变为一个代表全民利益的执政党的过程。借用奥尔森的说法（奥尔森，2016），党成为一个泛利性的组织（encompassing organization），即自身利益和社会利益高度重合的组织。通过这个转变，党把全社会的积极分子都纳入党内，从而把社会矛盾转化为党内的讨论，并经由民主集中制原则形成党的大政方针。在这个过程中，党的执政地位也得到加强，尽管中国社会从20世纪90年代就开始急剧分化，但党仍然能够保持中性。

由于保持了相对于社会的中性，党所领导的政府就能够放开手脚，采取有利于全社会的经济政策。在早期，产生帕累托改进的改革还是可能的（如农村改革），但很快，多数改革和经济政策都无法实现显性的帕累托改进，而只能实现潜在的帕累托改进，在短期和局部，中性政府采取的有利于经济增长的政策可能都是有偏的。最著名的例子是经济特区。显然，短期内，特区只让少数人得益，但是，从长期来看，特区对于我国的对外开放起到了不可替代的作用。国企改制及加入世贸组织也是同样的例子。新近的一个例子是全球金融危机之后的反危机措施。在危机到来的时候，扩大国内需求是正确的反危机措施，一些国家的做法是给居民直接发放现金，鼓励消费。我国的做法是，各级政府掀起新的一轮投资热潮，扩大生产能力。我国政府能够做到这点，是因为它不太受民众情绪的左右，因而具有更长远的眼光。

然而，伴随着财富的超高速积累和社会的急剧分化，商业利益集团也悄然兴起，并开始腐蚀党和政府的高级干部，形成政治—商业联盟。党的十八大之后，习近平总书记领导了疾风暴雨式的反腐风暴，目的不仅仅是铲除腐败这颗毒瘤，纯洁党的组织，而且还包括根除政治—商业联盟，建立新型的政商关系。从长远来看，反腐是让党和政府归位并继续保持相对于社会的中性，从而巩固党的执政地位所必不可少的措施，也为我国保持长期较高速的经济增长提供了政治保障。

三、经济分权

中性政府可以解释为什么中央政府愿意采取有利于长期增长的经济政策，但不足以解释在中国这个幅员辽阔的国家，这些政策是如何得到贯彻实施的。经济分权和官员选拔制度为此提供了有力的补充。分权调动地方政府和官员发展地方经济的积极性，选拔制度则克服分权的负面作用，如地方主义和腐败等现象。本节讨论分权，下一节讨论选拔制度。

我国自古是一个单一制的国家。在一个单一制的国家里，如何平衡地方积极性和国家的统一，一直以来是困扰中央政府的核心问题之一。自秦始皇设立郡县开始，我国就形成了一套严谨的官僚体系，以行政而不是分封的方式，治理这个泱泱大国。从维护国家统一、推行国家意志的角度来看，这个体系无疑是非常成功的，也受到福山赞扬。然而，在许多时候，这个体系压抑了地方积极性，阻碍了社会和经济进步。中华人民共和国成立之后，中央政府也不得不面临中央计划和地方积极性之间的权衡问题。“一五”期间，国家财政高度集中，好处是加速了一些重工业项目的上马，坏处是压抑了地方积极性。毛泽东同志意识到这个问题，在《论十大关系》中专门论述了调动中央和地方两个积极性的问题。但是，“大跃进”期间的分权导致经济极度混乱，在此之后，中央和地方的财政关系一直徘徊在分权和集权之间，直到1977年开始的地方财政包干实验。1980年的财政改革正式确立了财政包干制度。自此之后的14年间，中央政府和各省签署不同的包干合同，内容根据情况予以调整。地方分权的格局由此形成。

财政分权是和国家整体的经济分权同步进行的。20世纪80年代，乡镇企业异军突起，成为推动我国工业增长的生力军。地方政府在促进乡镇企业发展方面起到了关键性作用。彼时，私人企业尚未得到承认，企业家要创办企业，就必须和地方政府联合，因而出现了大批所谓的“红帽子”企业。地方政府为这些企业提供了政治保护伞，同时也帮助它们寻找产销渠道。于是，地方政府在中央政府和企业之间构建了一道保护墙，起到了培育市场、推动改革的作用。为此，钱颖一和温加斯特认为，中国的财政分权是一种保护市场的财政联邦主义（Qian and Weingast，2011）。财政分权极大地调动了地方政府发展地方经济的积极性，成为推动我国20世纪八九十年代经济增长的重要力量。

然而，财政包干也造成了许多问题。其中之一是，中央财政所占份额下降，到90年代初，即使只看预算内收入，中央所占份额也已经下降到全部政府收入的20%以下，而地方政府还拥有大量的预算外收入。中央对全国的支配能力大幅度下降，地方势力坐大（王绍光、胡鞍钢，1993）。1994年开始实施的分税制就是要解决这个问题。这个改革借鉴了美国等联邦制国家的制度，把税种分成中央税、地方税和共享税。特别地，改革设立了基础税率为17%的增值税，并以75∶25的比例在中央和地方之间分配。由于增值税是最大税种，分税制改革之后，中央的预算内收入大幅度提高到50%以上。因此，分税制改革一方面从制度上肯定了财政包干之后形成的财政分权格局，另一方面也加强了中央的收入能力。利用这个能力，中央足以在财政上实现对地方的调控，主要手段是对地方的财政转移。在20世纪90年代，财政转移主要以税收返还和项目转移为主，照顾了发达省份的利益，没有起到全国范围内财政均等化的作用。进入21世纪，特别是2006年之后，一般转移的力度加大，省际的财政差距开始缩小。时至今日，中央对各省的转移支付相当于中央财政收入的80%，既起到了财政均等化的作用，也强化了中央对地方的控制。

国际比较可以发现，不是所有实行财政分权的国家都取得了成功，在一些国家，如俄罗斯和印尼，分权甚至增加了地方官员腐败的机会（Blanchard and Shleifer，2001）。不可否认，这种现象在我国也存在，而且，分权还带来地方保护主义、过度竞争和官员短视行为等问题。那么，为什么我国的经济表现仍然好于其他国家？近年来，国际上有一种声音，认为允许官员腐败恰恰是解释我国经济成功的一把钥匙；2012—2015年我国经济增长速度的下降刚好与反腐风暴重叠，因而也被用来佐证这个观点。在文献中，有两个理论支持腐败促进经济增长的说法。一个是“润滑剂”理论。这个理论认为，发展中国家的许多政府规制阻碍经济发展，贿赂官员可以起到“润滑”作用，帮助企业绕开不合理的规制。另一个是设租理论。这个理论认为，上级为了实现经济增长的目标，有意为下级保留一些租金，以此来换取下级为经济增长做出努力。但是，这两个理论都无法经受经验证据的检验。就“润滑剂”理论而言，如果被“润滑”的官员并不给所有市场参与者提供同等的服务，那么，腐败会扭曲资源配置，从而可能降低经济效率。从过去几年的反腐经验来看，被揪出的“大老虎”基本上只和极少数商人交换利益，从而可以推断，他们因腐败而提供的额外服务并不是普适的。比如，铁道部原部长刘志军只接受一个商人的贿赂，后者得以在铁路货运领域获取巨额不法利益，成为附着在铁路线上的“寄生虫”。设租理论的问题就更多，比如，它无法解释为什么上级要用腐败而不是其他手段调动下级的积极性，也无法解释为什么上级和下级之间的交换可以发生，最为重要的，它误读了中国共产党体制，不了解忠诚、纪律和制度在其中所起到的作用。中国共产党是高度制度化的政党，个人的行动必须置于党纪国法的管辖之下。党具有纠错机制，对违纪现象保持高度的警惕。尽管短期内会出现违纪和腐败现象，但长期内纠错机制就会发挥作用，此轮反腐就是一个例子。

关于分权在中国的良好表现，布兰查德和施莱弗早就指出，这是因为中国拥有一个强大的中央政府，降低了分权的负面作用（Blanchard and Sh leifer，2001）。一方面，中央通过各种指令和转移支付手段指导和调节地方的投资和其他行为；另一方面，中央通过人事任免权控制地方官员。两者相结合，中央将地方的目标统一到中央的目标上来。中央对地方的人事任免权是单一制国家的特征，而我国在此基础之上又有很大的发展，形成了一套行之有效的官员选拔制度。这是下一节讨论的内容。

四、选贤任能的选拔制度

我国的官员选拔制度可以追溯到西汉时期的荐举制度。地方官员有责任荐举年轻人加入行政体系，为国家输送管理人才。同时，朝廷还实行考课制度，每年派专人到各地考察官员的政绩；考课成绩好的官员得到提升，考课成绩差的官员受到惩罚（邓小南，1987）。但是，荐举制度容易形成任人唯亲的现象，到了东汉更是演变成门阀制度。到隋代，我国发明了科举制度，通过考试选拔人才，因而比荐举制度更客观，不容易受到个人的左右。由此，我国最先发明了现代意义上的文官系统，并基于这套系统形成了现代意义上的国家治理体系（福山，2014）。在当代，我国的官员选拔制度继承和发扬了科举制度中优秀的部分，摒弃了其中不合理的成分。一方面，年轻人可以通过公务员考试进入行政体系；另一方面，官员的升迁主要是看能力和表现。党在20世纪80年代就开始建立党政领导干部的选拔制度，并于2002年出台《干部任用条例》，经过2014年1月的修订，这个文件改称为《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）。[4]《条例》对各级党政领导干部的考核和选拔程序做出了详尽的规定。

《条例》确立了“党管干部原则”。在选拔标准方面，《条例》列举了一系列原则，包括：五湖四海、任人唯贤原则；德才兼备、以德为先原则；注重实绩、群众公认原则；民主、公开、竞争、择优原则；民主集中制原则；依法办事原则。各级党委负责实际的选拔程序，《条例》为选拔程序提供了细致的指导。《条例》还规定，年轻官员可以成为考察对象，成为储备干部，并对考察过程做出了详尽的说明。成为考察对象的官员通常被安排在处于同一行政级别的不同岗位上轮岗。除了常规的选拔，公开选拔也是选拔任命领导干部的一种方式，为在非政府部门工作的人提供了一个进入政府的通道。

对于选贤任能在官员选拔过程中所扮演的角色，学术界存在一些争论。一些研究发现，任期内经济表现更好的官员更容易得到升迁（Li and Zhou，2005；Yao and Zhang，2015），但是其他研究发现，官员和上级的关系可能也起到一定的作用（Shih et al.，2012；Jia et al.，forthcoming）。与这些研究只研究一个层级的官员不同，Landry等人（Landry et al.，forthcoming）研究了省、市、县三级的官员，发现在低层级的官员当中，经济表现对升迁的作用更大。这就好比一个大公司，在招新人的时候很看重能力和素质，职位越高，则能力所占的比重就越低，其他因素包括人际关系所占的比重就越高。这项研究可以统一有关经济表现和人际关系的研究结果。

然而，目前的研究都集中在经济表现方面，很少涉及官员的其他能力，但在实践中，组织部门对干部的考察是综合和全面的，不只看他们发展经济的能力，而且看他们在促进民生、保护环境及执行中央政策方面的表现。王赫（2017）是一个例外。他研究了创建卫生城市对于官员升迁的影响，发现成功创建卫生城市的官员能够获得更多的升迁机会。

总体而言，我国的官员选拔制度满足开放性、竞争性和选贤任能的性质。它是开放的，因为它向所有有志于成为国家管理人才的人开放；不过，它不像民主政治那样提供捷径，而是要求一个人从年轻时就进入体系，并在其中历练和进步。它是竞争性的，因为职位数量总是小于候选者的人数，要想升迁，就必须和他人竞争。最后，经验研究表明，官员能力在官员升迁中扮演很重要的角色，因而，官员选拔制度体现了选贤任能的价值取向。获得升迁是官员一个重要的追求目标，在选贤任能的推动下，官员有动力努力工作，交出一份很好的成绩单。这在很大程度上抑制了分权带来的负面作用，包括腐败。从这几年的反腐实践来看，许多“大老虎”在贪腐的同时也为地方经济和社会发展做实事，动力很大程度上来自升迁。我国特有的官员选拔体制解释了为什么经济分权在我国能够取得成功。

五、总结

本文对中国经济的成功给出了一个政治经济学解释。这个解释的逻辑是：一个中性的中央政府能够采纳有利于长期经济增长的制度和政策，经济分权极大地调动了地方官员的积极性，而选贤任能的选拔体制把这个积极性引导到有利于整个国家发展的轨道上来。中国的经验至少在以下三个方面对其他发展中国家具有借鉴意义。

其一，遏制依附主义政治，从而让政府拥有足够的空间去追求全社会的利益，是发展中国家政治转型的第一要务。多数发展中国家都是在没有经历社会革命的情况下就开始了选举政治，旧有的不平等的社会和政治结构必然会导致依附主义。铲除依附主义的根本措施是改造旧的社会和政治结构，但是，在选举政治条件下，这个过程将是漫长的。中国的实践为发展中国家的政治转型提供了一个参考，具体如何转型，还有待各个国家自己摸索。

其二，适当的财政分权可以调动地方官员的积极性。多数发展中国家的财政都高度集中在中央政府的手中，地方政府往往只有支出权，没有收入权，在这种情况下，地方官员显然没有动力发展地方经济。给予地方政府收入权是我国财政分权的重要特征，也是我国财政分权取得成功的原因之一。分权可能对于那些资源丰富的国家更加重要。在这些国家，政府财政高度依赖资源出口，因而总是被“资源的诅咒”所困扰。如果中央政府继续掌握资源出口，但同时实现分权，地方政府由于不掌握资源出口，就会想办法发展其他类型的经济，从而摆脱“资源的诅咒”。

其三，给予官员正面激励和限制他们的行为一样重要。西方学术界从人性恶的前提出发，认为限制官员的行为是实现良治的关键。然而，限制只是实现良治的一个方面，在现实中，官员还应该得到正面的激励，以促使他们主动为社会做有益的事情。在我国，官员的升迁就是一种强正面激励。鉴于多数发展中国家实行的是选举政治，直接采纳我国的做法是行不通的。一个替代的办法是强化政党政治，发挥政党在选拔干部方面的优势。在这方面，议会制国家比总统制国家更有优势。在议会制国家，民众选择的不只是政治家个人，还包括政治家所在的政党，政治家的前途和他所在的政党高度相关，一个政党要想长期执政，就必须在政党内培养合格的人才。

当代中国共产党体制既是社会主义革命的成果，也是对我国优良文化传统的继承。认真总结过去几十年的经验，并以世界听得懂的语言构造新的理论体系，是当代中国哲学和社会科学工作者的责任。我国即将实现第一个百年目标，全面建成小康社会；接下来，在实现第二个百年目标、成为现代化高收入强国的过程中，我国的软实力必须得到提高。总结我国成功的经验并向世界传播，不仅可以增强我国的软实力，而且可以为世界哲学和社会科学的进步作出贡献。

（作者系北京大学国家发展研究院院长、长江学者和博雅特聘教授）

[1] 实行进口替代政策，发展本国重工业，是当时世界银行给发展中国家提出的主要政策建议，也是当时多数中国学人的共识。1948年对中国留美学生的一份问卷发现，51.5%的回答者认为，应该通过国有化推动中国重工业的发展。

[2] 姚洋、郑东雅（2008）构建了一个动态一般均衡模型，对计划经济时代的重工业优先发展战略进行了一个全面的评价。他们的模拟研究发现，通过释放正的外部性，重工业优先发展战略对我国的经济发展起到了推动作用，但是，这个战略持续的时间过长（最优应该是12年），而且重工业获得的补贴更高。

[3] 依附主义政治的一个典型案例是菲律宾。

[4] 全文请见http：//www.gov.cn/jrzg/2014—01/15/content_2567800.htm.

2018，第三轮改革浪潮

刘胜军

2017年12月18日至20日，党的十九大之后的首次中央经济工作会议在北京举行。会议不同寻常地呼吁：“改革开放要加大力度，在经济体制改革上步子再快一些。”

2018年，中国将迎来一个值得铭记的历史性时刻：改革开放40周年。没有1978年的改革开放，今天的很多政治家、企业家还挣扎在“上山下乡”的历史旋涡中；没有改革开放，生存与尊严都会成为奢求。改革开放，不仅是对1949年以来诸多路线错误的拨乱反正，更是中华文明数百年以来的历史性突围：郑和下西洋是中华文明对外接触的一次浅尝辄止，此后由明至清，闭关锁国竟成为国策，“天朝上国”从此急剧衰落。结果，中国与第一次、第二次、第三次工业革命擦肩而过。

由是观之，改革开放是历史性的转折点。中国在2001年加入世界贸易组织，更将改革开放推向了“不可逆”的快车道。所以，党的十九大重申“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”，这句话具有十足的历史厚重感。

中国历史上曾经有过多次改革，举其大者有：秦国商鞅变法、宋代王安石变法、明代张居正变法。与这些历史上的改革相比，1978年以来的当代改革面临的障碍更多。其中一个关键区别在于：在1978年之前，中国实行的是“苏联模式”的计划经济、以阶级斗争为纲，因此，如何摆脱观念的枷锁就成为改革开放的主要挑战。

麻烦在于，在意识形态化的语境下，政治逻辑压倒一切，要取得观念的突破，只有一种可能：明智且有魄力的政治家。

20世纪80年代末中国再一次走到了十字路口。苏联的解体更令中国迷茫：原先效仿的榜样居然不存在了，怎么办？不改革没有出路，但往哪里改革呢？在这样的历史关头，观念的阻力再次成为路障。其实答案并不复杂。在计划经济的苏联垮台的同时，美国经济却走上了创新与繁荣的历史轨道，而美国是典型的市场经济。

1990年7月5日，在中南海勤政殿召开经济问题座谈会，参会的有薛暮桥、刘国光、苏星、桂世镛、吴树青、有林、袁木、许毅、吴敬琏等十多人。吴敬琏主张：“原因不是改革的市场取向不对和改革‘急于求成’，而是市场取向的改革不够坚决，不够彻底。”有人几次打断吴敬琏，提出“计划经济与市场调节相结合”，是中央已经确定了的提法，只能讨论怎么结合，不能讨论这个提法本身。吴敬琏与对方争得面红耳赤。会后“吴市场”（在当时为贬义）的称呼不胫而走。

在吴敬琏力主市场经济的同时，时任《解放日报》总编辑周瑞金以“皇甫平”名义发表系列社论。其中一篇社论《做改革开放的“带头羊”》呼吁道：

历史和现实已经反复证明，“何以解忧，唯有改革”。改革开放是我们须臾不可分离的法宝。在这个历史性的“改革年”中，我们要把改革开放的旗帜举得更高。我们要进一步解放思想，突破任何一种僵滞的思维方式的束缚。我们的各级干部，要以改革的姿态，振奋精神，敢冒风险，敢为天下先，走前人没有走过的路，做改革开放的“带头羊”。

但是，吴敬琏与周瑞金的努力，在强大的体制惯性面前是微不足道的，“皇甫平”系列文章也遭到北京一些媒体的批判。在敏感的政治问题上，推动思想解放唯有依赖政治家的魄力和影响力。

1992年，88岁的邓小平到南方考察，发表系列谈话，一系列引爆思想解放的金句从他口中说出，至今余音绕梁。

判断改革开放姓“社”姓“资”，标准应该主要看是否有利于发展社会主义生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。

计划和市场都是经济手段，不是社会主义与资本主义的本质区别。

要警惕右，但主要是防“左”……只有经济发展了，人民生活上去了，他们才会相信你，支持你，拥护你。坚持以经济建设为中心的基本路线不是管十年，二十年，是要管一百年！动摇不得。

社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营管理方式。

改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试、大胆地闯。

不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，走任何一条路，都是死路！

南方谈话之后，中国经济一夜之间由“过冷”变成“过热”，开发区一夜之间遍及神州大地，被“陈旧观念”压制的激情和动能像火山一样喷发出来。

南方谈话之后的改革气氛，也让一批“改革促进派”脱颖而出：朱镕基出任常务副总理，成为改革的操盘手；王岐山、周小川、楼继伟、李剑阁、吴晓灵、郭树清等一大批“想改革、谋改革、善改革”的干部成为改革干将。

“南方谈话”是一次极为成功的改革行动，在40年改革开放历史中，是具有里程碑意义的事件。可以说，党的十一届三中全会打开了改革开放的闸门，“南方谈话”则让改革开放成为不可逆转的历史洪流。

2001年，中国加入世界贸易组织，中国经济再次进入快速增长通道。但2008年的美国次贷危机再次把中国经济推向了困难境地。尽管政府推出了“四万亿”的强刺激，但效果昙花一现。到了2012年，产能过剩、环境污染、腐败各类问题交织，吴敬琏直言“经济社会矛盾到了临界点”。

在压力倒逼之下，2013年，党的十八届三中全会不负众望，推出“全面深化改革方案”，宣示到2020年改革取得决定性成果，堪称惊艳，赢得全球一片赞誉。

转眼4年已经过去，改革虽有进展，但距离“改革成为中国经济最大的红利”毕竟相去甚远。一个最令人忧虑的例证就是，虽然党的十八届三中全会明确提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，但最近欧盟与美国都已经明确亮剑：不承认中国的市场经济地位。

概而言之，党的十九大之前改革进展慢于预期，主要是以下几个原因：第一，反腐和治党的严峻压力消耗了巨大政治精力；第二，对于短期经济稳定的关注，让不少改革难以突破，如IPO注册制改革、减税、去杠杆、房产税等；第三，简政放权与反腐风暴的组合，令官僚集团陷入严重“不作为”。

党的十九大的胜利召开，为改革向纵深推进创造了有利条件：

第一，中央权威大大提升，有助于克服官僚集团的改革阻力，改变“政令不出中南海”的局面。

第二，党的十九大不再提“到2020年国内生产总值比2010年翻一番”的目标。这一做法是非常务实的，将为放手推进改革腾出空间。中财办副主任杨伟民认为：“不再提GDP翻番的目标，我觉得这是新中国发展史上将具有里程碑意义的一件大事，是一个需要极大政治勇气的重大判断，适应了我国社会主要矛盾的转化，顺应了我国经济发展转向高质量发展阶段的客观规律。”

可以说，党的十九大之后的今天，改革是“万事俱备，只欠东风”，这个东风就是思想解放。

在新时期，思想解放的主线是什么？要回答这一问题，必须从当前改革遇到的主要矛盾出发。

在所有改革中，最难的也最具关键性意义的是国企改革。美国和欧盟不承认中国的市场经济地位，也时常拿国企来说事儿。但如今，国企改革却夹在两个趋势的中间动弹不得。趋势一：全面加强党的领导。党的十九大新党章明确提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。趋势二：市场化、国际化、法治化。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）重申“完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，显然，“政企分开”是核心焦点。1999年，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就明确规定：“对企业及企业领导人不再确定行政级别。”但事实上的行政级别至今没有终结。《指导意见》还提出“全面推进依法治企”，而按照《公司法》，企业的决策机构只能是股东大会和董事会。

既要加强党的领导，又要推动国企市场化；既要央企领导限薪，又要推动“国有企业家”和“产权激励有效”。这些复杂的信息，令地方和国企部门无所适从、进退维谷。国务院发展研究中心原副主任陈清泰犀利指出：

近10多年来，政府管企业的体制在不断加强，每个企业头上都有相应的级别和不同的地位，央企已经成为一个专有名词，所有制标签，分作体制内、体制外，政府和银行对他们有心有数，而政府把国有企业作为行使职能的工具，推动经济增长补的抓手，承担社会职能的基本单元。

党政部门在企业之外管理着本应由股东会、董事会管理的那些人和事，结果企业和政府被绑得很近，企业有多元目标，缺乏活力，他们面对激烈竞争的市场往往力不从心，走出去有时也难以被国际市场所接受。

客观地讲，党的政企不分、所有权与经营权不分等体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不重视，不是政策出得少和文件写得不到位。实践证明，政策性调整不能替代“体制性改革”……它的立意不可能超越政府管企业，只能在如何改善和规范管理中周旋，不能做到“政企分开”。

客观地讲，党的十九大之前中国联通的混合所有制改革，在股权结构层面取得重大突破，但依然面临从“形式改革”到“实质改革”的挑战。不解决观念上的矛盾和冲突，混合所有制改革、管资本等目标难以取得大的进展，即使“混改”了，依然停留在“管人、管事、管资产”的老状态。

破解这一困局，唯有靠思想解放。关键是要避免机械、教条主义地对待党的领导这一问题。《指导意见》有这样一句表述：“加强和改进党对国有企业的领导。”问题是，如何才算改进？

思想解放就是认知不断深化的过程。例如，《指导意见》提出“做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”，而党的十九大报告则改为“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”。从“做强做优做大国有企业”到“推动国有资本做强做优做大”就是一次思想解放，“国有资本”不一定以“国有企业”的形态存在。例如，中投2012年入股阿里巴巴，到2014年短短两年就实现400%的收益，这算不算“国有资本做强做优做大”？当然算。如果能落实“管资本”的理念，下决心走向“淡马锡模式”，国企改革将取得实质性突破。

加强和改善党的领导，离不开思想解放。1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上的讲话《党和国家领导制度的改革》，对这一问题有穿越历史的阐释：

有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。

我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。

解放思想，需要以科学的态度正确对待加强党的领导。坚持党的领导，不是党管得越多越好，而是要看其成效。计划经济的教训，不就是管得太多、管得太死吗？多么惨痛的历史教训！这样的思想解放，可谓与“实践是检验真理的唯一标准”一脉相承。

早在1945年，民营资本代表人物荣德生（荣毅仁之父）就向国民政府上书，他痛心疾首而又苦口婆心地写道：

若论国家经济，统治者富有四海，只需掌握政权，人民安居乐业，民生优裕，赋税自足……能用民力，不必国营，国用自足。不能使用民力，虽一切皆归官办，亦是无用。因官从民出，事不切己，徒然增加浪费而已。

其实，荣德生所呼吁的，不就是“让市场发挥决定性作用”吗？

2018年适逢改革开放40周年，中国亟须为改革开放注入历史性的动力，掀起第三轮改革开放的高潮，兑现2020年改革取得决定性成果的历史承诺，不辜负党的十八届三中全会如此完美的一次顶层设计。党的十九大形成的强势中央领导核心，已经为新一轮改革浪潮提供了充分条件。

（作者系中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长）

改革早期我印象最深刻的几件事

王松奇

改革开放从1978年算起至今已整整40年时间，对走过的这40年怎样划分阶段？这恐怕是个见仁见智的问题，100个人有可能给出101个答案，所以，我建议采取一个最笼统最粗略最少争议的划分方法，即将改革开放分为早、中、晚三期，我们姑且将1978年至1988年暂定为早期，1989年到现在为改革中期，至于晚期什么时候开始又到什么时候结束，暂时就不得而知了。

改革的早期正好十年时间，那是个什么样的十年呢？我们这些过来人曾目睹并参与了这十年的改革实践与思考，经历了中国历史上亘古未有的一些新鲜事儿，从这一点说，我们这一代人是非常幸运的一代，这十年有不少令人印象深刻的事件可以写成故事讲给90后00后的小朋友听。

改革早期的十年是一个让人热血沸腾的年代，那时候，无论是机关干部、知识分子，还是在校大学生、研究生都热衷于改革研究，许多人年纪不大就因为写了一篇有影响力的文章或是提出了一个重要的改革建议，再或是文章登载在新华社《国内动态清样》上得到国家领导批示而一夜爆红。我于1982年9月入学天津财经学院攻读硕士学位，我是从小地方来的，且工人家庭出身，属孤陋寡闻见识低微类人士，到天津财院不久后就听说南开大学有个“四君子”，即在改革思想方面最活跃的四个人：李罗力、金岩石、杜厦、常修泽。有一次金岩石还到天津财院来作学术报告，场面很轰动。当时天津办了一个在全国很有影响力的杂志《中青年经济论坛》，专门刊登改革文章，影响力和当年体改所的杂志《中国：发展与改革》比肩相若。从我当年的社会接触层面说，南开大学“四君子”就算是一线人士了，所以要想了解改革发展的最前沿问题只能从报纸杂志上获取信息。这一点也是所有首都北京以外城市的研究者在信息获取方面的劣势。

1985年，我考入中国人民大学黄达教授门下，来到北京攻读博士学位，我很快就感受到了北京同其他城市在信息获取方面的巨大差异。那时候，北京大学、中国人民大学等许多大学每周都有若干场报告会或辩论会，北京市差不多每天都有各式各样的会议且内容大多与改革有关，当时的北京已有了“改革四君子”之说，指的是王岐山、朱嘉明、翁永曦、黄江南。1985年12月，首都重点高校博士生在国防大学召开了一次发展改革研讨会，会期三天，这些博士生按兴趣专长分组搞挂牌讨论，我被分到了宏观经济组，分组后又大会合并讨论，大家讨论什么说些什么我已记不得了，只记得在讨论财政改革和宏观调控改革时，国研中心的丁宁宁和财政部许毅老师的一名博士生因为一个问题观点分歧，两人公开提出要到场外武力解决，一个说：“我是下乡知青出身我怕你？！”另一个说：“我1968年就下乡了，更不怕你！”搞得大家哄堂大笑。

1985年入学的中国人民大学博士生人数很少，印象中只有40人左右。中国人民大学最早的博士生是曹远征（83级），我的导师黄达和曹远征的导师吴大鲲本来是同一年获得博导资格，但黄老师有两年没招生，据说是在等77级、78级学生硕士毕业，所以，在我们之前还有84级比我们早半年入学。我们这几十个人在一起每天就是比读书比写作，大家劲头都很足，很多人都很有想法，当然这里所说的想法不是理论见解，而是想将来进入某个智囊部门为领导服务。我个人也有这样的打算，所以，我们都高度关注改革进程，密切注意改革相关理论进展。在1978年至1988年的10年中，我印象最深刻的大事有这样几件：1.经济科学出版社出版译著《短缺经济学》；2.召开“巴山轮会议”；3.1988年夏天，中央北戴河会议放风“价格闯关”，引发抢购风潮；4.1988年，在丰台宾馆召开纪念改革10周年理论研讨会。

中国经济学研究的进步有两个平行的起点：一是西方经济学的大规模引入；二是由中文版《短缺经济学》的出版所引发的对传统计划经济体制的系统性批判性思考。说到《短缺经济学》，我想起了自己最丢脸的一件事儿。1973年，我在海军北海舰队服兵役的第一年，刚当新兵没几个月，就被借调到大队政委办公室帮忙写材料，有一次，政委召集了一次基层政委指导员参加的学马列讲革命大好形势的会议，我在会上作了一个较长时间的夸夸其谈的发言，总而言之，是照搬经济基础与上层建筑、生产力与生产关系那一套理论，讲形势有困难但还是大好之类的陈词滥调，讲话中，潜水中队的薛指导员突然打断我，插问了一句：“你说说大家现在兜里都没多少钱，有了钱到商店又买不到东西是咋回事儿吧？”我当时瞠目结舌，无言以对。薛指导员1973年提出的问题一直像一块压在我头顶的乌云一样，我无时无刻不在想，从1978年到1982年的本科4年到1982至1985年的硕士3年，直到我读了科尔奈的《短缺经济学》之后才豁然开朗。科尔奈的贡献如译者戴国强所说的“重要的不仅是他对‘短缺’现象的描述，而在于他找到了造成宏观经济现象中‘短缺’的微观基础——‘预算软约束’，并以此完美地解释了各种宏观经济现象及其演变”。在传统计划体制下，中国经济学家也有人试图分析过当时的体制弊端，但在严苛的意识形态管制氛围下，他们只能用曲折隐晦的方式来表达自己的观点，稍有直率表达的，就会遭受灾难。例如，孙冶方只说了价值规律重要，就遭受大批判之苦和7年牢狱之灾。而科尔奈则在20世纪50年代起就开始系统思考对传统计划体制的批判问题。他完全运用现代经济学的方法分析了经济运行机制中的市场协调和行政协调问题，提出了“预算软预束”和“父爱主义”这种对传统计划体制具有冲击力的批判性概念，切合实际，令人信服，理论的系统性深刻性已远超出兰格、布鲁斯和锡克等东欧经济学家。可以这样说，我们在改革开放上走多远，在相当程度上取决于我们对传统计划体制弊端认识的深刻程度。现在，我们忧心忡忡的地方债务水平过高问题，地方政府在举债问题上的经常性冲动，背后起作用的还是科尔奈说过的“预算软约束”。

1985年9月2日至9日召开的“巴山轮会议”（正式名称为“宏观经济管理国际研讨会”）是一次对中国宏观经济学和改革研究具有巨大冲击力的里程碑式会议。在此前7年时间里，中国的改革主要是向东欧学习，听一些人讲东欧故事，故事的主基调是往一锅计划经济的菜汤里加一点点市场机制的调料，而1984年第四季度中国出现了投资猛增、信贷失控、通货膨胀势头难以遏制等宏观状况，时任世界银行驻中国首席代表的菲律宾籍华人林重庚出面邀请世界一流经济学家，如詹姆斯·托宾、弗拉基米尔·布鲁斯、诺什·科尔奈等，为中国的改革和宏观经济管理献计献策，中国方面参会者主要有体改委和社科院的专家，其中还有两位挤进来的年轻人，35岁的楼继伟和29岁的郭树清，郭树清当年还是社科院在读的博士生。

“巴山轮会议”结束后，国务院经济技术社会发展研究中心主办的《经济工作者学习资料》为此印行了一本会议专辑，我当年在中国人民大学刚刚确定博士论文题目为《货币政策与经济成长》，见到这本“巴山轮会议”专辑后爱不释手，反复看过几遍，受益良多。我认为，“巴山轮会议”不仅将中国改革学习的目光从东欧转向西方市场经济国家，更是改变了中国经济学界传统的经济思考习惯，甚至颠覆了我们过去多年的语言表达系统，让我们从新的视角来分析体制变革时期的发展和宏观调控问题。

中国改革的头10年，商品经济更多地引入市场调节机制，其前提就是价格管制从松动到放开，因此，通货膨胀威胁也成了老百姓关心、决策层关切和经济理论界争论的一个焦点问题。我1986年时就发表了若干文章，核心观点是通货膨胀不可避免及中国通货膨胀是“混合型”等等。1987年春，在黄山开会时，吴晓灵大姐好心告诫我：“松奇，你的通货膨胀观点表达一定要谨慎，小心工人和农民会打你呀。”1988年夏季，中央北戴河工作会议传来改革要“价格闯关”的信息，全国立马炸了锅，各地出现商品抢购风潮，抢米抢盐抢电器，我当时很穷，但也倾囊以出，花2000多元抢购了一台广东产的电冰箱，算是亲身参加了通货膨胀恐惧社会实验。顺便说一句，在20世纪80年代中期，在讨论改革入手点问题时，在吴敬琏和厉以宁之间曾经出现了一次引人注目的争论，吴敬琏主张中国改革既然是市场化取向，就应该先从价格放开入手，而厉以宁则认为，在企业这一经济微观基础尚未得到根本改造、国企尚占主导地位时，放开价格容易出现市场信号失真，造成资源配置失当。因此，“吴厉之争”被媒体记者们概括为“吴市场”和“厉股份”之争。1988年夏季“价格闯关”失败后，理论界也没有人出面说吴敬琏的价格优先说不合时宜，人们开始关注微观层面的改革。当时在城市改革中，工业企业出现了承包制，我印象最深的是国研中心年龄比黄达老师还大的杨培新研究员写了一篇引人注目的文章，题目是《承包制——企业发达必由之路》，他似乎认为承包制是工业改革的终极道路。那个年代，人们由于视野限制，出资人制度、法人治理结构、股份制、股票交易所、资本市场建设等概念知之者不多。

大约在1987年，决策层动员了一次全国性的改革献计献策活动，如果我没记错的话，大致是让8个单位设计改革“三五八”规划，即改革的短中长期规划，中国人民大学、中国人民银行都是当时被选中的智囊单位之一。中国人民大学的规划组组长为吴树青副校长，具体负责人是胡乃武教授；中国人民银行的课题组组长为宫著铭，宫著铭时任央行党委委员、计划司司长。宫著铭主导的方案在1988年丰台宾馆纪念改革10周年的会议上抛出，据说，宫著铭在发言时，全场鸦雀无声，会后用餐时，一些有名的学者只能用窃窃私语的方式进行评论。之后，一位央行同为课题组成员的朋友将大宫的改革方案稿送给我看，当年的我全部印象就是震惊，五年以后的记忆更是心惊。因为大宫的方案早于叶利钦采纳的休克疗法方案，而内容上则高度近似。现在关于1988年丰台宾馆纪念改革10周年会议的信息网上几乎没有。宫著铭主导的央行课题组所做的“三五八”改革规划更是从不见提及。但这件事是我回忆改革早期情况时一块无法忽略忘怀的心理巨石。因为采用休克疗法的俄罗斯已经付出了代价，同样采用休克疗法据说效果尚佳的波兰已出现根本制度转向，采用渐进式改革方略的中国则在中国特色社会主义道路上取得了巨大的成功，历史证明了一切。

（作者系中国社会科学院金融研究中心副主任）

市场化改革

两个中国模式

许小年

改革开放40年，中国发生了巨大的变化，取得了经济发展的多项成就，其中长期的高速经济增长格外引人注目。2008年，全球金融危机爆发，为了应对金融风暴的冲击，中国政府于2009年启动了“四万亿刺激计划”。在前所未有的财政和信贷投入作用下，中国在世界性的衰退中不仅“风景这边独好”，而且成为带动世界经济的火车头。在西方观察者眼中，这种有别于印度的自由市场经济，又不同于斯大林式计划体制的“中国模式”创造了不可思议的奇迹。一时间，中国模式声名鹊起，俨然成为新世纪经济发展的典范，中国人也过了一把救世主的瘾。

然而，拯救世界的“四万亿刺激计划”给中国带来了意想不到的后果。近年来，世界特别是美国经济复苏势头强劲，中国经济却增长乏力，并且连连暴露出一系列较为严重问题。GDP增速下降，房地产市场降温，地方政府负债累累，2017年令人震惊的国内股市暴跌，更让整个世界为中国经济出了一身冷汗。

毫不夸张地说，中国经济已进入改革开放以来最严峻的时期，国际上对中国经济的评价也迅速出现180度的大转弯。经济危机时期，国际观察家和评论家盛赞中国模式，断言21世纪将是中国的世纪，他们现在又皱起了眉头，认为中国是世界经济的最大不安定因素。

我们不禁要问：为什么中国模式突然失灵？为了回答这个问题，我们不得不进一步追问：到底什么是中国模式？

一、什么是中国模式

根据一种十分流行的意见，中国模式的核心是“大政府”，即政府非常强势，拥有异乎寻常的资源汲取和资源调动能力，想干就能干，比如2009年说花钱就能拿出4万亿人民币，全世界恐怕喂独中国政府具备这种能力。大家可以比较一下，我们所在的柏林（笔者当时在柏林访问），世界一流经济大国的堂堂首都，想建个新机场，今天要看选民脸色决定是否开工，明天资金又成了问题，修修停停，竣工遥遥无期。这么长的时间里，中国已经建了多少个机场？连高铁也修到青藏高原上去了。

中国模式的核心就是强势政府吗？如果真是这样的话，中国经济不应该出问题，中国模式应该运转得很好，因为政府现在依然很强势，如果不是比过去更加强势的话。

我认为这种解读是不准确的，它忽视了中国改革开放40年的历史。实际上，中国的经济改革由前后两个阶段组成，所谓“大政府”“强势政府”在后一阶段才出现。在前一阶段，即从1978年到20世纪90年代中后期，我们看到的恰恰相反，是政府的不断后退，民间力量的持续发展壮大，前一阶段不是“大政府”，而是国退民进的“小政府”。靠“小政府”模式，中国同样实现了年平均两位数的经济增长。

图1 财务收入占GDP比重

注：资料来源为CEIC、官方统计年鉴与网站，包括地方政府、中央政府的税收以及能找到数据的基金、土地出让金收入。虽然1993年财税改革后的统计口径与之前的不直接可比，但趋势十分明显。在亚当·斯密模式阶段，政府支配的资源相对于经济总量逐渐下降，而在凯恩斯模式阶段则显著上升。

如果说存在中国模式的话，那么就有两个而不是一个，分别对应经济增长的两条不同的道路。第一条道路是通过提高资源利用效率来驱动经济增长，依据经济思想史上的学派划分，我们称这个模式为“亚当·斯密模式”。第二条道路是通过增加资源投入来驱动经济增长，我们称它为“凯恩斯模式”。在这一认识框架下，我们首先回顾改革的历史，揭示在第一阶段上经济腾飞的真正动力；然后分析目前的经济形势，寻找问题的症结和解决的途径。

二、前一阶段：亚当·斯密模式

如果要问中国改革开放的起点在何处，估计大多数人都会举出1978年安徽凤阳小岗村的包产到户。那一年，18位村民在当时的政治环境中，冒着极大的风险签订了一份“生死契约”，将人民公社的土地承包产到户（组）。“包产到户、盈亏自担”这一模式同“集体劳动、按工分分配”这一模式相比，优势在哪里呢？用经济学的术语讲，后一模式缺乏明确的产权和利益归属，会产生“搭便车现象”，即出工不出力，反正干多干少一个样。而包产到户的经济学意义就是在明确利益归属的基础上，解决了激励（incentive）的问题。

不同的制度产生不同的激励，我曾在陕北农村插队，在人民公社体制下，每天爬到山上干活儿，登高远望，哪片是生产队的地，哪片是私家自留地，一目了然。公家地上的庄稼青黄相间，无精打采，自留地上的庄稼油绿兴旺，茁壮挺拔，对比十分强烈。生产队的地里种不出好庄稼，这就是经济学讲的“公地的悲剧”。

包产到户对农民劳动积极性的促进作用是巨大的，土地和劳动力没有增加，农业生产技术也没有大的改变，农村的面貌却焕然一新，并且很快解决了困扰中国城镇多年的农产品供应问题。商店里粮食和各类副食的品种丰富，数量充足，粮票、肉票、布票等票证被送进了历史博物馆，城镇居民限量消费的时代一去不复返。

值得一提的是，作为中国改革开放的起点，农村土地制度改革是民间自发的行动，没有政府的设计或者引导。这当然不是说政府无所作为，政府的作用在于不干预、不打压，肯定、总结和推广民间的创新，把包产到户提升为国家的政策和法律。1999年，全国人大将小岗村村民自发的“大包干”作为农村家庭联产承包责任制写进了宪法，成为自那以后执行至今的基本国策。

包产到户的作用不仅仅在于释放了中国农村的巨大生产力，它的影响远远超出了农村和农业领域。人们很快发现，由于生产积极性和生产效率的提高，长期以来农村劳动力不足的问题得到了解决，农村劳动力由匮乏转向过剩，这就为城镇的工业化创造了条件。随着改革从农村推进到城市，私人创办和经营企业合法化，新开办的集体和私营工厂急需劳动力，农村的闲置劳动力正好在这时进入城镇寻找工作。由此可见，没有农村改革就没有中国的工业化和城镇化，农村改革的意义无论怎样评价也不过分。

随着工业化的展开，中国进入经济起飞期，表现为GDP持续多年的高速增长。然而需要注意的是，这种高增长并非中国特色，不能把它看作中国模式的特有现象。工业化时期的经济超常增长是世界经济史上的普遍现象，例如，19世纪下半叶处于工业化过程中的德国，在相当长的一段时间内都是世界上经济增长率最高的国家，它的经济体量在一战前就超过英、法，成为仅次于美国的世界第二大经济体。日本在明治维新后开始的工业化中，同样实现了快速的经济增长，正是凭借在这一时期积累的经济实力，日本发动了侵华继而对美国的战争。插一句题外话，德、日两国都是经由工业化，后来居上，坐上世界经济的第二把交椅，挑战英国和美国的世界霸权，最终以战败的结局收场。观彼思己，世界第二大经济体能不能避免“老二困境”，顺利度过这一阶段？我们有必要汲取历史的经验和教训。

从1978年到20世纪90年代晚期的经济增长没有什么神秘之处，主要原因就是改革开放启动工业化和城镇化，资源重新配置，从低效的农业流入高效的工商业，以及在新的激励机制下，土地、资本和劳动生产率提高。

如果说中国的工业化和历史上其他国家有所不同的话，那就是伴随着工业化的民营化。废除计划体制，不仅使资源从低效的农业流向高效的工商业，而且从低效的国有部门流向高效的民营部门，为经济增长提供了额外的推动力。在德、日等国的工业化过程中，民营化的作用不那么显著，因为在工业化之前，这些国家的经济已经是以私营为主体。或许有人会说，国有企业的效率不一定低，国企还是赚钱的啊，那是因为享受了国家的财政补贴和低息贷款，还有几乎是无偿使用的土地和矿产，以及行政保护下的市场和垄断性的定价。如果除去这些优惠政策的影响，我们看到过实证研究，国企的资产收益率是负的。为什么民营企业的效率比国企高呢？道理还是和农村的包产到户一样，激励机制上有差别，经营自己的资产比别人的更用心，民营企业家想方设法要使自己的资产增值。

民营化带来的另一种效率改进是社会经济活动的协调从政府指令变成了市场的价格信号指导，从“有形之手”变成了“无形之手”。“无形之手”比“有形之手”效率高的道理又是亚当·斯密讲的，如果某种产品价格上涨，说明供不应求，企业为了赚取更多的利润，主动生产这种产品，满足市场需求，供需的衔接用不着政府指挥。在计划经济体制下，没有价格信号，政府想指挥也指挥不了，因为它不知道供需缺口在哪里，也不知道缺口有多大，更不知道由哪家企业来生产什么是最合适的。市场经济中的价格调动了企业的积极性，实现企业赚钱的私利和满足社会需求的公利的统一，利己和利他的统一，就像亚当·斯密说的：“我今天能吃一顿可口的早饭，并不是因为我的厨子爱我，而是因为他爱自己，他认为这份工作不错，为了保住这份工作，他才讨好我，用心给我准备早饭。”

小结一下，在改革开放前半段长约20年的时间里，中国经济的高速增长靠的不是政策性的投资拉动，而是市场机制和民间的活力，不是靠资源投入数量的增加，而是靠资源配置效率和使用效率的提高。当然，市场和民间发挥作用的前提是政府给了足够的空间，比如废除人民公社、私营企业合法化，等等。政府在经济中的角色不是取代市场，主导经济活动，而是破除陈旧体制对经济的束缚，调整政策，修改法律，满足市场发展的需要，减少管制，让民间创造力和市场机制得以自由发挥。

三、后一阶段：凯恩斯模式

在20世纪90年代中晚期，经济增长模式悄然发生变化，一个标志性的趋势是政府的财政收入占GDP的比重由降转升。因为中央财政的紧张，政府于1993年和1994年进行了财政税收的改革，改变了中央小、地方大的格局，各级政府总的财政收入大幅增加，获得了足以影响全国经济的财力。财政收入对GDP的比率在亚当·斯密模式的1978—1993年间是下降的，可以说是国退民进的阶段；这个比率从20世纪90年代中后期开始逐渐上升，转向了政府干预经济的凯恩斯模式，或者叫作国进民退。

模式转变的原因是多方面的，其中最为根本的是改革的停滞。亚当·斯密模式要求持续的制度创新，像包产到户那样的制度创新，不断突破原有的计划体制，释放市场和民间的能量。然而到20世纪90年代中后期，体制性的改革基本看不到了，经济增长失去动力。怎么办呢？信手拈来凯恩斯主义，我印象中凯恩斯主义经济学的流行就是从那时开始的，财政花钱，央行印钱，短期见效快，这种经济理论和政策特别适合政府的需要。

1997年，亚洲爆发金融危机，中国政府第一次推出了积极的财政政策，正式开启凯恩斯主义的时代，从此以后，政府对经济的干预范围越来越广，力度越来越大。面对2008年席卷全球的金融风暴，为了弥补外部需求的下降，政府出台“四万亿”刺激计划，财政和货币政策双管齐下，投入的资金有十几万亿之巨。凭借这史无前例的政策拉动，遏制了经济的下滑趋势，实现了强劲的V形反弹。可惜好景不长，政策性繁荣持续了仅仅两三个季度，经济重新进入下行通道。于是在2012年下半年，又搞了“四万亿2.0”，这一次政策制造的景气持续时间更短，经济增长在2013年再次呈现下滑的颓势（图二）。在图二中我们用电力消耗而不是GDP数字，电力消耗似乎能更好地反映出经济繁荣与衰退的实际状况。

图2 发电增长率

注：资料来源为CEIC。发电量比GDP数字能够更准确地反映经济的实际状况。两次大规模的政策刺激仅带来经济增长的短期回升。

从亚当·斯密模式转变为凯恩斯模式，市场这只“无形之手”发挥作用的空间被大大挤压，经济增长越来越依赖政府那只“看得见的手”，凯恩斯主义在学术界、政界和民间也大行其道。由于“四万亿”等刺激政策在短期看上去如此有效，中国经济的表现和其他国家相比是如此抢眼，以至于许多西方学者也从大政府、强干预的角度，定义和论说中国模式。

如同鸦片，凯恩斯主义政策刺激了短期的需求，但在长期无法实现可持续的增长，不仅如此，救急性的措施多次采用，逐渐常规化，养成了对鸦片的依赖。政策性投入推动经济增长之所以不可持续，第一，因为政府再强大，它的资源投入能力也是有限的，它不可能无止境地借债，也不可能无限度地发钞票。第二，即便政府能够继续投入资源，迟早也会碰到一堵无形之墙，即经济学上所说的“资本边际收益递减规律”。资本投入越多，收益率越底，当投资回报降到零时，再投资也拉不动经济了。数据表明，自“四万亿”刺激计划以来，每1元人民币投资所能产生的新增GDP的确在逐年下降，从2009年的两角多降到2014年的几分钱。

过度投资的结果是各个行业特别是制造业的产能过剩，供给能力超过社会购买力，供大于求迫使企业不断降低价格（图三）；但另一方面成本呈现出刚性，特别是人工成本。企业受到价格和成本的两头挤压，经营利润率减少以至于发生亏损，亏损时间长了，最终只能选择减产甚至停产。现在大家去企业密集的珠三角和长三角走走，能看到不少企业关门停业或者干脆倒闭。所以从经济学的角度来看，政府拉动投资即便短期内能取得效果，在一定时间段后，产能过剩，企业的经营效率随产品价格不断下降，凯恩斯模式注定是无法持续的。

图3 工业生产价格通缩

注：资料来源为CEIC。

凯恩斯主义的另一政策后遗症是政府高负债，十几万亿的资金投入，钱从哪里来？答案就在于2008年前后兴起的土地财政。土地财政筹集资金又分两种方法，一是征地、卖地，政府用很低的价格从农民那里将土地买来，再在市场上高价卖出，差价就是政府的收入。第二种方法是用土地作为抵押物，由各类的政府开发公司向银行借贷。在土地财政占地方政府收入的比重越来越大的情况下，我们就不难理解，为什么社会上要求降低房价的呼声一浪高过一浪，国家对房地产市场的调控上却畏首畏尾，偶尔打压一下，更多的是提拉，原因就在于一旦房地产市场由热变冷，地方财政就有断流的现实危险。

讲到这里，我们可以看出中国经济的三个主要风险，多年执行凯恩斯主义政策所积累的风险。第一，土地是有限的，可用的土地资源越卖越少，土地财政难以为继，而过去借的钱又到了偿还高峰期，所以说地方政府债务是中国经济的一大风险点。第二，如果政府欠债还不了，银行坏账就要上升，而银行资产质量恶化，正常的信贷功能受到影响，对经济的冲击将会是全局性的。第三，大量的土地和资本投入房地产市场，过度开发，现在除了北上广深等地之外，普遍出现了房地产的供过于求。房地产市场的泡沫一旦破灭，不仅地方财政要发生问题，开发商销售、回款困难，拖欠银行贷款，进一步增加银行的不良资产。

上述的三个风险彼此关联，紧密地缠绕在一起，源头都是凯恩斯主义的增长模式，如果不从根本上转变经济增长模式，这三个风险都难以化解。

四、结束语

目前中国经济进入了一个困难期，在思考解决方案之前，我们需要对中国经济的严峻现实有个清醒的认识。但是我们也不必悲观，不要低估中国经济增长的潜能。危机不可怕，如果能变危局为改革机会的话。形势好的时候，歌舞升平，没人想改革；日子过不下去了，改革的共识和动力才逐步凝聚，离危机的出口和新的经济增长入口也就更近了。从这个角度看问题，经济衰退未必是件坏事。

要想经济复苏，必须先化解凯恩斯模式所积累的种种风险，这个过程在时间上可能不会太短。在清理了债务、过剩产能和银行坏账后，需要回归改革开放前半段的中国模式，也就是亚当·斯密模式。国际上一些人以为中国模式就是大政府、强干预，这是误解，他们不清楚中国经济改革的路是怎么走过来的，一路上又发生过什么样的变化，他们也没有搞懂亚当·斯密模式和经济增长的关系，生搬主流的凯恩斯经济学理论，硬套在中国的经济现实上。

我们需要独立思考，了解改革的历史，深入分析过去成功的原因和当前困难的根源，找到解决的方案。我本人是改革参与者和研究者，目睹和亲身经历了改革带来的巨大变化，相信只要坚定不移地推动市场化改革，中国经济重回繁荣完全是可以预期的。

（作者系中欧商学院教授）

坚持市场化改革，处理好政府和市场的关系

胡德巧

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，积极应对国内外严峻复杂形势挑战，带领全国各族人民迎难而上，高举改革开放旗帜，以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，取得举世瞩目的成就。面对如何加快市场化改革、处理好政府和市场关系等涉及改革发展全局的重大问题时，与时俱进，大胆创新，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，从理论到实践取得一个又一个重大突破。

一、以理论创新为先导，作出使市场在资源配置中起决定性作用的科学定位，在改革发展实践中正确运用市场作用和政府作用

经济体制改革是全面深化改革的重点，处理好政府和市场关系是经济体制改革的核心。改革开放以来，我们党坚持在关于处理好政府和市场关系问题上进行理论探索，不断取得新的认识成果。

1992年，党的十四大在提出建立社会主义市场经济体制改革目标时，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一重大理论探索，对推进我国改革发展起了重要作用。从此，对政府和市场的关系，我们党一直在改革实践中寻找新的科学定位。党的十五大继续提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。党的十七大提出从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。党的十八大提出更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。对政府和市场关系认识的不断深化，推进改革开放不断向前迈进。

以习近平同志为核心的党中央，勇于理论创新，取得决定性的重大理论突破。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”这是第一次明确提出使市场在资源配置中起决定性作用，这一具有里程碑意义的理论定位，把我国改革开放事业推向到了一个崭新时代。

习近平总书记在对《决定》的说明中指出，这一次应该从理论上对政府和市场关系进一步作出定位，中央认为对这个问题从理论上作出新的表述条件已经成熟，应该把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。这里虽然只有两字之差，但对市场是一个全新的定位。他指出，作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。

习近平总书记在主持十八届中央政治局第十五次集体学习时强调，在市场作用和政府作用问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用。在深化改革和经济发展过程中，要正确运用市场作用和政府作用。

发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，又要发挥政府作用，但市场作用和政府作用的职能是不同的。习近平总书记强调，提出使市场在资源配置中起决定性作用，其实就是贯彻了问题导向。我们要坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用。具体来说，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是要在经济运行过程中，根据市场、地区、产业、企业等发展需要，通过市场机制形成资源价格从而实现对资源进行分配。让市场在资源配置中起决定性作用，涉及利益关系的根本性调整，难度很大，但又必须坚持，不能动摇。

习近平总书记强调，更好发挥政府作用，就要切实转变政府职能，深化行政体制改革，促进社会公平正义和社会稳定。各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。更好发挥政府作用，是要大幅度减少而不是增加政府对资源直接配置。正确发挥政府作用的领域，主要是发挥政府保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕和弥补市场失灵的作用等方面。习近平总书记关于市场作用和政府作用的重要讲话和科学论述，为推进改革开放和保持经济社会持续健康发展奠定了新的理论基础。

二、坚持市场化改革正确方向，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展，在处理政府和市场关系上迈出新的实质性步伐

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从我国新形势实际出发，高瞻远瞩，科学决策，作出我国经济发展进入新常态的重大战略判断。在引领经济发展新常态过程中，注重处理政府和市场的关系，充分发挥政府和市场“两个作用”，加强顶层设计，采取重大举措，推进改革开放取得新的重大成就。

推进供给侧结构性改革，“三去一降一补”成效显著。根据市场化改革和经济持续健康发展需要，大力推进供给侧结构性改革，不断提升供给体系质量，“三去一降一补”各项任务落实到位。从2016年情况看，钢铁、煤炭产能退出6500万吨以上和2.9亿吨以上，超额完成目标任务。全国商品房销售面积同比增长22.5%，其中住宅销售增长22.4%，而待售面积下降较快。规模以上工业企业资产负债率同比下降0.4个百分点，企业杠杆率持续降低。通过“营改增”改革和减税降费，降低企业税负成本5700多亿元。在补短板中，中高端有效供给得到扩大，公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等支撑能力大幅提升。

围绕处理好政府和市场关系，行政审批制度改革迅速取得成效。审批就是权力，掌握行政审批权就是掌握资源配置权，取消行政审批就是割自己身上的肉，改革艰辛显而易见。以习近平同志为核心的党中央，从全局战略高度出发，果断亮剑，加大改革力度，很快取得积极成效。到2014年底，国务院共取消和下放审批事项538项，提前完成政府减少行政审批事项三分之一的目标。2015年，分两批共取消行政审批230项。在此基础上，2016年又取消行政审批165项，清理规范192项中介服务事项、220项职业资格许可认定事项。目前，中央投资核准事项减少80%，境外投资项目核准除特殊情况外全部取消，资质资格许可认定和评比表彰事项大幅减少。

积极扩大对外开放，“一带一路”建设进展成果超出预期。深入实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，设立河北雄安新区，在上海等自贸区取得成效的基础上，新设7个自贸试验区，这都是中央为推进改革开放所采取的重大战略决策。特别是习近平总书记提出的“一带一路”倡议，4年来，进展和成果超出预期。2017年5月，一个规格最高、规模最大的“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举办。有来自29个国家的国家元首和政府首脑与会，130多个国家和70多个国际组织的1500多名代表参会。论坛明确了合作方向，规划了具体路线图，确定了一批重点实施项目。本次论坛在国际社会形成的共识越来越多，参与热情越来越高，可谓取得丰硕成果，圆满成功。

市场主体空前发展，市场调节形成价格比例显著提高。适应处理好政府和市场关系需要，商事改革持续发力，市场准入环境不断改善，市场主体大量涌现，大众创业、万众创新向纵深发展，非公经济日趋活跃，市场化程度大幅提高。到2016年底，各类市场主体达8705.4万户，2016年新增1651.3万户，增长11.6%。2016年新登记企业552.8万户，平均每天新登记1.51万户。到2016年底，个体私营经济就业3.1亿人，比上年增加2782.1万人。目前，政府定价项目已减少80%以上，由市场定价的商品服务销售额占比达97%以上，政府定价不到3%。放开了绝大部分药品、电信资费、非公立医院等60多项商品和服务价格。石油、天然气等资源性产品价格改革继续深化。

重要领域改革大力推进，不断取得重大进展。积极发展混合所有制经济，鼓励民间资本主体参与国有企业改制重组。深化财政预算制度改革，全面取消预算外资金，所有政府性收入全部纳入预算管理。交通运输业、铁路运输业、邮政服务业等“营改增”试点取得明显成效。金融改革发展取得重大成就。习近平总书记在2017年月召开的全国金融工作会议上的重要讲话中指出，党的十八大以来，金融业保持快速发展，金融产品日益丰富，金融服务普惠性增强，金融改革有序推进，金融体系不断完善，人民币国际化和金融双向开放取得新进展，金融监管得到改进，守住不发生系统性金融风险底线的能力增强。同时，习近平总书记对做好今后金融改革发展工作作了重要部署。

三、紧紧抓住经济体制改革的核心，在处理好政府和市场关系问题上需要下更大决心，坚定不移将经济体制改革进行到底

必须看到，我国经济运行中还存在较多问题，有些矛盾还很尖锐。其深层次原因，是发展中的体制性障碍还未完全消除，处理好政府和市场关系这一改革核心问题仍任重道远。必须以高度的政治责任担当，加快深入贯彻落实党的《决定》精神和习近平总书记关于处理好政府和市场关系系列重要讲话精神，把抓改革“核心”作为今后一段时期重要而紧迫的任务，抓紧、抓实、干出新成效，坚持将经济体制改革进行到底不动摇。

第一，加强党的领导，实施党政一把手抓改革“核心”工程。习近平总书记亲自担任中央全面深化改革领导小组组长，亲自做改革带头人，为各地各部门主要负责人做出了表率和示范。他多次在深改小组会议上强调，党政一把手要亲自抓改革，亲自抓谋划、抓部署、抓方案、抓协调、抓落实、抓督察，敢于拍板、敢于担当。要把改革放在更加突出的位置，不仅要亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子，啃最硬的骨头。处理好政府和市场关系，利益矛盾十分突出，难度大、障碍多、任务重，是改革中最硬的骨头，必须加强党对改革的领导，由党政一把手亲自挂帅，亲自负责。全国要形成“一把手抓、抓一把手”工作态势，各地各部门要实施一把手抓改革“核心”工程，自上而下，一级抓一级。要以我们的政治优势来引领和推进改革，坚持在实践中深化学习，在学习中深化实践，学会在新形势下运用好市场和政府“两个作用”，成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手。

第二，顶层设计引路，把“使市场在资源配置中起决定性作用”落到实处。改革千头万绪，抓处理政府和市场关系是抓改革“牛鼻子”、抓主要矛盾。提出“使市场在资源配置中起决定性作用”是以习近平同志为核心的党中央的重大理论创新。我们要把这一伟大理论与改革实践结合起来，用这一理论来指导推动具体改革行动，把伟大理论转换为伟大改革实践。条件成熟时，进行顶层设计关于市场在资源配置中起决定性作用的改革方案，明确市场决定资源配置的原则、指导思想、目标任务等。提出政府大幅度减少或不予以直接配置资源的目录清单。建立对政府工作越位错位的监督机制、问责机制和巡视机制。清理和废止所有与之不相适应的政策法规。制定相关配套政策和法律法规文件。在强调市场作用时，并不是忽视甚至否定政府作用，而是要同时让“两个作用”互相补充、互相协调、互相促进。比如，在市场配置资源出现失灵时，政府要有快速反应和解决问题的能力。

第三，遵循市场经济一般规律，合理配置政府财政政策资源。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，适用于改革发展各个领域和各个方面。配置政府财政政策资源，是发挥政府作用的集中体现和重要方面，也要同时把市场作用和政府作用“两个作用”有机统一起来，不能在发挥政府作用时忽视甚至否定市场作用。发挥政府财政政策作用，应该主要是在公用事业、社会事业、公共设施等领域，而不是在各类企业和所有竞争性领域。市场化改革是原则、是方向，无论在什么情况下都不要偏离这个方向。在实际工作中，要真正做到大幅度减少政府对资源的直接配置，避免肆意夸大政府配置资源作用的言行。政府配置公共领域等资源，要遵循市场价值规律，依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。同时，要讲究有效整合财政资源，避免重复建设和资源浪费。

第四，加快政府体制改革，根本转变政府职能。处理好政府和市场的关系，重点和难点在政府。提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，都要求政府简政放权、转变职能，要求政府和市场各就各位、各负其责。目前，政府仍然过多揽权越位，仍然过多干预微观主体经济活动。因此，处理政府和市场关系，必须加快政府行政体制和审批制度改革。关键是根据中央已经明确的改革发展大政方针，对政府职能和政府部门进行科学定位。重点是科学设置政府部门及部门内设机构，科学设置部门职能，大力调整部门及部门内部结构，重组和削减部门数量、编制人员，克服部门间和部门内部职能重叠、争权夺利现象。转变政府职能，不是简单搞权力下放，而是要把属于市场和市场主体的权力，归还市场和市场主体。根据政府职责定位，列出政府权力和责任清单。防止权力过于集中，防止政府过多干预经济和微观主体活动，让政府权力在阳光下公开运行。

同时，继续大力推进重要领域改革。深化供给侧结构性改革，深入推进“三去一降一补”，运用市场机制处置“僵尸企业”。深化国有企业改革，稳定外资，支持和鼓励民间投资。化解地方政府债务风险，规范举债融资。深化财税体制改革，强化财税管理。加大金融改革力度，全面整治金融乱象。稳定房地产市场。

（作者系国家发展和改革委员会就业和收入分配司原司长）

政府与市场关系改革再思考

杨再平

在哲学领域，有一个基本问题、根本问题或最高问题，即思维和存在、意识和物质的关系问题。其实在经济学领域，也有一个基本问题、根本问题或最高问题，这就是政府与市场的关系问题。

事实上，我国40年来的经济体制改革就是围绕这一基本问题展开的。正如党的十八大及十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所总结的：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。

但正如习近平总书记多次指出的，“改革只有进行时，没有完成时”。作为经济体制改革核心的政府与市场关系的改革，更是“改革尚未完成，同志仍须努力”。因此，在纪念改革开放40年之际，对我国经济体制中政府与市场的关系进行再思考，探讨我国下一步经济体制改革应如何“处理好政府和市场的关系”这一核心问题，很有必要。

计划经济的失败在于“无限政府”

我国改革开放前的所谓“计划经济”，其实就是一种“无限政府经济”，即政府在其中扮演无限角色、包揽无限事务、承担无限责任的经济体制。

计划经济的失败已是不争的历史事实。为什么失败？答案就在“无限政府”。

第一，政府经济计划及其指令信号的有效性取决于政府对相关信息的完全掌握，但恰恰是政府并不能完全掌握相关信息。计划经济的实践一再证明，少知甚至无知的政府事先制订的无所不包的经济计划及其指令，往往荒腔走板，甚至荒唐可笑，以至于造成极大的资源错配和浪费。政府计划越是包罗万象，政府越是无限，其信息就越是欠缺，所制订的经济计划及其指令信号就越是脱离实际而失效，失败是必然的。

第二，即使政府制订的经济计划及其指令信号符合实际而有效，其贯彻执行完全靠政府外在强制或政治鼓动推动，直接从事生产经营活动的企业和个人没有主动性而只有服从官方强制或其奖惩的被动性。这是因为它们或他们不是独立的经济主体，而是附属于官方因而没有主动权能和利益动力的单位和个人。那就如一个生命体的细胞普遍缺乏活力而必然要死不活一样。

第三，政府协调的经济运行单调依赖纵向联系和协调，横向联系和协调极其薄弱。这是因为官方机构是纵向的层级组织结构，其信息和指令都只能在上下级之间纵向地传递，所以在其主宰之下的经济运行也就只能单调地依赖其纵向联系和协调。至于现代经济运行中更大量存在的横向联系和协调，也只能通过各级官僚组织之间的纵向联系和协调来实现。那样，不仅协调成本高，而且往往事倍功半。

第四，政府直接拥有并经营企业，必然政企不分，那样的企业往往只算政治账，不算经济账。“政治统率经济”，正是计划经济的常理。另一方面，那样的企业也根本不可能自负盈亏，而只能由政府对其实行统收统支，这就必然形成企业预算约束软化。由于企业只是官方的附属机构，政府与企业之间的收支关系也就如同官方内部各单位之间的财政关系，政府对企业实行统收统支就是这种关系的体现。而企业预算约束的软化又不过是政府对企业实行统收统支的自然结果。

第五，全体社会成员被纳入政府统一管辖的社会组织体系，社会经济组织政权化政治化，必然导致经济高度依赖政治，易受政治影响，存在较大政治风险。在计划经济体制下，政治上一有风吹草动，经济就会受到直接影响。多次政治运动和斗争给中国经济造成的灾难性影响一再证明了这一点。

以上几点，可谓计划经济的根本缺陷。随着时间的推移，上述缺陷与日俱增，矛盾问题堆积如山，尤其是短缺经济恶性循环，终使国民经济滑向崩溃的边缘而难以为继，不得不进行改革。

计划经济失败的根本逻辑即在“无限政府”。

过渡性体制尚为“强势政府市场经济”

经过40年改革，政府在其中扮演无限角色、包揽无限事务、承担无限责任的计划经济体制已被否定，取而代之者，官方用语叫社会主义市场经济体制。但那只是目标体制，目前的经济体制，尚属过渡性经济体制，还是很不完善的市场经济体制，有论者称之为“非典型市场经济”。

自我审视，我国目前市场经济的很不完善或“非典型”，就在于政府仍强势干预、参与，我们姑且称之为“强势政府市场经济体制”。这主要表现在以下七个方面。

第一，政府机构虽然不再制订和下达无所不包的指令性经济计划，但许多市场活动都要经过官方部门审批、发证和监管，以至于随意性干预充斥许多领域，乱设卡乱收费现象普遍存在。据报道，截至2017年，国务院已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项，其中取消491项、下放127项，目前仍保留着630多项国务院部门行政审批事项。此外各层级地方政府还保留并不断翻新大量行政审批事项。问题不止于多少行政审批事项，更在于每一行政审批事项涉及若干部门若干环节。在2012年召开的两会上，一位大同煤矿的人大代表披露，其煤矿在办理审批过程中，需要跑33个政府部门及下属单位，先后要出147个文件，盖205个公章。如此，怎不让人想而生畏！

第二，宏观调控仍习惯采用直接行政手段。本来，随着市场经济体制的建立，宏观调控中的直接行政手段应淡出，而更多采用非行政性、市场性间接调控手段，但近年宏观调控中的直接行政性调控手段，并未如预期那样淡出，反倒有着常态化的趋势。比如，当经济低迷需要较多信贷支持时，多用行政手段动员甚至从政治上要求银行增加信贷投放，而当经济出现过热苗头时，又对银行信贷实施事实上的规模控制。当通货膨胀价格上涨势头明显时，直接限制物价，有些领域甚至几近价格管制。

第三，政府财政预算内、预算外资金用于经济建设的支出占比较之典型市场经济国家高许多。我国预算内经济建设支出占预算内支出比重从1978年的64%下降到2006年的26.55%，虽大幅下降，但仍大大高于发达国家9.5%的平均数。自2007年起，我国开始公布按功能划分的一般预算财政支出数据，不再用此统计数据，但据估算，我国经济事务支出占一般预算支出的比重仍在20%左右，而在OECD诸成员国（韩国除外）中，均在10%左右。即使是与我国有从计划经济向市场经济转型类似经历的匈牙利、捷克、波兰三国，这一比重也仅为11%。经济建设性支出仍比典型市场经济国家高许多，表明我国政府在非公共竞争性经济领域仍比较强势。

第四，地方债务融资强势，挤占非政府或民营经济银行信贷及其他社会融资。国家审计署2013年发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，36个地方政府2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增长了12.94%。按照这个比例，全国地方政府性债务余额约为13.87万亿元。2009年，财政部代理发行地方政府债券；2011年，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，《预算法》有关“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的条款被突破。且不说地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，地方债务融资强势，必然挤占非政府或民营经济银行信贷及其他社会融资，已是一个体制问题。

第五，国有及国有控股企业仍为强势市场活动主体，在一些重要关键性非行业和非公共竞争性行业仍占垄断或半垄断地位。按优胜劣汰自然市场规律，盈利能力相对劣势者，应相对较多被淘汰，其市场份额应相应减少，但这似乎并未发生，相反出现了被称为“国进民退”的情况。其后的政府意识形态的偏好，以及政府财政资源、政策资源的倾斜显而易见。尽管“政企分离”一直是中国国有企业改革的基本目标，但实际上这是不可能实现至少是不可能完全实现的目标。因为国有企业归根到底是官方企业，所以完全的政企分离是不可能的。从逻辑上讲，政企完全分离的企业也就不是国有企业了。事实上，尽管经过改革国有企业获得了不少经营自主权，但各级各类政府机构并未完全放弃对它们的基本控制和干预。例如，其高级管理人员的任免等就一直控制在政府手中；在“抓大放小”的改革中，政府对大型国有企业的控制和干预甚至有所强化。国有企业或多或少仍是准政府经济机构。

第六，政府在金融领域的微观机构存在无限度且超权限。不仅中央或地方政府控股、参股各类大小金融机构，而且不遵循现代公司治理原则要求参与公司治理，并直接经营或干预其所控股或参股的金融机构的经营活动；更对非国有或民有金融机构随意决定派遣高管人员，而让民有金融机构并未真正民有民治民营。政府在金融领域的微观机构存在无限度且超权限，才是问题的症结。

第七，更为关键的是，在我国许多经济活动中，仍然是“政治权力”大于“财产权力”，“政治权力”支配“财产权力”，“政治权力”限制“财产权力”。马克思说：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力；另一种是政治权力，即国家的权力。”

只要“政治权力”大于“财产权力”，“政治权力”支配“财产权力”，“政治权力”限制“财产权力”，相应的市场经济就是“强势政府市场经济”。我国根深蒂固的“官本位”理念其实就是这种客观存在于人们意识中的反映。

综上所述，我们告别了“无限政府计划经济”，进入了市场经济，但还不是健全、完善的市场经济，而是仍带计划经济痕迹的“强势政府市场经济”。

即使如此，从“无限政府计划经济”到“强势政府市场经济”，也已释放出巨大的“改革红利”。

若干新矛盾新问题渊薮仍在“强势政府”

但旧的矛盾问题解决之后，新的矛盾问题又出现了。而若干新矛盾新问题渊薮仍在“强势政府”。

最突出的矛盾问题莫过于腐败。这已引起极大的公愤，极大地动摇了执政党和政府的公信力。不仅“体制外”各界人士及社会大众纷纷谴责，“体制内”有识之士也无不忧心如焚。“腐败”即权钱交易，而“权”之所以能交易，又在于它可以通过控制市场而产生或制造“租金”。只要权力能产生或制造“租金”，就必有人来购买权力，同时也就必有某些政府官员铤而走险搞权钱交易。而政治权力产生或制造“租金”的能力又显然与政府或准政府机构及其组成人员参与市场并对资源配置所起作用的程度成正比。所以，只要“强势政府”存在，腐败就不可避免。

收入分配不公平。这也引起普遍的社会不满和不安，尤其是广大低收入阶层或“弱势群体”，可谓怨声载道。现在突出矛盾问题已是“不患寡而患不均”，准确地说是“患收入分配不公平”。这又主要表现在以下五个方面：一是部分公务员领导干部权力寻租，受贿贪腐；二是部分市场人士通过利用公权力寻租扭曲市场，破坏公平交易及竞争；三是部分国企高管与普通员工之间的薪酬差距过大；四是部分行业垄断，利润及薪酬长期大大高于均值；五是民企老板与普通员工之间的收入分配缺乏必要的平衡机制。收入分配不公平，以至于为“患”并引起普遍不满不安，甚至怨声载道，很大程度也正是因为政府强势干预、参与市场，从而妨碍特定的“市场公平机制”，进而扭曲收入分配机制所致。

经济结构升级调整及相应的资源配置优化迟钝。只要我们将若干产业产能过剩与高端产业产品高度依赖进口两种现象联系起来，就不难得出这一结论。换言之，多个产业产能过剩与高端产业产品高度依赖进口长期并存，表明经济结构升级调整及相应的资源配置优化迟钝。经济结构升级调整及相应的资源配置优化如此迟钝，不能说不是一个严重的矛盾问题。而经济结构升级调整及相应的资源配置优化之所以迟钝，很大程度上归因于“强势政府”。一是在各地方政府强势干预、参与、争取或运作下，重要产业资源及市场往往被“诸侯割据”，很难形成全国性统一市场、全国性规模经济或必要的全国性集中度。二是在中央及地方政府强势干预、参与、争取或运作下，新兴产业也往往一哄而起，很快形成过剩产能。三是政府强势还往往阻碍产业资源的全国性转移流动，阻碍产业资源从过剩产业向必需亟须产业转移流动，进而阻碍产业资源的动态优化配置。四是由于政府强势干预、参与，本应死掉、淘汰或兼并的企业，尤其是大中型企业，往往受到强势保护或救助而继续苟活。

从“强势政府市场经济”到“有限政府市场经济”

按照唯物辩证法的基本观点，矛盾问题是一切事物发展的动力，上述矛盾问题亦然。客观存在的上述矛盾问题，同时也是进一步改革的客观要求。因为要解决上述矛盾问题，就必须“去强势政府”。下一步经济体制改革的主攻方向就在于“去强势政府”，从而建立“有限政府市场经济体制”。从“强势政府市场经济”到“有限政府市场经济”，已是必然选择。

其选择之必然，从根本上讲，基于“政府与市场”关系的如下六条基本定理。

定理一：政府作为经济活动主体，并非无所不能，相反，其决策所需相关信息往往不完全、不及时，其自身努力行动及其决策的贯彻落实往往缺乏直接利益攸关动力，由此决定政府作为经济活动主体的能效极其有限。

定理二：政府作为经济活动主体，并非完全出于公心，政府官员难免有自身利益追求，其目标函数不可能完全排除自身效用或利益因子，如果没有强而有效的制度安排约束，利用公权力牟取政府官员个人或集团利益，主动或被动寻租，亦即贪腐，不可避免。

定理三：超过一定临界，政府作为经济活动主体的有效性、廉洁性与其调节、干预、参与经济活动的范围、程度成反比，其调节、干预、参与经济活动的范围、程度越广越深，政府作为经济活动主体将越低效低廉。

定理四：政府与市场都有缺陷，因而“无限政府经济”与“完全市场或无政府经济”两个极端都将激化各自缺陷，让社会付出极大代价，或迟或早不可行而难以为继。

定理五：政府的公共性属性决定其在公共产品或服务的供给及相应的资源配置方面优于市场，而市场的私人性属性决定其在私人产品或服务的供给及相应的资源配置方面优于政府，在人们绝大部分需求为私人需求进而只能由私人产品或服务来满足的社会中，产品或服务供给及相应的资源配置必须以市场机制为基础。

定理六：在特定时期特定国情环境下，政府与市场存在最佳边界，接近此最佳边界的经济体制为最佳经济体制，最佳的经济体制安排或改革即通过反复试错去发现并接近此最佳边界。

上述定理其实也是一定客观规律的揭示。既然是客观规律，就得遵守，违背它就将受惩罚。“无限政府计划经济”的失败，让我们受到了惩罚；“强势政府市场经济”新矛盾问题的出现，是另一种惩罚。客观规律不以任何人的意志为转移，而将强制地为自己开辟道路，所以说，从“强势政府市场经济”到“有限政府市场经济”，已是必然选择。

基于以上认识，就应朝着“有限政府市场经济”的目标体制，进一步改革目前的过渡性的“强势政府市场经济体制”。对症下药，我们就应该做到如下几点。

其一，进一步大力清理压缩行政审批事项存量，同时严格执行《行政许可法》与《国务院机构改革和职能转变方案》，严控行政审批事项增量。党的十八届二中全会及第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，已就继续简政放权、减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定等作出重大部署。笔者以为，一方面应进一步大力清理压缩行政审批事项存量，将其压缩到最少；另一方面更应严格执行《行政许可法》与《国务院机构改革和职能转变方案》，杜绝随意增加或变相增加行政审批事项，严控行政审批事项增量。

其二，宏观调控中行政手段运用也应有限度，任何级别的政府机构及领导都不能随意动用行政手段进行直接调控。这方面也应有立法，让中央政府乃至最高行政长官的宏观调控决策也有法可依，也受到必要的限制。形势再紧迫，理由再充分，也不能任由长官意志随意动用行政手段干预宏微观经济。这也应该成为政府宏观调控的纪律。

其三，反思“经济财政”的合理性，进一步大幅减少政府财政预算内、预算外及债务融资用于经济建设的支出。这样做的目的是减少政府财政资金对非公共竞争性经济领域的投入和参与，将有限的财政资金用于社会必需亟需的公共产品或服务的供给。

其四，弱化并限制地方债务融资。应妥善化解地方融资平台债务存量风险，同时严格限制增量。财政部代发地方债及地方政府自行发债都应慎行，以防强势地方债务融资挤占银行信贷及其他社会融资，从而给非政府或民营经济留有足够的融资资源。

其五，除市场机制失效的自然垄断、社会公益性领域保留国有企业之外，国有企业逐步退出非公共、竞争性领域，至少在非公共、竞争性领域应打破国有企业的垄断或半垄断地位，最大限度向民间资本开放，任由民营企业与国有企业展开公平竞争，由公平竞争决定其市场份额。

其六，限定政府在金融领域的微观机构存在，尤其应排除其超权限存在。各级政府不能随意控股、参股各类大小金融机构，而应有限度，同时鼓励更多民间资本进入各类大小金融机构；控股、参股也要按现代公司治理原则参与公司治理，而不可直接经营或干预其所控股或参股的金融机构的经营活动；更不能对非国有或民营金融机构随意决定派遣高管人员，而应让民有金融机构真正民有民治民营。

其七，必须处理好经济活动中政治权力与财产权力的关系，不允许政治权力随意支配和限制财产权力。应该坚决摒弃政治权力大于财产权力的官本位理念。发展市场经济，就应尊重财产权力。正当的财产权力不仅应受到政治权力的尊重，而且应受到政治权力的保护。政治权力应被关进笼子，从而更好地服务于正当的财产权力。这也应该有相应的立法，让政治权力拥有和行使者望法生畏，不敢随意支配和限制财产权力，真正让一切正当合法来源与运用的公私财产神圣不可侵犯。

上述七个方面中的每一方面都可能是伤筋动骨的改革。但唯有伤“强势政府”之筋，动“强势政府”之骨，才可能彻底改革“强势政府市场经济”而转向“有限政府市场经济”，才可能“处理好政府和市场的关系”，才可能“更好发挥政府作用”，才可能释放出更大的“改革红利”。

经济体制中“有限有效而廉洁的政府”，抑或政府与市场再改革之梦，也算是经济体制改革之“中国梦”吧！

（作者系亚洲金融合作协会秘书长）

改革开放以来我国分配理论创新与分配制度变革

蔡继明

改革开放40年来，我国的分配理论和分配制度都发生了重大的变化，其中分配理论的创新为分配制度的改革提供了理论依据，而分配制度的变革又为创新的分配理论提供了经验验证。本文拟首先阐述按生产要素贡献分配理论的产生和发展，然后回顾我国从单一按劳分配原则向按生产要素贡献分配原则、制度和机制的转变，最后进一步强调坚持按生产要素贡献分配对于保护私人财产和发展非公有制经济的重大意义。

一、传统按劳分配理论与实践的矛盾

传统的社会主义经济理论一直把按劳分配当作社会主义的唯一分配原则和本质特征，所以，改革开放初期，中国经济学界有关分配理论的讨论，主要是围绕着按劳分配本身展开的。仅从1977年到1983年，全国性的按劳分配理论讨论会就举行了5次。这一系列讨论主要着眼于按劳分配的实现形式，例如，到底是国家对劳动者按劳动一次性分配呢，还是国家先根据企业的整体劳动对企业实行一次分配，企业再根据劳动者的劳动实行二次分配呢？是按活劳动分配呢，还是按物化劳动或潜在的劳动（劳动力）进行分配呢？

然而，随着以公有制经济为主体多种所有制经济并存的所有制结构的形成和市场化改革的推进，有关按劳分配理论的讨论进一步深化，其内容不仅涉及按劳分配是否能够及如何与市场经济对接，社会主义条件下的劳动力是否为商品，以及按劳分配与按劳动力价值分配的关系。[1]而且，社会主义条件下按劳分配原则的唯一性也受到质疑。

（一）按劳分配原则的特定内涵及实现条件

事实上，根据笔者和谷书堂教授的分析，在社会主义实践中，按劳分配原则从来都没有得到真正的贯彻和落实。这是因为马克思所设想的按劳分配原则有其特定的内涵，就是在生产资料全社会共同占有的条件下，社会总产品在做了各项必要扣除后，以劳动为唯一尺度在社会全体成员之间进行分配。而这一原则的全面实现至少要以下述基本条件为前提。

首先，在全社会范围内实现生产资料公有制。由于生产资料的质量是不等的，同质、同量的劳动与不同质的等量生产资料相结合，会产生不同的收益。因此，要完全实现按劳分配，必须以全社会共同占有生产资料为前提，使各个劳动者联合体由于使用较优的生产资料所获得的级差收益全部转移给社会，在做了各项必要的扣除之后，社会再把剩余的部分按照每个社会成员提供的劳动数量（包括质量）分配给全体劳动者。

其次，劳动者的劳动必须具有直接的社会性。正如恩格斯所指出的：“社会一旦占有生产资料并且以直接社会化的形式把它们应用于生产，每一个的劳动，无论其特殊用途是如何的不同，从一开始就成为直接的社会劳动”，“不需要著名的‘价值’插手其间”。

再次，复杂劳动与简单劳动的折算必须简单易行。我们知道，劳动者的劳动有简单劳动和复杂劳动之分。根据马克思的观点，按劳分配要以简单劳动作为基本计量单位，而复杂劳动是自乘的或倍加的简单劳动。因此，要贯彻按劳分配，复杂劳动必须折算为简单劳动，而这种折算，迄今为止尚未从理论上找到被人们普遍接受的方法，马克思本人也只是把这种折算看作是由发生在生产者背后的一个社会过程来完成的。但无论通过什么来进行折算，有一点是可以肯定的，那就是这种折算必须是可能的，而且是简单易行的。

最后，生产资料的数量必须足以保证劳动者能够各尽所能。相对于全社会可供使用的劳动总量来说，生产资料的数量必须足以使劳动的边际收益等于平均收益，至少要使劳动的边际收益大于零；或者相对于有限的生产资料来说，劳动的供给量必须减少到使劳动的边际收益等于劳动的平均收益，至少使劳动的边际收益大于零的程度。在生产资料相对有限的条件下，劳动的投入在超过一定点以后，多劳反而少得或不得，甚至得到的报酬为负数，要完全实现按劳分配，生产资料的数量至少要足以保证劳动的边际收益大于零。

如图1.1所示：横轴表示劳动投入量，纵轴表示产量，MPL、APL和TPL分别表示劳动的边际产品、平均产品和总产品曲线。假定生产资料的数量是一定的，整个社会组成一个自由人联合体。不存在任何社会扣除，总产品全部用于分配。那么，即使实行按劳分配，社会劳动的投入量也只能限制在OA范围内，因为在A点上，劳动的边际收益等于零，劳动的总收益最大；超过A点，无论是劳动的边际产量，还是劳动的平均收益，或是劳动总收益，都会发生递减的变化，从而使劳动的收益绝对减少。所以，无论从哪个角度看，A点都是劳动投入量的绝对界限。如果社会现有的劳动总量为OB，那么，OB-OA=AB即为绝对剩余的劳动，也可以说是完全无用的劳动。由此可见，在生产资料相对有限的条件下，少劳可以少得，但多劳不一定多得，在超过一定点以后，多劳反而少得或不得，甚至得到的报酬为负数，要完全实现按劳分配，生产资料的数量至少要足以保证劳动的边际收益大于零。

图1 劳动的边际生产力要大于零

（二）社会主义计划经济体制下尚不完全具备按劳分配原则实现的条件

首先，即使在传统的计划经济体制中，我们也没有实现全社会统一占有生产资料，而是实行生产资料全民所有和集体所有两种公有制。在这种情况下，按劳分配不可能在全社会范围内实行。

其次，在传统的计划经济体制中，生产资料在总体上的数量是有限的，质量是不等的，这种稀缺的、质量不等的生产资料，不足以保证每个社会成员都能够各尽所能，实现充分的就业，因而也就不能完全做到按劳分配。

再次，由于计划经济本身存在着主观计划和客观实际的矛盾，高度集中统一决策，必然导致生产与消费、供给和需求以及集体劳动的私人性和社会性的矛盾。因此，每个劳动者集体的劳动，并不具有完全的直接社会性，很多企业虽然生产大量的产品，但并不符合社会的需要，只能作为废品积压在仓库里。在这种情况下，无论是从全社会来看，还是从生产单位来看，都有大量劳动是在无效的状态下耗费的，因此也就不能对其实行按劳分配。

最后，由于在计划经济体制下，劳动资源是由国家统一计划分配的，这种统包统配的劳动就业制度，排除了劳动资源在不同地区、行业和工作岗位之间的流动和转换，使劳动者在同一个岗位上工作，一定终身，学非所用、大材小用、滥竽充数的现象不可避免。在这种体制下，根本不存在马克思所说的那个使复杂劳动折算为简单劳动的社会过程，因此，按劳分配也就失去了合理的尺度。

（三）社会主义市场经济体制下更不具备按劳分配原则实现的条件

如果说在传统计划经济体制中，按劳分配原则借以实现的条件都不完全具备，那么，在社会主义市场经济条件下，单一的按劳分配原则就更难以实现了。

首先，在社会主义市场经济体制中，所有制结构已由原来单一的公有制转变成多元所有制。由于在社会主义市场经济条件下，非劳动要素的稀缺性不仅没有减弱，反而由于分属于不同要素所有者，使用这些非劳动要素必须支付一个大于零的价格，即要素报酬，这些非劳动要素的报酬就构成非劳动要素所有者的收入。所以，非劳动收入的存在本身，就意味着按劳分配已不再是单一的纯粹的分配原则了。

即使在公有制经济内部，也没有实现在全社会范围内共同占有生产资料，而是存在着多种公有制形式。如果把各个全民所有制与集体所有制企业作为独立的劳动者联合体来看，仅仅由于它们各自所占有的生产资料的数量不等和质量不同，同量劳动所得到的收益也是不等的。所以，按劳分配不可能在各个公有制企业之间得到完全的实现，当然更不能在全社会范围内完全实现。

其次，在社会主义市场经济中，无论是集体所有制企业还是全民所有制企业的联合劳动，都不完全具有直接的社会性，而是先要作为个别劳动存在，只有通过交换，以价值关系为媒介，其局部的、个别的劳动才能间接地转化为社会劳动。由于价值规律要求商品按照价值进行交换，各企业的联合劳动在这种交换中，必然会发生如下的数量变换。

第一，因为社会必要劳动时间本身就是由劳动的主观方面（平均劳动强度和平均熟练程度）与客观方面（一定质量和数量的生产资料所构成的正常的生产条件）两个基本因素决定的，所以，即使各个企业联合劳动都具有平均的熟练程度，仅仅由于各自使用的生产资料的数量不等和质量不同，同量劳动所折合成的社会必要劳动时间，从而所创造的价值也是不同的。当然，全民所有制企业由于使用国有土地所取得的超额利润要作为地租交给国家，而且，在国家与企业的财产关系已经划清的情况下，由于占用较多和较好的其他国有生产资料而获得的超额利润，也要以税费等形式上交国家。但是，随着企业自主权的扩大和企业留利水平的提高，由企业自行积累而得到的收益，至少在一定时期内要留归企业所有，并按照一定的比例进入职工的消费基金，否则，企业将会丧失自行积累的积极性，不利于生产力的发展。

第二，如前所述，即使抽象掉生产条件的差别，如果某一个企业或部门所生产的商品数量不符合社会的需要量，则企业的实际收益就会高于或低于劳动成本。这在商品经济条件下是不可避免的。

由此可见，即使在全民所有制内部，不同企业职工的实际收入也并不与他们实际付出的劳动形成相等的比例。同时，在这种条件下，要直接测算每个劳动者的劳动量支出也是不可能的。马克思所说的那种按劳分配原则同样不能完全实现。

正是由于马克思所设想的按劳分配的充分必要条件在当代社会主义社会并不具备，因而在这种情况下，不顾条件地贯彻原来意义的按劳分配，必然使原则与实践发生尖锐的矛盾。

首先，按劳分配原则与多种所有制经济并存是矛盾的。如果脱离了现实经济条件硬性贯彻这一原则，那就不仅会否定私营经济存在的正当性，而且会否定集体所有制企业（或生产队及家庭承包户）由于占用生产资料的差别而产生的收入差别的合理性，甚至会扼杀全民所有制企业利用自有资金扩大再生产的积极性。其结果，必然导致平均主义的“大锅饭”。计划经济体制下对集体财产的平调、全民所有制企业统一的工资标准和统负盈亏的管理制度所产生的弊端，就是这方面的明证。在这种分配制度下，个体经济、合作经济都被当作“资本主义的尾巴”割掉了，私营经济更没有保留的余地了。

其次，按劳分配原则与社会主义市场经济原则是矛盾的。因为在价值规律的作用下，各个企业的等量联合劳动所创造的价值并不一定相等，要全面贯彻按劳分配，就必须在全民所有制范围内的各个企业之间以盈补亏，从而保证不同企业的工人的等量劳动获得等量报酬，然而这也就否定了全民所有制企业作为自负盈亏、自主经营的商品生产者和经营者的地位，不利于社会主义市场经济的发展。

最后，按劳分配原则与利息、股息、红利等收入分配形式是矛盾的。单纯强调按劳分配，必然要否定上述各种收入的合理性，并容易引导人们只注重眼前的利益和现实的消费，把全部收入吃光用光，或者效法欧也妮·葛朗台，做一个守财奴。这显然不利于社会集资、融资和各种资源的有效利用。

总之，片面地强调按劳分配，最终只能导致平均主义和效率降低，这是由历史所充分证明了的。

二、按生产要素贡献分配理论的提出和发展

（一）按生产要素贡献分配理论的提出

1987年，笔者开始在谷书堂教授指导下在职攻读经济学博士学位，我与谷书堂教授于1988年合作完成《按贡献分配是社会主义初级阶段的分配原则》。该论文最早提交给在中南财经大学召开的全国高校社会主义经济理论与实践第四次研讨会，引起与会者的热烈讨论。经过组委会激烈的争论，该论文最终作为“纪念十一届三中全会召开10周年理论研讨会”入选论文，受到了中宣部、中央党校和中国社会科学院的联名嘉奖。该论文分别发表在《理论纵横》和《经济学家》。

该论文认为，社会主义初级阶段的个人收入分配原则应该是按生产要素贡献分配，其中包括劳动贡献和非劳动要素的贡献，工资、利息、地租和利润是根据劳动、资本、土地和企业家对财富的创造所作的贡献应得的报酬，而各种生产要素的贡献理论上是根据各种生产要素的边际收益产品确定的，在现实中是由要素市场的供求关系决定的。该论文指出，从部门内部来看，劳动生产力较高的企业在单位时间创造的价值高于劳动生产力较低的企业，而劳动生产力是由劳动、资本、技术、管理和土地等多种因素决定的，所以，价值决定于社会必要劳动时间这一命题本身就承认了非劳动要素参与价值决定。

（二）围绕按生产要素贡献分配理论展开的争论

按生产要素贡献分配理论一经提出，立即在学术界引起激烈的争论和热烈的讨论。一些学者认为按生产要素贡献分配的理论是对按劳分配理论的突破，是社会主义经济理论的创新；而另一些学者则认为，该理论否定了按劳分配原则，是反马克思主义的。后来，这一理论还被当作资产阶级自由化观点受到批判。邓小平同志南方谈话后，为了进一步从理论上拨乱反正，应时任《改革》杂志主编吴敬琏教授特邀，谷书堂教授又撰写了《对“按贡献分配”的再探讨》，发表在《改革》1992年第5期，回答了理论界的各种批评，进一步阐述了按生产要素贡献分配的思想。此后，笔者又围绕按生产要素贡献分配理论撰写了一系列文章，并先后出版了两部学术专著。

围绕按生产要素贡献分配理论展开的争论，焦点是非劳动生产要素是否创造价值，这直接关系到如何看待非劳动要素参与分配，以及如何看待私有制和剥削。争论自始至终都贯穿着两派对立的观点：一是坚持传统的劳动价值论，认为价值是唯一由活劳动创造的，但价值的分配是按所有权进行的；非劳动要素参与分配就是剥削收入；另一种观点认为，非劳动要素参与价值创造，只要非劳动收入与非劳动要素对价值创造所作的贡献相一致，就不能认定是剥削。两种观点针锋相对，水火不容。后一派观点往往被批判为萨伊三位一体公式和新古典边际生产力价值论的翻版。

（三）按生产要素贡献分配理论的价值基础

毫无疑问，按生产要素贡献分配，并非什么经济学理论的创新，法国经济学家萨伊早在1803年、美国经济学家克拉克在1899年就已经提出过这样的论点。问题在于，按生产要素贡献分配的价值基础是什么？

显然，传统的劳动价值论不可能为按生产要素贡献分配提供价值基础，该理论恰恰是由于在价值决定中没有恰当地指明土地、资本等非劳动的生产要素起的作用，所以，在分析各种非劳动收入时，仅仅是从所有权关系，而不是从生产要素在财富的生产和价值的创造中的作用贡献去论证各种收入其存在正当合理性。而单纯地从所有权出发，当然不能说明各种收入的数量是如何规定的。许多学者正是从传统的劳动价值论出发，把价值创造与价值分配分割开来，认为价值是唯一由活劳动创造的，但价值的分配可以依据生产要素的所有权进行，因此，按生产要素贡献分配仍然是以劳动价值论为基础的。

至于其他的价值理论，无论是萨伊三位一体的分配理论还是新古典边际生产力分配理论，都缺乏严密的逻辑一致性。新剑桥学派的领袖琼·罗宾逊早在1953年就指出了新古典价值和分配理论的逻辑悖论（罗宾逊，1984），由此引发了旷日持久的所谓“两个剑桥之争”或“资本争论”。面对以斯拉法、罗宾逊为首的新剑桥学派的批评，新古典综合派的领袖萨缪尔森也不得不承认边际生产力价值论的不完善性。

斯拉法（1963）在李嘉图价值理论的基础上，运用李嘉图的抽象法和里昂惕夫的投入产出分析法，建立了一个在既定生产技术条件下各生产部门的产品价格、工资和利润率决定的模型。斯拉法的这一价值理论体系的形成是对以边际分析为基础的新古典价值理论有力的反击。然而，斯拉法价值理论一方面排除了需求在价值决定中的作用，另一方面又把工资或利润任何一方看作外生给定的，似乎既不能被马克思主义阵营所接收，也难以融入西方经济学主流。

正因为如此，笔者曾潜心研究20余年，创立了一种新的价值理论，即广义价值论。广义价值论的建立，为理解按生产要素贡献分配的价值基础，提供了一条新的思路。如果我们承认对于同一部门内不同的生产者而言，传统的劳动价值论中价值决定于社会必要劳动，以及劳动生产率与价值量成正比的原理本身，就已经确定了非劳动生产要素在价值决定过程中所起的作用，那么，只要我们能够论证劳动生产率与价值量成正比的原理同样适用于不同部门，就能够最终说明非劳动生产要素在价值创造中所起的作用。幸运的是，广义价值论恰恰为后一命题提供了证明。根据广义价值决定的基本原理，比较生产力与部门价值量成正比。而不同部门的比较生产力水平，同样是由包括非劳动生产要素在内的多种因素决定的，因此，非劳动生产要素实际参与了价值创造。按生产要素贡献分配的价值基础，就是广义价值。

三、40年来我国分配制度的变革

改革开放以来，伴随着混合所有制结构的形成，我国分配制度发生了深刻变化，从单一的按劳分配原则逐步转变为按生产要素贡献分配的制度。

（一）单一按劳分配制度的确立

如前所述，在传统的社会主义经济理论中，按劳分配作为公有制在经济上的实现形式，一向被当作社会主义的唯一分配原则，谁否定按劳分配，谁就是否定社会主义基本经济制度。所以，伴随着1956年“三大改造”完成和全国单一公有制的建立，单一的按劳分配原则也开始在全国范围内推行，而我国改革开放初期涉及分配领域的改革，最初仅仅着眼于按劳分配的实现形式，例如，到底是国家对劳动者按劳动一次性分配呢，还是国家先根据企业的整体劳动对企业实行一次分配，企业再根据劳动者的劳动实行二次分配呢？是按活劳动分配呢，还是按物化劳动或潜在的劳动（劳动力）进行分配呢？

（二）按劳分配为主体，多种分配方式并存

但是，随着我国计划经济体制向市场经济体制的转变和多元所有制结构的形成，在分配领域也出现了多种分配方式：除了传统的公有制经济中的按劳分配以外，个体劳动者通过合法经营既获得劳动收入，又得到一定的资产和经营收入；当企业发行债券筹集资金时，债券所有者就会凭债权获得利息；随着股份经济的产生，还出现了股份分红；在企业经营者的收入中，包含部分风险补偿；在私营企业雇工经营中，企业主会得到部分非劳动收入。所有这些收入分配形式，概括起来，不过是劳动收入和非劳动收入，前者既包括公有制经济中的按劳分配，又包括个体劳动者和私营企业中的雇佣劳动者的收入，还包括经营管理者作为劳动者所获得的部分收入；后者表现为企业家收入（利润）、利息［含存款利息、股息（含红利和股票增殖）、债息］和地租（土地转租得到的租金），它们本质上都是各种非劳动要素所有者凭借着要素所有权所得到的非劳动收入。正是在这种情况下，党的十三大（1978）提出，社会主义初级阶段实行按劳分配为主体、多种分配方式并存，虽然这还仅仅是对现实分配关系的一种现象性描述，但至少在政策层面否定了单一按劳分配原则，承认了非劳动要素参与分配的合理性与合法性。

（三）按劳分配与按生产要素分配相结合

时隔10年之后的党的十五大（1997）又进一步提出，在社会主义初级阶段，“要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，把按劳分配与按生产要素分配结合起来”。这一提法与党的十三大报告相比[2]，对社会主义初级阶段的分配关系做出了更加具体和清晰的描述，而经济学家在按生产要素分配这一点上也基本达成了共识，但究竟是按生产要素的所有权分配，还是按生产要素的贡献分配，经济学界仍存在着两种对立的观点。不仅如此，如果承认按劳分配中的“劳”与按生产要素分配中的劳动要素是同一个“劳”，显然后者已经包括了前者，单独列出前者是多余的；如果认为两个“劳”不同一，前者是指活劳动，后者是指劳动力（传统政治经济学通常都是这样理解的），那么，按劳分配适用于公有制经济，按生产要素分配适用于非公有制经济，二者最多也就是并存，而不可能结合。[3]

（四）按生产要素贡献分配原则的确立

党的十六大（2002）明确提出，确立劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则。如果说“按劳分配为主、多种分配方式并存”，还仅仅是对社会主义初级阶段收入分配现象的一个总体描述，而按劳分配与按生产要素分配相结合，虽然试图对社会主义初级阶段收入分配关系做出理论概括，但自身又包含了许多不能自圆其说的矛盾，那么，党的十六大（2002）把社会主义初级阶段的各种分配方式概括为各种生产要素按贡献参与分配，这一新的概括，则揭示了社会主义初级阶段分配关系的本质规定，克服了党的十五大提法中的矛盾，是对马克思主义的一个重大发展，具有重大的理论意义和政策意义。[4]

（五）按生产要素贡献分配制度的建立

党的十七大（2007）进一步指出：要“健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”。这意味着按生产要素贡献分配，从2002年仅仅作为一个分配原则初步确立，到2007年已经提升为一种分配制度。

（六）按生产要素贡献分配机制的完善

自党的十七大以后，党的历次重要的会议和文件，都反复强调完善由要素市场评价要素贡献并按贡献分配的机制。

党的十八大（2012）首次提出，要完善劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的初次分配机制。

党的十八届三中全会（2013）进一步强调，要健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制。

党的十八届五中全会（2015）则更加明确地提出，要优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制。其中特别值得注意的是，在此前劳动、资本、技术、管理等四种要素基础上，党的十八届五中全会又加上了土地这一基本的生产要素，这意味着包括土地资源在内的所有资源都将采取市场化配置。

（七）党的十九大并未改变党的十六大以来的一贯提法

党的十九大报告（2017）在提到“完善按要素分配”时，“要素”后面没有“贡献”二字，一向反对“按生产要素贡献分配”的学者据此认为党的十九大否定了“按生产要素贡献分配”。这显然是一种误解。

首先，党的十九大报告并没有再专门具体阐述社会主义基本经济制度和分配制度，只是在报告的第三部分“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”中原则性地指出：“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度。”既然党的十九大报告对我国社会主义基本经济制度和分配制度做出新的解释、补充或修正，那么，它所强调必须坚持和完善的“我国社会主义基本经济制度和分配制度”就只能理解为，仍然是自党的十三大以来一贯坚持的公有制为主多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为主多种分配方式并存的分配制度，以及自党的十六大以来依次强调的按生产要素贡献分配的原则、制度和机制。这应该是顺理成章合乎逻辑的理解。

其次，党的十九大报告只是在第八部分“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”中提出“坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制”。这里单独强调“坚持按劳分配原则”似乎与党的十三大以来强调“按劳分配为主、多种分配方式并存”的精神并不一致，容易让人产生误解，似乎不再坚持其他分配原则了，正如自党的十五大以来把非公经济列入社会主义市场经济及社会主义基本经济制度的重要组成部分后，从来都是强调“两个毫不动摇”和“两个保护”一样，单独提坚持公有制和保护公有财产，容易引起人们对保护私有财产和发展非公经济的怀疑。

最后，“坚持按劳分配原则”与“完善按要素分配的体制机制”显然并不是同一层次的问题。一般而言，一定的体制机制总是和特定的原则相联系的：若“坚持按劳分配原则”，紧接着应该强调的是“完善按劳分配的体制机制”；而若强调“完善按要素分配的体制机制”，首先是以“坚持按要素分配原则”为前提的。

四、按生产要素贡献分配的理论意义和政策意义

按生产要素贡献分配理论，对于正确认识剥削和私有制的关系，对于保护私有财产和发展非公有制经济，具有重大的理论意义和政策意义。

（一）如何看待剥削和私有制

按生产要素贡献分配理论的批评者通常认为这一理论否定了剥削。应该说，这一批评既对又不对，因为按生产要素贡献分配的理论，既否定了剥削，又没有否定剥削，问题在于如何理解剥削，批评者所谓的剥削是指什么。

1.剥削的定义

让我们首先从剥削概念谈起。英文exploit作为动词，有两种含义。

1）投入生产性使用（to put to productive use）[5]；利用（to take advantage of），开发[to use or develop（a thing）fully so as to get profit][6]；2）为牟取个人利益而吝啬地、不公正地利用（to make use of meanly or unjustly for one’s own advantage）[7]，[贬]利用（他人）为自己牟私利，剥削（unfairly for one’s own profit or advantage）。其中贬义的用法“剥削”与汉语中有关剥削的词义基本相同。[8]

根据马克思的理解，剥削是对工人创造的剩余价值的无偿占有。

罗宾逊则认为，剥削是垄断厂商获取的劳动的边际成本与劳动的边际收益产品或边际产值之间的差额。

从上述不同定义中，我们抽象出剥削的一般定义：所谓剥削，就是在利用（开发）他人拥有的生产要素时所付报酬低于其贡献，其实质是对他人要素贡献的无偿占有。

从强调剥削的实质是无偿占有这一点来看，马克思的剥削概念本身并没有错——如果剩余价值果真都是由工人创造的，占有其中任何一个百分比自然都构成剥削。但问题在于，马克思的剥削概念是以劳动价值论为基础的，而“剩余价值”乃至全部价值并非都是由工人的劳动创造的，其中也有非劳动要素所作的贡献。假如劳动和资本两种要素共同创造了剩余价值，并根据各自的贡献，得到了各自相应的份额，那就没有剥削。但是，如果资本所得超过了资本的贡献，就等于无偿占有了劳动创造的财富，这是对劳动的剥削。反过来，如果劳动所得超过了劳动的贡献，就造成对资本的剥削。

当然，即使承认非劳动要素参与价值和剩余价值的创造，也不能排除劳动所创造的剩余价值部分或全部被资本家或其他非劳动要素所有者所无偿占有。马克思当年所揭示的资本家对工人的残酷剥削，在非劳动要素参与价值创造的前提下仍然是可能的。

2.以要素贡献为基础的非劳动收入不等于剥削

根据广义价值论和上述剥削定义及尺度，非劳动要素参与分配，只要其收入份额是以要素贡献为基础的，就不能认作是剥削，而是一种报酬，是对非劳动要素贡献的补偿。所谓按生产要素分配，本质上是按各种生产要素（包括非劳动要素）在价值创造中所作的贡献进行分配，这和单纯地凭借非生产要素所有权无偿占有他人的劳动成果的剥削行为不能相提并论。不仅如此，由于从一般意义上说，剥削不过是对他人生产要素所创造的社会财富的无偿占有，所以，严格地按生产要素的贡献进行分配，恰恰是对剥削关系的否定。

3.剥削与私有制没有必然的联系

根据以上分析，私有制经济中并非一定存在剥削，而公有制经济中未必就没有剥削。我们不能笼统地把私人业主等同于剥削者——只有当私营业主付给工人的工资低于其边际产品收益时，我们才能把私营业主界定为剥削者；我们也不能断言公有制企业中的劳动者就一定不受剥削，除非他们的劳动报酬等于他们的劳动贡献。

在社会主义初级阶段，剥削仍然可能存在，但是，不能一概认为凡是私营企业或私有经济就一定会存在剥削。在非公有制经济中，如果按照市场价格付给工人工资，工人对劳动所得感到满意，就不能说他在遭受剥削。当然，也不能完全否认在非公有制经济中存有剥削，但这种剥削不一定是私有制造成的。

既然承认非公有制目前仍然适应生产力的性质和发展要求，就应该大力发展它。另一方面，既然确定剥削是对他人生产要素的贡献的无偿占有，就应该坚决予以取缔，至少在目前，我们已没有任何理由再继续允许剥削存在。要坚决反对剥削，要利用经济的、法律的、政治的和社会的各种手段对剥削加以限制，并在可能的情况下予以取缔。无偿占有他人的成果毕竟是不合理的，尽管它在历史上曾经对生产力的发展起过促进作用，从而其存在有一定的历史合理性，但今天没有必要以牺牲广大人民群众的利益为代价来促进生产力的发展。社会主义的国家更不能允许以无偿占有他人的劳动成果来换取经济发展。我们现在完全可以让人民安居乐业，让他们得到应有的报酬。因为马克思所说的剥削是要把工人的生活费用限制在必要消费资料范围内，仅仅维持生存，而我们现有的生产力水平和基本国力已足以保证社会成员不仅能够获得必要的消费资料，而且可以获得一定的发展和享受资料（可以旅游、购买房产和汽车，可以享受各种教育），为什么还要允许把劳动者的消费水平或收入水限制在维持生存范围内呢？

4.消灭剥削并不一定要消灭私有制

人类社会的最终目的要人们获得全面的发展，这一目的也许可以通过多种途径和多种手段来实现，可能通过公有制实现，是否也可能在私有制条件下实现呢？私有制是否更符合人的本性？人们有了自己的私有财产是否可以更全面地发展？社会如果保护了私有财产，是否能给人们提供更广阔的发展空间？既然私有制和剥削可以分开，私有制不等于剥削，它可能有剥削，也可能没有剥削，不能把两者画等号，那么，消灭剥削并不意味着一定要消灭私有制。

有些人以为消灭私有制是目的，搞计划经济就是目的，搞按劳分配就是目的，搞公有制就是目的，其实这些都是手段。马克思主义认为，人类最终的目的是要进入大同世界，是人的解放和全面发展。实际上，私有制在自身发展过程中不断地完善，它也在不断地否定之否定。现在的私有制已不是100多年前的私有制，更不是原始社会、奴隶社会的私有制。公有制也在不断完善，现在的公有制也不是马克思当年所设想的公有制。因此，我们仍然要把消灭剥削，把实现共同富裕和人的全面发展作为奋斗目标，但是，要实现这样一个目标，手段可能是多样的，公有制可能是可供选择的一个手段，但不一定是唯一的。

（二）按生产要素贡献分配是保护私有财产的理论依据

我国的非公有制经济，从改革开放前的革命对象，到党的十三大被确认为公有制经济的必要补充；从党的十五大作为社会主义市场经济的主要组成部分从而被纳入社会主义初级阶段基本经济制度，到党的十六大与公有制并列，成为毫不动摇地鼓励、支持和引导的对象，公民合法的非劳动收入获得与合法的劳动收入同等的保护；从1982年的宪法只承认个体经济的合法地位，到2004年的宪法修正案确认包括个体经济和私营经济在内的整个非公有制经济的合法地位，明确提出公民合法的私有财产不受侵犯，应该说，非公有制经济在我国的发展，已经消除了政治上和法律上的障碍。

但是，非公有制经济在发展中，仍然比较普遍地面临着“三难”（登记创业难、融资难、诉讼难）和“六乱”（乱审批、乱许可、乱检查、乱罚款、乱收费、乱摊派）的困扰，与国有企业甚至外资企业相比，在土地征用、人才引进、信息获取、户籍管理等方面，受到不公平待遇。造成这种状况的一个主要原因在于，“私有制是万恶之源”，“恐私、怕私、惧私”的传统观念还深深扎根于人们的头脑中。

然而，仔细分析便不难得知，人们之所以痛恨和诅咒私有制，并不在于私有制本身，而在于人们赋予私有制的一个似乎是与生俱有的属性——剥削。按照传统的劳动价值论和剩余价值论，价值是唯一由活劳动创造的，非劳动收入无一不是非劳动要素的所有制凭借着非劳动要素的所有权对劳动者所创造的剩余价值的无偿占有，这样，生产资料的私有制与剥削就成了孪生兄弟。而千百年来，人们痛恨剥削，渴望占有自己的劳动成果，而要消灭剥削，就必须消灭私有制这一产生剥削的根源。这就不难理解，在现实中，为什么我们在大力发展非公有制经济的同时，总是要强调对其进行引导、监督和管理；为什么在充分肯定非公有制经济的“三个有利于”的同时，总是不忘记提醒人们私有制体现着剥削关系；为什么当允许私营企业家加入共产党时会引起强烈的社会反响。追根溯源，正是传统的剥削理论，构成了非公有制经济进一步发展的理论障碍。

显然，只要我们全面地把握按贡献分配的思想，把价值的创造和价值的分配统一起来，把非劳动收入和剥削区分开来，把剥削与私有制区分开来，保护合法的非劳动收入与保护私有财产就会顺理成章，消灭剥削和发展非公有制经济就会并行不悖，我们就能够打破传统观念和思维模式对人们的束缚，使保护私有财产逐步成为全社会的共识，从而为非公有制经济的进一步发展扫清思想上、理论上的障碍。

（作者系清华大学社会科学学院教授、政治经济学研究中心主任）

[1] 卫兴华教授不同意社会主义条件下劳动力是商品的说法（卫兴华，1986），而张问敏、何伟、韩志国等人则认为在社会主义条件下，劳动力成为商品具有必然性，让劳动力作为商品自由流动，不但不违反按劳分配原则，恰恰相反，它正是商品经济条件下按劳分配借以实现的条件和形式（张问敏，1987；何伟、韩志国，1986）。笔者在1986年也论述了社会主义条件下劳动力成为商品的必然性（蔡继明，1986）。

[2] 党的十四大在经济体制方面有重大突破——确立了社会主义市场经济作为改革的目标模式，但在对分配关系的认识上，并没有超越党的十三大。

[3] 关于按劳分配与按生产要素分配之间的关系已经是关于按生产要素所有权分配还是按生产要素贡献分配的讨论，参见王珏（2000）、钱世明（1998）、卢嘉瑞（1998）、黄泰岩（1998）、蔡继明（1998b）。

[4] 按生产要素贡献分配的观点被党的十六大肯定后，围绕着生产要素贡献到底是对物质财富（使用价值）的贡献还是对社会财富（价值）的贡献，学术界又展开了争论：一派观点以苏星（1992）、卫兴华（2002、2003a、2003b）、吴易风（1995）、沈思（2004）等学者为代表；另一派观点以蔡继明（2000、2001、2002、2003）、晏智杰（2001、2002）、钱伯海（1997）等学者为代表。

[5] Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary.

[6] Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary；Longman Dictionary of Contemporary English.

[7] Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary

[8] “剥削――指社会上一部分人和某一社会集团凭借私有的生产资料或货币资本，无偿地攫取另一部分人或其他社会集团的劳动成果。”（《辞海》编辑委员会，1979）

宏观经济运行及其分析20年

张弛 张曙光

一、分析范式转换

中国的宏观经济形势与运行分析，是伴随着从计划经济向市场经济转变逐渐开展起来的，且理论研究先于形势分析。

（一）理论范式转换

20世纪80年代中期以前，中国宏观经济问题的研究是在马克思主义经济学的范式下进行的，讨论的对象是马克思的社会再生产理论及其在中国的应用，中心是国民经济的循环、周转和社会总产品的价值补偿和物质替换及其比例关系，其经济实践的基础和方法是按照物质生产核算体系（Material Product System，以下简称MPS体系）进行的社会总产品和国民收入核算，以及国民经济综合平衡。

1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》确立了社会主义经济是有计划的商品经济，开始了市场取向的中国改革之路。中国经济处于战略转型、体制转轨和结构转换之中，中国经济理论界积极引进现代经济学，并借鉴宏观经济学的理论和方法研究中国的宏观经济问题。1984年第四季度，中国出现了新一轮的经济过热和宏观失调，再一次把总量关系和宏观经济问题尖锐地提到了人们的面前。由于马克思的社会再生产理论局限于抽象层次和本质关系的分析，无法对总量关系和宏观经济的运行做出具体的说明，而综合平衡体系仅仅是一种静态的计划理论，解决不了转轨条件下宏观经济的运行和调节问题。1985年9月召开的“宏观管理国际讨论会”（刘国光等），亦称巴山轮会议。参加会议的国际著名经济学家和经济专家有：匈牙利科学院经济学部主任亚诺什·科尔奈（Janos Kornai），英国牛津大学圣安东尼学院高级研究员、沃弗森学院委员弗拉基米尔·布鲁斯（Wlodzimierz Brus），南斯拉夫政府经济改革执行委员会委员、斯洛文尼亚艺术与科学院通信院士亚历山大·巴伊特（Aleksander Bait），英国牛津大学教授、格拉斯哥大学名誉校长阿克莱·凯恩克劳斯爵士（Alexander Cairncross），美国耶鲁大学经济学教授、1981年度诺贝尔经济学奖获利者詹姆斯·托宾（James Tobin），联邦德国证券抵押银行理事长奥特玛·埃明格尔（Utmar Emminger），法国保险总公司董事长、里昂信贷银行董事米歇尔·阿尔伯特（Michel Albert），著名经济学家、日本兴业银行董事调查部部长小林实，世界银行住北京代表处主任林重庚，世行官员亚德里安·伍德。中方参会的经济学家和经济工作者有安子文、薛暮桥、马洪、刘国光、吴敬琏、赵人伟、童大林、高尚全、洪虎、杨启先、宫著铭、项怀诚、王琢、张卓元、周叔莲、田源、吴凯泰、陈吉元、戴园晨、郭树清、楼继伟、李振宁等。会上，中国顶级经济学家聆听国际经济学大师的讲学并与之讨论，等于进了一期现代市场经济基本制度和宏观经济管理的高级速成班。现代宏观经济学说得以在国内迅速传播开来。

继而，国内出版了几本宏观经济学的理论著作。一是戴园晨撰写的《社会主义宏观经济学》（1986），以马克思的社会再生产理论为基础，以分析社会再生产的循环运动为逻辑起点，在考察商品运动和货币运动内在联系，以及两大部类的价值补偿和物质替换的过程中，说明了中国宏观经济的总量关系和结构状况。该著作可谓是两种理论范式混合的产物。二是符钢战等撰写的《社会主义宏观经济分析》（1986），从国民收入的生产、分配和使用入手，分析了社会主义经济的总体运行过程，说明了总量和结构的交互作用，揭示了总需求膨胀的原因和过程，构造了一个社会主义宏观经济分析的基本框架。该著作是现代经济学范式的一个初步运用。三是樊纲、张曙光等合作撰写的《公有制宏观经济理论大纲》（1990），运用理论实证和矛盾分析方法，从现实公有制经济的基本经济关系出发，通过分析各个行为主体的利益目标、行为方式和利益矛盾，考察了改革前后不同经济体制下公有制宏观经济的运行和各种经济变量的决定，系统地分析了总需求膨胀、短缺、通货膨胀、过度增长、结构失衡、经济周期和机制变迁等现象与问题，从理论上再现了公有制经济的矛盾运动过程。该著作是中国式的现代宏观经济学理论成果，至今仍然保持着较强的理论解释能力。

上述三部著作主要着眼于理论分析，同时又有两本从理论分析向运行分析转变的著作问世。一本是刘国光主编，由中国社会科学院经济所宏观室完成的《体制变革中的经济稳定增长》（1990）；另一本是刘国光、戴园晨等撰写的《不宽松的现实和宽松的实现》（1991）。前者界定了稳定增长的含义，分析了影响稳定增长的体制和政策原因，提出了体制配套和政策协调的思想和政策；后者是宽松派的代表作，其最大特色是对双重体制下主要经济主体的行为及其宏观效应进行描述和分析，揭示了中国经济运行的实际情况，并把供给略大于需求的买方市场作为目标，提出了走向宽松的政策选择。

（二）核算体系转变

国民经济的统计核算是宏观经济分析的基础和条件。随着理论范式的转换，核算体系也发生了转变。

改革开放前，中国的国民经济统计核算实行的是MPS体系，核算对象仅仅包括工业、农业、建筑业、运输业和商业五大物质生产部门，只能反映这些部门的物质生产活动成果，而不能反映非物质生产服务部门的生产活动成果。然而，改革开放以后，随着经济的快速发展，非物质生产服务活动，如金融保险业、房地产业、医疗教育业、信息咨询业等，获得了更快的发展，并在国民经济中占有越来越重要的地位和作用。现有物质生产核算体系的缺陷日益明显地暴露出来，无法适应经济政策决策和宏观经济调控的需要。加之现代经济学在中国的传播和发展，GDP也不再被看作资产阶级的标记，于是开始了向国民经济账户体系（System of National Accounts，以下简称SNA体系）的转变。

为了满足宏观经济分析和管理的需要，国家统计局在1985年建立了SNA体系的年度GDP生产核算；1989年建立了年度GDP使用核算，即年度支出法GDP核算；1992年建立了季度GDP生产核算。GDP核算的建立标志着中国国民经济核算体系转变的突破和深入。经过一段双重体系并存运行的过渡时期，1993年，取消了国民收入指标，标志着中国国民经济核算体系完成了从MPS体系向SNA体系的转换（许宪春，2010）。这就为我国宏观经济形势和运行分析奠定了数据资料的基础。

（三）20年宏观分析的简要回顾

1996年，张曙光教授率领中国社会科学院经济研究所宏观室的研究团队，主持申请了两个课题，一个是“九五”国家社科基金项目“市场化进程中的宏观经济稳定”，一个是中国社科院重点项目“中国社会科学院学科目标管理：宏观经济学”，决定从第二年开始进行宏观经济分析。根据当时的情况，具体研究工作决定从两个方面入手，一是从实际出发的宏观经济理论研究，二是进行宏观经济形势和运行分析。

理论分析由经济所宏观室承担，在理论界形成了一定影响。研究团队先后完成并发表在《经济研究》上的七篇论文，连同《疏通金融渠道，改善金融结构》一文（张曙光、赵农，2001）结集成《政策与体制联动——中国宏观经济分析》一书，由上海财经大学出版社出版。到2004年，张平教授组织和带领宏观室和资本室开始新一轮的宏观经济理论分析。

系统性的经济形势和运行分析可谓国内的破冰之举。开始时与一民间机构合作，得到海南港澳、江西江南信托和湘财证券公司的支持，此后一直持续不断，形成了一个承前启后的研究团队。先后参与报告讨论和执笔撰写的学者有仲继艮、赵志君、郭金龙、汪新波、周景彤、牛犁、赵晓、巴曙松、钟伟、王宇、张弛等。此外，每个季度还会召开一次“宏观中国”论坛，专家云集，盛况空前。截至2017年年中已经完成82个季度报告，编辑出版了七个《中国宏观经济分析报告》集，第八集也已编好，真实地记录了20年来中国的宏观经济运行。

进入21世纪以后，从事宏观经济形势和运行分析的组织、机构日渐增多。除中国社会科学院之外，国家统计局、清华大学、中国人民大学、北京大学、厦门大学等研究部门、高校及各大证券公司纷纷加入，形成了一种各有侧重、各有特点的竞争态势。“宏观中国论坛”改为“宏观经济报告发布会”，向社会定期公布。

回顾过去20年，本团队的研究结论基本上是可靠的，当然也有不足和错误，有些分析还不够深入。本项研究始终保持着以下特色：一是客观独立的学术立场，不受资助方利益左右，实事求是，客观公正，既报喜亦报忧；二是长期性和持续性研究，既不是偶然性观察，也不是间断性分析，而是经常性的定期考察、全面的系统性分析；三是从本季度发生的重大事件中提出政策和体制上的问题，而后进行细致的梳理和深入的分析，一方面揭示事件发生的原因和机理，另一方面探寻事件的发展方向，进而提出相关的政策建议；四是运行分析和制度分析有机结合，力图探求宏观态势的微观基础和行为过程，揭示总量关系变化的体制背景和体制效应。

二、20年来我国宏观经济运行状况

1997—2016年的20年，我国经济迅速发展，国家面貌发生巨大变化，人民生活也有很大改善。2016年，我国经济总量为744127亿元，仅次于美国，是世界第二大经济体；产出规模是1997年的5.35倍，年平均增长8.75%，成为同期经济增长最快的国家。2016年人均GDP53817元，是1997年的4.8倍，年平均增长8.16%。与此同时，我国告别计划经济体制，开启了市场化改革，并取得了明显成效（图1）。

图1 1997—2016年中国经济发展和运行轨迹

数据来源：《中国统计年鉴》和国家统计局网站。

近20年的中国经济发展大致划分为两个阶段，有两次较大的周期波动。前一阶段从1997年第一季度至2008年第二季度，后一阶段从2008年第二季度至2016年末；其间还有一些小波动，如1998年的通货紧缩、2004年的经济过热等。两个阶段经济的周期态势和波动轨迹差异明显：前者持续了将近10年的高增长，后者经济不断下行已超过5年。二者的联系在于，前一阶段的高增长既取得了很大成绩，也存在过热隐患，造成了结构失衡，这必然会在后一阶段的经济运行和调整转型中体现出来。

20年间，五个重大国际国内事件对我国经济的影响和冲击明显：一方面影响人们对经济形势的判断和预期，另一方面影响我国经济政策的选择和操作，事件影响与政策效应的结合，铸就了经济发展的态势和经济运行的轨迹。

（一）香港回归和亚洲金融危机

1997年7月1日香港回归祖国，中国在国家统一的道路上前进了一大步。7月2日，泰国发生金融动荡，迅速波及东南亚诸国及我国香港和台湾地区，第四季度扩展至韩国、日本，造成相关各国货币大幅贬值，经济增长明显下降，有所谓“一夜回到十年前”的惊叹！值得庆幸的是，由于体制改革的推进及其效应的积累，再加上当时开放程度较低，特别是外汇（资本项目）管制等多道防线，我国经济相对稳定，危机的心理影响大于实际影响。这或许从十年后国人对国际金融危机的过度反应得到证实。

具体说来，实际冲击主要有三个：1.进出口增长下降。1997年，我国进出增长12.2%；1998年下降0.4%，其中，出口增长0.5%，对亚洲国家出口下降9.9%；1999年增长6.1%。2.对汇率的影响。一方面，由于1994年汇率并轨时超贬，再加上双顺差的持续，存在着升值压力；另一方面，由于亚洲金融危机使相关国家汇率大幅贬值，又形成人民币贬值预期，中国政府宣布人民币不贬值，对稳定亚洲经济起了重要作用，但对我国出口和汇率政策明显不利。3.对香港的冲击就是对内地的冲击。当时国际资本多次冲击港币，虽未完全得手，但我国付出了巨大代价。这一切造成了1998年的通货紧缩和以后汇率政策的呆滞，而1998年通缩阴影也影响到2005年、2006年的形势判断和政策选择。

（二）中国加入WTO

2001年11月10日，中国正式加入WTO。入世具有明显的中长期效应，对外贸增长、吸引外资及增强改革开放的动力至关重要。此后近10年，我国对外贸易和外国投资以及整个经济的高增长就是明证。从2001—2008年，我国进出口额增长4倍多，出口年平均增长27.16%，外贸顺差从2001年的225亿美元增加到2008年的2981亿美元，实际使用外资金额增加近1倍。中国已经成为世界贸易大国，对世界经济的贡献至伟。

中国从对外开放和经济全球化中受益颇多，对外开放从此不可逆转。但长期实施鼓励出口的重商主义政策，以及对内开放和对外开放的不均等，也导致了严重的外部失衡。2008年，中国外贸依存度56.3%，外汇储备19460亿美元，央行外汇资产占比达到78.5%。中国的货币创造和扩张机制也发生了变化，外汇储备的超量积累成为货币扩张的主要，甚至唯一途径。面对基础货币的过快扩张，央行采取大量发行央票和10次提高存款准备金率进行对冲[1]，虽然能解燃眉之急，但却加剧了通货膨胀和资产价格过快上涨，造成中国经济结构的内部失衡和经济发展模式的偏差。

（三）房地产市场化改革及其调控

1998年，国务院出台23号文件，取消住房实物分配，引入个人购房按揭贷款，促进房地产业市场化发展。从2003—2008年，房地产投资增长3.76倍，房地产企业和个人购房贷款从2455亿元增加到18437亿元，增长7.5倍，占金融机构贷款总额的比例从2.83%提高到11.6%，房地产业发展出现过热。于是，拉开了房地产调控的大幕。

2003年6月5日，央行出台121号文件，率先发出对房地产业信贷扩张的降温信号，但却出师不利。接着，国务院出台了18号文件，被业界解读为对央行的限贷政策进行纠偏。在地方政府、开发商和银行的强力推动下，中国的房地产业出现了“非理性繁荣”，既造成了房价的不断飙升和资产泡沫的迅速膨胀[2]，又形成了地方政府的土地财政[3]，迫使中央不断采取限贷限购等行政手段进行调控，从2004年的“8·31大限”、2005年的“国八条”、2006年的“国六条”，到2007年进一步收紧住房贷款，形成房地产价格越控越涨的局面。2008年，4万亿投资出台，政策方向从限制发展变为刺激增长，半年时间全国房价飙升了28.2%。政府只好加大紧缩力度，有“国四条”（2009）、“国十一条”（2010）和“新国十条”，以及“新国八条”（2011）陆续出台。

（四）全球金融危机与4万亿经济刺激政策

2008年9月，从雷曼兄弟公司倒闭开始，发端于美国的次贷危机演变成全球金融危机，其规模和影响远远超过亚洲金融危机，与20世纪30年代的大危机相似。区别在于亚洲金融危机受害的是新兴市场国家，而此次危机打击的是发达经济体，进而引发了2011年的欧债危机。危机对中国的直接影响不大（2008年第四季度GDP增长6.8%，并不算低），间接影响不小，其实是机遇大于危险。

由于对危机的恐惧和对保增长的执着，2008年11月5日，国务院常务会议制订了4万亿投资计划，9日公布实施，而且要求出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实，接着又推出十大产业振兴计划。2009年，我国信贷增长高达31.7%，仅次于1984年的33.1%，系改革以来次高和1997年以来最高。这种政策的反转及超常力度和超常操作，虽实现了经济增长的V形反转和中国经济率先复苏[4]，但是，负面效应相当明显，不仅造成2010年以后经济增长长期大幅回落，而且加剧了经济结构失衡，增大了经济转型的难度。

（五）2015年的股灾和“股市保卫战”

自从经济运行V形反转，2010年第一季度达到11.9%的过热高点后，一直加速下行，2015年增速跌到7%及其以下。与此同时，股市却出现了井喷式牛市。2014年末站稳3000点，2015年3月中达到3500点，在央行降准、降息及一系列利好政策的推动下，6月中上涨到5178点的高位，比2月初上涨69.8%。然而不料，6月26日出现暴跌，跌到3373点的低点，下跌了35%，千余只股票两次出现跌停，创业板更是大涨大跌，投资者损失惨重。面对股市剧烈波动，政府全力托市救市，上演了一场“股市保卫战”。央行、证监会、保监会、财政部、国资委、公安部都参与进来。甚至运用行政命令停止融券空头操作，要求上市公司“五选一”等。

经验表明，中国的资本市场总是与实体经济相背而行，说明中国股市还无法成为国民经济的晴雨表。对此不难理解，过去，实体经济增长较快，股市低迷，资金在实体经济中周转。现在，实体经济回落，资金流入股市，造成股市繁荣。从事后压力测试看，股市下挫还不会威胁到金融市场稳定，对实体经济的影响也不大，只是有关方面过分敏感，反应过度，反而造成后市（事后）的影响及其负面效应持续发酵。

通过对以上五大事件及其宏观政策应对的回顾，不仅可以准确把握中国经济20年的运行过程和发展态势，而且能够全面了解政府的宏观经济调控思路与操作。在一定程度上，可以看作一部中国20年宏观经济简史。

三、宏观政策效应及其分析

所谓宏观调控，就是通过货币政策、汇率政策和财政政策等工具变量调节经济参数的方法，处理好短期稳定和长期发展、实体经济和货币经济、内部均衡和外部均衡等几个重要的经济关系，实现经济稳定增长。不过，在中国实践中，行政手段也起了重要作用。虽然也可视为社会主义市场经济的中国特色，严格说来，却根源于经济市场化的不足和扭曲。

（一）货币政策操作及其效应

货币政策的根本目的在于保持币值稳定，其政策工具有利率政策、汇率政策、存款准备金率政策和公开市场业务，通过这些政策手段调节和控制流通中的货币数量。流动性过分宽松易造成经济过热、通货膨胀和资产泡沫；而流动性不足，会导致投资下降和通货紧缩，二者都会影响币值和经济的稳定。

1.利率政策

从1997—2016年，央行在逐步放松和最终取消利率管制及利率政策操作方面做了很多工作，对于平抑经济波动，稳定经济增长起了一定作用。以一年期存款基准利率操作为例，20年中调整了31次，平均约两个半季度一次，利率与CPI变动的比率大约为0.3，比发达国家和新兴市场国家（约为0.9）明显偏低。不仅如此，央行的利率操作往往在国家统计局宣布物价变动信息前一两天实施，依据的不是通货膨胀预期而是实际通货膨胀。这说明利率政策呆滞，且存在着一定的扭曲（图2）。

图2 一年期存款利率与CPI的变动关系

数据来源：中国人民银行网站。

即使在利率上调年份，名义利率仍然低于通货膨胀率，实际利率为负值。[5]同样，尽管2003年第三季度的通货膨胀率达到2.7%，明显超过1.98%的一年期存款利率，但直到2004年10月央行才开始升息，迟到了一年多。在1997—2016年的80个季度中，25个季度实际利率为负值，占比达31.25%。[6]这不能不视为利率操作的失误。

首先，实际利率为负说明货币贬值。币值不稳，经济也很难稳定。事实上，上述时期都是经济过热、通货膨胀加剧。虽然通货膨胀率的计算一般不包括房价涨跌，但货币政策操作应当同时考虑资产价格，如果考虑到房地产等资产价格暴涨，问题就更加清楚。

其次，实际利率为负必然造成财富非正常转移。在我国，存款人和储蓄者主要是普通居民[7]，而借款人和投资者主要是企业和政府，特别是大型国企（国企贷款占全部贷款80%）。这样，每年从个人向国企的财富转移多达上万亿元。

最后，负利率是对普通居民的剥夺和对借款人的补贴，起到了鼓励投资和抑制消费的作用，也拉动了货币和贷款的超常增长。凡实际利率为负的年份，投资增长大部分都超过25%，有的甚至超过30%。房地产开发投资的增长也超过20%，2004年和2007年为29.6%和30.2%。这既造成资源错配和经济结构失衡，也带来资金的浪费及其使用效率的降低。

2.汇率政策

图3 人民币兑美元名义与真实汇率走势（1994=100）

数据来源：人民币名义汇率是中国国家外汇管理局提供的数据，采用中国和美国CPI调整成为真实汇率，中国CPI数据来自历年《中国统计年鉴》，美国CPI来自美国劳动统计局（BLS）。

1994年汇率并轨后，经过2005年和2010年两次汇率改革，人民币汇率的灵活性有所提高，并轨和两次汇改后都出现了缓慢升值的过程（图3）。但是由于央行的汇率管制，升值幅度有限，特别是前述两次金融危机的冲击，形成对汇率变动的恐惧，出现了两次盯住和两次脱钩，但盯住的时间过长，造成汇率扭曲。由于中国经济的开放成长和生产率追赶，客观上存在着升值压力，加上汇率调整呆滞和不足，导致人民币汇率被动低估和单边升值态势。2010年调整后，央行扩大了汇率浮动幅度，出现了人民币汇率升值和贬值的双向变动，但由于调整力度不够，不足以改变汇率政策的扭曲状态。

本币低估，一方面虚增了国内产品的竞争力，刺激了出口；另一方面也不利于进口，导致出口的超常增长和贸易顺差迅速扩大。再加上各个地方的GDP竞赛，把引进外资作为政绩考核标准，利用外资规模不断攀升，导致了双顺差持续积累和外汇储备的超常增长，外部经济严重失衡，以至于积重难返，反过来也加剧了我国经济的内部失衡（表1）。

表1 20年间我国贸易顺差和外汇储备波动（亿元）

3.存款准备金率政策与公开市场操作

存款准备金政策是货币政策的重要手段，一般情况下不经常使用，2005年以前只调整过5次。而2006年以后，却成为央行常用的主要手段。随着外汇储备的超常增长和外汇占款的大量增加，国内货币投放和贷款规模增长过快，呆滞的利率政策无法调节货币供求，存款准备金率和公开市场操作就成为央行的首选。由于不断提高存准率，2011年达到了21.5%的天花板。[8]至于央票发行，数量巨大，且相当密集。从2006—2010年，总计发行189907.7亿元。尽管如此，仍然无法抑制货币和贷款的过快增长。

4.我国特殊的货币创造机制

图4 20年间我国M2占GDP的比重

数据来源：根据国家统计局和中国人民银行的同期数据计算。

中国M2与GDP的比率过高，已是不争的事实（图5）。2016年，超过了208%，只能与日本比肩。当然，不排除有部分合理因素，因为我国以间接融资为主，且随着经济规模的扩大和市场化的推进，经济货币化加速，经济活动对货币和其他交易工具的依赖越来越大，自然导致M2/GDP提高。然而，超过200%的水平和数倍于经济增长率的速度绝非经济货币化所能解释的。中国经济运行的特殊制度背景和货币创造机制才是根本所在。

中国的经济增长依靠政府主导的投资驱动模式，形成一种金融依赖型经济。政府的增长偏好和政府间的投资竞争引起了旺盛的投资需求，资金主要来自银行贷款，再加上国有银行的垄断，政府的投资扩张就成为商业银行贷款创造的杠杆，放大了注入银行体系和经济流通的货币流量。事实上，除高铁之类的中央投资，中国的经济增长主要由地方投资推动，银行信贷大部分流向国有部门和地方融资平台，金融资源对国有部门的过度倾斜和国有部门的预算软约束导致资金利用效率下降。最终形成政府投资与货币创造的循环，不断攀升的M2/GDP比率则是这一货币创造机制运行结果的外在表现，超量货币创造源于银行无风险套利和地方倒逼的结合。所以，单纯指责央行超发货币并不公允，货币政策回归中性甚至收紧也不一定能解决问题。[9]现行货币政策以M2数量为控制目标和中间变量，虽能调控资金的供给方，对膨胀的资金需求和强势的资金需求方无以遏止。因此，为了适应社会融资结构多元化的要求，央行应从数量手段为主转向数量和价格手段并重。只有价格手段才能既调控资金供给，又调控资金需求，还能提高资金效率。

总之，20年来，央行的货币政策确有不少创造，取得不少成效，但总体来看，毁誉参半。关键在于央行独立性不足，权限不够。其实，货币政策操作是一种专业性、技术性很强的工作，应当秉持专家决策的原则，而非由政治家决策。如果真正放手让央行操作，即使不能做到完全合理，也能获得“干中学”的效果。

（二）财政政策操作及其效应

从运作方式看，财政政策包括收入政策和支出政策，从涉及的行为主体看，包含国家与企业和个人的关系，以及中央和地方的关系。理论上，国家与企业和个人的利益关系是财政体制和政策中最基本的问题，但中国的财政关系主要不是政府与企业和个人之间的利益互动，而是中央和地方之间的财政收支博弈。

1.收入政策

20年来，（除2016年外）所有年份的一般公共预算收入，其增速远高于名义GDP和城镇居民可支配收入（图6），年平均增长率为15.69%，分别相当于GDP和城镇居民可支配收入增速的1.32和1.6倍，其在GDP中的比重从1997年的10.85%提高到21.44%。即其占比2016年超过全社会收入的1/5。

图5 20年来中国政府部门收入与居民收入的比较

数据来源：《中国统计年鉴》和国家统计局网站。

除一般公共预算收入外，政府收入还有政府基金收入（社保交纳和土地出让金是其中主要项目）、预算外收入和国有企业经营预算收入，其总和构成了我国的宏观税负（表2）。

表2 我国的宏观税负构成（2010—2015年）

表2数据表明，我国宏观税负相对较重，主要是由税权法定，预算公开尚未完全做到，集中表现为重复征税、税制不统一、规定烦琐且征管不规范。[10]经济高速增长，政府收入增长过快的负面影响显现不出来，但到经济下行阶段，其紧缩效应就相当明显。税负高企导致企业成本增加，利润减少，甚至亏损。虽然减税具有明显的刺激作用和扩张效应，但通常是增时容易减时难，真正减税谈何容易。

2.支出政策

计划经济时代的财政是经济建设财政，经济建设支出占全部支出的很大比重。1997年和2004年还分别占39.5%和27.8%。虽然中央提出向公共财政转型，不再公布经济建设支出项目，但政府和国企投资仍占相当大比重，公共财政转型任重道远。虽说在经济快速增长时期，政府和国企投资是加剧经济过热的诱因，但到经济下行阶段，却也发挥着稳增长的作用。同时，社会服务等公共产品支出确有较大增长，近几年财政支出向民生倾斜，社会福利明显改善。[11]在政府支出中，行政事业费支出是一大项，1997年占全部财政支出的14.7%，2004年占19.4%，此后支出项目发生变化，如果把一般公共服务支出和公共安全支出相加，与原来的行政事业费支出相对应，那么，其占财政支出的比重从2009年的18.2%下降到2015年的13%，比例仍然不低。不过，近年来，“三公经费”明显减少是一大进步。

3.中央与地方的财政关系

自从1994年分税制实施以后，中央和地方的一般公共预算收支基本上呈反向变动（图6）。以2001年为分界线，之前中央收入的增加快于地方，其后地方收入则反超中央。长期以来，地方支出大大超过中央（从1997年的2.65倍提高到2016年的5.85倍），其差额为中央的税收返还和转移支付。前者是收得多返还得多，有利于发达地区；后者是对不发达地区的支持。这种财政安排有利于加强中央对地方的管理和控制，维护国家统一，不过也存在着一些消极后果。

图6 20年来中央与地方财政收支变动情况

数据来源：中华人民共和国财政部网站。

在我国的制度安排中，省市一级地方为独立财政，但至今没有建立起地方债务管理的制度规则，地方也没有独立的设税权和发债权，地方发债要经中央批准。实际上依赖的是中央信用，最终由中央兜底，地方既无破产之虞，也形不成金融市场的约束。虽然正式发债不易，却未能阻止地方债务膨胀，地方政府仍可绕道地方城投企业和地方融资平台，实现信用扩张。因此，我国地方债务规模始终存在争议。[12]

（三）行政调控及其利弊

严格说来，市场经济条件下的宏观调控，主要是由总量型参数工具构成的货币政策和财政政策，具体操作由央行和财政部具体负责。然而，我国还有所谓产业政策调控和大量行政干预，诸多行政部门参与宏观经济调控（卢锋，2016）。

表3 21世纪初中国部分宏观调控工具及其执行部门

中国的宏观经济调控工具可谓种类繁多（表3）。具体而言，宏观和微观不分，政策引导与政府管制混淆，经济调节与政治强制同施。诚然，实践上的权宜之计，有迫不得已之处，但在理论上绝不应违背原则。如果将其作为转型期中国宏观调控的特色，结果只能是宏观调控没实现，反而扭曲了微观行为。更重要的是，频繁的行政干预会打乱正常的经济秩序，造成了体制复归和倒退。

四、结论

纵观20年来的宏观经济调控，价格政策相对呆滞，解决的问题与造成的扭曲不相上下；数量政策运用得相对较多，其作用优劣兼具，其中的问题也不少；至于行政手段，的确立竿见影，但负作用亦大。况且此三者在宏观管理中可以相互替代，启用行政干预，政策调节就退居次要地位；重数量调节，价格调节就难以发力。

总之，上述规律已为实践所证明。

（作者：张弛系中国政法大学商学院副教授、政治经济学研究所副所长；张曙光系中国社科院经济研究所研究员）

[1] 2007年1月15日，央行将存款准备金率从9%上调至9.5%；2007年2月25日上调至10%；2007年4月16日上调至10.5%；2007年5月15日上调至11%；2007年6月5日上调至11.5%；2007年8月15日上调至12%；2007年9月25日上调至12.5%；2007年10月25日上调至13%；2007年11月26日上调至13.5%；2007年12月25日上调至14.5%。参见www.pbc.gov.cn。

[2] 从2003—2013年，房价上涨了1.5倍，是同期消费物价上涨的5倍。

[3] 土地出让金2001年1296亿元，2009年超过1.5万亿元，2011年3.15万亿元。

[4] 2009年的4个季度GDP分别增长6.2%、7.9%、9.1%和10.7%。

[5] 2007年一年期存款利率调升6次，2008年第四季度调升4次，2010年调升2次，2011年调升3次。

[6] 另据卢锋计算，从2003年1月到2012年12月，有72个月的利率为负值，占比达60%。如果把各个月份的实际利率简单相加，存款实际累计利率大约是15%的负收益。参见卢锋：《宏调的逻辑——从十年宏调史读懂中国经济》，中信出版社版2016年。

[7] 2015年，个人存款余额超过55万亿元。

[8] 2006年，存款准备金率调升3次，2007年调升10次，2008年调升6次，调降4次，2010和2011年分别提高6次，以至于存款准备金率达到了21.5%。随着增长回落和通胀走低，2012年开始调降，2015年末仍高达17.5%。在一定程度上是以此代替利率操作，且调高容易调低难。

[9] 长期以来，信贷和货币增速大大快于GDP增速，二者差距不断扩大，经济进入下行通道，投资增速和货币增速仍快于GDP。有趣的是，经济高增长时期，各省市GDP增速均快于全国，很多地方快一半甚至一倍，而经济下行以来，除东北和山西慢于全国以外，其他地方仍快于全国。试想，要达到这样的增长目标需要多少投资？此外，现有的融资规模中大概没有包括规模巨大和利差惊人的体制外融资。由于体制内资金主要用于大国企和投资，中小企业经营活动所需资金主要从体制外市场上筹措。严格的金融管制导致了金融秩序的扭曲。

[10] 如对实体企业征税，对网商企业不征税；增值税有五档税率（17%、13%、11%、6%和0%）和两档征收率（5%、3%），导致进项扣除不统一；“以票定税”，以“增值税专用发票”作为抵扣的前提，导致虚开增值税发票泛滥，破坏了社会经济的诚信基础。

[11] 1997年，社会文教支出仅占财政支出的26.7%，进入21世纪第二个10年以来，教育、科研、文化、社保和就业等五大社会福利支出增长较快，2015年占37.6%，不过仍然偏低。

[12] 据楼继伟2015年3月27日在博鳌论坛上的讲话，国家的债务率（债务占GDP的比重）不超过40%，按此推算，2014年底全国政府债务规模不超过25.4万亿元，扣除中央债务9.6万亿元，余下的15.8万亿元可作为地方债务上限。比2013年6月底偿还后的债务12万亿增加了3.8万亿元。因此，地方债务问题一直引人注目。

企业家阶层新论

常修泽

在当代人类经济社会活动中，企业家是参与市场经济活动的重要主体。当代中国，企业家阶层作为一个重要的社会阶层正在发挥不可替代的作用。习近平同志用“特别”二字指出：“我们全面深化改革，就要激发市场蕴藏的活力。市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。”在今天世界出现“新变局”和中国改革开放发展亟待开创“新格局”的背景下，研究这个问题具有重要的理论和现实意义。

1994年，笔者在探索完成的国家哲学社会科学重点科研项目成果《现代企业创新论》[1]中，提出了“培育企业家阶层”“尊重并鼓励企业家创新精神”的命题。书中在“企业创新主体分析”一章中指出：“为了健全企业的创新机制，应当自觉地培育企业家阶层，切实地为这一阶层的形成和发展开辟道路。”目前，企业家阶层作为参与市场经济活动的重要主体已经在中国出现，企业家精神作为改革开放精神的重要组成部分也受到“尊重并鼓励”，对这些成绩和进展应以一种能动的、向好的、远眺的眼光给予足够的估量。但同时，毋庸讳言，在现实生活中，出于种种原因，在培育企业家阶层，特别是激发和保护企业家精神方面，存在不少矛盾，致使部分企业家的“预期”和“信心”出现问题，有些地方企业家“出走”情况值得关注。[2]

基于企业家崛起的历史必然及前景，为解决企业家的社会预期问题，笔者认为，当前国家亟须着力营造法治、透明、公平的体制政策环境和社会舆论环境，“保护企业家精神，支持企业家专心创新创业”，尤其要“稳定民营企业家信心”，“引导形成良好社会预期”。为此，笔者在向国家发展和改革委员会提交《关于激发和保护企业家精神的七点意见》的基础上，特撰写此论文，从理论和实践相结合的角度，对企业家阶层进行再探讨。

一、重新界定企业家的定义

讨论如何培育企业家阶层、激发和保护企业家精神，首先需要准确界定企业家的定义。

（一）1994年《现代企业创新论》中的定义

1994年笔者对企业家内涵是这样界定的：“‘企业家’一词源于法文，原意带有冒险家的意思。在英语中，企业家一词Entrepreneur意指创建企业并担任经营管理职责的指挥者。准确地说，并不是一般的企业经理就能称之为企业家，只有那些有创新思想并有创新业绩的企业经理才能称得上企业家。”此后，笔者一直关注国内外学术界关于企业家定义的研究动态。根据现在掌握的资料，当前就如何把握企业家内涵，大体有较窄、较宽和较传统三种看法。

（二）关于企业家定义的三种代表性观点及评价

第一种，比较狭窄的或超高端的定义。

有的论者以发达或成熟的市场经济为背景，认为只有在这种发达或成熟的市场经济背景下，才有可能产生企业家；否则，不可能有真正的企业和企业家。例如，日本学者小宫龙太郎先生曾在20世纪80年代考察中国的企业后认为：“中国没有真正的企业。”也就不可能有真正的企业家。此话已过去几十年，问题是这种观点直到2016年仍存在。也有的论者以美国学者“无限制资本家”所具备的三个条件来把握：（1）他们“是技术专家，是商人（经营管理者），又是艺术家”；（2）他们“喜欢新概念、新思想、新的思维方式，喜欢变革，喜欢破除传统的东西”；（3）他们“不喜欢等级制，认为等级、职务头衔是限制性的，已经过时”。[3]按此观点，在实践中鲜见合乎此标准的企业家，即使有也是凤毛麟角。

笔者认为，这种观点过于狭窄或过于严苛。应该承认，中国在传统的计划经济体制下，由于国家集国有企业所有权和经营权于一身，加之当时又没有民营企业和外资企业，确实没有企业家。即便在农村有个别冒险从事小规模企业经营者，为避免被称为“走资”，也只得“隐蔽从业”或者借顶“红帽子”戴上，何人敢说企业家？那种高度集权的体制背景不可能造就企业家。

但现在情况已经发生了变化。经过40年改革开放实践，中国已经初步建立了社会主义市场经济体制，市场化总指数和分省份市场化指数水平在曲折中逐步上升。与此相适应，一批企业家已正大光明地登上经济舞台，在市场竞争中崛起并成长，其中在那些极具核心竞争力的企业，涌现的企业家更为优秀。虽然人数不多，但是企业家阶层已经出现是不争的事实。因此，说“中国没有企业家”是不符合实际的。

第二种，比较宽泛的、社会上流行的定义。

把一般的企业（法人单位）经营管理者笼统地等同于企业家。按此定义，根据国家工商总局2015年4月的统计数据，中国有1927.6万户各类企业（法人单位），若一家按一个企业家计算，即有2000万个企业家；若按两个计算，则有4000万个企业家。这是一种宽泛的理解，但在社会上比较流行。

笔者认为，把一般的企业（法人单位）经营管理者笼统地定义为企业家，这种观点过于宽泛，甚至可能导致庸俗化。因为按照笔者的理解，应当说，在我们这个社会，绝大部分人还是风险恐惧型的，偏好风险、发现风险、管理风险并从中获益的企业家还是较少的。认定中国的企业家是“关键少数”和“特殊人才”，这个判断是对的。中国需要造就千千万万个企业家。

第三种，比较正统的熊彼特定义。

熊彼特于1912年出版的《经济发展理论》首先提出了著名的“创新理论”，强调创新是“企业家对生产要素的新的组合”。创新作为企业家的内在规定性，点出了企业家的特质，也是比较正统的定义。1994年笔者在《现代企业创新论》中下的定义——“只有那些有创新思想并有创新业绩的企业经理才能称得上企业家”就是基于这个认识提出的。

现在看，当初把“企业经理”与“企业家”区别开来，强调“只有那些有创新思想并有创新业绩的企业经理才能称得上企业家”，就其基本方面来说是能站得住脚的。但是，20多年来，中国企业经理群体的现实告诉我们，仅仅上述界定是不够的，随着理论和实践的发展，需要增加新的维度和新的视角。

（三）关于企业家角色的三组关系

关于企业家的定义，首先应把握其角色定位问题。1994年，笔者把其角色定位为“创建企业并担任管理经营职责的指挥者”。现在看，这个角色定位的基本精神（特别是三个关键词——“创建企业”“管理经营”“指挥者”）的刻画是可以的。但是20多年新的实践表明，在中国转轨转型特殊的体制条件下，围绕这三个关键词所形成的关系是相当复杂的，需要进一步厘清，至少有以下三组重要关系。

1.关于“创建企业”：企业家与资本的关系

总的来说，企业家可以是出资人，也可以不是出资人（如职业经理人）。在现代市场经济中，一个企业的投资者可以参与（或部分参与）经营管理，也可以不参与经营管理（如风投）。因此，企业家与出资人并不是一个等价符号。从中外实践看，企业家中确有不少投资者（所持股份多少姑且不论）；但投资者未必是企业家。

2.关于“管理经营”：企业家与管理者的关系

总的来说，企业家源于管理经营者（参与企业战略与日常管理），但同时又必须高于普通管理经营者。企业家的能力、魅力、意志力等与企业的命运息息相关。从这个意义上，可以说企业是“企业家的企业”。反过来说，普通管理者未必是企业家，即使是某些职业经理人，如果不能承担更多的风险与创新责任，也算不上是企业家。

3.关于“指挥者”：企业家与“被指挥”的企业的关系

从一定意义上说，企业家与“被指挥”的企业是一体两面的关系。无论企业家以什么形式进入企业或者进入什么性质的企业，他必须“像乐队指挥一样”（马克思语）担当企业的总“指挥者”。教科书上讨论的企业家，基本上是以成熟市场经济为背景的私营企业或股份制企业的企业家。对于中国来说，鉴于有特殊内容的国有企业的存在，问题比较复杂。其主要负责人是不是企业家，要看其所处的制度环境和自身角色。如果国有企业主要负责人能真正担当起企业的总“指挥者”角色，并具备下文所述企业家的三条特质，可以称之为企业家；反之，很难称之为企业家。

（四）关于企业家特质内涵的新界定

上面从企业家角色角度厘清三个关系，下面从企业家特质角度作出新界定。

说到特质，必须看到，企业家群体是历史的、时代的。作为现代市场经济的一个主体，它本身也是不断发展成长的。不同的界定反映企业家群体不同发展阶段的时代印记与理论形态。

新的视角是什么？是关于人的多向度视角。1996年1月，即《现代企业创新论》出版一年多之后，笔者从“人本经济学”角度提出了“人本高于资本”的理论主张。[4]基于此理论，2001年，在为党的十六大提供的“专题研究报告”中，主张“把人的发展作为一个独立的、完整的指导性理念提出”。[5]之后正式出版《人本体制论》，探讨与“物本”“官本”都有区别的“人本”及其体制问题。

后来，笔者在习近平同志《之江新语》（2007）中读到一段有意思的话：“人，本质上就是文化的人，而不是‘物化’的人；是能动的、全面的人，而不是僵化的、‘单向度’的人。”这段话引起笔者进一步的思考。此处所谓“文化的人”并非一般概念的“文化人”，而是有特定含义的“文化的人”，故笔者用两个“引号”以示区别。此处所谓“单向度的人”，源自法兰克福学派代表人物马尔库塞的经典著作《单向度的人——发达工业社会意识形态研究》一书（1964）。按照马尔库塞的阐述，“单向度的人，即是丧失否定、批判和超越能力的人”。该书深刻指出：“发达工业文明的奴隶，是地位提高了的奴隶，但仍然是奴隶。因为决定奴役的‘既不是顺从，也不是艰苦劳动，而是处于纯粹工具的地位，人退化到物的境地’。”[6]习近平同志《之江新语》中所提的“‘物化’的人”与马尔库塞所提的“‘物化’的人”有某种契合之处，即“人退化到物的境地”。

受习近平同志《之江新语》和马尔库塞观点的启示，笔者意识到，对企业家内涵的界定，不应该只从“创新”一个向度，还应该从“能动的、全面的人”的向度考虑问题。

基于此，本文尝试把“创新”与“情操”（“文化的人”而不是“‘物化’的人”）和“复合经济人”结合起来重新定义特质。基本思路：尝试把熊彼特“创新”标准的基本内核，与包括中华文化价值在内的人类文明的“情操”及亚当·斯密“道德情操论+经济人”经典理论结合起来。[7]

按照上述思路，对企业家的特质应把握如下三条，并“融为一体”。

1.“创新”

这是最基本的且无争议的特质定位。企业家是“新的技术力量的产物”。有创新则有企业家，无创新则无企业家。对此笔者是认同的。

2.“情操”

这是企业家所必须具有的特定含义的“文化的人”的价值定位，也是笔者20多年来在探索“人本经济学”的基础上，对企业家阶层经验教训研究的总结。

“情操”者，感情、操守也，它属于道德范畴。早在2500多年前，中国先哲就提出了仁、义、礼、智、信及“己所不欲，勿施于人”等一整套道德价值准则。孔子曾曰：“富与贵，是人之所欲也；不以其道得之，不处也。贫与贱，是人之所恶也；不以其道得之，不去也。”（《论语·里仁》）基于此价值准则，不少儒商把“君子爱财，取之有道”作为经商的信条。

这种理念给中国和人类带来深远影响。2000多年后，亚当·斯密在其《道德情操论》[8]中，阐释了正义、仁慈、克己等道德情操问题，进而揭示出人类社会赖以维系和谐发展的道德基础。在当代，某些企业家创办企业，其未必是单纯为了获得巨额回报，而是要解决人类社会的某一具体问题，基于物质而超越物质层面。企业家如果不具备人文关怀与独立自由精神，就很难发现社会中存在的问题，也很难“创新”解决。从这个角度看，人文关怀与独立自由精神，是企业家精神和知识分子精神的共同特征。

基于上述研究之体验，深感今天界定企业家特质内涵，不能忽略人文关怀，特别是“情操”问题。有情操则有企业家，无情操则无企业家。强调这一点，对于培育企业家阶层树立正确的义利观、诚信观、价值观，协调企业家阶层与其他社会阶层（特别是普通大众阶层）的关系，具有重要的意义。

3.“复合经济人”

这是企业家的职业定位。这里的“经济人”来自亚当·斯密的《国富论》，但不少人对亚当·斯密这一命题理解有偏，把“经济人”简单地等同于“利己人”。从其原著来看，虽然亚当·斯密认为人的行为动机源于经济诱因，出发点是争取个人利益，但其结果则是“利己”与“利他”的统一，这正是亚当·斯密的“经济人”一词的复杂之处。这里不能割裂，不能简化，更不能把两句当成一句。

今天在给企业家定义时，应给“经济人”正名，回到“经济人”本意，即不能只讲第一点（出发点——个人利益），还要讲第二点（结果——实现“利己”与“利他”的统一）。企业家阶层作为经济组织的指挥者群体，毕竟不是慈善家，不能否定其经济利益，但要把两点统一起来。笔者按事物本来面目称之为“复合经济人”，这是企业家特质的题中应有之义。

“创新”“情操”“复合经济人”——笔者认为，将这三条融为一体（简称“三合一”），才能使企业家定义更完整，更带有“文化的人”“能动的人”和“全面的人”三种特性。据此界定，在我国“创建企业并担任经营管理职责的指挥者”（包括国有企业领导人员、民营企业和外商投资企业等非公有制企业负责人、职业经理人人群）中，凡是符合上述“三合一”特质的，都可以称之为企业家。这是一种稀缺的社会资源。

二、中国企业家阶层的使命和现实处境

为什么需要提出培育和保护企业家阶层，特别是倡导激发和保护企业家精神？提出这个问题有何战略考虑？

笔者基于两个出发点：一个是使命，即从企业家在新阶段改革、开放、创新发展中所担负的重要使命出发；另一个是问题，即从当前影响企业家阶层“预期”和“信心”的突出矛盾出发。前者属于使命导向，后者属于问题导向。

（一）使命导向：企业家在新阶段改革、开放、创新发展中的重要使命

从使命角度研究，和平与发展仍是当今世界主题。世界各个国家未来的领导层，将可能是经济人、科技人、资本人、文化人、社会人和政治人有机结合的精英群体，甚至某些国务活动家即从经济人、科技人群体中产生。在世界信息化（包括智能化）、经济全球化（包括金融化）的时代，中国的企业家阶层在改革、开放和创新发展的伟业中，担负着新的重要使命。

1.企业家在新阶段深化改革特别是结构性改革中的“领先者”使命

中国改革正处在“爬坡”阶段。1992年，邓小平同志在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”目前，离当初邓小平同志提出的目标还有较大差距，且时间紧迫（当然，30年只是一个大体预计，改革难度超乎想象），必须加快步伐，发力攻坚。在整个改革过程中，企业改革及与企业相关的政府改革、市场改革乃至社会、法律等方面的改革是重要发力点。而在经济领域，无论是国企改革，还是民企发展，抑或是混合所有制改革，都需要企业家运筹帷幄，率先推进。

特别是，中国目前正在推进结构性改革。这是当前和今后一个时期中国经济工作的主线。往远处看，也是跨越中等收入陷阱的生命线，是一场输不起的战争。关于结构性改革，笔者在《人本型结构论》一书中，从人的发展出发，把人本思想贯穿到六个结构——需求结构、供给结构（产业结构）、要素投入结构、资源环境结构、城乡结构、区域结构中去，每一个结构都有改革问题。[9]

仅就中国供给结构而言，在这一改革过程中，无论是过剩产业“降产能”，还是房地产企业“降库存”，无论是金融机构和非金融企业“降杠杆”，还是制造业“降成本”，企业家都责无旁贷。而且从结构性改革的深层来说，其实质在于用市场化来激活资本、土地、劳动力、技术和管理五大要素。在这里，管理要素的载体就是千千万万个企业家。没有企业家的“头羊效应”，深化改革，特别是结构性改革，难以取得实质性进展。

显然，在当前情况下，提出激发和保护企业家精神，对当前深化结构性改革、培育发展新动能、改造提升传统动能、促进经济社会可持续发展具有重要意义。

2.企业家在新一波对外开放特别是“走出去”浪潮中的“开拓者”使命

当今世界有三大潮流：后金融危机时代的全球化潮流、全球新技术革命潮流和人本主义发展潮流。尽管特朗普上台后出现了以贸易保护主义为标志的“逆全球化”潮流，但是，从人类文明发展的基本走势来看，全球化的浪潮是不可阻遏的。

在新阶段，中国参与全球化进程将出现新的特点。如果说前30年的对外开放更多是“引进来”的话，那么未来的开放则更多的是要“走出去”，其中一个重要的战略，是实施“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）倡议。

“走出去”干什么？简言之：一是交通、能源、通信等基础设施领域的互联互通，二是投资贸易，三是金融及其他服务领域的合作，四是制造业和相关产业合作，五是生态环境合作。那么，靠谁来干？主要不是靠政府，而是靠企业。在这方面，企业家担负着“走出去”的“开拓者”使命。但带领企业“走出去”的，必须“是文化的人，而不是‘物化’的人；是能动的、全面的人，而不是僵化的、‘单向度’的人”。否则，难以为国增光。

3.企业家在中国经济创新“舰队”中的“主力舰”使命

我们正处在一个大众创业万众创新的时代。但对创新不能作狭义的理解。那种把创新仅仅解释为技术创新是远远不够的。笔者在1994年出版的《现代企业创新论》中指出，创新包括：（1）制度创新（体制创新）；（2）技术创新（含工艺、产品等创新）；（3）市场创新（包括商业模式创新）；（4）管理创新（包括企业文化创新等）。2015年，党的十八届五中全会第一次提出以创新为引领的五大新发展理念，强调让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。现在讲的创新是升级版的创新，定位是“四创加一等”（或称“四加N”模型），即理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等。

本文第一部分已指出，创新是企业家的特质之一。在新形势下，如何真正贯彻中央提出的以创新为引领的五大新发展理念？如何真正让创新在全社会蔚然成风？这是当前亟待解决的现实问题。谁是创新的重要主体？是企业家阶层。人们看到中国出现的著名企业家们在创新的舞台上叱咤风云。

与此同时，也必须冷静地看到，中国在创新度方面与一些发达国家相比还有很大的差距。一份由美国、欧洲和世界相关组织2015年发表的《2014全球创新指数报告》指出，在全球创新指数总排名当中，美国居第6位，中国居第29位，可见中国在创新方面任重而道远。在这方面，企业家作为从经济内部对包括制度、技术、市场、管理等一整套体系发起攻势并进行创新的“指挥者”，担负着不可替代的引领创新的特殊使命。

通过以上三方面分析可见，企业家作为现代市场经济中一种特殊的要素资源，其整个阶层在改革、开放、创新发展中具有重要使命。

（二）问题导向：当前影响企业家阶层“预期”和“信心”的突出矛盾

既然企业家阶层在改革、开放、创新发展中担负上述重要使命，那么，这一阶层在现阶段的处境究竟如何？他们的“预期”和“信心”是怎样的呢？

应该说，改革开放以来，伴随市场经济的发展，国家在培育企业家阶层方面做了大量工作，也取得一定成效。但由于中国是一个计划经济体制根深蒂固和被吏治文化浸润已久的国家，计划经济影响和“官本位”思维几乎无孔不入，无处不在，加之一些地方不是用包容性改革思维而是用某种排斥性思维对待企业家，导致他们在“预期”和“信心”方面存在不少矛盾。根据笔者调查研究，当前主要有以下五个问题。

1.对企业家阶层的社会尊重度不高

按照社会分层理论，在中国特色社会主义的社会结构中，企业家阶层是一个重要的阶层，虽然人数不多，但他们是与先进生产力和先进文化相联系的社会力量。特别是在当代中国融入世界经济体系、登上世界发展舞台的时代，企业家阶层将具有重要作用。可惜现在对企业家阶层的社会认知度并不高。

2.产权保护不到位

实践中侵害企业家财产权和其他权益的问题时有发生，而且颇为复杂：既有在近年改革发展现实中出现的一些产权案件，也有一些是在过去改革历史进程中出现的产权案件。其中三类值得关注：（1）由于“司法”问题导致产权被侵犯的问题；（2）由于“执法”问题导致产权被侵犯的问题；（3）由于公务人员“腐败”导致产权被侵犯的问题（甚至出现利用公权力以刑事手段介入一些民事经济纠纷）。这里，公权力侵害企业特别是民营企业，以及个人的合法产权和权益问题值得关注。人们呼唤要有依法保护企业家合法权益的法治环境。

3.“一碗水没端平”

各个层面存在不同程度的“所有制歧视”。在不同所有制企业家保护上，权利不平等，机会不平等，规则不平等。总体上说，对非公有制企业家的保护，弱于对公有制企业家的保护。不同所有制企业家尚未居于“同一条起跑线”，未在“同一类跑道”比赛，也未实行“同一个游戏规则”。人们期望形成各类企业家公平竞争的市场环境。

4.政商关系和内部关系未理顺

政商关系是企业家阶层遇到的最为棘手的关系。既存在政商之间“关系不清”的问题，也存在政府对企业家“感情不亲”，公权力服务不到位的问题。例如，缺乏对创新型企业家完整的政策支持体系。同时，在国企经理人员选择和配置上，受传统官本位体制的影响，“错把经理当官员”，尚未形成企业家市场选择和配置机制。内部关系未理顺，如何妥善处理公司法人治理结构与党组织和职工的关系，尚有待探索。

5.缺乏社会容错和自我纠错“双机制”

企业家反映“出头椽子先烂”的现象较为普遍。调研发现，原因很复杂，有外因，也有内因。一方面，对企业家在先行先试和企业创新中的错误和失败缺乏“容错机制”；另一方面，国企、民企都存在自身素质有待提高的问题，还有一些企业存在违规违法的问题。例如，中央巡视工作组发现，央企已成为腐败问题多发地、易发地，在其通报中使用了“吃里爬外”“损公肥私”等罕见表述。亟须加强对企业家精神的培育和重新塑造。对于上述严重问题，不应回避矛盾，讳疾忌医，而应有针对性地寻求有效的解决方略，稳定企业家的社会预期，促进企业家队伍的健康成长。

三、企业家阶层的进一步发展和保护

针对企业家阶层的使命和上述现实处境，如何培育企业家阶层？如何激发和保护企业家精神？依据笔者对企业家成长规律的理解，这里提出六个方略。

（一）从国家战略高度提高对企业家阶层的社会尊重度

笔者在《现代企业创新论》中指出：“为了造就宏大的企业家队伍，必须对企业经营指挥者正其名、复其位、厚其薪。”今天，从提高社会尊重度的角度研究，对以上“正其名、复其位、厚其薪”应该有新的、升级版的探求。

1.升级版的“正其名”

笔者曾指出：“为了正其名，首先应在理论和观念上拨乱反正，讲明企业家是当代我国先进生产力的代表者。”这个观点是有前瞻性的，今天仍然适用。同时应强调，在新时代中国特色社会主义的社会结构中，企业家是一个重要的阶层。要贯彻执行习近平同志关于“市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神”的重要论述，以提高对企业家定位的认识。尤其需要从“士农工商”“官本位”等传统社会理念中走出来，树立新时代的企业家群体新理念，营造一种培育与滋养新型企业家群体成长的社会氛围。

2.升级版的“复其位”

笔者还讲过“复位就是让企业家在企业坐其位，行其权”。今天，企业权力结构面临更复杂的关系。对于企业家在企业生产经营决策方面的权力被截留的，应该予以恢复；被侵害的，应该予以保护。应该设立全国性的企业家维权服务平台。

当前，企业家在企业“坐其位，行其权”方面，遇到两组关系：一是企业家与政治组织的关系，二是企业家与资本方的关系。前者问题比较复杂，另文专议。这里提请关注企业家与资本方的关系。

2016年，中国发生的一波企业家与资本方的矛盾值得研究。矛盾引发的某些事件（如“万科事件”等）反映了中国企业家阶层所面临的“规则环境”问题，其关键词是“弱规则”。这可能是导致资本市场所谓“野蛮人”现象的根源之一。巧合的是，2016年，将诺贝尔经济学奖颁给两位研究契约理论的美国经济学家。对照中国的实际问题，契约理论是当下中国经济学的致命短板。契约精神，不仅在企业界缺乏，而且在政界也同样缺乏。

3.升级版的“厚其薪”

今天，企业家的薪酬已经不是突出问题，而是资产和更大范围的财富问题，从这个意义来看，升级版的“厚其薪”可提升到“厚其产”或“厚其财”的层面。应建立“四位一体”的财富机制，包括：（1）专心创造财富的机制；（2）安心享有财富的机制；（3）遂心支配财富的机制；（4）放心传承财富的机制。

通过以上内容，切实提高对企业家阶层的社会地位的认知，尊重企业家的创新精神和价值观，使其心情舒畅地干事业。

（二）切实保护企业家的产权、创新收益和其他合法权益，营造依法保护企业家合法权益的法治环境

2015年10月，党的十八届五中全会指出，要“激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益”。2016年11月27日，中共中央、国务院颁布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，这是中华人民共和国成立以来第一个由中央颁发的系统性产权保护文件。下一步培育和保护企业家阶层，必须保护企业家的“产权”、创新收益和其他合法权益，以便为企业家提供“定心丸”和“定盘星”。

需要强调，这里讲的“产权”内涵是“广义产权”，即不仅包括人们熟悉的物权、债权、股权等，而且包括与企业家密切相关的知识产权及各种“人力资本产权”等。

从文件颁发以来的实践情况来看，虽然受到广泛关注，但是文件尚未得到贯彻和落实。为此，必须真刀实枪地实行产权保护。除产权外，企业家其他的权益也应该一并得到保护。

1.保护企业家的物权、债权、股权等基础性财产权

在这方面，民营企业家与国企管理者的体制背景不同，因而产权保护的内涵不尽相同，但基本思路是增强各类企业家的财富安全感。当前，应采取有力的举措，冲破既得利益集团势力的阻挠、干扰和掣肘，甄别、纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，为企业家中蒙冤的“聂树斌们”落实政策。

2.保护企业家的创新专利

笔者在《现代企业创新论》一书中指出：“专利是发明和其他技术进步的所有权。专利是一种垄断权，如果不给予发明者和技术进步的创造者以垄断权（同时意味着潜在的巨额收入），就不会以强有力的力量去刺激创新。”今天，笔者仍重视保护创新专利的问题，并进一步提出，随着制度、技术、市场（如阿里巴巴商业模式类创新）和管理创新（包括各种管理创意）的推进，企业家的创新收益将呈现多样性和重合性的特点，除技术专利之外，其他知识产权创新收益也应受到保护。

3.特别注意保护“人力资本产权”

企业家与其他自然人的明显不同之处在于，企业家具有独特的、不可替代的“人力资本产权”。人力资本产权的特性是基于其潜在的经济价值和稀缺性。应该通过“管理产权”（采用“期股”或“期权”的形式）来实现企业家的人力资本价值。

4.保护企业家自主经营合法权利

根据笔者调研，乱收费、乱摊派、乱评比等情况相当混乱，包括一些“二政府”单位挟公权力之余威，侵害企业家利益的事情所在多有。因此，必须清理涉企收费、摊派事项和各类达标评比，铲除乱收费、乱摊派、乱评比等乱源。政府应率先垂范，行政执法的自由裁量权也必须规范。

（三）以“两平一同”为核心，为企业家创造公平竞争的市场环境

针对“所有制歧视”，2013年笔者曾在《包容性改革论》一书中提出“包容国有与民营”，并进一步申明“国有民营都是共和国的亲儿子”。中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》更明确提出“权利平等、机会平等、规则平等”，这一基调同样适用于创建企业家公平竞争的环境。按照中央这一文件精神，应全面审核此前的文件、条例法规，不符合者应予以纠正。在实践中，创造各类企业家“权利平等、机会平等、规则平等”的市场环境，应紧紧抓住“两平一同”这个核心。

1.依法平等使用生产要素

当代生产要素包括资金（信贷）、土地、劳动力、技术、信息、管理等要素，应该平等使用。现在，在资金（信贷）、土地等要素使用方面尚不平等，必须尽快扭转。

2.公开、公平、公正参与市场竞争

在这个问题上，现在垄断领域显性的和隐性的壁垒比较严重。要打破垄断，放宽市场准入。切实实行：凡是法律法规没有明确禁止的行业和领域都应该鼓励民间资本进入（非禁即入）；凡是已向外资开放或承诺开放的领域都应该向国内民间资本开放。可率先从电力、电信、交通（包括铁路、民航等）、石油和天然气、市政公用等起步。[10]注意：放宽市场准入，不仅要强调“同一条起跑线”，而且应讲“同一类跑道”“同一个游戏规则”，真正做到“一碗水端平”。

3.受到法律同等保护

中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出保护产权的“两个不可侵犯”，即公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯，受到社会各界的拥护和支持（当然，如能在“两个不可侵犯”前加上“神圣”二字，则更有利于解决实际问题）。除产权“两个不可侵犯”外，公有制经济企业家与非公有制企业家的其他权益同样“不可侵犯”，都应受到法律保护。

（四）塑造新型政商关系，在“亲”“清”中应补充“辅”“扶”内容，并建立市场化选拔任用机制

建立新型政商关系对激发和保护企业家精神十分重要。对于新型政商关系，中央已经提出“亲”“清”二字。前者强调政府官员与企业家应该亲近，认认真真办事；后者强调官是官，商是商，清清白白地做人。笔者主张，在“亲”“清”中，应补充“辅”“扶”内容，并着力创建企业经理人员市场化选拔任用机制。

1.要“辅”不要“主”

老子《道德经》说，圣人“能辅万物之自然，而不敢为”（“圣人”在这里可以看成决策者或管理者）。这个“辅”字很有哲理，把握“辅”的奥妙，在于摆正位置，要“辅”不要“主”。

要认识到：“企业家成为政府行政部门奴婢的时代已经过去。”无论是对国企，还是对民企，都不应搞政府干预。针对现在权力干预过多的问题，应以市场主体需求为导向，深入推进简政放权，放管结合，优化服务改革，并落到实处。

2.要“扶”不要“弗”

企业家作为创新者，他们敢想敢做，勇于征服未知的世界（新市场、新制度），特别盼望能得到理解和支持，而现在有的企业家则有一种“孤军奋斗”、自生自灭之感。

鉴于此，需要建立对企业家创新的“帮扶机制”。政府要“扶”不要“弗”，不能袖手旁观。要健全涉企政策制定的企业家参与机制，完善涉企政策和信息公开机制，建立各级党政机关负责人及相关部门联系企业制度。

除制度安排外，也需要采取一套完整的支持企业家创新的政策举措，即从完善对企业家的服务出发，强化实在的、管用的支持政策体系。

3.建立企业经理人员市场化选拔任用机制

这实际是关系到企业家作用能否充分发挥的一个现实问题。主要涉及企业经理人员如何按市场化机制选拔任用问题。

提出“党管人才”是正确的，党组织在国有企业领导人员选拔任用等方面负有重要责任。但是，对国有企业领导人员“具体怎样选拔任用”，怎么配置得更好，需要研究。现在在国企及一些新型的农村合作社和城镇企业中，受传统官本位体制的影响，“错把经理当官员”，尚未形成企业家市场选择和配置机制。按照改革开放40年形成的规矩和相关法律，“董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权”。

国企与民企不同。对于国有企业的企业家这样一种人才资源，在配置时可采取党组织“管资格”，企业家“参加竞聘”，董事会“择优选聘”的办法。在党组织“管住资格”（把门）的大框架内，企业家与企业双向选择：企业家可自由选择适合自己成长的企业，企业可自由选择自己需要的企业家。实行这种有管理的市场化选择机制，有利于促进社会的“层际流动”，以给社会底层的企业家提供上升通道，也更有利于实现人才资源的优化配置。

（五）完善公司治理结构，特别要处理好两种关系

1.按《公司法》规定完善公司治理结构

自党的十四大确立社会主义市场经济体制目标以来，随着企业（包括国企、外企和大部分民企以及混合所有制企业）所有权与经营权的分离，公司治理结构应运而生且逐步发展。一个由股东大会、董事会、监事会、经理层等多层次的组织架构基本成型；与上述架构相联系的责权利划分、制衡关系和配套机制（决策、指挥、激励、约束机制）等规则也逐步明晰化，这是中国改革取得的成果，也是人类文明的重要内容。应按《公司法》规定，进一步建立并完善法人治理结构。

2.寻求企业党组织建设与完善公司治理的统一

从中国的国情出发，必须把加强企业党组织建设与完善公司治理统一起来。但在实践中，一些单位把这种“统一”理解为“党组织书记与董事长一身兼”模式，这是需要斟酌的。笔者在调研中了解到，目前有些国有企业的董事长并非中共党员，如坚持“党组织书记、董事长一身兼”，则意味着把民主党派和普通中共党员排斥在董事长之外，这是不利于“包容性改革”的（参见笔者的《包容性改革》一书）。因此，“一身兼”可以在那些适合的企业操作，但不宜绝对化。企业党组织建设与完善公司治理如何统一得更好，需要继续摸索。

3.关于企业家与职工关系问题

过去学界在研究经济创新时，曾经有过创新主体“一元论”的观点，即只讲企业家主体，忽视其他主体的作用，这是不符合当今实际的。笔者在《现代企业创新论》中指出：“创新活动是企业家、‘内企业家’和劳动者的协作行为，因而作为创新主体，自然是多元的复数。”正如一个乐队的演奏需要指挥一样，创新诸主体集合于企业家的“指挥棒”下是必需的，但是每个“演奏手”的作用不能忽视。基于这种认识，在培育和保护企业家阶层时，应处理好企业家这个“总指挥”与“内企业家”（企业一般高管和中层）及职工等其他创新主体的关系，不可顾此失彼。

（六）建立社会容错和企业家自我纠错“双机制”，从内外两个方面促进企业家队伍健康成长

1.建立社会对企业家的容错机制，为形成企业家创新营造良好的社会氛围

企业家作为叱咤风云的创新者，在先行先试和企业创新（尤其在企业制度创新方面）过程中出现某些失误和失败是难免的。基于保护创新型企业家的战略考虑，李克强同志在2016年政府工作报告中明确提出，要“营造敢为人先、宽容失败的良好氛围，充分激发企业家精神，调动全社会创业创新积极性，汇聚成推动发展的磅礴力量”。笔者认为，在这里，完善对企业家的容错帮扶机制是一个切实有力的举措。对不涉及违规决策、没有不当利益输送，按照有关规定可以容错的，应予以宽容。

至于对优秀企业家给予社会荣誉激励，拓宽企业家参与国家政治生活和管理社会公共事务的渠道，以及加强对企业家的正面宣传等，都是需要的，中国应该“着力营造法治、透明、公平的体制政策环境和社会舆论环境”，从而为企业家创新营造良好的社会氛围。

2.建立企业家自我约束、自我净化、自我纠错机制

与社会建立容错机制相向而行，企业家自身也要建立自我约束、自我净化、自我纠错的内在机制。而且，笔者认为：“社会越容错，自己越应自觉。”为此，企业家应加强自身修炼，特别是仁义、诚信、家国情怀等品质的修养和锻炼。须知，企业家在品质方面出现问题，不仅影响自己的形象，而且影响企业和社会。可以这样比喻，企业家阶层与制度环境是“鱼水”关系。没有“水”，“鱼”自然无法生存；但是，如果“鱼”自身“变坏”，也会葬身于“水”甚至污染整个水域。只有从内外两个方面“双管齐下”，完善制度环境与提高企业家素质并重，企业家阶层才能更加壮大，企业家精神也才能得到进一步激发。

（作者系中国宏观经济研究院教授、博士生导师）

[1] 此国家项目由笔者主持且主笔完成，当时的研究生黄志亮、毛元斌、祝尔娟、高明华曾参加课题研究。

[2] 据《财经》杂志2017年3月8日最新资料显示，美国2016年财政年度政府共签发9974张EB—5（一种投资移民签证），其中7515张发给了来自中国的申请者，占75.35%，其中有一部分就是企业家。

[3] 原载戴维—布鲁克斯：《无限制资本家》，载美国《旗帜》杂志1997年7月14日，《参考消息》1997年7月31日；20年前笔者曾研究过“无限制资本家”，参见常修泽：《21世纪初期中国企业创新探讨》，《新华文摘》1998年第12期。

[4] 常修泽：《积极推进企业制度创新》见《经济日报》理论周刊，1996年1月8日。原话为：“在社会主义公有制经济中，我认为，应当遵循‘资本’原则和‘人本’原则这两条基本原则。”但是“人本原则……这是比效率原则更为深层的原则”。“近年来，有些企业提出‘以人为本’的思想，是很深刻、很精辟的。在企业组织制度设计时应能很好地体现这种‘人本’原则。”

[5] 常修泽：《中国建立社会主义市场经济体制进程的基本判断和改革新阶段的战略思考》（2001年先以内部报告形式上报党的十六大报告起草组），后公开发表于《改革》杂志2002年第4期。

[6] 从上文可以看出，在西方发达工业社会，“异化人”是怎样一种情形，该经典论述对西方“异化人”的揭示既深刻又生动。这一现象足以解释：为什么在1968年法国“五月风暴”中，年轻学生把《单向度的人》当作《圣经》来读。

[7] 相关论述可参见常修泽著《包容性改革论》，经济科学出版社2013年版。

[8] 该书出版于1759年，比《国富论》出版早17年，而不是学术界有人“误传”的先有《国富论》，后有《道德情操论》。在亚当·斯密看来，有两个主要的问题需要回答：“第一，美德存在于何处？”“第二，是什么东西使人们喜欢这种品行而不喜欢另一种品行？”

[9] 关于结构性改革的有关问题参见拙著《人本型结构论》，安徽人民出版社，2015年版。

[10] 相关论证参见常修泽：《建议将“结构性破垄”列为“结构性改革”的优先领域》，本文是2016年在新兴经济体智库研讨会上的演讲，见中国改革论坛网2016年11月11日。

发展与转型

增长阶段转换与相配套的改革开放

刘世锦

改革开放以来，中国经济经历了几十年的高速增长。2010年第一季度后，经济增长开始减速。本文以增长阶段转换为分析框架，首先讨论了中国经济由高速增长转向中速增长的经验与逻辑，然后依次分析了中速增长平台的确立、高质量发展的若干背景性因素和面临的挑战，实现高质量发展的机制与相配套的重要改革开放举措等。

一、增长阶段转换的经验与逻辑

经济理论是为理解经济增长过程，包括历史、现状和未来提供分析框架的。已有经济理论，如发展经济学、经济增长理论较多关注落后国家如何摆脱低水平循环陷阱，进入快速增长轨道，即经济“起飞”问题，而对起飞以后的可持续性和“降落”问题关注不够，未能形成较为成熟、具有广泛解释力的理论框架。而后两个问题，对应的正是新兴经济体若干年来所遇到中等收入陷阱现象和高速增长后的减速现象。理论准备不足增加了对近年来中国经济减速性质的认知难度。

2008年中国经济遇到全球金融危机冲击，政府实施了事后称之为四万亿的刺激计划，2010年第一季度经济增长达到高点，此后开始回落。对这一变化存在着不同解释。一种基于短期宏观分析架构的观点，把这种变化看成周期性波动，主张采取惯常的宏观反周期政策。但对为什么经济增长率由10%以上降到了7%以下，而且还可能继续下移，用传统的周期性波动显然无法解释。另一种观点则将增速下滑归结于外部冲击。2008年全球金融危机冲击后，全球经济放缓，一些新兴经济体的增长也低于以往。但这种观点无法解释为什么正是在外部冲击最严重的2009、2010年，中国经济能够在全球率先回升，此后全球经济逐步复苏，而中国经济却出现持续回落。

还有一种国内外较多使用的“差距倒推”分析方法，即以全球经济领先国家，主要是美国作为标尺，计算中国人均收入与它的差距，然后倒推中国未来的增长速度。例如，目前中国人均收入相当于美国的20%，而20世纪50年代初，日本与美国也是大体相同的差距，此后日本经历了长达20年的高速增长。由此推断，中国也还有20年的高速增长期。这种方法的主要问题，是混淆了收入差距与实际增长速度之间的区别。后起经济体的追赶过程，是一个动态的、分阶段的过程，在不同阶段，由于发展条件的差异，将会呈现不同的增长速度。举一个通俗的例子，当年日本人均收入相当于美国的20%，假设日本是一个20岁的年轻人，美国已有100岁。而20岁到40岁，是一个人精力旺盛、奔跑速度最快的时期，所以此后日本经历了20年的高速增长。而中国人均收入目前也相当于美国的20%，但中国已经40岁，美国也到200岁了。中国已经历了40年的高速增长，奔跑能力最强的那个时期已经过去，不大可能重返高增长阶段。

我们对经济增长阶段转换的关注，是从国际经验开始的。2009年，我们开展了一项关于中等收入陷阱问题的课题研究。在研究中注意到，二战后一大批经济体进入了工业化过程，但不少经济体发展受阻，有些落入了不同类型的中等收入陷阱。只有13个经济体跨过中等收入阶段，进入高收入社会，其中典型的有日本、韩国、中国台湾和香港、新加坡等。这些经济体大都经历了20—30年的高速增长，当人均收入达到11000国际元（购买力平价，麦迪森1990年国际元）时，无一例外出现了增长速度的回落，回落幅度在50%左右，由高速增长转入中速增长。中国的增长路径与上述经济体较为相似。我们用三种不同方法对中国经济增长前景进行分析。一是把全国作为一个整体来分析；二是按照发展水平差异，把省级行政区分成若干组分别分析；三是测算了人均钢铁、人均发电量、人均汽车拥有量的实物量指标。其结果显示，中国经济将有很大可能性下一个大的台阶。由此，我们提出了中国经济将从高速增长转入中速增长的增长阶段转换的重要判断。这个判断提出后，认可者并不多。即使当增长速度明显放缓后，有的同志宁愿视其为短期波动，并不认为是大的结构调整。然而，经济规律是不以人的意志为转移的，增长阶段的转换实实在在地发生了。中央提出中国经济发展进入新常态的重大判断后，共识明显增加。党的十九大进一步提出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。

以上我们对增长阶段转换的判断，首先是基于国际经验，同时也构造了一个包含初始条件、制度、战略等在内的分析框架。近年来，国内外对“降落”问题的关注和研究增多。这方面的研究文献，较多是从劳动年龄人口减少、老龄化、刘易斯拐点出现等角度展开分析，有一定的解释力。我们以为，重要工业产品历史需求峰值相继出现同样不能忽视。所谓历史需求峰值，是指某种产品需求量最大或增长速度最快的那个区间。与短期的需求决定不同，历史需求峰值主要是由已有技术水平和人们的需求偏好决定，本质上是由技术或供给决定的。历史需求峰值的出现，给定了工业化高速增长期较大一部分产品需求的约束条件。即使人口结构不发生变化，这种需求约束条件依然会出现。这是来自长期需求，确切地说，来自长期技术进步等因素给出的约束。

除此之外，需要深究一些重要或基础性的问题。比如，开放对后起经济体发展的意义何在，出口和投资，特别是设备投资，在增长中的作用，产业结构、消费结构如何换代升级，不同增长阶段如何衔接，经济中可移动要素与不可移动要素如何结合，政府和市场在不同时期如何有效结合，收入分配和地区发展差距如何影响增长，是否存在理论上的最优增长区间或路径，等等。东亚诸多成功追赶型经济体的经验，尤其是中国独特的经验，加上其他落入中等收入陷阱的教训，对深入理解上述问题提供了丰富素材。在此基础上，有可能形成有意义的分析框架，对从起飞、持续推进再到降落的经济增长进程提出解释。

二、中速增长平台初步确立

中国经济增速回落，直观地看，是由以往10%左右的高速增长转到中高速或中速增长，背后则是经济结构、增长动力和体制政策体系的系统转换，从大的增长过程看是增长阶段的转换，可称之为“转型再平衡”，也就是由高速增长时的平衡转向另一个中高速或中速增长的平衡。这一平衡的实现，要在需求和供给两方面加以观察分析。

第一，从需求侧看，高投资要触底。以往的高增长主要依托于高投资，消费总体上是稳定的，净出口对GDP增长的直接贡献则是一个较小且不稳定的量。

在过去较长一个时期，高投资主要由基础设施、房地产和制造业投资构成，这三项可以解释85%左右的投资变动。而制造业投资又直接依赖于基础设施、房地产和出口。高投资触底，我有一个通俗说法，主要取决于基础设施、房地产、出口三只“靴子”落地。基础设施投资占全部投资比重的高点出现在2000年左右。作为政府稳增长的主要抓手，这一指标波动较大，但总体上处在回落状态。出口已由以往20%以上的高增长转为前些年的负增长，2017年出现恢复性增长，以后可能会稳定在5%左右，可以认为大体触底。房地产投资在经历了较长时间的高速增长后，2014年触及历史需求峰值后开始回落，2017年后几个月剔除价格因素后已出现负增长。今后一段时间，房地产投资将会在零增长附近徘徊。这样，支撑高投资的三只“靴子”已初步触底。

第二，去产能到位。随着需求侧的高投资增速回落，供给侧开始相应调整，但部分行业，主要是重化工业调整较慢，于是出现了严重产能过剩。初步估计，钢铁、煤炭等行业的过剩产能在30%以上。尽管对过剩问题早有警觉，但幅度之大仍然超出预期。一个重要原因，是重化工业内部的“加速原理”在起作用。在这些行业的上升时期，由于“需要更多的钢就要新建钢厂，而建钢厂本身就要耗费钢”，这种“自我循环”带动了重化工业异乎寻常的快速增长。而到回落时期，“加速原理”在相反方向也起作用，使回落幅度超出预期。近年来去产能取得了重要进展，一方面是政府推动，更重要的是市场力量在起作用。工业品出厂价格在经历了54个负增长后，2016年9月后恢复正增长，此后部分大宗商品价格出现大幅上涨。工业企业利润增速也在经历了一年多的负增长后转正，2017年实现了20%以上的增长。供给侧的调整也基本到位。

从2016年开始，我们提出中国经济已经接近底部或开始触底，逐步进入中速增长平台。从2017年的情况看，这个判断得到确认，中速增长平台初步确立。触底的确切含义是“稳住了”，不再明显地下滑了，并不意味着“V”形或“U”形的大幅反转，更不可能像有些人期待的那样重返高增长轨道。党的十九大以后，社会又出现了大干快上的期待。关键是干什么、上什么。中国经济的高速增长阶段已经过去了，不能认为只有把速度提高了才叫有所作为，才有成就感。党的十九大报告提出高质量发展，提出攻关期，提出三大攻坚战，这些事情比简单地提高速度难度更大，更需要有所作为，做成了也会有更大的成就感。当前最重要的是做实做优而非人为做高中国经济，具体来说，就是要降风险、挤泡沫、增动能、稳效益，提高增长稳定性和可持续性。降风险，主要是降低地方债务风险和其他方面的财政金融风险；挤泡沫，包括挤去一线城市房地产泡沫和大宗商品泡沫；增动能，重点是提升实体经济转型升级、创新发展的动能；稳效益需要特别强调，去年下半年以来，企业效益明显回升，但集中在上游行业，分布不平衡。应当争取企业盈利在行业间形成较为平衡和稳定的分布，这样也可以为企业降杠杆提供有利条件。

不要人为提高增长速度，把发展的基础做得实一些，不论是对短期防范风险，还是中长期增强动能，都是必要和积极的。实现2020年两个翻番目标，今后三年每年增长6.3%就够了。此后，中速增长平台的重心可能调整到5%～6%之间，或者是5%左右。这个速度实际也是不低的。讲速度要有参照系，要和增长阶段挂钩。在以往的高速增长阶段，潜在增长率10%左右，7%就是低速度；到了中速增长阶段，潜在增长率5%左右，实际增长5%～6%，也可称之为高速度。当年日本在这个增长阶段，增速也就4%左右。

汇率也是反映增长数量和质量关系的重要指标。如果人为提高增长速度，但增长质量不行，如效率低、风险大，本币汇率就会下行，按现价美元计算的人均收入增速减缓，甚至负增长。相反，如果增长质量高，速度低一点，但汇率上升，按现价美元计算的人均收入增长反而要快一些。

三、进入高质量发展阶段的若干背景性因素

由高速增长阶段转向中速增长阶段，与转向高质量发展阶段，具有内在的逻辑一致性。高速到中速，是从速度角度看的。在增长阶段转变的过程中，不仅速度在改变，发展目标、结构、动力、制度、政策等都在相应改变，系统性地进入一种新的状态。发展阶段的这种转变，并非像有些人认为的难度降低了，不够刺激了。事实上，我们当下只是向高质量发展转变，还不能说已经进入这个阶段。转变本身就是一个异乎寻常的挑战。党的十九大报告提出的三大重要变革，即质量变革、效率变革、动力变革，就显示了挑战的难度。成功地推进这一转变，首先需要深入分析转入高质量发展阶段的若干重要背景性因素。

首先，在产业结构维度上，包括制造业在内的工业比重下降，服务业比重相应上升，是这一时期最具规律性的变动。服务业是一个品类复杂的集合体。近年来中国服务业比重上升，一些结构特征值得关注。批发零售是服务业中“最老”的一个行业，近年来依然快速增长，多少与人们的常识背离。一方面，得益于网购的迅速崛起；另一方面，如果与发达经济相比，批发零售乃是短板最大的行业之一。这一行业继续保持较快增长，应当是市场交易规模持续扩大的必然结果。

与此相反，中国金融业比重超过发达国家也出人意料。近期，中国金融业占GDP比重超过8%，高于美英等金融业发达国家。如果不认为金融业在中国具备特殊竞争力，以至在产业素质上超过美英等国，那么，合理的推论应是中国金融业存在着严重的自我循环、泡沫和进入屏障等问题。观察与数据显然支持这样的判断。金融业下一步在中国的发展，应当是通过改革、开放、创新调整结构，并在一定程度上降低比重。

中国服务业今后发展的重心，是包括研发、设计、信息服务、物流、咨询等在内的生产性服务业，以及包括医疗卫生、教育、文化、体育、娱乐等在内的社会和个人服务业。这两个重心分别对应了制造业升级与居民消费结构升级。这些行业具有较高的知识密集度；更多地需要面对面服务，对从业者积极性、创造性的要求超过工业化时代；通过资源优化配置，有可能产生较高生产率。服务业通常被认为是生产率低的领域，知识密集型服务业的兴起或许能在一定程度上改变格局。

与生产性服务业直接相关的是制造业。相当多的生产性服务业，是制造业原有业务通过外包等形式追求专业化分工和规模收益而发展起来的。生产性服务业的发展状态，很大程度上决定了制造业的升级水平。制造业的服务化，部分服务业的制造化，都从不同方向揭示了相同的内在关联，在新信息技术革命的环境下尤为如此。中国已经成为制造业大国，坚持发展制造业导向不动摇，有条件形成一大批具有长期稳定国际竞争力的制造业行业和企业。这样，与德国相似，中国制造业比重将会高于标准模式，在全球分工体系上独具优势。在这一制造业体系中，大部分可能表现为知识密集型的制造业与服务业的深度融合，这正是现代化经济体系中实体经济发展所追求的目标。

高质量发展的第二个背景性因素，是以互联网、大数据、人工智能为特征的新信息技术革命加快推进。在常规发展路径上，先行国家所创造的技术、经验等，可以使中国以追赶者的身份继续前行。然而，新信息技术革命的出现，把中国相当多领域直接推到了全球创新前沿，从而展现了更为多元、更为复杂、机遇与挑战相互交错的图景。在新信息技术革命的场景中，如果说互联网是通道类的基础设施，大数据是原材料，人工智能则类似于具有加工能力的机器设备。随着人工智能深度学习潜能的拓展，这场技术革命的深远影响可能是我们当下难以估量的。

与以往历次技术革命中差距过大不同，这次中国与先行者的差距并不大，有些方面已能并驾齐驱，抑或局部领先。中国已经有了一批走在创新前列的企业、技术和商业模式。不仅如此，中国在这一轮技术革命中具备若干显著优势，比如市场规模、产业配套等。中国拥有世界上人数最多且消费结构正在升级的市场，诸多原创于国外的技术，在中国转化为有竞争力的商业模式，包括网购、移动支付、高铁、共享单车在内的“新四大发明”，就属于这种类型。中国形成了世界上少有的较完整的产业体系，市场导向的产业集聚则使产业配套优势具有稳定性和持久性。有关的例证是，美国硅谷的创业者也要到深圳华强北寻找配套零部件。

经济与创新前沿接触面的扩大，将会促成一些新景观，如终端需求的追赶型与生产技术前沿性并存，消费内容的追赶型与消费手段前沿性并存等。中国的移动支付在国际上领先，但所交易的产品和服务的品质并非如此。消费、生产、流通的不平衡，对不同技术和商业模式具有更强的包容性。在新的市场背景下，中国的创业者、生产者和消费者有了更多的选择和机会。当然，技术超前的影响是复杂的，比如，新技术在有助于减少贫困的同时，是否会以另一种方式加大收入分配鸿沟，也是一个有待观察和评估的问题。

高质量发展的第三个背景性因素是大都市圈的加快成长。中国正处在城市化进程之中，近两三年的一个重要结构性变化，是包括人口，特别是年轻人在内的资源加快向大都市圈集聚。据有关统计数据，2015年人口流入最多的城市是深圳、北京、上海，而它们是珠三角、长三角、京津冀三大都市圈的核心城市。集聚改进资源配置效率，激励创新，增加收入，带来更多的就业创业机会，而这些效应正是集聚发生并加快的原因所在。

中国大都市圈加快发展，同样符合国际范围显示的这个阶段城市化发展规律。欧洲、美国、日本及其他经济体，大都市圈集中了大部分人口、资源、产出和创新。以发达国家大都市圈的经济密度衡量，中国大都市圈的聚集程度与其还有很大差距。如果中国的城市化进程能够正常推进，将会出现若干千万级人口的大都市圈。

由此带来的另一个结果是对大都市圈住房需求的上升。用传统的一二三线城市区分房价水平已不适用，房价水平的差异更多体现在大都市圈以内和之外。在大都市圈以内，一些小城镇的房价也令人侧目，而在大都市圈之外，城市化进程迟缓的一些地区，即使作为当地一线城市的省会城市房价也上不去。然而，近年来大都市圈房价异乎寻常地上涨，更多地要由供给侧体制性、政策性因素来解释，包括城市建设用地的地方政府垄断，以土地谋发展的城市发展模式；住宅用地比重长期严重偏低；农村集体建设用地和宅基地不能正常进入市场；租赁住房，特别是长期租住住房供给不足；房地产税作为现代城市发展的基本制度建设尚未推开，等等。这些都是下一步城市化进程中供给侧结构性改革面临的挑战。

高质量发展的第四个背景性因素，是全球化进程面临的冲击、调整和新的机会。全球化是二战以来世界经济增长最重要的驱动力之一，不仅带来了增长动力，在逻辑上对所有国家都带来好处。当市场和要素配置在更大范围扩展的时候，原来在一国范围内某些做得不错的产业竞争力下降，工作岗位转移到了其他国家，要素和收入出现再分配。人们对全球化带来的好处习以为常，而那些好处较少得到者或相对受损者不满的声音却响亮起来了。部分西方政治家利用机会，力图把对全球化的不满转化为政治资源。美国特朗普上台和欧洲一些国家反全球化政治势力抬头，一度增加了人们对全球化前景的担忧。

近期形势变化表明，对全球化进程采取倒退、走回头路的办法的空间并不大，对反全球化政治势力不宜高估。另外，在这样一个历史节点上，对全球化进程进行反思和调整，也是必要和可能的。加强教育培训、社会保障，提供新的就业创业机会；避免脱实向虚，保持并加强有竞争优势的实体经济；调整收入分配结构，促进机会公平，如此等等，都应成为调整中的重要议题，进而为下一步全球化的重整再出发打好基础。

中国是全球化的受益者，更是贡献者。在逆全球化之风来袭之时，中国扛起了推进全球化的大旗，不仅维护了世界经济发展的正确方向，也不失时机地增强了中国的软实力，而这方面以往被认为是中国的弱项。中国提出的人类命运共同体的主张，提出的开放、包容、平等、普惠、可持续等理念，使中国在全球治理价值观的竞争中赢得主动权。与此同时，中国与世界的关系出现重要调整。随着劳动力等要素低成本优势的逐步减弱，出口在中国经济增长中份额下降；资本输出加快，在规模上已经超过引进的外资，中国企业和产业在融入全球分工网络过程中，通过要素重组，力图重新定义自身在全球价值链上的位置。另一方面，全球化进程中的调整和阵痛也给中国带来冲击。除了贸易保护外，美国等发达国家的减税、重振制造业、新技术突破等，都对中国的结构调整和升级形成竞争压力。当然，如果应对得当，也会成为中国再调整、再平衡、提高竞争力的契机。

高质量发展的第五个背景性因素，是绿色发展由理念到行动，有可能成为与传统工业化增长模式相竞争并获胜的另一种发展模式。中国经济减速的一个直接原因，是在某些领域环境承受能力已经突破底线。典型的例子就是雾霾。当雾霾严重污染环境，影响到人们的日常生活，以至于难以正常出行时，那些产生雾霾的产业和企业显然不能继续扩张了，人们也会提出“经济增长到底为了什么”这样的问题。另外，收入水平提高、消费结构升级，绿色正在成为人们生活品质中日益重要的组成部分，并愿意为此付费。一系列重要需求和重要工业产品历史需求峰值的相继来临，使产能过剩成为突出问题。去产能必然包括那些产生严重污染的产能。如果一二十年前在“要吃饭”还是“要环境”之间做出选择，人们可能倾向于前者，而到现阶段，人们已经可以把“要环境”摆在优先位置。换言之，全面治理污染的经济条件已经具备。

然而，如果把绿色发展仅仅等同于治理污染、保护环境，理解为对传统工业化模式缺陷的修补，那就低估了绿色发展的意义，或者说，并没有正确理解绿色发展的含义。绿色发展是与传统工业化模式并行且相互竞争、更具优越性的另一种发展模式。在传统工业化模式基础上，绿色发展将重新定义产出与投入、收益与成本，把那些隐蔽的、外部化的成本显示出来，把那些给人们带来福利的绿色收益显示出来，形成新的评价和运行机制。作为一种发展模式的绿色发展，将力图使人类经济活动与自然之间相互冲突的关系，转化为相互融合和促进的关系，以更低的成本、更优的资源配置、更丰富的产品和服务，促进人的全面发展。在这一视角下，绿色发展就不会减缓，而是促进经济增长。实际经验也表明，绿色发展可以成为消费升级的新动能、创新驱动的新动能和经济增长的新动能。

中国是在工业化、城市化进程尚未完成的时候“介入”绿色发展的，有可能通过“中途转换”的方式，以新的绿色发展模式完成余下的工业化、城市化任务。这样中国就可以降低发展模式之间的转换成本，并以“换道超车”的方式进入绿色发展的前沿，赢取新发展模式的优势。能否抓住这一机遇，对中国来说同时也是一个挑战。有利条件是决策层对绿色发展高度重视，在顶层设计和长期战略中提出了生态文明建设、绿色发展等基本理念，推动绿色发展的社会共识正在形成并增强。挑战则是这些理念和政策如何落地。依然存在的GDP优先目标导向与绿色发展相冲突，而环境保护、绿色发展更多地依托于行政性手段和机制。由于收益难于内部化的特点，绿色发展仍更多地体现为政府提供的公共产品和社会组织、个人开展的公益事业，尚未转变为企业、个人日常的经济行为。改变这种状况，很大程度上有赖于生态资本及其服务价值的核算方法和评价、交易机制的创新，而互联网、数字经济的发展，正在为这方面的创新提供条件。

四、转入高质量发展轨道面临的问题和挑战

在上述多种背景性因素的交织影响下，与其他经济体相比，中国转入高质量发展面临着更多、更为复杂的问题和挑战。这部分地与发展阶段性特征相关，部分与我们所处的经济社会历史结构，特别是改革开放以来已经解决和尚未解决的矛盾问题相关。

社会共识与政绩观。社会共识对发展中国家来说尤为重要。作为“认识上的最大公约数”，社会共识能够大量降低社会交易费用。一些发展中国家发展迟缓或倒退，重要原因是缺少关于发展的社会共识。中国改革开放以来取得的成功，是建立在“发展才是硬道理”的社会共识之上的。随着发展阶段的转变，发展的社会共识也需要相应转变。把发展主要看成甚至等同于增长速度，在高速增长阶段或许是有道理的，但当这个阶段过去之后，如何把发展更多地与“质量”“效率”等概念挂钩，需要从决策者到普遍民众系统地转变理念，或者说形成一种新的发展共识。

与此相关的是政绩观问题。与高速增长的发展共识相适应，把速度搞上去，是政府官员工作业绩组织考核、社会评价及自我认知的主要尺度。而要转为追求质量效率的政绩观，除了“认识”问题外，重要的是确立新的评价考核体系，比如，把就业指标放在优先位置，或者按照五大发展理念，构造新的评价指标，相应地，把GDP更多地作为一个预测性、结果性指标。

要素市场的进一步开放、流动与优化配置。要素市场仍然是中国市场体系发展中的主要短板。党的十八届三中全会提出了土地市场改革的方向，迄今仍未取得实质性进展；户籍、公共服务、社会分层等仍然是劳动力自由流动的制约因素；资本市场在准入不足的同时，也出现了监管混乱的问题；而行政性垄断不同程度的存在，限制了生产要素效率导向的流动和配置。如果说在高速增长期，尚可勉强支持不完全的要素市场，转入高质量发展阶段，这个短板就绕不过去了。事实上，大都市圈的推进、产业转型升级、降低实体经济成本等，无一不受制于要素市场的短板制约。供给侧结构性改革要做的事情很多，最重要的还是打破要素市场上的僵局。

与高质量发展相配套，要素市场上中高级生产要素的重要性显著上升。所谓中高级生产要素，主要是指要素中的知识、技术、价值密度或含量较高。比如，中国近年来每年毕业的大学生超过800万人，知识技术含量高，但人工成本较发达国家低，从而构成了新的人力资本优势。相应地，单位土地面积承载的知识技术密度、附加价值含量提高；金融产品能够为知识技术密集型产业、企业提供有效服务，如此等等。能否吸引并用好中高级生产要素，对地区、行业和企业竞争至关重要。

重大结构性问题的理顺与调整。这类问题包括行政性垄断导致的效率差异、脱实向虚背景下的经济泡沫、收入差距与社会阶层固化、创新驱动发展所需的自由探索环境等。从长期看，解决这些问题不大可能一蹴而就，需要创造条件，也需要一定的历史耐心。然而，同样确定的是，不解决这些问题，或者不将其控制在可承受范围内，高质量发展将难以实现。一些国家落入中等收入陷阱，主要是受制于相同或相似的结构性矛盾。中国要成功转入高收入社会，必须旗帜鲜明，以极大的勇气、智慧和毅力，打赢解决这些重大结构性问题的攻坚战。

金融风险形成条件的变化与有效防范。经济增长由高速转到中速，金融风险形成条件相应发生重要改变。在高速增长期，资产价格持续上升具有吸收、后推金融风险的功能。例如，20世纪90年代末，几大国有银行成立资产管理公司处置坏账，开始时压力很大，一段时间后情况就大不一样了。相当多的工厂设备贬值，员工下岗再就业，但土地升值，价格翻了几番，原来的坏账变成了“优质资产”，潜在风险被吸收了。转入中速增长后，这种条件难以维系，还会出现相反情况，原来无风险的也转化为有风险了。东亚成功追赶型经济体从高速增长到中速增长，无一例外经历了金融体系的剧烈动荡乃至金融危机，原因也在于此。中国经济增长从高速到中速，是一个“转型再平衡”的过程，首先是终端需求中房地产、基础设施建设等在出现历史需求峰值后的减速，带动产业领域的去产能，再带动金融领域的去杠杆，进而逐步形成与终端需求相适应的产业体系和金融体系。中国能否比较平稳或“有惊无险”地过好这一关，无疑是一个严峻挑战。

地方性要素黏性与高价值区域的形成。高质量发展对应高收入增长。收入差异的背后，是产业知识技术密集度、附加价值度的差异，或者说是“产业质量”的差异。这种差异，不仅存在于低收入经济体、中等收入经济体与高收入经济体之间，也存在于高收入经济体之间和内部。在高收入经济体之间，有的达到人均两三万美元后停滞不前，有的则高达人均五六万乃至十万美元。在高收入经济体内部，也是高收入地区拉高了整体收入水平。

部分地区拥有更高的产业质量，是因为存在特定的“地方性要素黏性”，能够吸引高知识技术密度的要素，并将其优化配置和利用。所谓地方性要素黏性，是指通常说的“投资环境”或“发展环境”。但是要对高知识技术密度要素具有“黏性”，显然对要素市场条件、政府能力、产权保护、基础设施、公共服务等有特定要求。有的地区在人均收入水平相当高的时候，依然能够出现较高的增长速度，就是因为形成了高质量的产业体系及相配套的发展环境。在一个国家乃至全球范围内，高质量产业处在产业体系的顶部，“花落何处”，取决于所需要的地方性要素黏性在哪里形成。在此意义上可以说，进入高质量发展阶段后，地区之间的竞争，特别是领先地区的竞争，很大程度上将体现为高质量产业体系和相应的地方性要素黏性的竞争。

企业家精神的保护与发展。企业家精神是现代市场经济体系的核心。企业家精神集中表现为生产要素的组合能力。不同发展阶段，对这种能力的要求是有差异的。转入高质量发展，企业家精神的保护与发展问题将愈加突出。一方面，随着与国际技术与产业前沿差距的缩短，可直接借鉴或模仿的技术、管理、商业模式等相应减少，需要日益增多的探索、创新以前未曾有过的要素组合方式，对企业家精神的需求超过以往；另一方面，企业家精神生存发展的基础并不牢靠，在包括知识产权在内的产权保护、企业家预期、政企关系等方面，还存在着制度性缺陷，一旦形势有变或遇到冲击，企业家行为问题就会被推到前台。

实现中国经济的高质量发展，稳定、可预期、蓬勃发展的企业家精神是必要条件。各种破除对企业家精神束缚的改革应该摆在优先位置。保护企业家的合法权益，应主要建立在法治基础之上，而不能仅限于并不稳定的政治承诺、政府文件或地方性、阶段性人事关系支撑，比如，有些地方就曾出现“新官不理旧账”现象。对某些企业家曾受到不公正待遇的案件重新审理，将有助于提高产权保护法治建设的可信度。持续改善营商环境，形成“亲”“清”相容的政商关系，划清政府权力边界，纠正脱实向虚倾向，使企业家精神聚焦于实体经济、创新驱动，而不是“套利”和寻租。此外，更有长远意义的是，充分理解企业家精神在高质量发展中的作用，形成崇尚、发展企业家精神的社会氛围和民族文化，使中国真正成为一个把梦想变为现实的创新国度。

五、重构高质量发展的地方竞争机制

实现高质量发展，有一个意愿问题，即想不想的问题，同时还有一个能力问题，即会不会的问题。推动高质量发展的能力、办法或模式从哪里来？顶层设计是重要的，主要是“指方向、画底线”，说清楚大的方向、目标，什么事情能做，什么事情不能做，什么样的局面要避免。在此前提下，究竟什么样的办法符合实际，能够有效推动高质量发展，不是事先计划好的，不是坐在办公室里想出来的，而是要靠市场经济第一线的探索、试错、比较、竞争。在这个过程中，需要强调的是地方竞争机制的重要性。

地方竞争机制被认为是中国经济高速增长的重要动力源泉。事实上，这一机制并非事先设计的。传统计划经济体制以强大的政府科层组织为基础，这种组织架构部分服从于计划经济运行的需要，部分则源于中国的历史和文化传统。在计划经济时期，中央和地方之间一直存在着“统”和“放”的循环和争议。当市场经济大潮涌来以后，政府的角色逐步演变。如果说企业家是生产要素的组合者，而地方政府则是生产要素平台的搭建者。地方政府通过加强基础设施建设、提供公共服务、改善投资环境，吸引生产要素到本地聚集并优化配置，以带动本地经济总量、就业、财政收入等增长，这就是通常说的“政府搭台、企业唱戏”。地方政府的行为，既受到上级组织考核和本地发展目标要求的激励，也受到其他地方竞争压力的推动。如何营造有竞争力的发展环境，需要地方政府领导人具备另一种类型的企业家精神，其中包括眼界、胆识、创新性、执行力等企业家精神的核心要素。一种形象的说法是，地方政府的书记是“董事长”，市长是“总经理”，地方政府行为则被描述为“地方政府公司主义”。地方政府领导人的企业家精神，构成影响地方发展状态的重要变量。大量事例表明，一个好的地方领导人，往往能够改变一个地方的发展面貌，反之则相反。

离开地方竞争机制或地方政府的企业家精神，中国发展的故事是讲不清楚的，或者说丢掉了一个关键性角色。这一点是西方经济学教科书未曾关注过的，理应成为经济学下一步探索的重要议题。中国过去几十年的高速增长，开始的时候还是沿用老办法，走了一些弯路。地方竞争这个机制出来后，各地都在动脑筋、想办法，对外招商引资是地方政府行为转变的重要一步。此前地方政府热衷于封闭市场，保护本地企业，后来发现引进外部优质要素和企业，更有利于本地发展，于是形成了“不求所有、但求所在”的理念，着力于改善本地投资发展环境，提升竞争优势。土地财政、开发区建设、项目引领等陆续涌现出来，成为地方加快发展的“抓手”。地方竞争的一个好处是不同地区之间便于比较，管用的坚持下来，并得到推广，不管用就被淘汰，形成了试错纠错、存优汰劣的机制。

既然地方竞争机制源于演化而非人为设计，在承接了原有政府科层组织优点的同时，如完备的组织架构、较强的行政资源动员能力、较有效的组织规则和文化等，也保留了某些缺陷，如行政权力过多地控制资源、政企关系不规范、法治建设滞后，以及由此带来的寻租、腐败等问题。这种复杂格局不可避免地使地方竞争机制陷入诸多争议。

转入高质量发展阶段，这套地方竞争机制仍然是有效的，不能丢，不应该丢，也丢不掉，但需要与时俱进地改革、创新、提升。事实上，这些年地方政府在与现代市场经济、开放经济的磨合中，适应性逐步提高。下一步应通过继续推动政府职能转变、行政体制改革，加快形成廉洁、高效、有创造力的公务人员队伍，有正确激励、可问责、可纠错的运作机制。与此同时，通过第一线的试错纠错，积极探索有利于高质量发展的“管用”办法。

推动高质量发展的地方竞争机制，首先要重新构建地方发展的目标、评价和激励体系。GDP挂帅的局限性愈加明显，应成为预测性、结果性指标。用什么样的新指标，需要深入研究、比较。一个办法是设置一个新的主要指标，如就业；另一个办法是组合若干个反映高质量发展的指标，如就业创业、质量效益、稳定性、可持续性等方面的指标，形成指标体系。在理论上，长期最优增长速度是有待进一步研究的重要议题。

与高速增长期相比，地方竞争的内容也将有重要调整，包括促进产业转型升级的营商发展环境的竞争；培育创新环境、聚集创新资源、成为区域创新中心和创新性城市的竞争；吸引中高级生产要素、形成不同类型劳动者合理分工结构的竞争；“让人们生活更美好”的城市发展模式竞争；以人民为中心，创造性、包容性、稳定性内在一致的社会治理方式竞争，如此等等。

事实上，地方谋求高质量发展的探索已经起步，不少有特点、有价值、有全局意义的做法和政策正在浮出水面。比如，部分二线城市开始“抢人大战”，放低门槛，拿出优惠政策，给钱给房给户口，吸收高校毕业生到本地就业创业。人才争夺不仅表现在所谓“高端人才”领域，也表现在普通劳动者市场。一些劳动密集型行业招工难现象已持续多年，找一个保姆的难度往往不亚于找一个大学生的难度。可以预见，长期延续的限制城市人口、以户籍和公共服务等挡住外来人口的理念与做法，将面临一个具有转折意义的改变。

又如，浙江等地提出并实践“亩产论英雄”的发展理念和政策措施，建立企业亩产效益综合评价制度，推动工业、服务业企业亩产效益评价全覆盖。对企业进行分类评价，实行资源要素差别化配置，倒逼企业转型，取得显著成效。这套机制能够有效提高土地利用效率，推动单位土地面积上的产业结构升级和附加价值提升，加快形成一批高价值区域。

转入高质量发展阶段后，大都市圈、创新中心、新兴产业基地等机遇将层出不穷，但谁能抓住并利用好这些机遇，很大程度上取决于地方竞争优势。在推动高质量发展过程中，既要支持保护企业层面的企业家精神，也要倡导保护地方政府的创新精神。在大方向明确的前提下，允许地方有较大的“自选动作”空间，允许有个性、有差别，允许试错纠错，在竞争中发现和推广好的做法、模式和政策。

六、优先推动与增长阶段转换相配套的重点领域改革开放

中国能否成功实现增长阶段转换，转入高质量发展轨道并持续推进，最重要的是形成与之相适应的体制政策环境。深化改革任重道远，需要从长计议，形成正确的目标、机制、战略和策略。当前和今后一个时期，可优先推动如下一些重点领域的改革开放，使之取得实质性进展。

第一，加快打破行政性垄断，着力降低土地、能源、通信、物流、融资的基础性成本。根据有关研究，这五大基础性成本中国比美国等发达国家高出一到两倍。目前中国人均收入不到一万美元，而美国超过五万美元，基础性成本如此之高，令人困惑和深思。究其原因，除了资源禀赋外，主要还是相关领域不同程度地存在着行政性垄断，竞争不足，效率不高。之所以称其为“基础性成本”，是因为它们覆盖到生产生活的方方面面，不仅直接影响实体经济，特别是制造业的竞争力，也影响到服务业，影响到民生和整个国民经济。实现高质量发展要从降成本开始，这一关过不了，高质量发展无从谈起。必须落实党的十九大精神，在打破行政性垄断，加快要素价格市场化改革方面取得实质性进展。例如，以上海石油交易中心为平台，打通国内外原油和成品油市场，同时在油气生产流通环节放宽准入，打破两三桶油垄断国内油气市场的格局；电信领域除了推动有关企业混改外，可设立以民营资本为主的基础电信运营商，通过有效竞争降低电信资费水平，促进降低资费由“要我降”到“我要降”的转变。行政性垄断行业的改革已经讲了许多年，应当有标志性的大动作，以彰显改革的勇气和决心，提振全社会推动改革的信心。这将是一项最大的降成本的供给侧结构性改革，对发展实体经济、提高国民经济效益至关重要。

第二，把减税与税改结合推进。中国的企业税率在国际上并不算过高，但加上各种收费，企业税费综合负担就相当重了。美国特朗普减税后，国内减税的呼声再起。但在现有税制且财政收支压力大的情况下，实际上能够减的空间并不大。我国税制改革的方向，应以间接税为主逐步转向以直接税为主。减税与税改结合起来，才能有效推进。一方面，应当把房地产税、环境税等征起来，消费税作为地方税的一部分，相应降低企业生产环节的税费。将部分国有资本用于充实社保基金，相应降低企业上缴“五险一金”等的负担。

第三，以管资本为切入点深化国资国企改革。党的十九大提出推动国有资本做强做优做大，是党的十八届三中全会提出的管企业向管资本转变的深化和提升，是国资国企改革思路的重要调整。国有经济必须实现战略性调整，从传统的企业体制退出，从传统的实物形态中退出，从过剩的、缺少竞争力的产业退出。发挥国有资本规模大、直接体现国家和各级政府意志、对政府要求执行力强等独特优势，更多地集中到服务于国家发展战略的领域，包括提供公共产品和服务，如社保基金、保障性住房等；战略性大型项目，如大飞机等；创新基础设施，如国家实验室等；国防建设、生态保护等。

第四，农村土地改革不能再拖下去了。党的十九大报告提出以城市群为主的城市化、乡村振兴战略，这两件事情是内在统一的。乡村振兴实际上是现代城市体系在乡村的延伸。这些战略的实施，必须加快农村土地制度改革，真正落实党的十八届三中全会就已经提出的要求，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，农民宅基地也要创造条件流转起来。全面推动人员、资金、土地等生产要素在城乡之间的市场化配置。把中国城市化下半程的土地红利更多地分给农民，真正保护和增进农民利益，扩大最具潜力的中等收入群体。

第五，加快知识密集型服务业的开放。我国建设现代化强国，发展空间最大的是服务业，其中差距最大的是知识密集型服务业，包括研发、金融、咨询、信息服务等生产性服务业和医疗、教育、文化、体育等社会服务业。知识密集型服务业的技术大都是软技术，知识是不可编码的知识、体验性知识。吸收这类技术、知识，与过去工业领域引进技术有很大不同，必须推动更大范围、更具深度、更有特点的对外开放与合作。重点是高水平教育和研发领域。从长期看，这是我国发展最大的短板所在。以往开放的重点是吸引物质资本、比较成熟的技术和管理方法等，下一步开放重点则应转向聚集提升人力资本，提升在全球科学前沿和技术前沿的创新能力。在创新活跃地区，可设立若干个高水平教育研发特区，在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国籍身份等方面实行特殊体制和政策，给出较大的自主选择、试错空间，目标是汇聚全球顶尖人才，形成既适合中国国情，又吸收国际上先进做法，最大限度调动人们在科学发现和技术创新前沿创造力的环境。另外，要以对外开放倒逼对内开放，放宽高水平教育研发和其他知识密集型服务业的准入，把优质人力资本更多地吸引到这些领域，促进知识密集型服务业成为经济转型升级的重要动能。

由高速增长转入高质量发展并非自然而然，而是逆水行舟，不进则退。深化改革要有紧迫感，尤其要有历史责任感。从现代化的历史进程看，中国仍处在追赶期。到21世纪中叶前，与发达国家相比，即使我们在某些领域能够赶上或领先，但总体上还是处在追赶期。这个定位非常重要，对此一定要有清醒认识。我们的经济总量已经处在世界第二，今后10年有很大可能性位居第一，但我们是世界上人口最多的国家，人均收入水平与发达国家差距依然不小，而这一指标实质性地反映了人民的福利水平。我们的众多产品产量已经位居世界第一，但人均产量并不算高，产品质量总体上还有相当大提升空间。我们经历了长时间的高速增长，但支撑增长的技术基本上是人类社会已有的，或者说我们分享了工业革命以来人类社会的技术红利。我们表现出了有竞争力的制度优势，但大都来源于过去40年的改革开放，随着发展环境变化，这些改革开放的红利也在减少。我们在发展，别人也在发展，一些新兴经济体增长加快，老牌发达国家也在寻求新的竞争优势。所以，我们没有理由自满自傲，仍然需要谦虚谨慎，需要认真学习，需要继续开放，需要实质性地深化改革，这样才能与时俱进地推动中国的现代化进程。

（作者系中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任）

改革开放40年再思考：平衡充分良性发展的制度逻辑

田国强

一、引言

中国改革开放迎来40周年。这一由邓小平同志创导和党的十一届三中全会做出的宏伟战略决策，已让中国走上了一条经济市场化和对外开放兼容的强国富民之路，拉开了中国自近代以来最辉煌的历史篇章，尽管在这过程中存在这样和那样的问题，但取得了前所未有的发展成就。[1]作为人口规模超10亿量级的经济体，中国经济能实现持续40年的高速增长，国内生产总值稳居世界第二，并使约5亿人口摆脱贫困（接近当前整个欧盟的人口规模），这是世界经济发展史上的一个奇迹。中国经济体制也初步实现了由原先铁板一块的计划经济体制向多种所有制共同发展的现代市场经济体制转型，非国有经济的工业总产值占比从改革开放初期的8.78%发展到目前的超过80%，成为中国经济增长的主要动力。时至今日，中国诸多经济总量指标跃居全球数一数二的位置，政治大国地位逐渐确立，已成为世界政治经济格局中一股举足轻重的力量。

基于取得的巨大发展成就及所面临的机遇挑战，党的十九大提出了具有重大历史性意义的新时代、新使命、新征程的论断，明确了从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国的新“三部曲”宏伟战略安排。与此同时，对于新时代中国社会的主要矛盾，党的十九大报告则指出已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为此，需要弄清楚两个基本问题。

第一，是什么导致了过去的发展是不平衡不充分的，从而无法满足人民日益增长的美好生活需要？根本原因是，与充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为基本特征的现代市场经济制度及和谐社会相比还有较大的距离，政府不仅在资源配置，还在其他许多方面仍然居主导地位，大量越位和错位，限制和压制了市场作用的发挥，而在维护市场秩序和提供公共服务方面大量缺位，在许多方面导致了人为和自身两种性质不同的市场失灵及众多社会治理问题。简言之，没有处理好政府与市场和社会的关系，过去传统的发展模式是一种政府过度有为的大政府、弱市场、小社会的治理模式。这些反映了我们过去的制度模式还有改进空间，需要予以正视和重视，不能盲目自大、故步自封。

第二，新的发展理念是什么？如何才能有效应对和解决这个社会主要矛盾，实现前述的“三部曲”愿景目标和战略规划？良性经济社会发展是解决社会主要矛盾的核心手段，要推动经济质量变革、效率变革、动力变革和形成有效的社会治理、良好的社会秩序。党的十八届五中全会确立了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，党的十九大提出，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。“现代化经济体系”这个新的概念范畴，其科学内涵包括：坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线；加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系；构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。这些都需要制度变革，从而首先需要了解其背后的实现动力机制。

在现实中，中国社会主要矛盾常表现为纷繁复杂的众多热点、难点问题，典型的表现就是收入差距和城乡差距依然过大，社会公平正义与和谐稳定、生态环境等方面出现了较大的问题，改革的共识在弱化和分化，更重要的是既定的改革部署和重大政策措施需要进一步落实，这些问题在党的十九大报告中都有涉及，并指出必须着力加以落实解决。除了表象的问题，我们更要关注经济社会发展过程中出现的一些基本共性问题，那些能够让经济长期稳定且可持续发展及社会和谐发展的全局性长远问题，而这背后的基本问题是平衡充分良性发展的制度逻辑问题。平衡充分的良性发展主要包括两大方面——经济的良性发展和社会的良性发展。

研究中国改革要有前瞻性，早在2007年《和谐社会构建与现代市场体系完善》和2008年《从拨乱反正、市场经济到和谐社会构建——效率、公平与和谐发展的关键是合理界定政府与市场的边界》两篇文章中，笔者就论及，要让经济社会得到良性发展，仅谈政府与市场的边界及其关系远远不够，还要谈政府与社会的边界及其关系。对于中国下一步的经济社会发展，党的十九大提出了要推动经济质量变革、效率变革、动力变革和形成有效的社会治理、良好的社会秩序的目标要求，这需要我们深刻认识其背后的实现动力机制。

本文重点从经济和社会良性发展角度切入来谈其背后的制度逻辑及改革治理应对。具体结构安排如下：第一部分重点剖析当前中国实体经济面临的发展困境和造成的社会问题及其原因所在，探讨为什么要素驱动发展模式不具可持续性。第二部分探讨经济和社会平衡充分良性发展的制度逻辑是什么，以及找出病灶以后改革治理应该怎么做。第三部分给出促进平衡充分良性发展的改革方向和切入点。

一、多重因素叠加下的不平衡不充分发展的问题

党的十九大对于过去传统的经济社会发展方式所带来的不平衡不充分问题有比较明确的阐述：“……发展质量和效益还不高，创新能力不够强，实体经济水平有待提高，生态环境保护任重道远；民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；社会文明水平尚需提高；社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强……”以上对不平衡不充分问题的阐释，实际上指向了经济、社会和政府三个层面。

首先，经济层面的不平衡不充分表现为发展的不可持续性，特别是近些年来经济增速持续下滑。自2011年来中国经济增长已由此前30多年来近10%的平均增长速度，一路快速下滑，破10、破9、破8、破7，平均下滑了3个百分点以上，降至2016年的6.7%。低于7%这样的长时间持续下滑是改革开放以来从未有过的，感觉很不正常。尽管我们不能一味追求增长速度，但也要弄清快速下滑的原因，经济发展毕竟是解决社会主要矛盾的核心手段。

对这种经济增长率持续过快下滑，学界有许多解读，有人认为是短期原因，是周期性、外部性及产业结构因素使然，强调的是短期应对的财政和货币政策及选择性的硬性产业政策。无论是周期性原因，还是经济社会发展、科学技术发明和创新导致的结构性变化，或外部的原因，这些或多或少都是有的，但都不是最根本、最关键的因素。也有人认为是长期原因，很正常，是“新常态”，是潜在增长率极速放缓造成的，由此既不强调短期应对，也不强调制度性改革。尽管根据要素收益递减规律，经济增长中枢已下移，但下滑应是缓慢过程，不应那么快、那么大，短短几年就降了3个百分点以上。即使抛开改革治理等制度建设所带来的可能红利不论，仅从劳动力、资本和全要素生产率等方面看，中国经济潜在增长率并未大幅下滑。

这些都没有找到真正原因。中国作为转型经济体，面临着发展驱动和现代经济体系双转型滞后问题，其背后是治理结构的失衡，这些才是导致实际经济增长低于潜在经济增长更为关键的制度根源。我们现在从经济理论、量化分析、历史比较相结合的分析来说明。

最近几年中国经济继续下滑外部性的因素影响不大。面对这一轮全球金融危机，各国经济都受到整体外部经济环境的影响，经历了减速过程，但主要经济体中的许多国家早已进入回升或波动上升平衡增长轨道，像中国这样持续下滑的基本没有。同时，看来也不像周期性的原因。中国这一轮经济增长减速是改革开放以来最长时段的下滑，自2007年以来已整整10年，与其他主要经济体相比也是不多见的，并且下滑的风险仍在，而其他经济体都基本恢复到平衡增长点附近。上一轮下滑在中国加入世界贸易组织之后因扩大开放得到了扭转，那这一次下滑靠什么扭转？靠深化改革！

图1 2008年以来全球前七大经济体经济增速一览

资料来源：世界银行。

图2 1978年以来中美日印四国经济增速一览

资料来源：世界银行。

改革动因之一：要素边际收益递减，要素驱动红利导致增长中枢下移，要素驱动，特别是靠投资拉动，已经不具有可持续性。这说明一味靠财政政策、追加资本投资所带来的收益将会加速下滑，进而造成高资本投入、低投资回报的结果。

图3 中国就业人口比重持续下降

资料来源：国家统计局，联合国人口预测，上海财经大学高等研究院。

改革动因之二：政府主导动力枯竭、内生增长匮乏。尽管分税制改革取得相当成效，但由于地方财力和事权本身不匹配，导致地方政府干预经济获取财政收入的激励加大，产能过剩、效率低下和寻租空间过大，且不具可持续性。同时，土地财政也空前膨胀，推动房价高速增长，刺激投机资金涌入，挤压实体经济。

图4 资本边际报酬明显递减

资料来源：国家统计局，上海财经大学高等研究院。

图5 中国的土地财务

资料来源：参见周哲《土地财政寻思》，《财经》，2016年第31期。

改革动因之三：国有企业产能过剩、挤压民营经济，经济活力下降。观察近年来各省经济增长数据，可以发现一个现象，即国有经济比重越大、民营经济越不发展的省份往往经济增速越靠后，下降得越快，如东北三省、山西省。国有企业往往凭借控制资源能源与优先获取金融资源的优势而占据过多要素，民营中小微企业则面临融资难、融资贵、生产成本高的问题，发展严重受限，没有形成一个良性的竞争机制，效率低下及经济活力、动力下降。

其次，社会层面的不平衡不充分表现为民生资源分配不均衡、社会失衡失序严重。中国各级政府更多还是发展型政府，而非公共服务型政府。在市场可以发挥作用的地方越位和错位，在市场不能发挥作用或容易失灵的地方却大量缺位，导致了生、老、病、居、教等方面的问题。由于大政府、弱市场、小社会的格局，使得公权力介入社会治理过多，造成社会公平正义不足，贫富差距过大（顶端1%家庭拥有全社会近1/3的财富，而25%底层家庭拥有的财富却不到全社会财富1%），社会规范扭曲，社会文明、社会治理有滑坡的迹象。

再次，政府层面的不平衡不充分表现为过位缺位现象严重。政府与经济活动至今密切相关，政商关系仍密不可分，“跑项目、拿批文”是其一大特征，这样过位的过度干预导致市场人为失灵，而在市场自然失灵应该发挥作用的地方和政府执行力方面缺位。政府的各种程序审批、项目审批、准入壁垒依然众多，维护和服务性的有能、有为、有效、有爱的有限政府的目标还远没达到。政府部门（无论是否该管的）办事效率的高低，就成为影响发展包括经济发展的重要因素。一旦影响了政府官员的办事积极性，增长动力就会衰减，从而进一步加剧了实体经济的困境。

当然，这也与一些政府官员对“新常态”的理解出现两种偏差有关。一种认为经济增速过快下滑是正常的。其实不然，任何没有进入平衡增长轨道的发展中经济都可以有较高的增长速度，中国经济仍然属于发展中经济。另外一种是认为经济下滑主要是外部和周期性的原因，要保增长，解决经济增速下滑问题，以为政府只要采取一些短期的财政和货币政策刺激和干预，就可以解决问题，从而加大了政府的不当干预，导致经济结构更加扭曲。

上面提及的种种改革动因与问题，可进一步归纳为三个结构性失衡：经济结构失衡（需求、产业、市场结构、虚实经济失衡，转型驱动发展滞后）；体制结构失衡（重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务，发展逻辑错位）；治理结构失衡（贫富差距过大，改革共识减弱，治理粗暴简单，社会矛盾增加，生态环境恶化，中央决议、决策和地方、部门执行落差大，治理逻辑失灵）。

这三个结构性失衡导致了改革开放40年来成就巨大和问题也特别多的“两头冒尖”情况，使经济社会的发展不平衡不充分，全要素、潜在生产率也无法得到提升。面对经济增长的制度性障碍，短期的财政、货币政策刺激及选择性的硬性产业政策不是完全无效和不需要，但作用有限，刺激政策治标不治本。以上因素如不能得到解决，误区得不到纠正，那么中国的经济只能一如既往地随着政策松紧而上下波动，造成过去几十年反复看到的现象：一放就乱、一乱就收、一收就死的反复循环。

根本的出路，在于按照党的十九大精神，贯彻五大新发展理念，推动质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，建立现代经济体系。细节决定成败，改革方式也极为重要，需要以改革、发展、稳定、创新和治理“五位一体”的综合改革方式进行治理，既要有短中期应对的政策及过渡性制度安排，也要有长期治理的深化改革，最终建立有能、有为、有效、有爱的有限政府和实现国家治理现代化。新时代全面深化改革的关键任务是提供制度基础的改革。

二、良性发展的制度逻辑及改革

党的十九大报告明确提出，要“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。这样一个经济体制有赖于正确处理好政府与市场的关系，真正做到让市场在资源配置中发挥决定性作用，同时让政府在维护（如保障市场秩序）和服务（如弥补市场失灵）方面发挥更好的作用。尤其要注意的是，政府的治理边界应该聚焦在维护和服务上，一旦超出这个界限，会让市场人为失灵和更加低效。要解决人为和自身的两种市场失灵，都必须靠制度和法治。中国经济发展到今天，迫切需要一个好的制度和法治环境，来有效制约政府公权力对经济活动的任意干预，将政府职能限定在以维护和公共服务为主导的范围之内，明晰界定并保护各种产权，从效率和创新两个维度来支持和增进市场，促进社会的包容性发展。只有政府服务的“援助之手”发挥作用，社会才能变得公平正义、安定有序、和谐稳定。这就需要深化市场化改革及其配套体制机制改革，以此为中国实体经济服务和实现社会经济良性发展。

当然，除了内部深化改革、放开搞活，通过制度和法治来合理界定和厘清政府与市场、政府与社会的治理边界，推进国家治理体系和治理能力现代化，还需要充分认识到开放的极度重要性，对外进一步开放搞活。纵观中国历史，在明清以前，盛世常常是与开放联系在一起的。早在2000多年前，西汉时期的中国就已开始与西域在经济和文化上往来交通，特别是与匈奴的河西之战打通“丝绸之路”之后，开通了连接古代亚洲、欧洲和非洲各大文明区的陆上商业贸易路线，中国的造纸、印刷术、火药、指南针四大发明，以及丝绸、茶叶、瓷器、中医药等经此传送到了世界各地，而西方的珍禽异兽、犀角香料、玻璃器皿、乐器和天文学等也纷纷输入中国。中国提出的“一带一路”倡议，从某种意义上就是接续历史上的开放传统。现代世界，改革与开放是相互依托、相辅相成的内在逻辑关系：没有改革，开放无法展开，没有开放，关着门来搞改革，看不到世界的发展进步，改革一定也无法深入。

下面着力从七个方面来论述良性发展的制度逻辑及改革。

1.基础制度才是经济良性发展的关键所在

中国实体经济陷入困境，背后的原因是多方面的，包括周期性因素、外部性因素、国情因素等等。比如，外部性因素，美国的贸易政策、减税政策、政治因素等波动都可能对我们造成很大影响。当然，我们也可能影响美国和其他国家，大家本来就是相互影响，也可能是相互促进。国与国之间在处理问题时都是利己的、逐利的，美国肯定是站在美国的立场上，我们当然也是站在自己的立场上。但无论怎样影响，外部因素不是最根本的，问题更多是自身原因造成的，这就好比流感，如果自己身体足够好，抵抗力强，即使病毒来了也能扛得住，不会感冒。

对中国经济和社会自身的问题，也要从源头上解决，从根本原因和根源来看，主要是制度因素。在体制机制改革和治理方面现在还有不少需要解决的地方和问题，因此深层次的根源是制度原因。党的十八届三中全会已经给我们指明了体制机制及其深化改革的方面，但进展缓慢，有利于激发人们创业创新的基础元制度还没有很好地建立起来。基础制度才是经济和社会良性发展的关键所在，是决定性的因素。基础制度由三方面的制度安排组成：（1）治理，并且必定要有依法治国的强制能力和政府的强执行力等方面的治理；（2）具有诱因的激励制度，如市场制度，从而必定是包容性的经济制度；（3）社会规范，也就是文化和理念的因素，这种非正式制度安排是非常重要的。一流企业生产文化，二流企业生产技术，三流企业才生产产品。企业的文化，学校的文化，一个国家的文化和理念，是最节省制度成本的，但不能在短期内形成，需要长期慢慢地积累，反复迭代积淀才能形成。

在由政府、市场与社会组成的现代社会中，好的治理决定了好的市场经济和好的社会规范，其关键就是政府的定位要恰当。并且政府是主体，而市场和社会是客体，必须主要靠政府主动去界定和厘清，当然这也导致了改革的异常艰难。

2.改革不改革、改革到位不到位，经济增长差异巨大

中国经济的大发展需要从经济自由化向市场化、民营化的深层次制度改革来实现。是否采取了这样导向的改革，其差异巨大。中国有很多例子，1980年初，邓小平同志说，中国本世纪经济发展，在GDP方面要翻两番。要达到这个目标，需要将GDP增速从当时的4%提升为7%以上。这样的高目标当时看起来似乎是不可能的，几乎所有的经济学家，包括笔者的导师林少宫和张培刚两位教授在给我们上课时论及此事，也都认为这是不可能的事情。因为他们是在假定制度环境不变的情况下来考虑这个问题的，在20年内将GDP提高整整3个百分点确实难以想象。但是，从计划经济向以市场为导向的改革开放的结果大大超出了这个目标。这是被实践所检验的结论，量化分析的结果告诉我们将来经济增长和发展的预测也大致如此。

四位俄罗斯裔经济学家在NBER（美国国民经济研究局）的工作论文（2015）《1953年以来的中国经济》中对1953—2012年中国经济增长因素进行了分析，并对2012—2050年经济增长做了预测，通过运用国际前沿的“楔子法”（wedge method）找到一些领域扭曲最严重的地方，分别以改革开放前后各因素的贡献作为假设进行预测比较，其结论就是，改革与不改革，对经济增长影响的差别巨大，年增长率在2012—2024年相差近3个百分点，而改革开放前后30年相差更大，超过4个百分点。[2]

表1 不同发展路径下的预测增长率比较

为了检验这个量化结果的准确性，上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组也进行了不同的量化分析，通过“楔子法”也给予了同样的验证。在市场化的城乡改革和国有企业改革均迅速实现较为理想化的情景下，我国经济的潜在增长率在未来很长时间内都将保在相当高的水平，自2016年起，仍能在未来的7～8年内保持7%以上的平均增速。与之相反，如果自2016年起各项改革即陷入停滞，则潜在增长率也会受到较大影响，2016—2020年和2021—2025年的平均增速仅有5.57%和4.36%，增大我国经济掉入中等收入陷阱的风险。

图6 中国宏观经济长时段分析与预测

资料来源：《2017中国宏观经济形势分析与预测年度报告——风险评估、政策模拟及其治理》，上海财经大学出版社，2017年版，第135页。

3.激发创新与企业家精神有赖于基础制度环境

中国要从大国到强国，其发展方式必须从不可持续的要素驱动转向创新驱动。那么，创新，特别是应用性的科技创新，靠什么？创新型社会如何形成？要靠企业家，要靠企业家精神！靠能有利于创新、激励创新，能形成大批企业家和创新型企业的基础制度环境。很多人，包括许多知名教授认识到了企业家、企业家精神的重要性，其看法当然是对的，但遗憾的是，他们没有论及产生企业家和企业家精神背后的制度基础才是根本的，甚至有些人还认为制度不重要。这样的观点是大错特错的。企业家及企业家精神不是天然具有的，企业家精神是衍生制度，是表层制度，它是依赖于基本、基础的元制度，它需要有一个良好的制度环境作为前提条件。比如，国企里面能有多少企业家和企业家精神，在笔者看来很少。即使民企都是逐利的，但能否愿意去创新则取决于基本的市场制度，并且是规范的竞争市场制度，而不是政府随意干扰它才形成的。

科技创新不是孤立的，是建立在制度创新基础上的。科技创新与制度创新是作用与反作用的关系。好的制度可以降低创新活动的交易成本，创造合作条件，提供激励机制，还有利于创新利益的内部化。科技创新体系制度基础的建设目标之一就是要促进创新要素之间的互动与合作。的确如此，著名经济学家威廉·鲍莫尔（William Baumol）扩展了熊彼特的创新理论，论述了创新和企业家精神的确立依赖于制度的选择，因此是内生变量。如果影响企业家行为配置的游戏规则是具有非常性乃至破坏性的，那么创新和企业家精神也得不到释放。

有观点认为竞争不重要，垄断最重要，其逻辑是竞争的市场没有利润，而垄断的市场有利润，企业才愿意去创新，所以垄断很重要。这种似是而非的逻辑判断是机械、死板、静态的判读，是因果倒置。而笔者的看法恰恰相反，是竞争而不是垄断才有动力去创新，不是垄断才有创新，而是创新才有垄断，不能因果倒置。如果只是谈垄断重要，那国企改革就不要改了，它本身就是垄断的，运输行业、金融行业、有规模经济的行业等基本上是被政府、国企垄断的，它们有创新的动力吗？其实，市场竞争和企业创新是不可分割的主体，它是一种辩证统一的动态关系。哪个企业或企业家喜欢竞争？没有一个喜欢竞争，钱不好赚，竞争赚不到钱，企业家不喜欢竞争，最好是垄断起来。而老百姓作为产品的需求方，却非常喜欢竞争的市场，他们能以最便宜的价格买到同质的产品，会有更高质量和新的产品供其选择。如果市场是自由的、规范的，不是垄断的，在一种自由有序竞争的情况下，企业要获得大利，唯一的选择就是创新。就像苹果公司，21世纪初，由于创始人乔布斯被解雇了，苹果公司几乎处于破产边缘，其股价一度跌到3美元左右，乔布斯重回苹果公司后，通过颠覆性、革命性的创新，创造性地发明了智能手机，重新占领了市场，获得了巨大利润，促使其他手机厂商跟进，不断地改革创新，国内也诞生了一批诸如华为手机、小米手机等优秀手机品牌。

所以，市场竞争和企业创新是不可分割的整体，不能将其对立起来。竞争导致企业利润下降，竞争越激烈，企业利润下降越快，利润下降导致企业有动力去创新，并且要生存就不得不去创新，创新得到垄断地位，从而获得垄断利润，垄断利润就会吸引更多企业参与竞争，从而形成竞争→创新→垄断→竞争这样的反复循环过程。通过这种动态博弈，市场保持活力，导致社会福利增加和经济发展。民营企业而不是政府、国有企业，才是创新的主体，中国经济向创新驱动的转型关键还是要靠民营经济的大发展。

概而言之，有利于创新的基本和基础性元制度才是最为关键的，如现代市场制度的建立。中国应致力于在经济领域形成这一制度性的良性循环过程，这才是企业愿意去创新的根本动力。从构建制度环境层面看，就企业而言，包括构建明确的产权制度、良好的市场环境和相容的激励机制；就政府而言，包括构建有效的制度安排及相关的支撑条件。同时，在不同的博弈阶段，政治经济社会文化制度环境常常会由于前期的博弈互动积累而出现变化，不能把它永远固化，这样新的制度设计就要根据变化的制度环境来制定，要因时、因地、因人、因事而异，不能凭空想象或刻舟求剑，演化和设计由此形成一种动态耦合。

4.良性制度基于人性、信息和激励，它既是演化的，也是设计的

从以上讨论可见，制度既是演化的，也是设计的，比如改革，制定新的规则，给人们经济自由等都是一种制度设计，设计可以加速制度的演化进程和转型，而不像奥地利学派所认为的那样只能完全演化。如果认为制度完全是演化的，那就不用改革了，特别是通过政府的干预把制度环境扭曲以后，我们还要用政府的执行力来促使改革，所以说改革制定新的规则。改革和制度约束并不意味着要收紧，放开也是一种改革，一种制度安排的设计。我们想达到既定目标，但是信息又不对称，怎么设计出一个游戏规则，即使个体在追求自身利益的同时，正好也达到了社会和设计者、改革者所想达到的目标，这就是激励制度，但是现在很多制度是激励扭曲的。所以，制度的设计非常重要。人的利己无所谓好坏之说，无论是理性还是有限理性，都属于个体自利性或逐利性。事实上，任何社会现象归根结底都产生于个体的逐利性和个体之间信息的不对称性，关键在于用什么制度、向什么方向引导。邓小平同志说得好：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

要解决好治理和发展的逻辑，就要立足于信息不对称和个体自利性这两个最大客观现实，它们是制度设计的基本逻辑出发点。不同的制度安排将导致人们不同的激励反应，不同的权衡取舍，进而导致不同的结果。这就是中国的松绑放权改革取得如此巨大成就的原因，也是要调动老百姓的积极性，要明晰产权界定，要让市场在资源配置中发挥决定性作用的根本原因。当然，市场机制也有很多问题，完全自由的市场不能解决收入差距过大的问题，不能解决公共品和公共服务不足的问题，不能解决规模经济的问题，不能解决竞争导致垄断的问题。因为它把人的逐利性、恶的方面充分调动起来了，因此需要恰当的引导，需要规范，从而需要政府发挥维护和服务的作用。正如党的十九大报告中所提及的，未来仍需要保持宏观经济稳定，加强“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。其核心问题是处理好政府与市场、政府与社会的关系。

5.良性发展呼唤有能、有为、有效、有爱的有限政府

如前面提到的，我们需要有好的市场经济、好的社会规范，政府的恰当定位至为关键。的确如此，政府有很大的信息盲区，不可能成为事事都有为的“有为政府”，因而政府定位一定要恰当、合理。为此，笔者最近提出了政府的定位应该是“五有”政府，即应该以有能、有为、有效、有爱的有限政府为目标推进改革，起到维护和服务的作用。简言之，有能主要是讲政府执行力的问题，有为就是政府在应该作为的地方不缺位，有效是政府行政的效能和效率问题，主要是处理好政府与市场的关系，以促进有效市场形成为导向，有爱则是讲处理好政府与社会的关系。

至于有限政府，就是凡是现有市场能做好的，让市场去做，市场不能做好的，政府才需要发挥作用。这样，它的治理边界一定是有限的。如果像不少人那样反对有限政府的说法，就必然认为政府的治理边界是无限的，由此就会造成更大、更严重的人为市场失灵，使其无法发挥好的作用，但许多过度强调政府作用的人没有充分认识到政府过位的危害性。有限政府的基本含义就是，只要市场能有效发挥作用，就应该让市场发挥决定性作用，只有当市场失灵（由政府的缺位或过位造成）时，政府才应该有为去补位或去位。所以，有限政府的治理边界应该基本限定在维护和服务上，起到维护和服务的补位作用。

人们对有限政府的提法有许多误读、误解，以为在任何情形下就只是哈耶克描述的“守夜人”的作用。为了消除和避免这样的误读、误解，笔者在这里特别强调的是，对不同的发展阶段、不同的体制，作为有限政府，其维护和服务的具体作用、内涵和程度会有很大的不同。比如，对理想极限状态，有限政府的边界是最小的，基本就是哈耶克描述的“守夜人”角色。然而，对现实中的经济体，发展中国家，特别是转型经济体，市场还不是一个有效市场，归因于两方面的失灵。如前所述，一方面是标准经济学教科书中界定的市场本身的失灵，而政府又没有去补位；另一方面是由于政府的过位、错位所致的人为市场失灵，而政府又没有从中抽身。这两方面原因的任何一个发生，都会造成无法形成有效市场。

这时，政府就要比“守夜人”政府发挥更大、更好、更有执行力的作用，比如政府启动和主导改革，建立和完善有利于经济发展、创业创新的现代市场制度，提供提升市场功能的产业政策（功能性或软性产业政策），以及针对新兴行业和基础行业的政策（包括适度的选择性或硬性产业政策）方面的支持等。这些都是由于发展过程中或转轨过程中的经济体还没有形成有效市场，因此政府应该发挥更多这方面的维护和服务作用，当然是通过制度的建立来解决这方面的问题，而不是直接干预经济。所以说，有限政府，特别是在转轨过程中的有限政府和“守夜人”的有限政府，在很大程度上是不一样的，尽管都起到维护和服务的作用，但是内涵和目标、任务及其程度等方面都有很大的差别。

所以，尽管经济环境不同，发展阶段不同，有限政府作用的内涵及其程度当然会不同，但这些不同的作用都可归纳为政府在不同情景下应发挥维护和服务的作用。政府不仅要在它应该补位的地方“有为”，也要“有能”。所谓有能，就是有国家能力（State Capacity），能将国家意志、目标转化为现实的执行力。政府的执行力和权威对经济和社会的良性发展也是很重要的。政府执行力可以由两种方式来体现。一种执行力是由激励相容的具有内在诱因的制度来体现，是一种自我实施、有“胡萝卜”柔性的有执行力的经济制度，其范畴主要体现在经济活动方面的制度，如建立良性市场制度。另一种执行力就是来自政府方面由强制力保障和驱动的执行力，如依法治国，规章制度及政策得到严格执行，起到严格维护（包括保护社会秩序、个体经济自由选择权和财产权等）和服务的作用等，这也是决定经济发展的一大重要因素和指标。中国经济改革之所以取得巨大成就，除了提供大量激励机制的松绑放权的经济改革，还有一个重要原因就是政府具有强有力的执行力，也是执政能力的重要体现之一。[3]使之政治社会稳定和政府决策能够得到贯彻。

此外，政府还要有爱，也就是让社会和谐的问题。有爱主要讲的是政府要关注民生，促进社会公平正义，解决生态环境、贫富差距、诚信友爱、安定有序等方面的问题，要处理好政府与社会的关系问题。为此，需要从与民争利的发展型政府向为公共利益服务的包容型政府转变。政府要最大限度地缩小自身的经济人角色，扩大公共服务范围和力度，弥补市场失灵，直至消除政府角色缺位的现象。一方面，为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会制度环境，提供经济发展所需的软硬件基础设施，这是政府公共服务的经济维度；另一方面，通过转移支付和财政手段支持教育、科技、文化、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目，为全体公民参与市场竞争创造相对公平的起点，这是政府的社会性公共服务部分。如果我们的政府不真正为人民服务，公共服务没有到位，没有弥补市场失灵，而是缺位的话，那么老百姓怎么能长久地支持你的改革呢？怎么可能称我们正在打造的市场经济是好的市场经济呢？这就是笔者在前文中也谈到的，为什么近些年发现只讲政府与市场的关系远远不够，还要谈政府与社会，即还要关注良好社会规范的引导和形成。

因此，我们政府的改革治理目标应该是成为一个有能、有为、有效、有爱的有限政府，其实现有赖于制度的良好设计。由于在政府、市场和社会这个三维综合治理框架中，政府作为一种制度安排，有极强的正负外部性，既可以让市场有效，成为促进经济改革发展的动力，让社会和谐，实现科学发展，也可以让市场无效，导致社会矛盾重重，成为巨大的阻力。政府自身的改革，特别是政府职能的转变也就成了改革的关键和重要突破口。

6.包容性经济制度、基于法治的国家强制能力是良性发展的必要条件

美国麻省理工学院达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和哈佛大学詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）两位教授在《国家为什么会失败》一书中有一个观点，就是强调包容性经济制度对经济增长的重要性。笔者同意这个观点，但同时也认为，包容性经济制度这个维度只是必要条件，任何一个国家如果不实施包容性的市场机制，在经济发展方面如果是攫取性的，肯定不行，不具有可持续性。中国历史上的文景之治、贞观之治、开元盛世、康乾盛世等时期的轻徭薄赋政策，都是实行了比较包容性的经济国策，促进了经济增长。但是，他们的另外一种观点笔者不能完全同意。他们认为，政治制度一定是民主的、自由的国家才行，其实仅仅看经济发展就可以推断这并不见得准确。中国经历了2000多年的封建社会，绝大部分时间，直到1840年，无论是总产值还是GDP都是世界上数一数二的，但是封建王朝绝对不是民主的，也不是法治的，它们靠的是政府的权威性和执行能力，封建王朝也有很大的执行力。

当今世界，无论是美国的资本主义制度还是中国的社会主义制度，尽管政治制度不同，但政府在一个方面却是相同的，那就是这两个国家都有很强的执行力，再加上经济上都是比较包容性的制度，所以都成为世界上经济政治方面数一数二的大国。可以看出，中国之所以取得很大的成就，正应了邓小平同志所说的“发展才是硬道理”和“压倒一切的是稳定”。当然，中国的封建王朝，没有解决长治久安的稳定问题，朝代就反复更迭，每一次变更导致了中华民族财产和人口的巨大损失，并不能说这样的封建制度是成功的，但总的来说，在过去2000多年的大部分时间里，中国基本上是世界上数一数二富裕的国家，就是因为处理好了经济和国家这两个维度。

经济上的包容性和基于法治的国家强制能力（state coercive capacity）都说明了国家的执行力。经济上就是人性化的激励相容性，机制设计理论就是用执行力来等价表达激励相容的意思，这是一种柔性执行力，而强制能力却是一种刚性执行力，依法治国就是这方面的具体表现。因此，具有激励相容的包容性经济制度和具有依法治国的国家强制能力的权威政府制度是一国良性发展和成功的必要条件，基本解释了古今中外一个国家、一个朝代为什么成功，包括了几乎所有国家的成功，而历史上缺乏这两个必要条件中的任何一个的国家基本上都是不成功的。

7.良性发展呼唤国家治理、市场化和社会规范制度供给的综合改革

良性发展实际上是呼唤综合型治理方面的深化改革，经济上就是真正进行让市场在资源配置中发挥决定性作用和政府发挥好的作用的改革，政治上要有权威的国家治理能力和治理体系的现代化，第三个就是建立良好的社会规范。社会规范方面的问题不解决，精神文明和生态文明的问题不解决，经济不可能良性发展，社会不可能和谐。笔者非常认同政府提出的社会主义和谐社会的特征：民主法治、公平正义、诚信有爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。即使我们的政府是一个有能、有为、有效的有限政府，但是没有爱也不行，当然有爱也不能过度，像欧洲过度的福利社会也不能长久，任何事情都有一个度。

总之，让经济良性发展、社会稳定和长治久安，政府的恰当定位至为关键，而这又要靠政府主动去改革，合理界定和厘清其治理边界，但要政府主动去改革却是异常困难和艰巨的，每个部门很难将自己的部门主动改革。所以，笔者的基本结论就是：中国经济社会良性发展的真正关键在于供给侧结构性体制改革，关键在于政府职能的合理定位。所以，深化改革应统一到党的十九大报告提出的“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”和“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”上来。这两段话正好对应经济包容性、国家强制力（依法治国）、政府执行力及社会包容和谐性的提升。也就是，真正让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，以市场化、法治化和社会规范化的结构性改革来同步解决做什么、谁去做、怎么做的问题，坚定不移地继续推行松绑放权、市场化制度性和有限政府职能的改革才是关键，而这样的深层次改革主要靠中央的权威性去推动才行。

三、促进良性发展的改革方向及切入点

40年的改革开放无疑使中国距离实现中华民族伟大复兴的中国梦更近了，但是中国同时也面临着发展方式转变和深层制度转型的双重难题。基于以上认知，笔者认为新时代全面深化改革的关键任务是制度供给的综合性改革。深层次制度改革有三大重点目标任务：一是形成具有包容性的现代化经济体系，二是提升国家强制力和政府执行力，三是建立良好的社会规范、秩序及和谐有效的社会治理体系。

首先，提升经济包容性是中国经济发展驱动转型的需要。要素驱动已经无法支撑中国经济的可持续发展，必须向效率驱动和创新驱动转变。无论是效率驱动，还是创新驱动，都是建立在市场发挥决定性作用、企业家发挥关键性作用的基础上的。

一方面，创新驱动发展异常重要。要占得先机和取得优势，国家就需要有强大的创新能力，创新改变中国，创新改变世界，如同习近平总书记所言，“创新是引领发展的第一动力”。“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置。”创新发展需要制度保障。至今，全球范围内的产业革命共有三次：英国的工业革命、美国和德国主导的第二次产业革命和现在正在发生的以人工智能制造为核心的第三次产业革命。每一次产业革命的发生和发展都与制度创新紧密相连，制度创新为产业革命的顺利开展提供支持。

另一方面，效率驱动是创新驱动的基础，没有效率上的改进谈不上创新。实现效率驱动，必须真正让市场发挥资源配置的决定性作用和政府发挥好的作用。改革千头万绪，以下三个领域可作为切入点：民营经济、金融市场和土地要素。让民营经济活起来，这方面民企有很大的优势和创新动力；让金融市场活起来，金融只有为实体经济服务才能底气十足；让土地要素活起来，要素市场扭曲等问题亟待引起重视并加以有效解决。具体而言，就是对待民营经济同等化、金融市场放开一体化、土地要素流转市场化。

1.对待民营经济同等化

中国的经济改革之所以取得这么大的成就，民营经济大发展是非常重要的因素。没有偏见的人都会把改革开放取得的巨大成就归结于党的领导，这毫无疑问是正确的。辨析中国改革开放之所以取得巨大成就，我们应该按照实验物理学中实验的基本方法论来谈什么是差异因素，还需要找出哪些新的因素导致了改革开放之前和之后经济增速的巨大差别。笔者认为，最重要的一个新因素就是邓小平同志的松绑放权的改革，经济自由选择和市场化的改革，民营经济大发展的改革。经过40年的改革开放，包括民营经济的非国有经济在就业岗位、产值贡献方面作出了主要贡献，在今后的效率驱动和创新驱动及减少地方政府债务方面仍会起到主要作用，这需要进一步提高经济领域的自由度和竞争度，尤其要消除一些不合理的行业进入壁垒、歧视性政策等，同等对待民营经济。

党的十九大报告首次直接使用民营企业表述，指出要“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”，要“努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。这无疑是抓住了发展的关键。民营经济无论是产值还是就业已经占绝大部分比重，为什么中国经济下一步从要素驱动到效率驱动，还是要靠民营经济呢？创新分为两种，一种是基础研究的创新，这个得靠政府、大学。由于基础科学创新往往周期长，见效慢，但外部性巨大，从长远来说，基础性研究关系到国家的安全、社会的稳定、经济的稳定，要有前瞻性，但这种投入常常是亏本的，逐利的企业一般不愿意去做，这时，政府及大学就需要补位，需要投入人力和资源去做，所以要靠国家。然而，创新不仅仅是基础研究创新，还包括应用科技创新。二者一个立足当下，一个立足长远，不可偏废，不应对立。

无论是技术还是管理和商务方面的创新基本靠民企，为什么？全世界所有创新的成功率有多大？即使在发达成熟的现代市场经济国家，其创新的成功率只有5%左右，在中国可能连5%都不到。创新只能主要靠自愿承担风险的非国有企业，特别是民企。老百姓不一样，民营企业哪里有钱哪里赚，甚至是铤而走险，无论怎样，失败了是亏自己的钱。所以说从要素驱动到效率驱动，更加要靠民营经济，能不能让民企和国企公平竞争，同等地对待呢？

图6有两条线，虚线是民营经济的全要素生产率（TFP），实线是国有企业的全要素生产率，可以明显看出它们之间的差别，我们并不是说国有企业效率低而否定它们，因为它们还要起到社会保障、保证就业、维护国家安全的作用，效率低一些也能理解，任何国家都需要有国有经济，但是要有一个度，比重不能过大。

图6 规模以上工业中的国有和非国有企业TFP

注：2012年数据不可得。

资料来源：国家统计局，上海财经大学高等研究院。

如何支持民营经济发展呢？最根本的当然还是要清理废除各种妨碍市场公平竞争的规定和做法，支持民营企业在竞争中发展壮大。除此之外，笔者的具体建议是，一要降低民企的过重税费负担，放水养鱼。现在土地价格这么高，生产成本已经跟美国非常接近了。现在特朗普领导的美国政府准备大幅减税，一旦成真，其企业的生产成本可能要低于中国企业的生产成本，美国企业的竞争力将会高于中国企业。二要提供公共基础设施与服务（基础研究、交通设施、网络设施）。比如，贵州近几年确实发展很快，一个重要的原因就是把交通设施高速公路修起来，贵州有很多山，经济发展缓慢，但是政府提供了便利的交通、网络设备，经济马上活了起来，增长马上提速了。三要支持民企创新平台建设，树立“科技是第一生产力”的发展理念，无论是现代制造业还是战略性新兴产业，如新能源、新材料、人工智能、生命生物工程、信息技术，都是基于科学技术的发明和创新才能得到发展，在竞争中胜出。四要降低个人所得税率，这样有利于高薪吸引人才回国服务。五要支持人才引进，积极鼓励和支持引进高层次人才。所以，应该按照党的十九大报告中的要求那样：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”

当然，在助力民企发展的同时，要深化国有企业改革。党的十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。这里有一个提法上的转变，以前谈要做强做优做大国有企业，现在转变为做强做优做大国有资本。这体现了从管企业到管资本的思路转变，无疑是正确的。

2.金融市场放开一体化

邓小平同志曾说：“金融很重要，是现代经济的核心。”金融只有在为实体经济发展服务的过程中，才能成为经济的中心，中国经济长远可持续发展需要金融改革发展动力的支持。党的十九大报告也提出，要“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”。然而，目前中国的金融市场整体上还是一个政府监管过度、干预过多的市场，准入壁垒森严的国有垄断市场，由此导致了金融资源配置扭曲，金融进入实体经济的管道没有打通，迫切需要进一步加大对内放开、对外开放搞活的力度。

中国金融体制改革的下一步目标应该是建立现代化的金融体系，形成各种所有制，特别是大力发展非国有、民营金融机构，具有足够广度和深度的金融市场，丰富金融产品种类和投资选择，提高金融资源配置效率，同时要使金融更好地服务于实体经济，尤其要增强对民营中小微企业的支持力度，促进多层次资本市场和消费金融的健康持续发展。

互联网金融作为金融业的新生事物，来自民企、来自民间、来自草根，已经并将继续给国有部门依然占据主导地位的传统金融带来巨大改变，是中国经济从要素驱动向效率驱动、创新驱动转型的关键历史阶段出现的一种新业态。智能手机加上大数据、云计算等技术革命，使得个人和中小微企业的市场行为和信用记录越来越为外人所知，信息越来越对称，同时使融资风险得以由众多的债权人分担，这可以降低融资交易成本，尤其会大大解决中小微企业贷款难的问题。当然，对于互联网金融创新过程中出现的一些乱象也需要进行有效治理，尤其是那些利用一些个体的暴利心理和信息不对称进行欺诈的现象。

3.土地要素流转市场化

要素市场的扭曲，特别是竞争性土地市场的缺失，已经影响到经济的方方面面，特别是使产品市场、货币市场、劳动市场、资本市场和地方财政体系均发生扭曲，进而引起经济结构的扭曲。城镇化依然是中国经济发展的重要动力，特别是大型城市群的建立和布局就是在增加一个个经济较为长期增长的发动机。党的十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。中国要转换到市场导向的、开放型的城镇化和城市化道路上来。

首先，还是必须提供这种城镇化的必要条件——由真正的土地市场来配置土地。政府应该回归到维护和服务的职能上，主要管城市规划、区划，管理土地市场的外部经济性，提供公共产品和服务，放手让市场配置土地，促进市场导向的城镇化早日完成。

土地要素流转的市场化改革还需财政体制改革的配套跟进，因为前者意味着地方政府将有很大一部分收入需另辟财源。靠当前的土地财政方式越来越不具有可持续性，需要改变现有土地财政方式。比如，应该像世界上大多数国家那样，改为征收包括房产物业税的财产税，这是必由之路。其实，房子的增值相当一部分来自城市化、城镇化公共设施的改善和提供，可采用国际通行办法，将集中在房地产开发和销售环节的税费，整合成或增加房产物业税，每年征收。这既利于提高效率，也更能彰显公平。通过提高持有环节的成本，让投资者把房子投放到租赁市场和二手房市场中去，形成真正的消费品，降低高空置率。此外，通过此项税收可以调节社会财富分配和平衡收入差距。对地方政府而言，也许是比一步削减土地出让金及有关税费更具可操作性的方式。

其次，增强社会自治是中国社会和谐有效治理的需要。在社会治理方面，中国要向法治化、智能化、精细化的路子上走。所谓法治化，就是要着力构建法治社会，善于运用法治思维和方式来解决城市社会治理顽疾；智能化，就是要着力推进智能社会建设，善于运用大数据、云计算等信息技术手段来提高社会治理水平；精细化，就是要在破解街道、社区的“最后一公里”难题方面，善于设计与执行更精细的制度。当然，笔者更想强调的一点是，政府不能把所有社会治理的职能都揽于一身。党的十九大也明确提出，要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

确实，国际经验表明，社会可以作为平衡和控制政府与市场之间张力的关键要素，社会组织在协调各方利益、共享公共资源、促进公平正义等方面可以对政府形成很好的补充和替代作用，这就要求政府从具体的、微观的社会管理环节中抽身，将自身管不好也管不了的领域交给社会组织来自我管理，同时也要求政府转向社会治理，更多地依靠制定明确的规则、采取一定的措施让公众参与社会公共政策的讨论，充分反映自身的意愿和诉求，确保政府决策的科学、民主、公正和激励相容，夯实公正的公共利益基础，使之成为社会发展的润滑剂和催化剂，减少社会摩擦，降低发展成本。

最后，提升政府执行力是中国国家治理现代化的需要。政府如果没有执行力，再美好的愿景、再前瞻的规划、再详尽的方案，都只能停留在脑海中和纸面上，无法真正得到落实。许多国家之所以陷入低收入陷阱、中等收入陷阱或塔西佗陷阱，与国家强制力的阙如有很大关联。党的十九大提出了具有重大历史性意义的新时代、新使命、新征程的论断，以及全面建成小康社会、基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国的新“三部曲”宏伟战略安排和一系列基本方略方针的实现，都需要政府的执行力，而不只是在文件中和口头上。当然，执行力与权力的合理配置也是紧密相关的，国家治理需要在权力下放方面有所考虑，没有权力匹配的执行是机械的。与此同时，政府的执行力又是建立在政府职能得到准确定位基础上的，以有能、有为、有效、有爱的有限政府定位来考察，国家强制力的提升离不开三要素：法治、执行力和民主监督。

其一，法治的首要作用是对政府行为的规范和约束，其次才是对市场经济个体的规范和约束。一个好的法治环境，可以支持和促进市场发展，真正让市场发挥资源配置的决定性作用，而政府只是起到维护和服务的作用，只有这样才能最大限度地压缩权力寻租腐败的空间。其二，增强改革的执行力和发展的驱动力，则必须从法治、激励和理念三个维度推进综合治理，特别是要发现和培养改革发展的开拓良将，将那些不唯上、不唯书、只唯实，敢闯、敢试、敢为人先的人放在重要岗位上或一把手的位置上，使之成为一个个改革发动机。其三，没有民主监督问责，没有责任边界的划定，没有社会和媒体的监督，这样的政府治理体系将是涣散失效的。中国还需要高质量的量化指标作为目标，否则就没了努力方向，也无法对官员加以问责，从而官员也就没有责任和动力关注发展，推动改革，不再勇于创新。

结束语

站在改革开放40周年这样一个新的历史起点上，我们需要重新检视中国改革开放所走过的道路，在理论的指导下深刻剖析当前中国面临的问题和难点，进而探讨下一个时期的改革之路。党的十九大报告将新时代中国的发展方向、方式、动力的基本问题作为重大时代课题提出了，正确解答需要学者给出更多新知识、新理论、新思想和新方案，同时改革举措必须落地，以导向好的市场经济和好的社会规范，实现平衡充分的良性发展和建设现代化强国目标。本文给出的解答是要实现平衡充分的良性发展必须深化制度改革，形成具有包容性的现代化经济体系，即建立在现代市场经济体制基础上的经济体系，推动中国经济从要素驱动向效率驱动、创新驱动的转变。同时，需要以法治、执行力和民主监督来提升国家强制能力，推动改革发展美好蓝图的落地。

本文认为，基础性制度的完善才是社会经济平衡充分良性发展的关键所在，是降低制度成本的关键所在，是推动中国经济从要素驱动向效率驱动、创新驱动转型的关键所在，是社会和谐良性发展的关键所在。与治理、激励机制和社会规范这三方面基础性制度相对应的政府、市场和社会，是现代国家治理体系需要正确处理的三个治理主体。其中，政府的恰当定位至关重要，只有有能、有为、有效、有爱的有限政府定位得到落实，才能真正处理好政府与市场、政府与社会的关系，导向好的市场经济和好的社会规范。包容性经济制度和基于法治的政府强制能力是良性发展的必要条件。良性发展呼唤国家治理、市场激励和社会规范制度供给的综合改革，而这样的改革需要靠各级政府主动去推动，这需要各级政府部门及其领导“不忘初心，牢记使命”，有担当去试、去闯、去做。政府既是改革的对象，更是改革的主要推动力量。因此，政府自身的改革，特别是政府职能的转变也就成了改革的关键和重要突破口。这也是下一步改革的最大难题所在，需要更大的政治智慧、担当和勇气来推动。

（作者系上海财经大学经济学院院长）

[1] 关于中国改革开放历史的系统梳理和总结，笔者在合著的《中国改革：历史、逻辑和未来——振兴中华变革论》（中信出版社，2016年第二版）中已有详细阐述。

[2] Cheremukhin A，Golosov M，Guriev S，et al. The Economy of People’s Republic of China from 1953. National Bureau of Economic Research，2015.

[3] 党的十九大报告在论及提高党的执政能力和领导水平部分提出，要“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。这与笔者这里提出的“两个执行力”有相似相通之处。

新时代中国经济增长需要新旧动能转换

马晓河

改革开放40年，我国已经从贫穷的低收入国家跨入较富裕的中上等收入国家行列。目前，我国正处于跨越“中等收入陷阱”的中间区域，要想顺利迈向发达的高收入国家，实现全面建成现代化强国的目标，继续依靠投资打头、出口导向、劳动密集型产业主导的发展模式难以为继，推进经济向前发展的新动能在哪里？如何发掘和培育成长，并使新旧动能有序转换？这是本文要回答的主要问题。

一、改革开放40年：举世瞩目的发展成就

改革开放以来，我国成功地实现了经济结构的转型，一方面是在体制上实现了由计划经济向政府主导的市场经济转型，另一方面是在经济上实现了由以重化工业优先发展的传统发展模式，转向投资打头、出口导向、劳动密集产业主导的经济发展模式。从40年来的发展实践看，这种转型和选择是成功的。中国经济实现了持续高速增长奇迹，从1978年到2016年国内生产总值年均增长9.6%，人均国内生产总值从385元提高到53980元，增长了20.14倍。[1]

从总体经济发展水平看，自1978年以来，经过持续多年的高速增长，我国国内生产总值已经从1473亿美元增长到109828亿美元，占世界经济总量从1.8%提高到14.81%，从位居世界第10上升到第二（见表1）。人均国民收入从200美元达到了8250美元，成功地由低收入国家迈向了中上等收入国家，实现了初步富起来的目标。从需求结构看，我国投资率在经历了一个较长上升阶段后出现了转折性下降，而消费率开始从下降转向趋势性上升，经济发展正在由投资打头、出口导向向内需导向特别是消费打头转变。从产业结构看，经济发展逐渐实现了由工业主导向服务业主导转变，制造业结构也正在从中低端向中高端转变。1978年，我国三次产业结构比重为28.2∶47.9∶23.9，到2016年，三次产业结构比重转变为8.56∶39.81∶51.63。从城镇化进程来看，1978年，我国城镇化率只有17.92%，2017年，我国城镇化率为58.52%，城镇人口净增加6.4亿人，市民化社会结构基本形成。还有，中国扶贫减困成就举世瞩目，仅农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2017年的3050万人，减少了7.4亿人，贫困发生率由97.5%下降到3.1%，这一期间世界贫困人口减少的60%份额来自中国。中国为世界反贫困工作作出了卓越贡献。目前，尽管中国以中等收入群体为主的中产阶层比例还不高，但他们的总量已经是世界上最大的中产阶层群体，这个群体既是保持社会稳定、创新的主体，又是投资、消费的主体，他们更是构建未来橄榄型社会的重要群体。

表1 中国经济总量在世界前十位国家的位次变化

二、经济增长已经进入新旧动能转换期

目前，我国正处于跨越“中等收入陷阱”的中间区域，今后要想顺利向发达的高收入国家迈进，实现全面建成现代化强国目标，遇到的最大问题是，支持中国经济长期高速发展的原有增长机制，即投资打头、出口导向、劳动密集产业主导的经济发展模式，已经难以在新时代推动中国经济继续前行，经济进一步增长面临以下主要问题。

（一）供需两侧结构性失衡，新旧增长动能难以有效接续

当前，我国需求侧和供给侧均面临着严峻的结构性失衡矛盾。从需求侧来看，投资和出口对经济增长的带动作用在不断下降，而消费对经济增长的积极作用也受到体制的严重约束。一是投资空间在收窄，投资边际效益下降，依靠投资拉动经济增长的作用在明显减弱。（见表2）经过多年持续大规模公共基础设施建设，中国的机场、铁路、公路、水电气网等一大批公共基础设施供给能力业已形成，而且供给水平大多都达到世界一流水平。此时，公共投资空间在变小，单位投资带来的GDP贡献作用在下降。同时，由于实体经济在外需紧缩情况下回报率持续下降，企业前景预期不佳，社会投资需求也陷入不景气状态。显然，沿用老办法大幅增加公共投资继而带动社会增加投资，并没有取得预期效果。

表2 中国全社会固定资产投资边际效益变化

二是外需萎缩对出口导向型经济带来了严重打击。多年来，中国经济快速增长的一个重要原因是投资带动加出口导向。这几年，国际环境发生了深刻变化，使得这种发展模式开始失灵。一方面虽然发达国家经济复苏，但需求结构正在与我国的出口结构发生脱离，由此中国出口受到极大抑制。另一方面，一批发展中国家正在利用劳动力、土地、资源等低成本比较优势，发展同中国一样的外向型劳动密集型产业，大量生产服装、鞋帽、电子玩具、家电、家居、机械零部件等，并把这些产品出口到发达国家，在发达国家市场上对中国形成供给替代。中国在中低端制造业无法与低收入国家进行市场竞争的情况下，亟须发展中高端制造业。但是，由于体制制约，在技术方面中国又无法与美国、日本、德国等发达国家展开竞争。中国遇到了发展难题，中低端产业外需疲软供给替代形成“挤出效应”，中高端产业技术制约形成天花板“高压效应”。

三是消费对经济增长的带动作用偏弱，收入分配结构扭曲和社会保障水平过低，造成消费增长后劲不足。按道理，当投资增长率下滑、出口疲软，消费应该引领经济增长。这两年，消费对经济增长的贡献作用确实有所上升，但这并不是消费增长加快带来的，而是由于投资增长大幅度下降引起的结构比例变化，而且与前几年相比，其增长率还出现了明显下降（见图1）。从总量分析，中国人均GDP已经接近1万美元，但在世界人均GDP3000美元到12000美元的所有国家中，中国的居民最终消费率是最低的，2015年仅为38%。[2]（见表3）有效消费需求不足是当前中国需求结构性矛盾的关键所在。从不同收入阶层分析，中低收入人群对中低端产品有很大的消费潜能，但由于收入支撑乏力和社会保障不足，无法顺畅转化为有效需求；中高收入群体对于高附加值、高端产品有明显消费能力，但国内产业结构和产品供给结构升级缓慢，无法满足他们的新需要，造成中高收入群体消费潜力受到抑制，迫使部分收入转化为储蓄。

图1 2009—2016年投资、消费增长率变化

表3 2015年世界3000—12000美元国家居民最终消费率

在现有体制条件下，需求侧产生的结构性矛盾，实质上是由体制机制供给不足造成的。比如，多年来，我国国民收入分配一直向政府、企业，特别是大企业倾斜，形成了有利于资本方、不利于劳动方的格局。政府、企业在国民收入初次分配中占有太多，比例上升过快，在再次收入分配中又把过多的资源用于公共投资和产业投资方面，而用于社会保障、救助穷人、消除差距等方面支出又太少。同时，在阶层之间收入分配政策不到位，不同收入群体间收入差距不断扩大，边际消费倾向低的高收入群体收入越来越高，而边际消费倾向高的低收入群体收入增长缓慢，由此出现了低收入群体没钱消费，中低收入群体有点钱不敢消费，高收入群体有钱但不想消费，最终引起社会储蓄快于消费增长。从2000年到2016年我国社会消费品零售总额增长了7.5倍，而人民币储蓄总额增长了11.4倍，后者比前者快了4倍。（见表4）

表4 社会消费品零售总额与人民币储蓄总额变化

从供给侧来看，传统、低端产业在衰退，新兴产业成长缓慢，新旧产业增长动能不能有效接续。当前，中国经济增长遇到的关键难题是，传统、低端产业快速衰退留下的产业空间，新兴产业不能及时填补，形成了经济增长的“空心区”。多年来，政府对于产业发展及相关资源要素配置存在着过度干预倾向。一方面，各地在“做大GDP”动机驱使下，违背经济规律，大力兴办各种产业园区，盲目实施产业补贴政策，导致资本和资源过多地涌向中低端产业，而传统产业改造升级、新兴产业培育成长缺乏充分的资本和技术储备。另一方面，产权、信用等基础性制度供给缺位，创新激励和企业家精神保护不足，产业准入门槛设置不合理，资本、技术和资源要素进入中高端产业面临多重障碍，导致新兴产业成长缓慢，产业结构升级缺乏动能支撑。在此情况下，产品供给结构不能适应市场需求结构变化，中低端产品和低技术含量、低附加值产品严重供大于求，高技术、高附加值产品及服务供给面临明显的供给短缺。

（二）制度性交易成本居高不下，严重制约产业转型升级

在新旧增长动能转换中，制度性交易成本高低是影响动能转换速度的关键因素。长期以来，我国基础性制度供给中一些深层次结构性矛盾涉及利益复杂，改革阻力较大，影响新旧增长动能转换。如政府利用从上到下的体制优势过度干预市场，行政规制烦琐，审批环节过多，中介服务链条过长；许多行业存在严重的买方卖方垄断，资源要素配置严重扭曲；课税收费项目过多，企业负担过重；等等。这使得企业参与市场竞争的制度性成本居高不下，审批难、融资贵、地价高、显性隐性费用多等问题突出。在世界银行《2016年营商环境调查》报告中，我国排在189个受评估经济体中的第84位，报告显示我国在开办企业、保护少数投资者、办理施工许可证、纳税、跨境贸易等方面分别排在第136位、第134位、第176位、第132位、第96位，均落后于大多数国家（见图2）。据调查，在我国开办一家企业平均需要11道手续和31.35天，而经合组织国家平均数值为5道手续和9天时间。[3]因体制机制改革滞后而造成的制度交易成本，成为企业正常经营的系统性梗阻，对产业结构转型和创新驱动形成了瓶颈制约，严重弱化了产业供给能力的转换和企业微观创新活力的提升。

图2 中国在世行《2016年营商环境调查》189个国家中排名

（三）社会民间科技创新严重不足，影响新增长动能的形成进程

下一步中国新增长动能的形成，关键要鼓励企业创新。如果社会特别是企业缺乏创新力，新增长动能将无从谈起。众所周知，一个社会创新有两种形态，一个是集中式创新，另一个是民间分散式创新。集中创新，就是国家利用从上到下的纵向体制优势，围绕某一领域科技短缺，集中财力、物力、人力等资源，大力推进创新，在较短时间内创造出民间无法取得的科技成果。比如，原子弹、导弹、北斗卫星、航空母舰、高铁等等。但是，完全依赖集中式创新，难以让中国产业完成整体性升级，实现新旧产业有效转换。一个国家的经济社会发展，共性技术、关键基础性技术需要集中式创新，但产业结构整体转型和新兴产业系统性成长，更需要依靠民间大众创新，依靠市场竞争能力的提升。而社会民间科技创新与集中创新所需要的条件是有区别的。民间科技创新是分散式决策和分头行动，创新主体是企业，需要调动人的积极性、创造性。社会民间科技创新需要三个基本条件：第一，市场主体创新需要充分的市场自由，市场自由需要较少审批和行政管制。第二，市场主体需要公平的竞争空间，公平的竞争空间需要减少买方和卖方垄断。第三，创新者需要来自不同社会背景的人的机会均等，这又需要消除身份歧视，建立有均等机会进行创新的激励机制。要具备这三个基础条件显然需要体制变革。

由前述可见，需求侧的结构性矛盾焦点是有效消费需求不足，优质和高端产品满足不了市场需要；供给侧结构性矛盾的焦点是，传统产业改造滞后、新兴产业成长缓慢，而需求与供给两侧的矛盾破解关键又在于供给侧结构性改革。

三、新动能选择：消费升级引领+供给创新

一个时期里，为一国或地区经济起带动作用的因素是经济增长的动能来源。所谓的新动能是与以往的经济增长动能来源比较而言的，凡是能为经济带来增量增长的动能就是新动能，这种动能是经济社会发展所需要的，对原有动能可产生替代作用。增长动能受经济发展阶段、发展方式、体制安排等方面影响，会不断发生变化。因此，经济增长动能来源是可转换的，具有规律性、动态性和渐进性。一般而言，分析经济增长动能有供求两种视角。

从需求侧观察，经济增长是由投资、消费和净出口带动的。在经济发展的不同阶段，需求结构变动对国内生产总值的影响是有差别的。当一国经济发展从低收入阶段到中等收入（包括中上等收入）阶段迈进过程中，投资对经济增长的贡献作用是上升的，消费贡献作用是下降的。与投资的贡献相联系，进出口贸易也对经济增长变得越来越重要。一国经济一旦从中等收入阶段向高收入阶段迈进，消费对经济增长的贡献作用就会不断上升。相反，由于公共投资和产业投资饱和，投资空间变小，投资贡献作用持续下降，进出口结构也出现了相应变化。以日本为例，1950年，日本人均国民收入为113美元，1960年431美元，1970年上升到1940美元，到1980年达到10440美元，1988年，日本人均国民生产总值高达23570美元，超过美国人均21620美元的水平。[4]与收入转型相对应，日本经历了投资对经济增长的贡献先升后降、消费贡献先降后升的过程。1952年，日本的投资贡献率为21.3%，1966年上升到32.6%，1970年进一步上升到39%，此时日本人均国民收入1940美元，折合2010年美元价格恰好超过1万美元，为10760美元。日本人均收入越过1万美元门槛后，投资贡献率不断下降，1973年下降到38.2%，1980年32.2%，1993年29.9%，2006年进一步降到23%。伴随着投资贡献率下降，消费贡献率也发生着变化，1950年日本的消费贡献率为77%，1966年下降到65.9%，1970年进一步降到59.7%。此后开始上升，1973年61.8%，1980年68%，2006年达到75%。[5]由此可以看出，日本投资贡献率上升、消费贡献率下降至少经历了18年，投资贡献率从升到降、消费贡献率由降到升的拐点发生在20世纪70年代初期，此时人均国内生产总值恰好1万美元（2010年美元价格）。[6]

从供给侧观察，经济增长来自由劳动、资本、资源和技术等要素配置形成的产业产出。在一个时期里，能为一国或地区经济增长起主导作用的产业，就是经济增长的动能来源。在工业化中后期，经济增长主要是依靠服务业发展来替代工业。此时工业内部结构转换是在劳动密集型制造业与资本技术密集型制造业之间进行的，资本技术密集型制造业的快速发展，推动了工业结构的调整，使得产业发展出现了中高端化趋向。以韩国为例，在20世纪60年代经济刚起飞时，韩国抓住美国、日本等发达国家将劳动密集型产业转移到发展中国家的机会，利用本国劳动力资源优势，实行出口导向型发展战略，重点发展以轻纺工业为主的劳动密集型产业。进入70年代，随着劳动力短缺和工资上涨，以及西方发达国家经济衰退，还有后起的发展中国家在劳动密集型产业发展方面的竞争，韩国利用发达国家重化工业向新兴发展中国家转移的机遇，大力发展钢铁、非铁金属、机械、造船、汽车、电子、石油化工、水泥、陶瓷等具有资本密集性质的重化工业，到1980年，韩国重化工业在制造业中的比重上升到50%以上。进入80年代，面对新兴工业化国家的崛起，国际市场竞争日趋激烈，韩国提出了“产业结构高级化”的政策目标，对传统重化产业进行技术升级改造，同时大力发展精细化工、精密仪器、计算机、电子机械等。进入90年代，韩国受到亚洲金融危机的严重打击，经济衰退，失业人数大幅度增加，社会收入分配结构出现恶化，此时韩国正处于由中上等收入国家向高收入国家迈进的关键时期。面对危机，韩国在积极推进金融体系、劳动力市场、公共部门改革及企业结构调整的同时，大力发展知识密集型产业和服务业。比如，集中发展计算机、半导体、生物技术、新材料、精细化工、航天航空产业；2003年以后，数字电视、液晶显示器、智能机器人、新能源汽车、新一代半导体、新一代互联网、智能型家庭网络系统、数字内容软件、新一代电池、生物新药及人工脏器又成为韩国的“十大引擎产业”。韩国产业转换的成功经验，就是在向高收入阶段迈进过程中，资本技术密集度更高的产业对低度资本技术产业的不断替代。[7]

在新时代，中国向发达的高收入阶段迈进，全面建成现代化强国，也要遵循结构转型和经济发展规律，从供求两侧寻找经济增长动能源泉，主要思路是，在需求侧实施消费升级引领战略，调整需求结构，降低对外需的过度依赖，扩大内需特别是消费需求，将消费特别是居民消费结构升级作为引领经济增长的主要动能源。在供给侧实施供给创新战略，调整产业结构，改变我国在国际市场上的分工地位，加快改造传统产业，大力发展新兴产业，不断提高中高端产业和高附加值、高技术含量产品在产业结构中的地位。在制度供给层面，加快体制机制的全面改革，为经济增长新旧动能转换提供引擎支撑。

从需求侧看，实施消费引领经济增长，是一国经济实现从中等收入阶段迈向高收入阶段的必然选择。如前所述，消费对经济增长贡献作用是先下降后上升，进入高收入阶段，消费对经济增长的贡献率维持在70%以上，比如2015年，世界中等收入国家最终消费占GDP比重为69%，上中等收入国家66.7%，高收入国家77.9%。[8]进入高收入阶段后，居民最终消费对经济增长起着引领作用。2015年，美国居民最终消费率68.4%、英国65.1%、法国55.1%、德国54%、日本58.6%、加拿大57.5%、澳大利亚56.9%。[9]

今后，相比投资空间，我国消费增长空间将会越来越大，这给经济高质量增长提供了巨大的动能源泉。主要体现在三个方面：一是消费补偿性增长。在世界上，中国最终消费对经济增长的贡献率是比较低的，如果能将最终消费调整到同类收入国家的平均水平，那将会带来数以万亿计的消费增长额。例如，以2015年为基期到2020年，若每年物价增长2.0%，人口14.3亿，按照年均经济增长率6.5%计算，到2020年GDP总量将达到104.35万亿元人民币。届时如果我国最终消费率能达到70%，GDP中将会有73万亿元是由消费带动的，比2015年多出37万亿元人民币。二是城市化带来的消费增长。众所周知，我国城乡居民消费存在差距，2015年，城镇居民人均年消费为21392.4元，农村居民人均年消费为9222.6元，前者是后者的2.32倍。这意味着，积极推进人口城镇化可以带来消费的较大增长。目前，我国还有6亿多农民居住在农村，另外城镇还有2亿多农业转移人口（无户籍的常住人口）。假定从2016年到2020年城乡居民人均可支配收入年均增长6.5%，届时城镇居民年人均可支配收入将达到43555元，农村居民人均可支配收入达到14758元。按照2015年城镇居民平均67%的消费倾向计算，到2020年如果按计划完全实现了1亿农业转移人口市民化，当年由这部分新市民带来的消费额会净增加16638万元。[10]三是中产阶层的扩大带来消费增长。根据统计资料测算，在按收入等级划分的城乡居民家庭调查中，中低收入阶层收入水平低，但平均消费倾向高，中等及中等偏上收入阶层消费能力强。从现有数据看，2011年城镇居民中低收入户和中低收入户家庭平均消费倾向分别为85.1%、75%，农村则为165.6%、93.1%，这些家庭人口占城乡总人口的40%，而当年城镇居民中等收入户人均消费额分别是最低收入户和较低收入户的2.2倍、1.6倍，中等偏上收入户家庭人均消费额分别是最低收入户和较低收入户的2.8倍、2.1倍。农村也如此，中等收入户和中等偏上收入人均消费额分别是低收入户的1.5倍、1.8倍。[11]显然，如果我们能将全国40%的中低收入阶层的一半转变为中等及以上收入阶层，将拥有世界上人口最多的中产群体，届时必然是全球最大规模的消费市场。

全社会消费的增长既来自消费总量的扩张，也来自消费结构的升级。收入水平越高，越是向高收入阶段迈进，消费结构越会出现细分化、中高端化倾向。这种变化就要求供给侧必须全面创新，为市场提供有效、安全、优质、高效的商品或服务。要满足需求侧的市场变化需要，核心是新动能的形成与成长。在这方面，今后的主要任务是淘汰落后产业，改造传统产业，培育发展新兴产业。传统产业改造的主要思路是，在淘汰落后低端产能的同时，避免产业转型中的空心化倾向。应紧紧抓住世界新一轮产业技术革命提供的新机遇，充分利用新技术、新工艺、新管理模式改造传统产业，走智能化、绿色化、高端化之路。

对于新兴产业的发展，应从三个层次培育和发掘新增长动能源泉，第一层次是支持六大支柱产业做大做强做优，即培育发展新一代信息技术、新能源汽车、生物技术、绿色低碳、高端装备与新材料、数字创意等产业；第二层次是培育发展四大战略性产业，包括空天海洋、信息网络、生命科学、核技术等产业；第三层次是打造一批新优势产品，包括新型飞行器和航行器、新一代作业平台和空天一体化观测系统、量子通信技术和泛在安全物联网、合成生物和再生医学技术、新一代核电装备等。同时，改造传统产业和培育发展新兴产业，还要用区域联动发展理念，引导发展资源向经济增长优势区集聚，培育一批经济增长极和增长带。比如，以我国“两横三纵”空间布局为依托，南北向打造三个经济增长带，东西向打造两个经济增长带；同时，在“两横三纵”空间交叉点上，结合城市群培育，重点打造一批增长极。

四、加快体制机制改革

制度供给是经济增长新动能的引擎。实施消费引领、供给创新，离不开体制机制改革。体制机制改革的重点包括以下几个方面。

第一，政府要放松对市场的直接干预，让市场在资源配置中充分发挥决定性作用。首先，要进一步减少和取消行政审批事项，降低企业的制度性交易成本。虽然本届政府已经减少和取消了一批行政审批事项，但依然还有进一步改革的空间，今后改革的方向是继续减少审批项目，缩短审批时间，提高审批效率。其次，减少买方卖方垄断，为不同所有制企业创造公平竞争环境。过去政府通过国企做代表设置了诸多高门槛，实行买方垄断和卖方垄断。其实，由政府指定的买方和卖方垄断带来的成本是由生产者和消费者承担的，随着市场化改革，应该继续减少买方、卖方垄断，降低生产者和消费者成本。这里的垄断实质上是将生产者和消费者的一部分福利强制割让给指定的垄断者，无形中抬高了市场价格，侵蚀了社会发展福利。减少垄断要从国企改革做起，竞争性领域和竞争性环节必须退足退够，纯公共性领域要进足进够，同时纯公共性领域也要按市场原则引入社会资本，进行有限竞争。最后，进一步减税降费。我国的社会税负应该是比较高的，尤其是与政府提供的公共服务数量和质量不对称。假定一个社会从买方和卖方征收一定的税费是必要合理的，因为社会要稳定运行、要保障安全，这些都需要支出成本。如果超过这个成本边界，再从社会征税，那就是对生产者和消费者福利的一种侵蚀。社会税费过重，会使企业发展成本和消费者成本提高，最终导致全社会商品和服务价格高于其他经济体，进而引起国家竞争力下降。因此，降税减费是对企业福利和居民福利的一种返还，有利于近期社会需求扩张和未来潜在生产力的增长。

第二，调整国民收入分配结构，适当降低政府在国民收入中的比重，提高居民特别是劳动者的收入比重，为调整需求结构实施消费引领战略，拓展市场空间。能不能让消费引领经济增长，关键也在改革。一方面，政府要调整财政支出结构，压缩公共投资规模，特别是距离居民当期福利遥远的建设项目，更要禁止投资一些不切实际的高大上项目。同时，提高对居民社会福利支出的比重，加大对中低收入人群财政转移支付力度，提高贫困救助标准，调高基本医疗保险、基本养老保险补助标准，支持低收入者开展劳动技能培训和子女教育等。另一方面，对中产阶层实行免税减负政策，比如，提高个人所得税起征点，实行综合与分类相结合的个人所得税，还可以对中低收入者第一套住房实行税前抵扣政策。总之，我国的个人所得税应实行低收入者不纳税，中等收入者少纳税，高收入者多纳税的体制。这样的国民收入结构调整，必然会带来财政减收增资问题，可以通过如下途径来化解，压缩公共投资带来的结余，提高国有企业上缴财政的利润比例，提高资源环境税税率等。

第三，加快推进创新体制改革，深入推进人才科技、技术创新等要素的市场化改革，完善人才培育和创新激励机制，激发全社会创新创业活力。供给创新在很大程度上要靠科技创新去实现。针对我国创新体制存在的突出问题，应充分调动各种资源和各方积极性，加大创新投入，努力补齐创新短板。强化企业创新主体地位，鼓励企业开展基础性、关键性、前沿性创新研究，提高企业对国家实施创新驱动战略的行动能力和参与度。

鼓励科教融合发展，支持一批大学和科研院所组建跨学科、综合交叉的科研团队；优化民营经济创新发展环境，给予他们充分的市场自由、公平的竞争空间，激发创新活力，提升创新能力；培育和保护企业家创新精神和精益求精的工匠精神，尊重知识、尊重人才，完善市场化的人才资源配置机制。完善科技创新激励机制，放宽对科研经费支出权限的管制，全面下放创新成果处置权、使用权和收益分配权，支持科研人员有序流动。持续增加各级各类教育培训和人力资本投入，加快培育实用性、创新型人才。

第四，积极推进人的城镇化。城镇化是增加供求两侧新动能的黄金结合点，积极推进可为经济增长带来诸多好处。当前城镇化进程中最大的障碍有两个，一个是全国中等以上的城市绝大多数都设置了外来人口落户的门槛标准，这些标准对农业转移人口市民化所起的是限制而不是促进作用，尽管国家新型城镇化规划提出了实施差别化的五条标准落户政策，[12]实质上并没有放松农业转移人口市民化限制，反而有些城市还加强了。另一个是进城农民落户城镇所需要的公共成本缺乏相应的承担主体。农业转移人口市民化产生的公共成本包括基础设施建设、医疗养老保障、义务教育、就业服务、住房保障、公共文化供给等。面对诸多成本，各个城市都乐意保持现有体制，享受农民进城的红利，而不承担由此带来的公共成本。要想积极推进新型城镇化，即人的城镇化，改革还需再进一步。首先，除了北京、上海、天津等直辖市外，应该再行降低进城落户标准条件，比如，全面放开城区人口数量在300万以下的城市落户限制，合理放开城区人口300万～500万的城市落户限制，适度控制城区人口在500万以上特大城市的人口规模。其次，建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制。在农业转移人口市民化产生的公共成本中，应科学、合理划分中央政府、地方政府和企业各方的支出责任，为了有效推进农业转移人口市民化，更好地解决社会保障跨地区转移接续问题，建议对农业转移人口市民化需要的基本医疗、基本养老、义务教育支出责任，应主要由中央财政和地方财政共同负担，中央政府承担50%，地方政府承担50%。上述负担项目实行统一标准、统一账户、统一机构。农业转移人口市民化过程发生的基础设施建设、就业服务、住房保障、公共文化供给等公共服务完全由地方政府负担。同时，要调动企业支持进城农民工市民化的积极性。农民工所在企业也要承担相应责任，比如，城镇职工医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险，以及职工技能培训等成本，应按有关规定依法依规缴纳。为了减轻企业负担、调动企业支持进城农民市民化的积极性，可以采取降低缴费标准、免除其他行政收费项目等激励政策。

最后，还要进一步健全基础性制度，重点完善产权保护制度、社会诚信体系、资源环境保护管理体制，以及深化对外开放，为新旧动能转换提供基础性制度支撑。

（作者系国家发改委宏观经济研究院原副院长、研究员、博士生导师）

[1] 资料来源：中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》，2017年第58—65页。

[2] 参见2016年《中国统计年鉴》第949—951页，中国的居民最终消费率是根据2015年中国国内生产总值支出法测算的。

[3] 中国宏观经济研究院课题组：《推进供给侧结构性改革的基本理论与政策框架》综合报告第3页。

[4] 1947—1955年人均收入是指人均国民收入，按照当年日元兑美元汇率折算；1960、1965年指的是人均国内生产总值，1970年后为人均国民生产总值。资料来源，麦迪森：《主要资本主义国家经济统计资料集》（1840—1960），张塞主编：《国际统计年鉴》，中国统计出版社，1996年版。

[5] 马晓河：《转型与发展》，人民出版社，2017年版，第23—25页。

[6] 通过测算，1970年1美元相当于2010年的5.38美元。

[7] 马晓河：《转型与发展》，人民出版社，2017年版，第26—29页。

[8] 资料来源：世界银行网站。

[9] 参见2016年《中国统计年鉴》第949—951页。

[10] 根据2016年《中国统计年鉴》数据计算。

[11] 马晓河等：《结构转型与经济可持续发展》，中国计划出版社，2014年版，第31页。2012年《中国统计年鉴》第348—368页。

[12] 《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万～300万的城市落户限制，合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

中国特色的经济转型与发展

张军

40年过去了，如何看待中国经济转型和发展的模式，是一件很有意思的工作。纽约大学的鲁里埃尔·罗比尼教授曾经在上海讲了这样一句话，说中国经济的增长是靠出口和巨大的固定资产投资支撑的。高储蓄和低消费是一个不可持续的增长模式。不用说，这是一个不断被重复的判断，几乎成为海内外对中国经济的主流看法。我曾经写过文章说，批评中国经济的所谓结构性失衡在美国和中国似乎都是“政治上正确的”，而重新平衡中国经济均能迎合两国的民众情绪，所以鲁里埃尔·罗比尼的说法很受公众和媒体的欢迎。

可是，这些说法并不像它们看上去的那么正确。如果做更多的经验分析，我们就会发现上述看法并没有充分揭示中国经济发展的逻辑与机制。首先来说，中国经济的增长基于出口这种说法对不对。很多人会拿出证据说，现在出口值占GDP已经超过40%，毫无疑问经济增长是依赖出口的。可是，分子分母之间是什么关系，却没有人去关心。事实上，GDP在统计上并不包含出口值，从支出法核算的角度讲，GDP包含的是出口和进口之间的差额（也就是贸易余额）。如果进口值大于出口值，即使出口值占GDP很大，GDP也会因此减少而不是增大。另外，如果出口多为来料加工出口的话，那么出口和进口之间的差额可以粗略地看作一国出口附加值的总和。虽然中国的出口值占GDP超过30%，可是加权的出口附加值率平均只有30%，对于那些出口增长最快的行业，附加值率大体只有10%（不同的估计有不同的数值）。这就意味着，GDP当中包含的来自出口部门的贡献只大约有12%。诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·莫理斯教授说，没有出口，中国经济差不多也照样能增长到现在的水平，因为对增长最重要的是资本的积累率和积累速度。

很多人认为，我们现在的资本积累过高，挤压了消费，不利于中国的未来经济发展。其实，对这个问题怎么看，取决于看问题的角度。资本积累率高反映的是中国目前的储蓄率仍处于较高水平这一事实。不过，大家不应该忽略的一个重要经验是，资本的积累或者国民储蓄占国民收入的比例并不是固定不变的，它会随着经济发展的阶段和人均收入的提高而变化。东亚四小龙在40年前都是世界上储蓄率最高的经济体，但今天不是。经济学家的研究并没有发现低储蓄率和低投资率可以实现高速的经济增长，却发现，如果能在高储蓄的国家推进有效的资本形成，经济就可以获得更快的发展，成功缩小与发达国家的收入差距。

北大的蔡洪滨教授做了一个研究，他用上百个国家的统计样本，讨论哪些因素会影响一个中低收入的国家成功实现向高收入的跨越。在他的回归方程中，出口占比、消费率、投资率、基尼系数等都作为影响因素了，但却发现，这些变量在统计上都不显著。换句话说，从长远来说，这些变量不是决定这些国家能否成功跨越所谓“中等收入陷阱”的因素，因为它们会随着经济发展阶段的改变而发生变化。

从长远来说，包括储蓄率、消费率这些东西都会变，不存在一个最优的比率适合所有的国家。消费应该占GDP的百分之多少是全世界都可以通用的吗？不是。中国当前的经济发展阶段出现了统计上的消费占比下降的现象。但是这个现象也要做具体的分析，不可简单下结论。有一次，我和剑桥的一位学者辩论这个问题。我说我是中国的一个消费者，我知道自从我可以买自己的房子以后，我的消费开支的结构发生了怎样的变化。房改之后的10多年来，中国城市的房屋私有化率为85%以上。在这种情况下，尽管在统计惯例上房屋投资是计算到资本形成而不是消费支出里面的，但事实是，当我们刚经历可以买房子的阶段以后，每个家庭的消费支出结构都发生了巨大的变化，拿更多的积蓄去购买住房了。对家庭而言，这就是最大的消费开支。问题在于我们需要找到准确的方法来分摊这笔开支到每一年。国家统计局的司长都承认，现在中国家庭房屋的支出占家庭消费开支的比例确定在7%～8%肯定是低估的。原因主要是，我们还缺乏用于计算“推断租金”的可靠的系统资料，因而统计局现在只能用居住的部分成本估算家庭的住房开支，比如，分摊的房屋维修基金和物业费等。

与消费占GDP比重的问题相联系，很多人对“劳动收入占国民收入的比重”这些年来的下降趋势也多有诟病，认为这是导致经济增长不可持续的因素之一。对于这个现象应该怎么看，我们做过研究。我们的做法是，把劳动收入与国民收入的比重分解到各个省份，看看能发现一些什么样的规律。理论上，全国层面上的这个占比无非这个占比在各省的加权平均。经计算我们发现，上海的劳动收入占比是全国最低的，而西藏则是全国最高的。背后的规律是，农业占比比较高的省份，劳动收入占比就往往比较高，而工业化程度和城市化水平比较高的省份，劳动收入占比就比较低。怎么理解这个现象？从全国来看，劳动收入占比的下降主要是收入分配政策不公造成的吗？未必。这个趋势反映的实际上是一个非常正面的经济结构的变化，也就是说，过去十多年来，有越来越多的省份的经济实现了或者正在实现结构升级，正在经历工业化和城市化的进程，农业在GDP中的份额及农业对GDP的贡献正在下降，而制造业和服务业的份额则在上升，这样一个结构变化，很大程度上导致了我们观察到的劳动收入在GDP中的占比出现下降的趋势。所以我认为，上述现象的出现主要是经济结构变化造成的。这是基本原因，政策的问题是次要的。要知道，结构变化是经济发展的一个非常重要的机制。经济发展就是经济结构不断升级的进程，往上走，通过工业化、城市化提高了人均所得。将来，随着服务业在各个省的经济结构中变得越来越重要，全国层面上观察到的劳动收入在整个国民收入中的份额就会止跌回升。

再说基尼系数吧。中国的基尼系数超过国际警戒线少说也有十多年了，但是这个到底有多大关系呢？其实关于基尼系数，有很多很多的研究，相同的基尼系数可以代表完全不同的收入分配状况。我只提醒一点，这些年来大量的统计研究发现，如果把中国的收入差距分解开来，你就会发现，中国有一个跟其他国家非常不同的现象，就是中国的收入差距里面，城乡差距是小于地区差距的。这说明，在中国，尽管有了几十年的经济高速增长，但经济发展的水平在各省之间还存在很大的落差。特别是，东部沿海的发展阶段高于中西部地区。我觉得这是非常值得我们思考的一个大问题。我的建议是，当我们在总量上看到一些现象的时候，我们往往需要从地区层面来理解现象的生成，因为中国的经济增长和发展主要不是按照行业而是按照省市这样的行政区划来分解和执行的。经济增长与其说是行业扩张的现象，不如说是地区崛起的现象。中国的经济发展有清晰可循的地理模式。

我特别提到，诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨教授在20世纪60年代出版了很多关于经济发展与结构变化的研究著作，并发现了很多有趣的经济发展的现象与规律，最著名的可能就是后来被称为“库兹涅茨曲线”的现象，这些曲线被讨论得比较多，除了收入差距与经济增长的倒U形关系之外，还有关于环境质量和经济发展之间的关系。20世纪80—90年代有大量的经验研究发现，环境的质量和人均GDP也是呈现Kuznets曲线的关系，也就是说，经济发展的初期阶段往往伴随环境恶化，而人均GDP水平达到一定的阈值以后环境又会变好。所以，有很多变量之间的关系，可能并不是线性的。今天我们看到的一些很负面的现象往往与经济发展阶段相关，比如，我们谈到的消费率、储蓄率，包括基尼系数等都会随着经济发展的阶段变化而变化，不能因为今天看到这些变量的值就理所当然地认为未来也是这样。关键是要把眼光放得更长远，经济发展会引起结构变化，而结构变化会改变很多重要的经济变量之间的比率。在这里面结构变化的因素变得非常重要。

的确，尽管中国经济的高速增长和发展只是出现在过去40年里，但它的资源归属与经济活动的基本组织方式是没有变化的。各级地方政府依然主导着各自的经济增长和发展。在计划经济时期就形成了这个组织架构，当时叫“块块经济”，它不同于苏联那种以中央工业部为主导的“条条”模式。可是，在我们的计划经济时期，投资和经济活动的控制权总是不断在条与块之间反复折腾，始终没有解决好集权与分权、经济分权与行政分权的关系。

对于中国经济发展的看法，大多数人是没有这样一个概念的，经济学家习惯于从总量上看问题，并从合并的部门与地区的总量上解释经济发展。而对于中国经济，这样做会忽略掉很多重要的东西，难以看到经济发展的机制是什么。我今天特别想指出的是，中国经济是被分割在一个个行政单位里的，是被分割成一个一个单元的，这非常重要。这就是说，经济活动是在行政区划里面被组织起来的。某种意义上说，中国很像欧洲，很多人讲中国就是早期的欧洲，每一个省都是一个相对独立的经济体，推动经济发展的活动都发生在一个行政的单位里面。上海是一个单位，上海又分区，区又是一个单位，上海边上的昆山、无锡，是一个一个的行政单位。虽然英国也有郡，美国也有州，但跟中国的行政区概念是完全不同的，在中国，经济活动始终是在行政区的边界内发生的，而且是行政区的政府被赋予的责任。

中国有2800多个县，30多个省市，600多个城市，将近300个地级市，可以有很多的数字来度量中国的经济是怎么被分割成一个个小的经济单位的，而且实际上所有的经济活动都是由一个个小的行政单位负责组织的。这种组织架构对于经济增长来讲变得非常有趣，因为经济是由一个一个小的单位构成的，怎么实现增长呢？很显然，在体制上一定是要实行分权的。中国有一个非常重要的特点就是不仅这个经济被分割成了最小的行政单位，而且在一个行政的区划内，几乎所有的资源都在区划内的地方政府手上。这跟西方又不一样。西方的经济资源多数为个人或者家庭拥有，要么是农场主，要么是地主，要么是企业家，总之，资源都在他们手上，所以经济决策和经济活动是这些人决定和组织的，跟政府没有直接的关系；而在中国，所有的经济资源几乎都在地方政府手上。张五常先生一直强调县非常重要，因为所有的土地资源都在县一级政府手里，因此一个省要实现经济增长的话，就要确保县（市）一级的增长。所以，需要层层分权。而一旦分权，就遇到一个协调机制的问题。要知道，把经济决策的权力给了地方以后，在全国总量层面上很可能会出现混乱和不稳定，这个问题非常困扰中国。不仅在计划经济时期是这样，在20世纪80年代的改革之中也未能解决好这个问题。那时候的改革只强调了分权而没有解决好宏观稳定的大问题，结果一直摆脱不了经济的大起大落，通货膨胀反复发生，非常严重。

表面上看，通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易从银行透支来弥补收支的缺口，而且在1993年之前，这的确已是惯例，每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。在1993年之后，透支被改为政府向银行出售债券，并开始整顿金融部门，对金融部门“约法三章”。但这并不能取代对分权体制下的协调机制的需要。增长与通货膨胀伴生的体制根源主要不在于财政向银行的透支，也不在于金融部门的秩序混乱与违规，而在于那个时候形成的中央与地方的财政关系不利于宏观的稳定。因为在当时的财政包干体制下，地方政府有隐瞒财税收入的强烈动机，比如，将预算内的收入转移到预算外，形成庞大的预算外收入和体制外收入，这就逐步削弱了中央对宏观经济的控制力。中央财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年的29%和40%下降到1992年的12%和15%，同时地方政府的预算外收入迅猛增长。虽然中央的财力下降很快，但同期的事权依然没有太大变化，中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设，中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的实际阻挠。地方政府拥有了越来越多的预算外和体制外的收入，使得中央政府的支出只能依靠货币超发来支撑。这就是1993—1994年中央政府坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基担任副总理时期中国经济体制转轨的最重要一环，因为有了分税制，中央与地方才实现了激励的一致性，消除了增长引发通货膨胀的体制根源。这也是确保中国这个大国实现可调控其节奏的经济增长的基本机制。

我的分析表明，分税制对中国经济发展的贡献很大。首先，由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的收入，因而在税费的征收方面，地方政府没有了隐瞒税收的动机，并且由于财政收入的主体是共享税种，中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，分税制保证了两者都会最大化税基。其次，分税制保证了在1994年推开的重要改革的顺利推行。按照分税制的设计，1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府自由支配。而这时候的转移支付更多地应该被理解为中央用来对地方政府绩效的一种褒奖，或是对因改革造成利益损失的省份的一种补偿。因而，中央的财政实力保证了1994年自上而下的改革方案的顺利推行。最后，以增值税作为分享的主体有利于激励地方政府对经济发展的专注，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分税收也会增长得更快，因而增值税可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府更加致力于发展地方经济。

这就引出了我接下来要讨论的经济发展的机制问题了。解决了激励机制问题，要加快经济发展，地方面临的最困难的问题就是如何开始加快资本的形成。跟一个人办企业一样，一开始就需要很多钱。资本积累的钱从何而来？我先讲一个故事。在深圳特区刚开始建设的时候，习仲勋同志到邓小平同志家里去汇报说，建设特区希望中央能给钱来搞基础设施，当时银行只能给3000万贷款。邓小平同志说了一句话，中央没有钱，你们自己要闯出一条路。当时他们也够大胆的，把眼睛转向了土地。在开发罗湖小区时，他们测算下来，如果1平方米租金是5000港币，有40万平方米的商业用地大概就可以筹资20亿港元，那个时候是1980年。1982年，深圳就实行了土地的有偿划拨，而在1987年开始实行土地批租制度。1988年，中国的宪法将土地使用权可以转让写了进去。到邓小平同志1992年南方谈话以后，很多地方都开始想到用土地来解决公共储蓄不足的问题，因为要发展经济，首先就需要改善基础设施。

亚洲四小龙早期发展靠什么？刚开始发展经济也需要钱，但它们有美国的援助。它们得到美国援助以后就会去进口资本品，从而开始了资本积累。为什么韩国、中国台湾早期走的都是进口替代战略？原因就是有美国的援助和贷款。可是十多年以后不行了，它们需要还这个钱了，所以就必须把战略调整到出口导向，要去挣美元来还这些贷款。很多研究文献里面都谈到，四小龙特别是韩国和中国台湾，它们早期都实行了进口替代战略，但是后面又转成了出口导向战略，这个不是事先设计的，而是因为开始时它们没有钱来启动经济的发展，正好有美元的援助，所以就要靠进口，后面要还债才转向出口导向的发展战略。

与它们的初始条件不同，中国的地方政府要加快资本积累，需要靠自己解决资金短缺的问题。所以，地方经济的资本积累很自然就主要依靠地方政府“招商引资”这个模式来实现。可是，招商引资的成功在很大程度上需要依靠地方政府的公共投入来改善当地的投资环境，特别是制度的和物质的基础设施。这是巨大的公共投入，而当地储蓄（贷款）不足是一个严重的金融约束。这个问题是任何一个中国的地方政府在经济发展的初期都面临的问题。深圳的个案经验之所以变成之后的流行模式，就是因为它确实为地方政府突破这个储蓄短缺的约束找到了出路。

从经济学上说，深圳早期的经验就是政府拥有的土地成为公共储蓄的来源。在所有的生产要素里面，只有土地的回报是租值，而且长期来讲土地的租值是随着经济发展而不断上升的，只有土地是这样的，其他的资产只会不断地消耗和贬值。1994年以后，长三角经济的起飞靠的就是这个来自土地租值的公共储蓄的持续增长。因为中央政府只给政策不给钱，在这种情况下，地方政府唯一能够实现快速资本积累的途径就是批租土地。在20世纪90年代后期，随着商品房市场的形成和城市化进程的加快，地方政府来自土地批租的收入获得了大幅度的增长，成为政府财政预算之外的重要收入。

地方政府的土地出让金实际上可以解释为未来地租流量的现值，地方政府通过市场机制或者所谓的“招拍挂”方式在土地出让时一次性获得，这与西方发达国家通过房产税或物业税的方式间接获得看上去不同，但其实应该是等价的。中国至今没有在全国范围内征收房产税或财产税，但是地方政府从土地出让金中实际上已经一次性征完了。

除了土地批租这个机制之外，土地作为地方公共储蓄功能的另一个机制是地方政府建立起来的融资平台，也叫作“特殊目的的公司”（SPV），也就是我们熟知的地方政府的开发公司或者城投公司等。成立这些公司的目的是筹措用于基础设施建设的资金。政府通常以财政资金或者划拨土地等政府资产作为公司的资本金，而城投公司则利用对一些基础设施的定价权（如公用事业费、公路桥梁的收费权等）或者依赖政府未来财政收入流量来发行建设债券或者直接向银行借款。由于基础设施的建设和更新有助于地方招商引资和促进经济增长，从而会增加地方政府未来的增值税，因此，城投公司的负债理论上说是安全和有信誉的。现在大家都在批评地方融资平台，但我们要想一想，如果没有地方融资平台这个增加公共储蓄的机制，不能想象中国经济能够在条件非常恶劣的20世纪90年代中后期加快了经济发展的步伐，特别是上海和长三角经济的迅速崛起。今天的二线、三线地区也几乎不可能有这样一个加快经济发展的局面。

除了土地作为公共储蓄的功能被加以利用之外，1994年实行分税制之后，地方政府对土地的规划、储备与配置的能力也在地方经济发展中变得特别重要。正如张五常先生所说，中央与地方对增值税的分成，实际上也就是对地租的分成（我们讲租税不分）。这是因为增值税来自生产与投资活动，而后者是地方政府用划拨的土地吸引来的。在招商引资的竞争下，地方政府手上拥有的可划拨的土地的量常常约束着地方经济发展的节奏。

总的来说，分税制不仅实现了中央与地方的激励一致性，而且在地方层面上开始形成了一个促进经济发展的机制。我们在前面描述了这个机制的基本内容。现在可以看出，这个机制的核心是政府使用类似金融市场的方式将国有土地未来的收入流量在时间轴上做了很好的平移，从而克服了金融的约束。在这个机制下，我们才观察到地方政府的公共支出与私人部门的生产型投资之间的“挤入效应”（crowing—in effect）。这就是中国的模式。这个模式到底怎么定义？很多人说，中国经济的发展是地方政府推动的，这话好像是对的，但是政府利用了市场而没有取代市场。所以，政府主导经济发展的说法也只是对了一半。但不管怎么说，这是一个在理论上非常值得总结的模式。

有意思的是，地方政府借助于土地增加公共储蓄的机制会受地理因素的影响。我观察后发现，在中国，经济结构的变化本身不仅发生在行业之间，比如说，劳动力从农业到工业，从农村到城市，实际上还有一个地区之间的结构变化。因为土地的租值是随着区位来变化的。离沿海越远租值越低。这样一来，在经济发展之后的相当一段时间里，中国地区与地区之间的差距会拉大。但如果我们相信库兹涅茨得出的规律，这在中国未必是坏事情。因为我们的人口特别多，所以需要非常多的资本积累来让人均资本存量提高到发达国家的水平。如果不是这种方式的话，我相信中国这样一个大国，人口这么多，要想较快地积累资本和提高人均资本存量，从而提高人均收入是不可能的。今天印度的经济状况就会让我想到，假如中国不是今天这样一个经济组织方式的话，中国与印度就不会有太大的差别。现在有了这样一个模式，经济的增长和发展速度就快于印度。可能的代价就是，在相当一段时间里，地区与地区之间的差别有扩大的趋势。但是，这并不是一成不变的，它有收敛的趋势。中国的发展模式其实影射了世界经济的一个发展模式，也特别像欧洲早期的发展模式，每一个地方都是资源控制的主体，经济发展是靠一个个相互竞争的小的单位来谋求的。而整体经济要发达起来需要递推的过程和时间，现在是第一梯队，然后转移到第二梯队和第三梯队，这是因为土地的租值在变化，一定会调节资本的分配，从沿海往内地转移。30多年前，有人提出亚洲经济发展的雁行模式引起争论，但是我说在中国就非常明显地存在这种雁行模式，就是沿海的产业会逐步向中西部转移。这是一个非常有趣的模式，沿海经济先发达起来以后，然后往西部转移。这也是邓小平同志在改革开放初期设想并希望首先运用的经济发展模式。

（作者系复旦大学经济学院院长）

改革40年间的中国宏观经济

王小鲁

中国于1978年走上了改革开放之路，逐渐从计划经济国家转型为市场经济国家。到2018年，已经走过了40年。1978—2018年，经济保持了年均9.6%的增长率，人均GDP按汇率计算从198美元提高到8843美元，2017年GDP总量为82.71万亿元，合12.26万亿美元，已经仅次于美国[1]，但中国经济目前仍然面临若干严峻的挑战。是哪些因素导致了过去40年的经济高速增长？其间出现了哪些问题？原因何在？未来增长趋势如何？本文将对过去40年间不同时期的改革进展和对宏观经济的影响做一个简单的回顾，并尝试简要回答上述问题。

中国为什么走上改革开放之路？

中国之所以在1978年走上改革开放之路，是因为改革前的中国的计划经济体制已经走进死胡同，而且经过“文化大革命”的破坏性冲击，经济濒临崩溃。

中国在20世纪50年代参照当时苏联的模式建立了计划经济体系。企业几乎全部属于国有，按政府的计划指令进行生产和购销，利润也全部上缴政府。农业实行了集体化，产品由政府以低于市场的价格统一征购。

在开始建立国有经济的初期阶段（1953—1957年，即第一个五年计划时期），经济显现出强劲的发展动力。国内生产总值（GDP）年均增长率为9.2%，居民人均消费年增长4.5%（均按不变价格计算）。这一时期并未全面形成计划经济体制。私人工商业在1956年以前仍与国有经济并存，市场并未取消。

全面国有化是在1956年进行的，私人经济不复存在。随后1958年的“大跃进”“人民公社化”和1966年的“文化大革命”，两度导致经济大幅度下挫。GDP在1960—1962年期间下挫了32%，在1967—1968年下挫了10%。随后虽然恢复了增长，但动能已显著减弱。

改革开放以前的25年（1953—1977），GDP年均增长5.9%，略高于同期的全世界年均增长率。但据世界经济史学家安格斯·麦迪森（2003）按购买力平价计算的GDP增长率，中国1950—1973年期间年均增长5.0%，与同期全世界4.9%的增长率并无显著差异。而1974—1977年，官方统计的GDP增长率只有4.2%。

计划经济时期的25年，政府集中全国的财力进行工业化建设，大幅度提高投资率，使中国实现了初步的工业化。从1952年到1977年，投资率从22.2%提高到34.7%，消费率从78.9%下降到65.0%（两者分别为资本形成和最终消费占GDP之比）。这期间的工业增加值年增长11.3%，远远快于GDP增长，工业增加值占GDP的份额从17%上升到43%，形成了门类比较齐全的工业生产能力。

但这期间全社会也为工业化付出了巨大的代价，农业和服务业发展缓慢，居民收入和消费增长更为缓慢。农业全面实行了集体化，政府以低价强制收购农产品，以保障城市供应并保证低的工业成本。工、商、服务业利润全部上缴国家，主要用于投资，城市工资水平几乎没有增长。1952—1977年，以不变价格计算的农村居民人均消费年均增长率只有1.7%，城镇居民人均消费年均增长3.0%，均显著低于同期5.9%的GDP增长率和3.8%的人均GDP增长率。改革开始前的1977年，农村人口还占全国人口的82%，7.8亿农村居民的人均年收入只有117元，按官方汇率合68美元，其中2.5亿人口生活在赤贫状态。城镇居民生活水平明显好些，但消费品严重匮乏，食品、服装等基本消费品都严格限量供应。1997年，全国居民人均储蓄存款余额只有19元（合11美元）。

以行政力量和强制的方式长期牺牲人民生活的改善，压低居民收入和消费增长，以推进工业化，虽然在一个时期内加快了经济增长和工业化进程，但事实证明这一经济体制越到后来效率越低，最终违背了追赶发达国家的初衷。由于所有经济活动都听命于政府，人民群众的积极性和创造性被严重压抑，生产缺乏效率，资源错配普遍存在，科技创新严重不足。从1952年到1977年，学术界以增长模型估算的年度全要素生产率大部分在0%～1%。尽管工业生产规模迅速扩大，而且在少数领域，例如两弹一星取得了技术突破，但整体技术进步非常有限，多数工业部门设备陈旧、技术老化，中国在科技发展上被先进国家远远抛在后面。

据世界经济史学家安格斯•麦迪森的计算，中国1973年按购买力平价计的人均GDP为839国际元（International Dollars，1990年价格），仅是当时世界人均GDP的1/5，不到亚洲56国人均水平的一半，被日本、韩国、新加坡，以及中国台湾、香港等亚洲新兴经济体远远抛在后面。1973年与1950年相比，中国人均GDP在世界各国中的相对位置基本没有改变。从这个意义上说，中国实行计划经济体制的这25年，并未能带领全国人民走向繁荣，也基本没有缩小与发达国家的巨大差距。同时因为效率低下，在长期发展过程中动力逐渐丧失，弊病日益显现。

正是基于上述原因，在经历十年“文革”之后，中国走上了改革开放的道路，开始了从计划经济体制向市场经济体制的转轨。

自1978年开始改革开放，中国经济增长迅速加快，从中速增长转入高速增长轨道，并保持了40年。2017年的经济总量以不变价格计算是1977年的38.6倍，经济总量陆续超过俄罗斯、加拿大、意大利、法国、英国、德国、日本，成为仅次于美国的世界第二经济大国。

改革开放期间，城镇人均可支配收入和农村人均纯收入分别年增长7.3%和7.6%。城乡人均消费分别增长6.4%和7.2%，均低于同期8.5%的人均GDP增长率，但比改革开放前都有大幅度提高。农村贫困人口大量减少。按人均收入2300元（不变价格，2010年标准）的官方贫困线计算，1978年农村贫困发生率为97.5%，2016年降低到7.4%（该贫困线按购买力平价方法折算，与世界银行的2015年价格人均每日1.9美元贫困线接近）。毫无疑问，过去40年的改革开放，使全国人民的生活水平发生了巨大的变化。

但在过去40年间，若干方面也发生了严重的经济扭曲。特别突出的是2000年以后，收入差距持续扩大，党政官员腐败严重，投资过度，结构失衡，效率下降，公共资源浪费严重，政府对企业和市场干预有加强的趋势，经济增长疲软。这些问题是如何发生的，未来将如何解决，本文也将进行简要讨论。

（一）突破旧体制的第一战役：1978—1984

1978年12月，党的十一届三中全会对“文化大革命”进行了初步清算，决定对经济管理体制进行改革，同时决定大幅度提高农产品收购价格（粮食收购价格提高了20%～80%）。这次会议成为改革开放开始的标志。

使农民吃饱饭的农业改革

首先发生改变的是农村经济。改革前的农村人民公社体制，生产效率很低，农民普遍贫困。主要原因是以大规模集体生产代替家庭生产，用平均主义的分配方式代替谁劳动、谁享有的原则。加上政府以低价向农民强制征购粮食和其他农产品，又严格限制农民通过市场出售农产品，严重挫伤了农民的生产积极性。1977年，全国粮食产量为2.83亿吨，平均粮食亩产只有175千克原粮，很多农民在完成征购任务后不能吃饱饭。

1978年，安徽等一些地区的农民违反官方政策进行了“包产到户”，即家庭经营的农业改革。这种方式激发了农民的生产积极性，增产效果非常显著，得到了当地一些党政领导人的支持。这引起了党政高层关于社会主义和资本主义道路的激烈争论，但最终改革者占了上风。从1979年开始，政府允许农民试验各种不同的生产方式，并逐步放开了对“包产到户”的禁令。到1984年，包产到户在全国普及，从集体生产恢复到家庭生产，人民公社宣告解体。同时开放了市场，允许农民通过市场销售产品。

1984年与1977年相比，全国粮食产量从2.83亿吨上升到4.07亿吨，提高了1.25亿吨。棉花、油料、水果等其他农产品增产幅度更大。这一改革终于解决了农民吃不饱饭的问题，长期的粮食短缺就此消除。大幅度增产、提高收购价、开放农产品市场的综合作用，使农民人均收入（按不变价格计算）年均增长15.7%，1984年达到1977年的2.8倍。同期农业增加值年均增长6.8%，远高于1952—1977年平均2.0%的增速。农业改革使经济增长加速了1.5%。

提供5000万个就业岗位的乡镇企业

农业改革提高了劳动生产率，在耕地有限的情况下，约半数农村劳动者成为剩余劳动力。于是随着政策限制放宽，利用剩余劳动力从事非农业生产的乡镇企业（早期称为社队企业）在农村迅速发展起来，一度成为推动经济增长加速的重要因素。当时城市改革尚未展开，国有企业仍然缺乏效率，而乡镇企业完全根据市场需要进行生产，迅速填补了市场空缺，并有效利用了劳动力资源，成为市场化改革的先头部队。

从1977年到1984年，乡镇企业就业人数从2328万人迅速增长到5208万人，占全国就业人数的比重从5.9%上升到10.8%（到1992年达到1.06亿人）。其经营范围原来严格限制在农机农具修造和农副产品加工，后来政策放宽，允许其进入大部分生产领域。乡镇企业的所有制构成也逐渐多元化，从集体所有制企业逐步扩大到包含个体和私营企业。同期乡镇企业总产值（扣除农业部分后）占全国社会总产值的比重从6.3%提高到14.5%。粗略推算，这期间乡镇企业增加值按不变价格计算的年增长率在19%～20%，将GDP增长率提高了大约1.2个百分点（据农牧渔业部和国家统计局数据计算）。

国企走向市场的初始尝试和特区试验

同一时期，国有工商业企业也开始了改革。1978年，四川省率先进行了扩大国有企业自主权的试验，允许试点企业超产的产品通过市场销售，企业提取增长利润的一定比例用于奖金和职工福利基金。这是在国有经济体系中引入市场调节的初步尝试，也使国有企业获得了初步激励以扩大生产、提高效率。这项试验获得了成功，使中央于1980年将这项改革推广到全国，国有企业开始部分地参与市场竞争。

这一时期还有另外两项重要改革。其一，1979—1980年，建立了深圳、厦门、珠海、汕头四个经济特区，区内实行自由贸易政策和优惠的外商投资政策。其二，初步的财税体制改革，1980年，实行了“分灶吃饭”的财政体制，调动了地方政府发展经济的积极性，1983—1984年实行两步“利改税”，将国有企业利润全额上交制度改为国际通行的纳税制度，为向市场经济转轨准备了条件。

上述这些改革，由于巨大的传统意识形态阻力，都没有明确提出市场化的目标，但实际的改革措施都是朝市场化方向推进的。

什么导致了增长加速？

1978—1984年是中国改革的第一阶段。其间，农业改革和市场导向的乡镇企业发展加速了经济增长。此外，国有企业初步引进市场调节机制，在财税金融领域进行了与市场相衔接的初步改革。这一时期，GDP增长率从过去25年的平均5.9%提高到平均9.6%，中国经济从中速增长轨道跃上了高速增长轨道（见表1）。

表1. 改革初期阶段增长加速的贡献因素（1978—1984）

（二）迈向市场经济的进与退：1985—1992

1984年10月，经过党内改革势力与保守势力的较量后，发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，正式提出了“有计划的商品经济”这一改革目标。当时“市场经济”的概念仍在主流意识形态中具有某种负面含义，而“商品经济”是市场经济的一个中性代名词。因此这是一个标志性的转变，以间接的方式表示改革要从一开始的“计划经济为主，市场调节为辅”模式转向市场经济模式，尽管还保留了“有计划”的说法。从此，改革从农村逐步拓展到国民经济各领域。

在1987年党的十三大报告中，又更明确地提出了建立“社会主义市场体系”并建立各类要素市场的改革任务。

通过价格双轨制改革走向市场

改革前，企业产品全部由政府定价，政府统购包销。这种僵硬的制度使供需之间很难衔接。有些产品严重积压，企业还在继续按计划生产；有些产品严重短缺，但只要计划不改，价格不能提高，生产也不能增加。因此，浪费和短缺现象长期并存。

价格体制的市场化，是通过价格双轨制改革实现的。最初的实践是四川省1978年进行的扩大国有企业自主权试验，允许超产的产品通过市场销售，价格随行就市浮动，事实上形成了计划和市场两种价格并存，并逐步扩展到在全国试行。1984年，莫干山全国中青年经济学者讨论会提出了价格改革“调放结合”的构想，被中央采纳，后来形成了较完整的“价格双轨制”思路。其含义是，一方面暂时保留计划价格体系以避免全局性震动，并通过价格调整使之向市场价格靠近，另一方面在部分领域放开价格管制，并逐步扩大市场价格调节范围，从而逐步过渡到市场价格体系。

在实践中，价格双轨制不仅发生在国有企业部门，实际上迅速发展起来的乡镇企业和城市民营企业从改革初期就不再受计划价格的限制，而是按市场价格进行购销。这成为价格体系向市场转轨的更大推动力，使市场价格的调节范围越来越大。1988年，中央决定进行“价格闯关”，全面向市场价格体系转轨，因条件不成熟而“夭折”。但此后的价格转轨并未停止，而是随着非国有经济的快速发展而继续扩展。到20世纪90年代中期，市场价格已经逐步取代计划价格占据了主导地位。价格双轨制为经济向市场转型提供了一条能够大体平稳过渡的途径。与此相对照，俄罗斯的休克疗法式价格改革和其他改革则引发了恶性通胀和经济大滑坡。

沿海城市开放：外商来了

继建立四个经济特区之后，1984年国务院决定将开放政策扩大到上海、天津、青岛、大连、广州等14个沿海城市。这吸引了大量外商和港澳台商来沿海投资，并促进了对外贸易发展。从1984年到1992年，外商直接投资额从29亿美元迅速上升到581亿美元；进出口总额从535亿美元上升到1655亿美元。进出口总额与GDP之比从17%上升到34%，进出口贸易由逆差13亿美元转变为顺差44亿美元。这明显促进了经济增长。另据两次全国工业普查资料显示，1985年，外商和港澳台商投资（包括合资）工业企业仅占工业总产值的0.4%，而到1995年，占工业总产值的比重已经上升到17%（国务院全国工业普查领导小组办公室，1987；第三次全国工业普查办公室，1997）。

非国有经济的发展

改革前，工业和服务业基本上是国有企业一统天下。以占工业总产值的份额计算，1977年国有企业占77%，其余23%都是集体所有制企业，大部分实际隶属地方政府。经过几年乡镇企业蓬勃发展和外资企业进入，1984年非国有企业比重上升到31%，国有企业则因增长相对缓慢，比重降到69%。

1984年以后，农民自主经营的乡镇企业继续快速发展，同时也出现了大量个体和私营企业。决策层内的保守派屡屡提出要取缔私营企业，未被中央接受。1987年，党的十三大正式肯定了私营经济的积极作用，1988年公布了私营企业暂行条例，确立了其合法地位。其后在1989—1991年因政策收紧，乡镇企业和私营企业发展急剧减速，但1992年再次加速。估算在1985—1992年期间，国有企业工业总产值年增速10.1%，比改革初期有所提高，而非国有企业（私营、个体、集体、外资企业等）增速大幅度提高，年均达17.3%。非国有企业占工业总产值的比重从1984年的31%上升到44%。

改革的前进与停滞

改革带来了经济高速增长，但也出现了若干突出的经济失衡现象。其一，货币和信贷供应控制不力，引发了1988—1989年高达18%的通货膨胀。其二，改革开放后城市经济发展快于农村，沿海经济发展快于内地，某些社会阶层或群体的收入增长远远快于普通工薪阶层，使收入差距迅速扩大。其三，改革期间对政府权力缺乏有效约束，导致官商勾结、腐败蔓延，扭曲了收入分配。

总体而言，这些情况是由于改革不到位造成的。其一，中央银行的调控机制不够健全，未能对货币发行和商业银行信贷总量进行有效的控制。其二，未能随着市场化进展及时建立全面的社会保障和再分配制度，不能有效抑制收入差距过度扩大。其三，更关键的是政治体制改革没有及时推进，未能对权力建立必要的监督和约束机制，使腐败现象加剧。

这些情况引起了群众和支持改革的各级干部普遍不满和抵制，特别是邓小平同志在关键时刻力挽狂澜，在1992年南方谈话中发出了“三中全会以来的路线方针政策不能变”和“谁不改革谁下台”的强烈警告，呼吁加快改革，终于使经济重返改革的轨道。1992年，随着改革继续推进，民营经济发展加快，GDP增速重上两位数。

二、谁对加速增长贡献最大？

1985—1992年，GDP继续保持了年均增长9.6%的高速度。与改革前平均5.9%的增速相比，仍高出3.6%。表2根据现有统计数据，近似推算出市场导向的非国有经济、部分市场导向的国有经济以及改革以后的农业部门各自对经济增长加速的贡献。计算结果显示，按市场机制运作的非国有企业发展生机勃勃，是这一时期经济高速增长的主要贡献者。国有企业的效率有所提高，但仍存在某些体制问题，其增速和对经济增长加速的贡献远低于非国有经济。

表2 改革初期阶段增长加速的贡献因素（1984—1992）

（三）市场化前行及缺失：1993—2002

1992年以后，在邓小平同志南方谈话和党的十四大重新肯定改革方向带来的新一轮改革和发展浪潮中，民营经济继续发展壮大，经济继续高速增长。但由于某些方面的改革缺位，经济出现了结构失衡现象，为此推进了几方面的改革。

分税制改革：均衡政府资源的尝试

改革初期简政放权，把过去由中央政府掌握的财权大量下放给地方政府和企业，使地方政府和企业有了自主支配经济资源的能力并有了活力。但随着经济发展，又出现了政府收入占比逐年降低、中央财政捉襟见肘的情况。到1994年，财政收入占GDP之比从1978年的31.1%降到10.8%，全口径政府收入（包括预算外资金收入等）占GDP之比从40.6%下降到16.7%。政府必要的公共服务职能难以保证。更突出的是，1993年中央财政收入只占全国财政收入的22%，只占GDP的2.7%。

针对这种情况，1994年进行了分税制改革。要点是按税种划分中央税、地方税和中央地方共享税，分别征管，再加上中央对地方进行税收返还和转移支付。其结果使中央财政收入大幅度提高，全国财政收入占GDP的比重逐年回升，到2002年为15.7%，全口径政府收入占24.8%。中央政府资金短缺问题得到解决。

但1994年分税制改革也遗留若干问题。其一，此后政府财政收入和全口径政府收入占GDP之比一直呈上升势头，到2016年，两者分别达到21.4%和35.2%，已接近改革前的水平，企业和居民的负担因此加重了。其二，财力向中央集中偏多，地方政府财政收入下降，有些地方一度连公职人员工资都不能按期发放，公共服务支出更受到影响。这使中央允许地方政府收取土地出让金作为补充，但后来土地出让金越收越多，地价和房价也越推越高，酿成了一系列弊病。

国有企业改制

改革期间，国有企业虽然依照市场原则实行了自负盈亏制度，但机制仍未理顺，在运行中往往是“负盈不负亏”。加上政府对企业管理不善，或者管得过紧，使企业缺乏活力，或者放任不管，任由某些企业管理人员监守自盗，挥霍或窃取公共资产，以致国有企业亏损面越来越大。但部分领导人囿于传统意识形态，迟迟不愿推进国有企业改革。

1995年，工业中的国有中小企业全面亏损，只有大型国有企业仍保持盈利。这促使中央实行了“抓大放小”的政策，对大型国企进行公司化改造，对小型国有企业进行大规模改制，包括兼并、租赁、破产关闭和出售。

这一改革使许多经营不善的国有小企业破产或转制为民营企业，国有及国有控股工业企业数量从1995年的11.8万个减少到2002年的4.1万个，企业数量减少了65%。但国企利润总额则从666亿元上升到2630亿元，成本利润率从3%上升到7%。调查还发现，很多国有企业改制为民营企业后，扭亏为盈，效益显著好转。

20世纪90年代的国有企业改制，总体上是成功的。如果没有这样大刀阔斧的改革，众多经营不善的国有企业会成为长期拖累经济发展的沉重负担，但改革中也出现了一些问题。一方面，有些地方改制准备不充分，过程不公开透明，出现了幕后交易，私相授受，导致国有资产流失，少数人以不正当手段发了财。另一方面，未能预先建立社会保障体系，企业改制中有大量职工下岗失业，尽管发放了下岗生活费，仍有不少下岗职工生活陷入困境。

由此得到的一个教训是，今后此类改革需要有充分的准备和周到的程序设计，保证过程公开透明，结果公正。另一个教训是，在市场经济的灵活用工条件下，必须建立完善的社会保障体系作为必要补充，以保护每个劳动者的基本权利。

建立社保体系

计划经济时期的社会保障仅限于党政机关、政府事业单位和国有企业职工，就业实行终身制，并由机关和企业承担退休人员工资和职工医疗费。这使国有企业负担沉重，而其他城乡劳动者和居民则没有任何保障。改革期间市场调节范围越来越大，因缺乏保障使很多劳动者面临困难，收入差距也越来越大。作为对市场经济的必要补充，从20世纪90年代中期加快了建立社会保障体系的步伐。1997—1998年，由国务院决定建立了城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，1999年公布了《失业保险条例》，覆盖面逐步扩大到国有部门以外的城镇劳动者。到2002年，基本养老保险覆盖了1.47亿人，失业保险覆盖1.02亿人，城镇基本医疗保险覆盖0.94亿人，工伤和生育保险分别覆盖0.44亿人和0.35亿人。覆盖面分别占城镇就业人数的58%、40%、37%、17%和14%。这是一项重大进步，但覆盖率仍低。

加入世界贸易组织（WTO）

中国于2001年加入WTO，意味着中国作为一个平等的国际贸易参加者被世界组织接纳。参加WTO的过程也是一个国内改革的过程，许多与国际规则相冲突的原有国内法律法规和传统管理方式，借此推动做了清理，改善了市场环境。加入WTO以后，中国的出口加工业有了突飞猛进的发展，国内丰富的劳动力资源得到了有效利用，大大增加了就业机会和劳动者收入。2001年，进出口总额相当于GDP的38.5%，而到2006年就达到了64.2%的高点。这对推动后来一个时期的经济增长起了至关重要的作用。

民营企业发展

依据工业总产值和工业企业主营业务收入数据计算，1992—2002年，非国有企业继续保持了较快发展，年均增长率为16.9%，显著快于同期国有企业8.6%的年均增长率。非国有企业占工业企业主营业务收入（包括“规模以下”企业）的比重从44%上升到60%，超过国有和国有控股企业而占据了工业主导地位。在非国有企业中，仍按主营业务收入估算，2002年私营企业约占其中的66%，其余部分是非国有控股的股份公司和有限责任公司、外资和港澳台资企业（包括非国有控股的中外合资企业）、集体所有制和股份合作制企业，但集体所有制企业比重已经下降到3%左右。因此，之后可以将非国有企业部门统称为民营经济部门（但未包括农业）。

这期间民营经济继续领导了中国经济高速增长。该时期经济增长年均9.8%，与计划经济时期的平均增长率相比高了3.9个百分点。估算民营经济贡献了其中3.3个百分点，国有经济因增长减速贡献了-0.3个百分点，农业和其他因素总共贡献了0.9个百分点。

1992年，全国人均GDP按汇率折算仅为423美元，而2002年达到1148美元。中国于1998年由低收入国家进入了按世界银行（不同年份）划分的中等收入国家行列。

市场推进，政改缺失

1993—2002年间，分税制改革和社会保障体系的建立为现代市场经济准备了基本条件，国有企业改制和加入WTO则是市场化的进一步推进。但最大的缺陷是没有推进政治体制改革，而且改革初期提出的实行党政分开、政企分开等改革也没有坚持下来。部分领导人大权独揽，不受社会监督，给有些人为所欲为提供了机会，演变为高高在上、目无法纪的霸王。这是导致腐败蔓延、行政管理风气不正和市场扭曲的重要原因。

（四）喜忧参半的10年：2003—2012

2003—2012年，有几个突出的变化。积极的方面，一是继中国加入WTO以后，经济外向化程度迅速提高，出口加工业高速发展，进出口大幅度增长；二是城镇化和民营经济继续快速发展；三是民生事业有比较明显的改善；四是基础设施建设有重大发展。前两项进步都来自进一步的市场化，也都显著促进了经济增长。后两项是市场失灵的领域，政府发挥了积极的作用，是对市场经济的必要补充，也促进了经济稳定增长。

消极的方面，一是收入差距继续扩大；二是政权机关的腐败达到了前所未有的程度；三是政府宏观政策过度短期化，政府支配资源的程度进一步扩大，对企业的干预不断增加，干扰了市场优化资源配置的功能，导致了结构失衡。

外向化、城镇化和民营经济发展

2001年中国加入WTO后，各国的贸易大门对中国打开，外贸和外向型出口加工业迅速发展。在全球金融危机发生前的2007年，进出口占GDP的比重达62%，比2002年提高20个百分点。此后因全球金融危机的影响而回落，2012年降到45%，但仍保持了占GDP近3%的净出口，对经济增长仍有积极贡献。

2003—2012年，城镇化加速发展，主要有三个原因：其一，经济外向化提供了大量非农业就业岗位，农民大量进城打工。其二，2001年，国务院将城镇化政策从过去违背市场规律的“严格控制大城市规模”和“积极发展小城镇”政策导向，修改为顺应市场趋势的“大中小城市和小城镇协调发展”。其三，2003年发生的孙志刚事件引发社会舆论强烈反弹，导致国务院做出取消城市收容遣送制度等限制和歧视农村进城务工人员的政策，放开了人口在城乡间自由流动。2003—2012年，城镇化率从39%提高到53%，年均提高1.4个百分点，显著高于以前。城镇化成为推动经济增长的最重要因素。

民营经济在上述时期继续大幅度快于国有经济发展，按工业企业主营业务收入计算，占工业的比重从60%上升到76%（其中不包括外资的民营企业比重已经超过50%），非国有经济对经济增长加速继续保持了3.3个百分点的贡献，仍然是解决高速增长的主要贡献者。

在这一时期，中国从按世界银行划分的下中等收入国家上升到上中等收入国家区间，加上人民币升值的因素，按汇率计算的人均GDP从2002年的1148美元升至2012年的6338美元。

民生、社会保障和基础设施

20世纪80年代农村改革对农业改善起了非常大的作用，但小规模农户的能力毕竟有限。经过几年包产到户的增产增收效应释放出来之后，农业生产和农民收入进入缓慢增长期，城乡差距越来越大。加上农业税、农村集体提留以及有些地方政府征收的各种苛捐杂费，使农民不堪重负。2006年，国务院正式废止农业税条例并取消相关收费，显著减轻了农民负担。

2003—2012年，各项基本社会保险覆盖率都有提高，其中城镇职工基本医疗保险对城镇就业人员的覆盖率从37%提高到71%；同时还实行了城乡居民基本养老保险、城镇居民基本医疗保险，各自覆盖了5.08亿人和4.48亿人。在农村基本实现了新型农村合作医疗和农村最低社会保障的全覆盖。社保覆盖面扩大是这个时期的一项重要进步。

这一时期，基础设施建设进展迅速。高速公路里程从2.5万公里增长到9.6万公里，铁路营业里程从7.2万公里增长到9.8万公里，其中高铁运营里程到2012年末达到9356公里（高铁网，2013）；全国货物周转量从5.07亿吨公里提高到17.38亿吨公里，旅客周转量从1.41亿人公里上升到3.34亿人公里。

上述领域是市场调节难以满足需要的领域，或称市场失灵的领域。政府在这些领域有积极的作为，这对社会进步有重大意义，而且通过经济“溢出效应”加速了经济增长。

收入差距与腐败

2003—2012年，居民收入差距明显扩大。收入基尼系数从2002年的0.433上升到2012年的0.474，其中2008年达到了0.491。收入差距扩大与城乡差距、地区差距扩大有关，不过更重要的原因在官方统计中被遗漏，即围绕权力产生的腐败实际在更大程度上扩大了收入差距。

根据作者以前的研究，近些年来城镇居民拥有大量未被纳入收入统计的灰色收入（指不能证明来源及合法性的收入），主要集中在占城镇住户10%的最高收入家庭。其数额，2005年为2.44万亿元，2008年为4.65万亿元，2011年为6.24万亿元，相当于GDP的12%左右（王小鲁，2013）。灰色收入的来源，主要与腐败和制度缺陷有关，包括政府投资和其他公共资金管理不善、资源性和垄断性收益分配不当、政府权力缺乏监督、公共服务部门官僚化和腐化等等。这些现象愈演愈烈，严重威胁着社会公平和长期发展。

政府干预与结构失衡

上述时期，货币政策持续宽松，绝大多数年份的M2增长率超过16%，大幅度超过GDP增长率。2009年为应对全球金融危机，M2增长率高达28%。这导致了严重的资本市场和房地产市场泡沫，股市大起大落，京沪深等特大城市的房产价格达到了工薪劳动者年收入的上百倍。这对普通劳动者造成了严重损害。

这一时期，政府和国有企业投资规模也越来越大，其占GDP的份额2002年为18.9%，2009年提高到24.8%，2012年略有回落，占23.1%。各级地方政府的投资还常常与获取不正当利益有关，掌握政府投资权力的官员收受贿赂的情况非常普遍，也成为促进政府扩大投资的隐藏的激励机制。

大规模政府投资和宽松货币政策并未使经济增长回到正常轨道，反而因投资过度，使经济增长更加疲软。从2002年到2012年，消费率从GDP的60.6%下降到50.1%，资本形成率从36.9%上升到47.2%。过高的资本形成率导致了严重的产能过剩和资本回报率下降。

2003—2012年，国有工业企业的增长率从前一时期的8.6%降到6.9%，相反，非国有企业继续保持了年均14.4%的增长率。因此，非国有企业在工业中的比重从60.2%上升到76.0%。这种反差说明国有企业效率在下降，显然与政府对企业的干预和国有企业管理制度的改革进展滞后相关。

政府对企业的干预也随着政府支配资源的权力扩张而扩张。据国民经济研究所的市场化指数报告显示，2008—2014年，在“政府行政管理”方面的市场化指数出现了明显下降，同时“要素市场的发育程度”和“法制环境”也有不同程度的停滞和下降（王小鲁、樊纲、余静文，2016）。

这些情况说明，对未来经济发展至关重要的是厘清政府与市场的关系，确保市场在资源配置中起决定性作用。政府在市场失灵的领域发挥积极作用的同时，不应过度参与资源配置，不应过度干预企业经营。而要做到这些，需要推进政治体制改革和行政改革，使政府受到社会监督和法律约束。

（五）继续改革的期盼：2013—2017

党的十八大以后，中国改革开放走上了一个关键的新起点。第一场战役是与腐败的殊死较量。另一项任务是应对经济结构失衡，使经济重振活力。但更艰巨的任务还在于推进体制改革。

反腐与收入分配改善

2012年党的十八大以来的大力度反腐，查处了一大批贪官污吏。据不完全统计，自2012年党的十八大截至2017年10月，全国仅省部级官员贪污腐败的已查处190人，大部分已被判刑，较低级别的官员涉案数量大得多。这对其他有贪腐行为的官员也起到了巨大的震慑作用，制止了党政官员贪腐奢靡之风的蔓延。

反腐减少了公共资源的流失和不正当分配，因此也促进了收入分配改善。据国家统计局数据，2012年基尼系数是0.474，2016年降至0.465。该基尼系数计算依据官方的居民收入统计，不能充分反映灰色收入和非法收入减少的情况，估计实际的改善幅度还要更大些。收入分配改善也支持了居民消费，间接支撑了经济增长。近年来，经济增长减缓，投资对增长的拉动作用显著减弱，而2017年经济增长率还能保持在6.9%，主要是消费增长的贡献。

不过，通过司法和行政手段反腐只能解决当前的短期问题。要建立制止贪腐的长效机制，在于推进政治体制和行政体制改革，把权力关进制度的笼子。

改革与结构调整

2013年召开的党的十八届三中全会提出了全面深化改革的任务，要求“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”和“加快政府职能转变”。此后又针对产能过剩、效率下降、债务杠杆率过高等严重的经济结构失衡现象，提出了调整结构的任务。

近两年，在市场调节和政府调控的双重作用下，结构失衡状况有所好转，产能过剩有所缓解。但政府调控也带来了一些负面影响，例如，靠行政手段去产能带来了能源和原材料价格大幅度反弹，而且出现了一些效率较高的企业被迫退出，某些低效率企业反而得到地方政府保护得以继续存在的现象。总体看，企业效率并没有明显改善，去房产库存也带来了房价普遍上涨。

根据一些投资机构测算，中国宏观层面的债务杠杆率（非金融企业、政府、个人债务之和占GDP之比）已达到250%左右的水平，处在高风险状态。杠杆率目前尚未由升转降，但2017年广义货币供应量M2的增长率已从过去几年的11%～14%减缓到8.2%，杠杆率上升幅度也随之明显减缓，有望在未来两三年内停止上升转向下降。但在杠杆率趋降之前，金融危机的风险还没有解除。

结构调整遇到的困难说明要根本摆脱结构失衡状态并使经济恢复强劲的动力，取决于体制改革，特别重要的是以下几个方面。

第一，推进政府职能转变和行政体制改革，减少对经济的干预，抑制政府膨胀，恢复市场调节对资源配置的决定性作用。政府工作转向以公共服务为中心的轨道，并担负起维护良好的市场环境和法治环境的责任。推进政治体制改革使各级政府权力受到社会监督。

第二，推进财税体制改革，改善公共资源的分配和使用，减少政府无效投资和浪费，重点改善民生。推动户籍制度改革，使两亿多来自农村的新城镇居民能够在城镇安家落户并享受同等权利，促使过高的投资率下降，消费率回升到合理水平。

第三，推进土地制度改革，开放土地市场；推进金融体制改革，促进要素合理配置；抑制城市房地产泡沫和资产泡沫。

第四，切实保持中性的货币政策以促进过高的杠杆率下降，维护宏观经济稳定和健康增长。

以上这些改革内容大部分已被列入改革计划，但落实仍然缓慢。从过去的改革中，我们可以得到一条重要的经验：改革是人民大众利益所在，不能只靠少数人关起门来搞设计和实施，只有广泛依靠社会各阶层的积极参与、发挥他们的创造力和互相协作精神，改革才能保持在正确轨道上并取得实质性进展。

经济增长

长期以来的结构严重失衡，加上出口减速，造成了过去几年经济增长持续减速，GDP增长率在过去三年里已经连续保持在7%以下，有可能表示过去显著高于7%的高速增长期已经结束。2013—2017年，国有控股企业和民营企业的工业产出增长率分别为5.6%和7.1%。民营企业增长降到这样低的水平是过去罕见的现象，说明过去这些年的结构失衡和体制障碍已经伤及民营企业。

另一方面，中国经济增长仍然有巨大潜力。

其一，过去城市化在经济增长中发挥了火车头的作用，目前城市化率只达到58.5%，未来城市化发展仍然有巨大潜力，能够为经济增长提供动力，但相关的城市化政策需要调整。

其二，在从中等收入迈向高收入阶段的过程中，居民消费增长将对经济增长产生巨大的带动作用。近年来，消费率虽然有所回升（从2012年的50.1%上升到2016年的53.6%），但仍然过低，需要继续调整政府支出结构，改善公共服务和社会保障，以及推进其他方面的体制改革以改善收入分配，促进居民消费继续上升。

其三，民营企业蕴藏着巨大的发展动力。但要让这些潜力得到释放，需要保持一个公平竞争的市场环境和良好的法治环境，需要政府做出努力。

分析显示，未来中国经济增长面临很大的不确定性。但通过推进上述改革，未来的经济增长有希望恢复到7%以上水平，中国在2030年之前可以进入高收入国家行列。

（作者系中国经济改革研究基本会国民经济研究所副所长、研究员）

[1] 数据根据国家统计局网站数据库、国家统计局历年《中国统计年鉴》和国家统计局（2010）《新中国六十年统计资料汇编：1949-2008》计算，以下相同数据来源不再注明。

唯有改革和赶超型增长才能建成现代化强国

周天勇

最近一些国内外学者提出，中国不需要赶超型的GDP增长速度。国内这些学者的理由是，不能再以损害生态环境、房地产虚高、高资源消耗、质量低下的模式去追求GDP的高速增长。国外学者的看法大都集中于中国不能再以加政府、企业和居民债务杠杆，来谋求经济中高速度增长，以避免积累金融体系风险而波及全球经济的稳定。这些担忧不无道理。但是，也失之于片面。笔者认为，唯有突破性和大力度改革释放的动能，才能推进国民经济良性和快速增长；也只有实施赶超型经济增长战略，才能初步建成现代化国家，并最终成为现代化的强盛国家。

一、没有赶超型增长根本不可能实现现代化

党的十九大报告为中华民族伟大复兴提出了伟大的发展战略，即在2035年时，初步实现现代化；到2050年时，成为现代化强国。全世界为之瞩目，也使全国人民欢欣鼓舞和信心倍增。那么，怎样才能使中华民族实现宏伟的发展目标？我认为，发展水平从中等收入阶段迈进高收入门槛，是最为重要的衡量指标。

没有一定的赶超型GDP增长速度，到2035年时，能从中等收入发展水平进入高收入国家行列吗？回答是否定的。按照世界银行的划分标准，2015年人均GDP高于12736美元的，为高收入国家和地区。即使2016年高收入门槛提升2%，高收入门槛就是13000美元。2016年全球人均GDP为10000美元左右，中国人均GDP为8100美元，与世界平均水平相差了1900美元。假如2017年高收入国家门槛又提高了2%，人均GDP为13260美元，按照GDP总量增长6.85%，5‰增长率的年中平均人口，年平均美元汇率等因素计算，2017年中国人均GDP大体为8500美元，与高收入门槛相差4760美元，我们只完成了迈向高收入门槛路程的64.1%。

1960年，世界上有101个发展中国家进入中等收入发展阶段，到2007年时，仅有13个国家进入高收入国家行列，而3000万以上的人口大国，只有日本、西班牙和韩国三个国家进入高收入国家行列。21世纪以来，又有一些国家和地区进入高收入国家行列，人口大国中只有波兰2016年人均GDP以12500多美元接近高收入水平，至今有57个左右的国家和地区在高收入行列。在3000万人口以上的大国中，俄罗斯、巴西、印尼、泰国等，或者进入高收入门槛后又跌出，或者长期在高收入门槛附近徘徊。因此，大国进入高收入国家行列之中，并不是一件轻而易举之事。中国这样一个人口规模最大的国家，更不会例外。

恶性通货膨胀，金融风险爆发，汇率对外急剧下降，也会导致由于人民币相对于美元贬值而使人均GDP水平发生垂直下降，使前面赶超型增长速度形成位势下跌，或者离高收入门槛越来越远，或者在进入高收入国家行列后，又跌出高收入门槛之外，重新陷入中等收入发展阶段，成为失去现代化的国家。

当然，从全球各国，特别是大国之间的博弈看，后发国家若自动放弃GDP赶超型增长，就国家利益而言，先发国家一定是乐见其成。用加债务杠杆的办法去谋求赶超型经济增长，因为通货膨胀和币值下跌，结果还是会欲速而不达。然而，若有别的能够增强潜在经济增长能力的途径，获得国民经济的中高速增长，却没有去寻求，增长长期徘徊在中速左右，甚至中低速增长，可能会铸成历史性的错误。

需要指出的是，动态地看，人均GDP高收入门槛随着世界经济的发展，将不断地提高。而且，从近期国际各大组织对2018年和2019年发达国家和地区经济增长速度的预测，在3.5%和4%之间。高收入国家门槛年平均提高速度，很可能不会在保守估计的2%水平上。如果世界经济在2018年到2035年平均增长速度为3%，或者高于3%，新兴国家经济增长速度为5%以上，中国平均经济增长若不高于中速4%的水平，2035年根本就没有希望进入高收入门槛。因此，如果跨越中等收入阶段是现代化国家的重要标志，而中国要想在确定的时间之前进入高收入国家行列，唯一的行动战略是赶超型的经济增长，根本就没有其他途径可选。

二、中国仍然有经济增长V形翻转的空间和领域

当然，中国因过去人口调减力度过大和时间太长，人口少子化、老龄化和经济主力人口的逐年收缩，国民经济再如过去一样，平均以接近10%的速度增长的可能性已经不大。并且，传统的经济领域和格局定式，过去高消耗、高污染和低效率的发展方式，制造业的全面过剩，经济增长速度的逐年下行，经济政策促进增长的两难等等，一些模型通过人口、劳动力、资本生产力、收入、需求等因素的预测，似乎未来长期是一个L形增长的阶段，容易使许多学者感觉再推动国民经济中高速增长似乎已经无望。那么，中国未来，还有没有中高速增长的潜力呢？我认为还是有的。

因为，我国盐碱地、荒漠化、沙化地和废弃工矿用地等未利用土地超过70亿亩，其中可改造的未利用土地为15亿～20亿亩。仅仅改造其中的10亿亩，每年新增GDP将超过5万亿元。目前，将土地改造成可利用土地的物理、化学和生物等技术已经成熟，成本较低；在西北和华北提高含水云层降水率及地面工程调水等技术和经验也逐渐成熟，成本也在降低；只要有体制和政策，资金的投入也不是问题。仅此一项国土改造、增加淡水和增量土地产权改革组合，给中国新增耕地、林地、湿地、建设用地资源，建设小城市和城镇、新农村社区，增加粮食等农业产品供给，提高森林覆盖率、容纳人口生存、创造成亿的就业机会，会极大地扩展中华民族的发展空间，实现一波国民经济的高速增长。

中国还能找到、开放和拓展许多有经济增长潜力的领域。如3000米以下的低空领域，美国通用航空产业创造的GDP为其总量的0.8%左右，而我们几乎是空白，才开始起步；再如，虽然我们制造业相对过剩，货物贸易是顺差，但旅游、教育、医疗卫生、健康、养老等服务业出于体制原因开放度不高，供给不足，服务贸易逆差实际上远大于公布的数据；再比如，我们的林业，由于产权年期太短而社会资金不愿意进入，不能形成林业、林下食品、中药、旅游、养老等综合林业经济；还比如，在许多国家中，慈善、商会和其他协会是社会组织，社会募集资金，向社会服务，是增加公益就业和发展公益性服务业的重要领域，而我们却形成了行政性组织，消耗政府拨款，成了经济发展的负担。如果大力度改革和向社会开放上述领域，会成为推动经济增长的新动能。

推进户籍、土地、公共服务、社会保障等体制的改革，加快能够市民化的城市化，促进城乡要素能够双向顺畅流动和盘活休眠、低效率的资源，也会促进经济增长的速度。按照一定人均GDP水平上应有的农业劳动力就业比率，我们的偏差高了13个百分点，致使有限的土地上多堆积了1亿农业劳动力，使其劳动生产率非常低下；而农业生产小块化和碎片化，即使流转经营的大片土地，也因产权结构的复杂性，预期不稳定，风险较大，不舍得投入，在短期中用化肥和农药掠夺地力；由于农村不能交易的僵尸资产，几乎得不到抵押贷款，城镇社会资金也不能够进入农村增强农业和发展其他产业。如果我们在上述体制方面推进改革，将促进人口、劳动力、资金、技术和项目的城乡双向流动，调节土地按照市场经济的方式，更好地在城乡、各产业中有效配置，并使农村和农民得到发展的资金和财产性收入。这也是中国未来经济增长动能非常重要的来源之一。

创新活力也是中国增长的强大动能之一。中国改革开放以来，恢复高考和正规化教育培养了数以亿计的大中专学生毕业，产业发展造就了数以千万计的科学家、发明者、工程师和技术人员，出国留学造就数以百万计的海外人才，我们的科研条件也今非昔比。然而，体制的禁锢、机制的僵化、激励的不足，仍然是中国创新驱动发展的最大障碍。如果对大专院校、科研院所、国企研发中心，技术项目给予职务发明者一定比例的股权，所有成果除极特殊规定的，强制向全社会开放，创新投入和研发人员的税收、薪酬等激励机制到位，理顺从天使投资轮到上市等环节的科技融资体系，大力度解开非土著和非国内科研人员户籍管制、居住限制、子女教育歧视、身份限制、公共服务不均等各方面的体制束缚，将会形成推动国民经济中高速增长的创新爆发力。一个先例是，20世纪80年代初美国颁布实施职务发明有股权和强制向社会全面开放技术的《杜拜法案》，促成了其闲置和被限制在各教育科研机构及军用体系中的计算机、移动信息、核能、半导体、材料等技术，向产业应用转化，形成了其20世纪80年代芯片、计算机、网络、移动通信、信息高速公路、核电、航天等第三次产业革命，实现了十年左右美国经济的复苏和繁荣。我们也可以用突破性的知识产权改革大力度向市场开放，实现中国自己的第四次产业革命，形成一波国民经济的中高速增长。

从经济发展的资源和要素来看，60%的贷款配置给了国有企业和地方政府，70%的企业用土地资源也分配给了国有企业，只有40%多的信贷资金配置给了非国有经济，而且国有企业贷款的利率为4%～5%，民营经济从银行中得到贷款的价格则平均为12%。国有企业还拥有相当多当年无偿划拨的土地。如果国有企业也以民营企业同样的价格获得资金和土地，则整体上要亏损5万亿元以上。如果我们能够大力度地推进改革，形成一个土地和资金平等和竞争性的供给体制，彻底取消要素分配对民营企业的所有制、配额和价格歧视，公平地调动全体人民创业、投资、建设和经营等发展经济的积极性，使更多的土地资源和资金要素有效率地配置和使用，在不增加投入的情况下，如果效率与民营经济一样，增加5万亿元左右的利润。

改革开放以来，国民经济走势并不是在波幅很小的状态中稳定增长，而是经历了三次大起大落。每次国民经济增长速度下行，都是由V形增长翻转为上行的。40年来，经济增长速度平均为9.6%左右，最高的1984年、1992年和2007三年，增长率分别为15.3%、14.1%和14.2%，比平均值分别高出5.7%、4.5%和4.6%。从历史的经验可以看出，国民经济增长可以进行V形翻转，但每次上行都是由大力度改革推动实现的。即使在未来的一些年份中，比照历史也可以实现高于平均值至少2个百分点的增长速度，通过新的突破性和大力度的改革，也可以获得8%，甚至高于8%的经济增长率。

实际上，原来思维定式中没有想到的新的更广阔的空间，并且松绑和理顺禁锢人民推动发展工作力和创造力的既有体制，就是我们国民经济实现中高速增长巨大原动力之希望所在。

三、经济提质增效可能需要厘清和正确处理的八大关系

目前，学界甚至是实操界有一些对经济形势和应对思路及政策的讨论和看法，对逻辑、路线图、改革先后和政策组合已经进行了一定的研究。需要补充讨论的是，可能要更进一步地认识清楚以下政策、改革、发展和开放中的八大关系，基于此来更加深入地厘清思路、制订方案、相互组合、深化改革、推进发展和科学开放。

一是可能需要厘清和处理好增量改革扩大发展与存量改革激发活力之间的关系。从改革的历史经验看，20世纪80年代初，允许在国有企业之外发展乡镇企业和设立特区及“三来一补”；90年代初，允许外国人在中国设立企业使日韩台港资金进入；90年代后期改革工业部体制，21世纪初清理近两万条法规，加入WTO后制造业全面开放，欧美国家、日本、韩国等跨国公司大举进入投资。这些均为增量改革推动经济增长速度下行翻转为上行。一些学者对未来会不会再有V形增长有疑虑，我认为关键是有没有突破性的改革，带来增量式的增长。增量改革形成增量发展，还可以带动存量改革，激发存量内的活力。增量改革促进经济增长速度，可以消化金融体系中的不良资产；其扩大的发展空间，可以转移存量中的劳动力使其再就业；其经验，可以给存量改革形成经验和样板。而主要精力放在存量改革、调整结构、升级转型上，其时间可能很长，风险很大，没有回旋余地，甚至可能使增长速度更加放缓。

二是可能需要厘清和正确处理供给侧结构性改革与需求侧增加居民收入、扩大消费、化解过剩之间的关系。目前，国民经济的主要矛盾是居民大众收入水平相对较低，国内有支付能力的消费需求不足，与快速技术进步和较强生产能力形成的生产过剩之间的不平衡。如果仅仅是供给侧方面的去产能、降低成本（极有可能是减少就业员工以降低工资和“五险一金”）、提高劳动生产率（减少员工）等，结果不能提高劳动者的工资等收入，使居民大众有支付能力的消费需求更加不足，而生产会更加过剩。因此，供给侧改革，需要与增加就业和提高居民大众收入之间，特别是需要与鼓励中小微企业、民营经济、非正规就业等发展之间，加以平衡。

三是可能需要厘清和正确处理经济政策工具与体制改革组合之间的关系。2018年财政扩大赤字、发行国债、减税清费等扩张性政策，与征收环境税、中性货币等收敛性的政策相搭配；去产能、环保督导、减少工作岗位等收敛性的改革和行动，要与各类促进就业等扩张性增量体制改革相组合；而总体上收敛性的经济政策，要与设计的总体上能够扩张经济的改革相组合。否则，若经济政策组合总体上为收敛性，而改革组合也选择了收敛性模式，加上客观的经济增长下行压力，增长速度放缓的可能性和深度就会加大。因此，需要对收敛性政策和改革，以及扩张性政策和改革进行总体评估，要以扩张性政策和改革组合，对冲收敛性政策和改革，并能够总体上保证经济增长的正向动能，才能防止国民经济增长速率过度放缓。

四是可能需要厘清和正确处理推进收敛就业空间的技术进步和转型升级与扩张就业空间的适度技术和产业模式之间的关系。我们目前有这样的国情：2016年在农业中就业的劳动力占总劳动力的27.7%，比一般的国际同样发展水平上的平均值15%高12.7%，在农业领域中淤积了1亿劳动力；2016年28717万农民工中，未上过学的占1%，小学文化程度占13.2%，初中文化程度占59.4%，高中文化程度占17%，大专及以上占9.4%。其中，外出农民工中高中及以上文化程度的占29.1%；本地农民工中高中及以上文化程度的占23.9%。制造业中传统技能的劳动力数量可能在5000万左右，农村教育水平堪忧的留守儿童数量达6000万，未来也将会成为知识水平不高的劳动力。这样数量巨大的较低知识水平人口，劳动力大规模失业风险，与技术进步日新月异、资本有机构成快速提高、智能机器人大规模替代等转型升级之间，将会形成严峻的冲突。如果不在税收、法律、政策等方面加以引导和平衡，仅仅通过未来新经济创造的财富，再由政府集中后“反哺”规模如此大的人群，可能会发生导致低效率、转移支付腐败、财政赤字和金融体系风险等诸多问题。而且，技术进步和资本创造的财富越来越多，大众因就业困难、收入相对低、有支付能力的消费需求不足，可能会导致更加严重的生产过剩和经济危机。考虑到我们的国情，适度技术、劳动密集型产业、中小微企业、非正规就业、小商小铺、流动商贩等等，应当在很长的时期中，是我们发展模式不可缺少的组成部分。

五是可能需要厘清和正确处理提高经济发展质量和水平与降低成本和增强制造业及国民经济竞争力之间的关系。提高经济发展质量和水平，是一个广义的概念，比如，包括产品质量性能改善、产业技术水平提高、扩大高端消费品生产、提高投入产出比、降低能源消耗、减少污染排放、恢复生态环境等等。比如，煤改气，调整能源生产、进口和需求结构，减少雾霾和碳排放，其需要面对的现实是：中国在能源资源方面是一个贫气而富煤国，如果工业、服务业和城镇生活用能全面地煤改气，将会大规模增加天然气的进口，引起国际天然气供给与需求关系的格局性变化，大幅度拉涨天然气的价格，不仅消耗巨额外汇，也将大幅度提高实体经济用能成本，使目前中国制造业成本更高和竞争力更弱，居民取暖热水灶用生活成本也会增加，而政府因煤改气及居民生活补贴，也将背负沉重的财政支出。因此，怎样立足中国能源国情，着力于能源自给，开发既低零污染和低零排放，并且实用又低成本的太阳光热光伏、风能、生物质能、清洁用煤等适用能源技术和能源供给，至关重要。我们绝不能建设一个虽然可能是“高质量和高水平”，但成本太高、竞争力较弱的国民经济体系。

六是可能需要厘清和正确处理体制内大力度深化式改革与对体制外突破型开放式改革之间的关系。党政机关、事业单位、群团组织、行政和事业性协会、国有企业等，可视作在体制内；而民营企业、个体工商户、非国有控股股份有限公司、非国有的有限责任公司、合伙企业、其他所有制经济，民间协会，宗教团体，第三方仲裁，非正规就业人士等等，可视作在体制外。20世纪80年代，就是发展国有企业的同时，用大力发展体制外乡镇企业的改革方式，倒逼国有企业进行面向市场的改革。90年代，在体制外大力发展个体商户、民营企业，引入外商投资兴办工厂，竞争使体制内国有企业不得不开展减人增效、降低成本的改革；而21世纪，开放引入欧美国家、日本、韩国等跨国公司进入中国，与狼共舞，迫使国有企业公司制改革、更新装备、采用新技术、提高产品质量。今天我们仍然可以采取改造土地、造林、通用航空、教育、医疗、养老、政府采购、国防需求等领域向体制外开放的方式，配以更明确的土地财产所有权、时间更长久如100年土地林地年期、比例更高的知识产权、更严格的保护私人产权保护制度、改造土地更大的建设用地比例、更少限制的社会资源准入等更大力度的改革，使体制外改革带动、促进和倒逼体制内改革，体制外机制嵌入和激发体制内活力，并且体制外改革转移和消化体制内改革所要面对的债务和员工。比如，可以更大程度放开国有企业的二级公司和三级公司，与非国有企业混合改革，改变其机制；还比如，可组建非国有的投资基金等，投资科研院所、大专院校中的新技术，使其产品化和产业化。

七是可能需要厘清和处理好新形势对外开放与外带内动、利益回流、控制风险和国家能力可持续之间的关系。在“一带一路”“走出去”过程中，构建人类命运共同体与维护中国国家利益相平衡，合作发展与利益共享相平衡。

在制造业和贸易方面，实施出口升级替代和出口区域开拓战略。以传统制造业为基础的出口导向经济发展战略，已经终结。因此，一是升级出口产品替代，使中国产品在国际市场上，升级换代，有技术、性能和质量等方面的竞争力，提高新技术和高技术产品的出口比例；二是形成中国自主知识产权技术和品牌制造，并在国际市场上得到认可，实现通过技术品牌等知识产权产权影响力来促进出口替代；三是扩大中国自主知识产权的技术多交叉、高密集、高复合、高集成、高价值产品和装备的出口；四是鼓励企业在外建立自己的销售点，扩大中国智造影响，疏通网络和渠道，并在防范风险的前提下，渠道也要走出去，实现对传统外销的升级和替代。

在国际产品提供方面，要分清国际经济政治关系中的国际公共产品、国际准公共产品、国家产品和商业产品，中国可以提供扶贫、维和、气候等方面的资金和人力，也可以向一些国家提供无偿援助，以帮助建设公共工程、资助教育、医疗服务等国际公共产品，包括一些低息贷款等准公共产品，但应量国家财力而行；而一些在对方看来是公共产品的高速公路和铁路等，对于中国来说是国家产品，即对方要用其财力，或者国家以物易建的方式进行支付，这类产品要坚持保证质量、等价交换、必须支付的原则，不能任意扩大提供国际公共产品的范围和规模。而企业在他国提供的产品，一定是商业产品，毫无疑问，需要按照国际市价进行交易，贸易、投资和经营要获得利润。

在“一带”与“一路”之间也要分别区情、各有侧重、科学对待、合理布局。陆上“一带”，有利的是：油气等资源丰富，与中国可以形成经济互补，形成紧密的产业分工协作，实现利益共赢和发展共享；从国际关系上讲，邻里相居，有利于形成中国与周边国家的经济协作，形成环中国陆地周边经济带。不利的是：西南部高山分割，西部和北部人口分布稀疏，市场规模较小，陆地运输成本较高，是极端恐怖主义、极端宗教主义和极端民族主义活跃地区，政治不稳定，社会较为动荡，陆地设施易受到恐怖组织和恐怖分子袭击，安全成本较高，也易受到政治更替、政策多变毁约、停建、没收的威胁。海上“一路”，有利的是：沿线东南亚、南亚、北非、地中海和其他欧洲地区，人口稠密，总体市场规模很大，大多是处于快速成长的地区；水运成本很低，不需要巨额的交通基建投资，没有维护交通基础设施的负担，因没有连线设施建设也就没有交通基础干线受到恐怖主义袭击的风险。不利的是：中国东部受到美国西太平洋封堵；马六甲海峡咽喉战时易受到封锁，从而威胁到中国能源安全；海运虽然成本很低但时间较慢。

因此，在北部陆地的“一带”，中国交通设施等公共产品的建设，需要由建设地国家为对外供给的中国国家产品等价支付成本；中亚形成与中国通过管道等交通设施，形成能源供给产业与中国城镇需求及制造业用能的经济关系；这些地区市场的形成，人口的聚集，企业的投资，产业的繁荣，城市的建设，应当以企业为主体，市场调节，自我发展。陆地“一带”建设主要进行六条周边经济走廊投资建设成本、收益和风险的比较，重点布局市场规模大、投资相对少、建设较为容易和周期较短的周边互联互通基础设施，形成中国周边陆地合作经济带，实现与邻居国家的合作发展和利益共赢。总而言之，“一带”各线基础设施互联互通需要计算投资建设运营成本与运输交易总量收益的关系，科学、可持续、没有大亏损、远期不会像背包袱一样进行资金供给、工程建设和维护运营，总体上在与各国合作发展的同时，应当有持续的经济利益回流中国。

南部海上的“一路”，中国主要参与建设和布局港港联通的海上交通基础设施线路，由企业投资商船运输能力，产业向这些地区转移，开拓这些地区的产品市场，在这些地方建厂向欧美开拓转口贸易。即中国业主投入资金、建设设施、构筑安装、兴办企业、形成产业，在促进这些地区发展的同时，合作共赢，获得企业的利润和中国的国家利益。

产业发展战略和组织方面，在“一带一路”建设实施中，基础设施建设与产业发展、企业入驻、市场兴旺、产城同步等关联推进，基础部门、生产部门和消费部门之间应当良性循环；产业转移要形成内外企业间分工协作、在外生产带动国内产业增长的格局；工程项目应当更多地争取总承包方式，形成设计、投资、提供装备、建设安装、投产、原材料及配件供给、运营服务等全过程参与；横向分工上，在投资、建设、贸易、融资、服务等方面相互配合，协作和综合推进。

体制机制方面，形成国家倡议引导、企业为主体、世界市场调节、国际规则约束、第三方仲裁、有关政府部门及协会协调的对外开放；形成国内投资和母公司与在外股份公司、有限责任公司、子公司之间的科学管控体系，促进在外企业向有竞争力的现代跨国公司体制改革和转型，发展中国海外有竞争力的现代跨国公司。

风险防控和收益保证方面，中国所有在外投资、国家产品和商业产品，一定要进行可行性研究和风险评估，将未来损失控制在最低程度。总体上，要掌握、评估和监督中国在外投资、海外资产的规模、结构、流向和效果等情况，防止出现不良资产，防止投资与财力和后续资金供给不适应、断裂，防止严重亏损，使中国在外投资总体上有净利益回归国内。否则，就会造成投资、收入的对外漏损，对国内经济增长造成下行压力。

八是可能需要厘清和处理好既定潜在经济增长能力与可变潜在经济增长能力之间的转换关系。一些学者从人口少子化、老龄化、土地等资源约束、服务业比例升高等因素进行分析，认为中国已经进入了中速增长的区间，国民经济不可能再出现中高速增长。从历史上看，20世纪90年代初，学界也曾有过中国经济能否高速度增长的争论。持适度经济增长观点的一派学者测算和提出5%的GDP增速最为适当。然而，1992年大力度改革开放启动，加上加入WTO接力，一直到2011年，经济平均以10%左右的速度高速增长了30年。目前来看，财政和货币政策不能改变潜在的经济增长能力。但是，改革，特别是增量性改革，可以扩大增长的空间，可以改变决定潜在经济增长能力的一些基础因素。中国未来经济增长仍然有强劲的自信，来自能够扩大发展空间的突破性改革。

四、建设强盛中国：突破性改革推动中高速增长的思路

一些学者认为，未来的发展不以GDP增长速度论英雄，今后的发展要侧重于发展的质量；还有一些学者认为，以后不能再以追求GDP为中心，社会民生、生态文明、法治建设是重点；改革的关键也不再是经济体制，而是要以社会和法制等体制改革为关键。我认为，这种看法值得商榷。

中国虽然经济规模居美国之后为全球第二，但是，中国目前还并不富裕。2017年人均GDP水平与全球人均GDP水平相差1600美元左右，如前所述的与高收入门槛也相差近4800美元。中国城乡和区域间发展还很不平衡，从居民收入看，据统计数据和我们计算，2016年城镇户籍居民、城镇非户籍居民和农村居民人均可支配收入分别为37884元、22990元和12363元；统计公布的基尼系数为0.465。从地区发展来看，东部一些地区人均GDP水平已经进入了高收入国家行列，而中部地区离高收入门槛还较远，西部和老少边穷地区则还有大量的贫困人口。

解决中国一系列的经济、社会、安全和国防等问题，需要更多财力的积累。从经济上看，目前地方政府高债务的降低，需要经济发展形成更多的政府收入去逐步还本付息；企业在银行体系的债务需要扩大的GDP，即增加收入，减少违约，并在金融资产体系中通过日益增长的良性资产而降低呆坏账比例，保持金融体系和国民经济的稳定运行。从政治和社会方面看，政府也需要GDP的增长，扩大税源基础，才能保证公共管理和公共服务等支出的需要，特别是社会民生方面的教育、医疗、养老、失业、低保、廉租房等民生支出，也要以日益增长的税收作为开支的来源；就业是民生之本，GDP低速增长，失业的压力就较大，特别是青年人工作的机会就相对收缩；而建设一个强大的中国，保证国家的安全，国防事业的发展也需要强大的财力来支撑，税基和税收就是其基础。

特别需要指出的是，由于中国企业税负率较高，对于实体经济，需要减税清费降社保及减其他成本来休养生息，增强国民经济的竞争力。客观地讲，这确实与居高不下的公共管理支出和日益增长的民生开支需要，形成收入和支出的两难。关键我们是循着什么样的思路去走出困境。一种思路是，精力放在存量提高质量等方面，而容忍GDP低速增长，使我们在收支方面摆脱不了两难困境；一种思路是，推动增量式突破性改革，扩大增长的空间和领域，增加税源税基，来转移和良性地走出政府收入与支出的泥沼。

由于计划生育实施时间太长和力度太大，未来几十年中国人口的老龄化趋势将非常严峻，抚养比和需要支付养老金的规模将比世界上任何一个国家都大。虽然老龄化形成的养老成本高是国民经济增长速度下行的一个压力，然而，过低的增长速度则会形成更加巨额的养老金缺口。也就是说，我们今后需要更多的钱用来养老，要动态地提前储备日后需要的养老财力。没有中高速的GDP上行增长，没有盈利、税收和社保的积累，我们未来将无法应对老龄化对巨额社会保障支出的需要。

因此，发展仍然是第一要务。中国既要提高发展的质量，也要谋求经济较高的增长速度，以创造更多的GDP。

如何支撑和推动国民经济中高速增长？从逻辑上看，第一，要推进供给侧改革：减税清费降社保，还要通过改革降低融资、运输、能源和土地等成本使企业休养生息；推进农村宅地耕地林地和其他经营性用地产权改革，深化知识产权改革，特别是结合增加淡水供给工程、空中增降水技术、未利用土地改造技术，突破性推进增量土地产权改革，配合推进城乡户籍、公共服务、社会保障等体制改革，使要素在城乡之间流动盘活，并扩大发展的空间，增强经济增长的动能。

第二，投资改造中国西北和华北国土，是一项新的大开发和振兴中华的伟大工程。由于陆地调水工程、空中增降水技术、土地改造技术、植被恢复技术等可选择性增多、可行性成熟、成本逐步降低，为中国更多地通过国地改造和整治获得更多的可利用土地，西移和改变胡焕庸线，扩大中华民族生存和发展的空间，创造了前所未有的有利条件。据资料显示，仅南疆就有干旱非沙漠土壤地2.3亿亩。据清华大学专家介绍，空中增降水技术，可以在西北和华北，增加6条黄河的水量。我们至少可以增加15亿亩可供利用的土地。

通过开拓新的发展空间，结合新技术新经济领域，开放被抑制的低空、教育、医疗、养老和旅游等领域。通过增量发展空间的扩大，弥补逐步相对收缩的房地产和传统制造业等领域，改变中国未来经济增长的预期，给社会资金创造新的投资机会，留住和改变资金的内外流向，甚至吸引国外直接投资进入中国新开发和新开放的领域，提高国内投资增长率，新增GDP发展逐步消化金融体系中的不良资产，逐步降低债务比例，从经济增长预期、内外资金投资平稳流动和金融体系健康方面，稳定人民币币值。

第三，扩大发展空间和开放增长新领域，可以加快人口流动和迁移，改善劳动力就业分布，新改造土地要素、新发展条件与劳动力要素重新组合，鼓励人民在新的空间创业就业，发展新型小城市和小城镇，建设新的农村社区，创立新型农场林场，新的发展空间中实现一二三产业融合发展，提高经济效率，给国民经济注入强大的增长动能。前面已述，农业中窝积多余的1亿多劳动力，加上未来传统工业产业需要转移劳动力，被智能机器人替代的需要再就业劳动力，以及复员军人、大中专毕业生、农村毕业留守儿童未来劳动力等，这些以后在新经济中难以就业的劳动力人口，可以在扩大的发展空间找到他们的机会，既有利于就业民生，也有利于社会的根本性稳定。

第四，提高居民大众收入，缩小收入差距，使人民富裕。在传统工业和建筑业就业相对收缩的情况下，我们通过增量突破性改革和扩大生存发展空间的方式，大规模地创造创业和就业的机会，并通过增加新财富的办法提高居民大众的收入。通过转移人口较快地提高农村居民收入，保证提高城镇非户籍流动人口收入，稳定提高城镇户籍居民收入。并且，在增量改革和发展过程中，特别鼓励创业创新，注重中小微民营企业发展，发展中小家庭和合作农场，新农户可以在农业、林业、旅游、农产品加工、养殖等领域综合创业和经营，扩大中等收入人群。精心设计增量改革和增量发展的模式和政策，调动人的积极性，使劳动力更多地参与创造财富的过程中，充分发挥劳动要素的贡献，产业组织中小微型化和劳动密集化，缩小城镇居民、城镇流动人口和农村居民之间的收入差距，使其成为共同富裕的机遇。

第五，有效地扩大国内有支付能力的消费需求。2012年开始，中国经济增长速度放缓，主要原因还是生产过剩，其另一面就是需求不足。从未来看，中国出口需求增长因贸易保护主义回归，仍然有着较大的不确定性；投资需求遇到高杠杆率约束，技术进步也使工资转化率下降，削弱了投资扩大消费需求的功能。因而，基于13.8亿中国人口规模，通过提高他们的收入水平，扩大中国国内有支付能力的消费需求，是克服生产过剩的关键。我们研究发现，农村居民和城镇非户籍人口的收入消费率分别远高于和高于城镇居民，想方设法，通过增量改革和增量发展，加上农村土地产权改革，以及深化户籍和其他公共服务和社会保障体制改革，将会有效地增加这两个群体居民的收入，形成快速增长的有支付能力的消费需求。这样，在新的土地上，建设新的城镇和农村，修建新的住宅，建造新的交通道路、机场、车站，发展新的工业，在人们投资、创业、就业创造财富的同时，扩大了建材、能源、建筑安装、住宅装修、家居用品、日常生活消费品、工农生产原料及装备等方面的需求，这样可以扩大10年以上持续和强劲的投资和消费需求，一举改观可能会长期发生的需求低迷和生产过剩，再实现10～15年国民经济的中高速增长。

总之，我们有的是业已成熟和可用于扩大我们发展空间的技术、产业、城市、交通等，有的是进一步发展回旋的余地，有的是工业和交通等生产力基础，有的是人民创业创造的精神，虽然人口少子化、老龄化、经济主力人口减少，给我们形成了很大的消费需求相对收缩和经济增长速度放缓的压力，但是，城市化滞后，大众收入差距，产业中过多的劳动力淤积，正好也是我们通过增量改革和存量改革相结合的方式，启动新的人口迁移和市民化，转移和扩大就业，实施居民大众收入倍增行动的机遇和空间。鉴于此，我们可以对中国未来国民经济中高速增长的能力，怀有乐观的希望和充满坚定的信心。

关键的是，我们不能被束缚在原有的眼界和思维定式中。老龄化趋势和人口城市化余地不等人，我们要与时间赛跑，宝贵的改革时间不能被消耗在无休止的思路争论、方案设计、反复论证、轮番试点、立法在先之中，精力不能被陷于存量的纠缠和挣扎中，必须增量与存量互动，通过突破性和大力度的改革，扩大发展的空间，显著释放活力和动力，有效地增强国民经济增长的动能和潜在经济增长能力，使我们保持一个较长时期经济的中高速增长，跨越中等收入发展阶段，进入高收入国家行列，到2035年时，确保初步建成现代化国家。

（作者系东北财经大学中国战略与政策研究中心主任）

穿越周期的新实体经济动能

王广宇

改革开放以来，科技作为经济建设的革新要素，不断得到重视和强化。科技创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。目前，我国科技研发人员数量位居世界第一，科技投入规模为世界第二，整体科技实力已步入世界前列。我国在推动科学技术创新并以此促进产业发展、转型及升级方面取得了实质性的进步，但当前产业创新发展仍面临一些突出矛盾和困难，距离“中国制造”转变为“中国智造”仍有一段距离。对于我国来说，新一轮工业革命将为新实体经济发展创造巨大空间，要抓住这个机遇，借机拓展产业优化及升级路径，打造具有国际竞争力的新实体经济航母。

一、改革开放是我国科技发展的黄金期

改革开放40周年之际，回顾中国经济建设的巨大成绩，一刻也不能脱离对现代科学技术这一要素的倚重。邓小平同志在1978年全国科学大会上提出了“科学技术是生产力”的著名论断，继之又升华为“科学技术是第一生产力”，深刻揭示了科技发展在我国的战略地位、内在规律及其与社会、产业进步的重要关系。40年来，中国各行各业的现代化建设都取得了杰出的成就，但其中科技发展的重大举措、重大事件尤为意义深远。

改革开放以来，我国科技事业发展首先在国际合作中拉开序幕。1978和1979年，我国分别与法、美两国签订政府间科学技术合作协议，并由此展开了与发达国家的科技合作，融入了全球科技发展的大趋势。1985年，中共中央出台《关于科学技术体制改革的决定》，规划了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针。20世纪90年代中期以后，政府不断根据国内外形势，面向科技事业发展确定了一系列有针对性的深化科技体制改革的安排。1995年，中共中央、国务院在全国科技大会上作出了《关于加速科学技术进步的决定》，规划并实施科教兴国战略——坚持把科技与教育摆在经济、社会发展的重要位置。在1999年的全国科技大会上，中央部署了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，提出了构建企业技术创新主体、加速科技成果向现实生产力转化、促进科技金融及风险投资等改革举措。2006年，中共中央发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》，选定了一批科技支撑发展的重点领域，瞄准国家战略目标筹措实施若干重大专项，从应对未来挑战出发超前部署了前沿技术和基础研究。

科技作为经济建设的革新要素，不断得到重视和强化。从时间维度来看，改革开放的前10年为启动部署阶段，随后20年为改革深化推进阶段；这30年主要以开放促改革、推创新、求发展，实现了“从被动改到主动改、从被全球化到主动参与全球化”的转变；而改革开放的最新10年，我国开始学习和摸索如何以创新促进改革并引领新的开放，是中国特色自主创新道路探索期，以及新型国家创新体系形成时期。2011年的“十二五”规划纲要将科技创新作为促进加快国民经济转方式、调结构的根本性举措。2012年，党的十八大报告重申，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。2015年，中共中央发布《深化科技体制改革实施方案》，针对建立技术创新市场导向机制、推动大众创业万众创新等方面提出了143项重大改革任务。2017年，习近平总书记更是在党的十九大报告中指出，科技创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。

40年来，我国科技实力实现了突破性增长，为我国社会与经济发展、产业结构优化提供了重要支撑，在一些重点战略领域实现了飞跃式发展，深化并丰富了中国的工业化、信息化和城市化目标，为增强自主创新能力和建设创新型国家、全面推进小康社会建设奠定了基础。以科技要素总量和投入规模为基准，现今我国的整体科技实力已步入世界前列。我国科技研发人员数量不断提高，在2016年已达381万人，位居世界第一；科技投入规模也持续扩大，2017年全社会研究开发总支出为1.76万亿元，占GDP的2.15%，为世界第二位。科技投入的增加使得我国科研基础条件从量变到质变，形成了包括国家重点实验室、大型科学仪器、行业技术平台、企业研发中心等完整的科研基础条件。大批世人瞩目的大型科学工程，如最大单口径射电望远镜（FAST）、中微子实验室等相继投入使用，构筑了我国科技发展的新基础。科技创新能力也实现了大幅度的跨越。2000至2017年底，我国国际科学论文总量从世界第8位提升到第2位，论文被引用量从第19位上升到第2位，发明专利申请量和授权量则位居世界第一，有效发明专利保有量居世界第三，基础研究取得了大批重大原创成果，并首次荣获诺贝尔生理学或医学奖等国际权威奖项。一些战略技术领域，如载人航天、采用自主研发芯片的超算系统、国产大飞机等，也逐步取得举世瞩目的成就。借助科技创新，中国在越来越多的产业领域取得突破，并涌现一大批能运用前沿技术并引领产品创新的企业，如华为、海尔、中车、腾讯等世界500强企业。

二、科技创新是穿越周期的供给侧动能

科技创新是一项复杂的系统工程，表面上它体现在产品的实用功能和装饰功能上，实质上其直接关系着企业的生产、市场、生存与发展，甚至间接关联着企业所在地区社会稳定和社会发展，以及所在行业的市场平衡。同时，企业也是市场经济中最有效的科技创新主体。在如今的市场环境下，企业若想在激烈的竞争中脱颖而出，就必须有独特的技术手段，不断对自己的生产工艺、产品技术进行改进，才能获得稳步发展。用经济支持科技创新，科技出成果反哺经济，科技与经济的相互融合、相互支持，是社会快速进步的必须也是必然条件。因此，企业必须牢牢掌握科技创新的主动权，才能立足行业，走向市场，谋求生存和发展。

科技创新是真正可以跨越经济周期的长期、持久的增长动能，具有深刻的供给侧含义。一方面，科技创新会增强企业市场竞争力，往往给企业带来巨大利润。另一方面，大多数企业管理者都具有企业家精神，内心渴望追求革新。这些企业内部往往形成一种对创新不懈追求的企业文化，这种文化也成为技术创新的动力。社会经济的不断发展也推动着企业进行科技创新，由于人们的消费习惯随着生活质量的提高而变化，消费者会不断追求新产品和服务，因此企业需加速科技创新以发展生产力，从而满足消费者的需求。从自然资源和环保的角度来说，自然资源的加速匮乏、原材料运输成本的提高、人们日益提升的环保意识都对企业造成较大的压力，也促使着企业进行技术创新。

科技创新同时能带动产业结构的调整、优化和升级。加快新旧动能转换，推动产业转型升级优化已成为新常态下传统产业发展的当务之急，也是供给侧结构性改革的关键，乃至未来中国经济发展的根基。纵观发达国家的发展，科技创新如何影响国家产业结构，可以总结出如下规律：首先，第一产业在国民经济中比重不断下降。在科技创新的影响下，农业和初级产业内部结构趋于合理，在能满足本国对食品及农业原料的需要的同时还可供出口；其内部结构也较合理，种植业和畜牧业同等发达，农业的先导部门和后续部门也得到了充分发展。其次，第二产业通过技术改造获得新生。各发达国家在产业结构调整过程中，以科学技术改造为主，加速设备更新，赋予工业新的生命力。科技创新使工业有进有退，这是合乎规律的新陈代谢。再次，第三产业在国民经济中比重不断加大，主要原因是科技创新推动。发达国家工业发展大幅度提高了劳动生产效率，使物质财富空前增长，也使生产部门腾出了大量的劳动力，同时科技与人民日常生活关系更趋紧密，使得第三产业的急速发展成为可能。科学技术还为第三产业的发展提供先进的技术手段，从而推动了第三产业的发展和升级。最后，新兴产业的崛起和蓬勃发展，不仅创造了许多新的产业部门如航天航空、石油化工、核能、计算机设备等得以产生（既是科技革命的直接产物，也是新技术革命成果的集中表现），还引起了传统部门的变化，如原料和能源结构的演变推动了工业发展以初级产品为基础的传统产业结构等。

应该说，改革开放以来，我国通过深化科技体制改革，注重以科技创新推动产业结构调整，已在产业结构优化升级方面取得相当的进展，具体突出表现在：第一，传统产业不断转型升级。近年来，积极运用高新技术改造传统产业。通过制造业信息化工程，以信息化带动传统产业及产品更新换代，促进制造业向高端发展。通过节能减排科技专项行动，推进绿色、低碳经济，循环经济快速发展。通过实施现代服务业科技行动，提高技术集成并打造创新商业模式，改造生产性服务业，发展新兴服务业。第二，战略性新兴产业不断发展。发展战略性高新技术产业是产业升级的关键点，多年来我国通过科学规划，以高新区为龙头，引导科技产业园区布局和建设，力争在信息技术、新能源、新材料等战略性新兴产业上取得突破。通过支持产业集群发展，鼓励企业组建核心技术联盟并共同开发，形成技术领先的特色产业集群。第三，产业创新环境显著提升。一方面，深化各大科研院所改革，发挥其在产业技术创新中的核心作用，并推动高校院所和企业人才交流，推动科技成果转化和产业化。另一方面，创造鼓励创新的科技政策体系，利用税收优惠政策等引导企业加大科研投入。

毫无疑问，科技创新对于我国企业和重点产业的未来发展有着重要意义。改革开放以来，我国在推动科学技术创新并以此促进产业发展、转型及升级方面取得了实质上的进步，但当前产业创新发展仍面临一些突出矛盾和困难，距离“中国制造”转变为“中国智造”仍有一段距离。在当今社会面临实体经济振兴的重大难题下，在推进供给侧结构性改革过程中，应对实体经济重新定位和认识，结合时代特征和发展趋势，以引领第四次工业革命为目标，积极推进供给侧改革，坚定不移地开展科技创新，大力发展新实体经济。

三、新实体经济：于新一轮工业革命中真正崛起

新实体经济是指能够有效满足客户真实需求、科技含量高、可容纳现代人才就业、生态环保可持续发展的新型经济形态。新实体经济并非实体经济从结构层面的一种分类，而是指传统实体经济在新时代背景下的升级、转型和发展。新实体经济跟虚拟经济更不存在对立关系，要继续推动发展“互联网+”，为我国制造向数字化、网络化、智能化迈进提供平台和支撑，并基于信息物理系统的智能装备、智能工厂等智能制造引领制造方式的变革。只有大力发展以互联网为代表的信息技术行业，并使之与其他产业进行有效结合，才能使我国在新一代工业革命中占得先机。

新实体经济就是面向未来跟先进科学技术结合的新业态，就是现代工业，就是先进制造业，就是科技服务业，就是创新产业。技术创新的每一次重大突破，往往都会带来一系列新技术、新材料、新工艺、新装备，运用这些先进技术对传统产业进行改造提升，有利于提升传统产业的生产效率和产品质量，降低生产成本，促进产业的高端化、生态化发展，加速我国产业结构的优化与升级。面对日益高涨的新技术浪潮，人们越来越倾向于认为一次全新的工业革命正在孕育之中。在过去200多年世界工业化历史中，中国出于各种原因多次错失工业革命的契机。但目前我国一跃成为世界第二大经济体，是世界最大的制造业国家，而即将到来的第四次工业革命则为中国提供了弯道超车的绝佳历史机遇。

全球在面对第四次工业革命时提出的政策主张，主要包括德国的“工业4.0”，美国的“工业互联网”和“中国制造2025”。“工业4.0”旨在提升制造业的智能化水平，以硬件为主建立具有适应性、资源效率及人因工程学的智慧工厂，其技术基础是网络实体系统及物联网。“工业互联网”旨在将机器、设备和网络能在更深层次与信息世界的大数据和分析联结在一起，以软件为主带动工业革命和网络革命。“中国制造2025”则是通过信息化和工业化量化深度融合来引领和带动整个制造业的发展，旨在使我国从制造业大国成为制造业强国。不难看出，三者本质内容其实一致，都指向一个核心，即智能制造。因此，第四次工业革命将是以信息技术为基础，以大数据、物联网、云计算等新一代信息技术为工具，发展人工智能、新能源、生物技术等新兴技术领域，将数字世界、物理世界和人类生活进行多方面深度融合，影响深远的一次历史性科技革命。

对于我国来说，新一轮工业革命将为新实体经济发展创造了巨大空间，要抓住这个机遇，借机拓展产业优化及升级路径，打造具有国际竞争力的新实体经济航母。要推动智能机器人等新的制造系统和生产设备的发展，带动信息技术、新材料产业以及工业设计等生产性服务业的增长，为中国在全球进入新一轮经济衰退期培育发展战略新兴产业、提供新的方向和机会。要充分利用制造基础优势，庞大的制造基础为先进制造技术发展提供了巨大的潜在市场和应用场所，要调动广大企业技术创新突破和科技应用的积极性，形成中国面向未来的独特制造技术和制造业升级路径。

总之，新实体经济是我国的未来，应以提高发展质量和效益为中心，以推进供给侧结构性改革为主线，从核心技术研发及科技创新、基础设施建设、试点示范城市发展、产融结合、优秀人才培育及引进等方面深入实施“中国制造2025”规划，加快建设创新型国家。催生新实体经济，一定要在新技术研发和应用领域得到突破，以供给侧结构性改革为中心，集中全社会力量，以科技创新促进企业发展，推动产业结构升级，不光要改造提升传统部门，更要打造新的增长引擎，使我国在新一轮工业革命中重现辉煌！

（作者系华软资本董事长、华夏新供给经济学研究院院长）

三农及城市化

过去几十年中国如何大规模消灭贫困

韦森

一、极度贫困违反人权：从道德判断到经济分析

近年来，在世界范围内围绕着极度贫困地人权问题的激烈讨论，联合国的一些组织和国际人权机构中的人士目前已经达成了一些共识，其主要共识可以简单总结如下。

社会成员彼此之间的关怀度可以衡量任何社会人权实施的程度。

就目前来看，世界上的大多数人都会接受以上几点共识，从《世界人权宣言》的第25条中也可以顺理成章地得出这种共识。第25条是：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”但是，由于贫困的标准是相对的，而且会随着一定历史背景中世界和某个国家的经济发展水平而变化，所以对极度贫困违反人权的观点，必须给出进一步和更合理的理论解释。

近年来，哲学家们和政治学家们，尤其是Thomas Pogge（涛慕思·博格）在这方面的讨论中已做出了许多重要的贡献。但在讨论贫困问题和人权的问题时，在理论方面还有许多工作要做，尤其是需要在经济学家和哲学家之间开展对话。

通过对国际上现存相关文献的一个大致回顾，我们发现，“极度贫困违反人权”这一命题是建立在道德推理或者价值判断基础之上的。然而，即使“极度贫困违反人权的问题”属于道德哲学家或政治哲学家研究的领域，经济分析，尤其是其中的福利经济学和发展经济学，也可以对这个问题讨论提供某些洞识。

首先，在鲁滨逊·克鲁索的一人世界里，无论他的处境是如何“幸福”或者如何“悲惨”，即使他宣称他拥有整个世界（他居住的岛屿）或者他一天只能摘两个苹果或者捕三条鱼，对他而言，富裕或者贫困的区分都是没有意义的。只有同时存在其他人时，才能判断谁穷谁富。由是观之，我们可以进一步推断，贫困问题或者“极度贫困违反人权”的问题，只是一个人与人之间的相互关系问题。换言之，不论某人是不是处在“贫困”中，不论多么“贫困”，也不论贫困是不是违反了人权，只有与其他人的处境相对而言，“贫困”一词才有意义。

其次，如果说贫困度是一个在历史发展背景中与别人的生活水平相较而言的一个概念，那么，贫困与人权问题更应该被放在人与人之间的关系和比较中方能理解。目前，与发达国家中人们的消费水平相比，按照世界银行“每天2美元”（按照购买力平价即“PPP”换算）的国际贫困线标准，我们可以说，将近一半的世界人口今天还生活在贫困中。如果我们接受世界银行的国际贫困线标准并承认极度贫困违反了人权，那么我们就会吃惊地发现，目前在世界上有将近一半人口的人权遭到了践踏。

那么谁是世界一半人口人权的践踏者呢？谁违反了谁的人权？践踏者们怎么违反了极度贫困人口的人权？我们怎样来判断何人为人权践踏者并将践踏者的行为归之为违反了其他人的人权？

沿着这个理路，我们可以总结出如下三种情形。

（1）如果一个主体的行为直接导致其他人的贫困，譬如，一个残忍的君主或者独裁者为了增加预算而增开新税，或要求农民将半数的收成上缴国家而导致了农民的贫困，那么我们就可以断定前者侵犯了后者的人权。

（2）即使出于某些原因，一个主体的行为使另外一个主体陷入了困境，有时并不能认为前者侵犯了后者的人权。

（3）在某些主体相对其他主体而言，处于极度贫困，但后者并没有损害前者福利且没有对前者加以援助的情形下，我们能够说后者侵犯了前者的人权吗？进一步来说，如果其他主体确实做了某些善举，但仍未帮助那些极度贫困的人摆扶贫境，那么这些人能够逃脱违反人权的指责吗？

这使我们不得不联想到Thomas Pogge教授关于违反人权问题上的“消极义务”（negative duties）和“积极义务”（positive duties）的二分法。前者指的是，某个主体积极地不履行人权；而后者指的是救援和帮助的义务。违背人权的积极义务的论断明显是建立在人道主义的道德分析之上的，反过来这又造成了“作为”（acts）和“疏忽罪”（omission）的区分。

让我们看一下Pogge的如下例子。

假设鲍伯落在远离海岸的水中，正有被淹死之虞。吉尔泛舟就在附近。她看见鲍伯在水中挣扎，但没有给予援救，而是划舟远去了。对这种情形有各种不同的说法。

一种说法是，吉尔没有采取行动去拯救鲍伯，因此她的行为构成了疏忽罪。另一种说法是，吉尔不是完全被动的，而是主动地划船远离鲍伯，使得他难以靠近。认为第一种说法具有重要道德意义的人会说，吉尔并没有对鲍伯造成伤害，因为即便吉尔不在场，他也会被淹死的。认为第二种说法具有重要道德意义的人会说，吉尔伤害了鲍伯，因为假如她不荡舟远去的话，他就不会被淹死。从而，吉尔的行为导致了鲍伯的死亡，在吉尔看到鲍伯在水中垂死挣扎却荡舟远去的情形中，即使我们不能指责吉尔侵犯了鲍伯的人权，但我们至少可以指责她不道德或者缺少人道主义的同情心。

我们起码可以能做出这一推论。但是，如果进一步思考Pogge的这个例子，假设吉尔的船只能乘坐一个人，鲍伯爬上她的船，两个人都要被淹死，或者假设当吉尔看到鲍伯在水中挣扎时，她认为鲍伯可能是一个海盗，这时我们还能指责吉尔侵犯了人权或者不道德吗？

沿着这个理路，我们会发现，当我们讨论极度贫困违反了人权时，我们必须注意剔除积极义务这一论辩理路，因为它有时候言之无物，容易陷于逻辑谬误。

毫无疑义，认定“富人”在场看到别人陷于极度贫困而袖手旁观有违人权，可能会说使富国的政府或者人们更加关注今天仍生活在水深火热中的人，从而也可能会敦促他们有所作为，但这种说法对各国或者国际扶贫计划却没有多少助益。

因此，即使我们接受极度贫困有违人权的观点，我们也不应该仅仅将其建立在人道主义同情心的道德推断之上。相反，我们应该对一个国家或者世界范围内的极度贫困和经济发展之间的因果关系进行经济分析，以避免在讨论“极度贫困有违人权”的问题时误入歧途。

当我们排除了“极度贫困有违人权”的“积极义务”论辩理路后，自然会将我们的分析仅仅限于“消极义务”分析。沿着后一种论辩理路，我们发现，当一个主体的行为直接或间接导致了别的主体的贫困，他实际上侵犯了后者的人权，这样一来，他就有责任和义务来帮助后者增进其福利。

如果他没有这样做，这实际上就意味着他进一步地侵犯了其他人的人权。这种“消极义务”的论辩理路也意味着，前者对后者的帮助不是出于施舍，而实际上是某种补偿。这种论述看来是有说服力的。这里，让我们不妨用1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯教授著名的社会成本的论述来说明这个问题。

假设吉姆的造纸厂的污水污染了艾迪捕鱼为生的河流，按照经济学的术语，我们称该污染有某种负的外部性，或者造成了某种社会成本。在这种情形下，问题通常不是污染是否有效率，即吉姆造纸的利润是否超过吉姆的污染对艾迪造成的损失，以及如何解决这个争端的这类科斯式的经济分析，而是归结为合法权利应该归谁：吉姆有没有权利来污染河流？艾迪有没有权利来保障河流免受污染？

其实，对这种情形的理解不仅涉及经济分析、法律分析，也涉及道德分析，而且其中还有一个时间因素：谁是先来的，谁是后到的？如果艾迪在这条河上捕鱼已经很久了，而吉姆后来才建立了他的纸厂，那么从法律方面来说，吉姆应该补偿艾迪的损失；也就是说，吉姆没有污染河流的权利。

相反，如果吉姆的纸厂已经运营多年，而艾迪初来乍到，想在这些被污染的河流捕鱼，那么吉姆就无须补偿艾迪，即艾迪没有保障河流免于污染的权利。

上面的分析对世界上的极度贫困问题仅仅具有某些隐喻的意义。为了进一步从经济学的角度讨论问题，假设吉姆和艾迪都已沿河居住、捕鱼多年，吉姆突然发现一个能够造纸赚大钱的商机，于是建立了一家造纸厂并污染了河流。

这时我们可以认为，吉姆没有污染河流的权利。如果他想经营造纸业务，他就必须全额补偿污染对艾迪造成的损失。否则，吉姆就难逃侵犯了艾迪人权的指责。

前面我们早已指出过，这种情形下吉姆付给艾迪的任何补偿在性质上不是慈善行为，而是在履行他的消极义务。一个进一步的问题是，如果他确实侵犯了艾迪的人权，那么吉姆应该对艾迪补偿多少？

假设吉姆和艾迪已经在这条河上捕鱼多年，并且每人通常从中得到5美元的收入。建立纸厂后，吉姆可以赚取100美元的利润，而由于吉姆的污染，艾迪在捕鱼方面会损失2美元。在这种情形下，如果吉姆没有向艾迪支付2美元来补偿她的损失，是没有道理的。

但是，吉姆向艾迪只支付2美元就够了吗？现在我们清楚的是，在吉姆开始他的造纸业务之前，他和艾迪生活在相同的状态中，无所谓贫或者富。但在开展造纸业务之后，即使吉姆由于污染补偿了艾迪2美元，艾迪也变得相对贫穷了。

那么，是不是吉姆向艾迪支付的补偿应该超过2美元——比如，给艾迪足够的钱来购买机动捕鱼船和设备使艾迪摆脱相对贫困？显然，从法律推理或者道德推理的角度，对保障人类摆脱极度贫困权利的这种解释对别人提出了过高的要求。

因此，仅仅基于道德与法律推理来试图为济贫计划探寻理论基础的做法对国际扶贫项目的实施并没有多少助益。由此看来，我们必须从经济分析的角度找出这些扶贫计划的理性基础。

从经济分析的角度，我们可以看出，如果吉姆能够帮助艾迪提高她的福利，那么双方都会收益，因为吉姆和艾迪可以进行纸和鱼的交易。换言之，从福利经济学的分析角度看，我们不仅让富国的人们认识到他们有帮助极度贫困国家的人们解困的消极义务，还让他们了解到解困方案归根结底对富国和穷国都是有好处的。

富国对穷国的援助和反贫困措施反过来会使得它们自己受益的逻辑类似下面的故事：假设某日一个小镇的蛋糕师发现，出于某种暂时的原因，他的所有邻居（顾客）因缺乏食品而饿得奄奄一息，那么他免费分给其他饿得奄奄一息的人一些蛋糕对他是有好处的。

这倒不是出于他的人类的道德同情，而是出于他作为商人的经济推理。原因是显而易见的：如果他的所有客户都饿死了，除了他自己的家庭之外，他将来还能将蛋糕卖给谁呢？

这种推理不仅仅是一个寓言。类似的当代“故事”也在现实中正在发生：当那些富国的大公司以及跨国公司的总裁和销售人员千方百计地为拓展他们公司产品的市场空间而感到尤为艰难的时候，广大发展中国家和地区的亿万人民却因日常生活的必需品匮乏而生活在艰辛之中。

当肯德基和麦当劳的经理们由于他们的连锁店的顾客不足遭受年度亏损而痛心疾首时，世界上却每天还有数百万、数千万儿童由于饥饿而奄奄一息。

人们不禁会问：这个世界到底怎么了？世界上很大一部分地区的人民对生活必需品的巨大需求和世界另一部分市场上的巨大的超额供给之间的传递环节上到底出了什么问题？沿着这个理路，我们很容易看出，如果富国能够帮助很多穷国的处于极度贫困的人摆脱窘境，它们将会反过来为自己的产品创造巨大的市场空间，这转而会促进自己的经济增长。

从这个视角来看，除了富国对穷国的部分援助在性质上是前者出于“消极义务”对后者的补偿之外，富国真正用于全球济贫项目上的资源在短期内看来是它们的净支出，但从长期来看，在性质上却可能是一种“收益”或者是“某种特殊的投资”。

概言之，我们发现，在呼吁富国的人们来为穷国和贫穷地区的扶贫慷慨解囊时，最好的方法是让富国的政府官员和企业界的人士能够理解国际扶贫方案的成本收益分析，而不是靠指责或者谴责他们对生活在极度贫困中的人们袖手旁观是违反人权和践踏人的尊严。

二、贫困的根源和消除贫困的措施

1976年，世界著名经济学家保罗·萨缪尔森曾经说过：“为什么有些国家贫穷，有些国家富裕？在这个问题的理解上新见解实在不多。”在萨缪尔森说过这句话后将近30年的时间里，在这个问题上已经有了一些研究，但无疑还存在很多不解之谜。有些经济学家、经济史家和其他社会科学家试图通过各种方式来回答这个问题，包括地理的、历史的、文化的、发展的、技术的、制度的和偶然性等多种解释，其中的制度分析尤为值得注意。

正如Pogge教授最近指出的那样，在现代世界，制度因素——那些制约经济交易和其他人类活动的规则，既有国际的，也有国家内的——是决定贫困的影响范围和程度的最重要因素。对一国而言，因为制度因素连同政府的政策工具对经济分配有着重要影响，所以它们是导致某些人处于极度贫困状态的最终根源。

这里我们不妨拿中国的例子加以说明。在中国1978年启动经济改革方案之后，东部沿海地区的城市居民的收入有了大幅度提高，但是西部地区的农村居民的生活却没有得到多大的改善，因此他们是相对贫困的。在这个问题上，在经济学界曾有一个普遍和长期存在的误解，即中国西部农村人口的贫困是东部沿海地区与西部内陆地区经济发展不平衡的一个自然结果。

但是，事实并不完全如此。如果我们考察一下中国现存的税制，就会惊奇地发现，当代中国富者愈富、穷者相对而言越来越穷的现实可以部分地归咎于中国的税制结构。事实上，中国大城市（如上海）工薪阶层的税率，不论按照货币单位，还是劳动时数，都要比某些农村家庭支付的“实际税赋”以及各种名目的“税收”和摊派要低得多。

在西部和一些农村地区，每年支付的税收和摊派名目甚至多得连农民都难以计数。结果是，很多农民辛苦一年，但收入甚微。甚至由于信息匮乏、教育水平低，很多农民忙活一年，年底却入不敷出。（这篇文章写于2004年，这里保留了原稿。以上这段话是笔者根据当时的一些资料而做出的一些判断。实际上，过去十几年来，中国政府在减低西部贫困地区的税费方面做了大量工作，并通过政府财政的转移支付增加了对中西部贫困地区扶贫项目资金的支付，这是中国贫困人口减少的一个重要原因。在中国经济的高速增长时期，中国的扶贫脱贫项目在世界上来说还是获得了巨大成功的。按照联合国的统计，中国这些年的扶贫项目贡献了全球贫困人口数量减少的70%。现在我们国家又到了“精准扶贫”扶贫阶段。——作者2018年1月29日增补。）

由于收入分配方面的这种制度安排，自1978年改革开放以来，中国的基尼系数一直在增大；按照中国财政部的最新数字，中国现在的基尼系数为0.46。另外，按照财政部的一些调查数字，中国城市居民和农村居民的收入比例从1990年的1∶2.2上升到2001年的1∶2.9。2000年，中国东部地区的人均收入是西部地区人均收入的2.26倍。

因此，如果不进行相应的制度调整，就有可能出现如下情形：国家在扶贫方案上花费的资金和资源越多，生活在相对贫困中的人却越多——即使他们不是生活在绝对贫困或者极度贫困之中。

从世界范围内来看也是如此。这即是说富国愈富、穷国愈穷的趋势也可以主要归结为当前的国际经济、政治，尤其是外贸制度安排的不合理。

在当今世界的制度安排中，除了西方世界在近现代历史上的遗产和殖民化之外，当前的全球秩序基本上是在富国的政府领导人、企业总裁、富国和穷国的政治军事精英围绕着富国和少数人的利益进行长期讨价还价、妥协和合谋的过程中形成的。

不论它是一种什么样的秩序，当前的全球制度安排非常不利于缩减富国和穷国的差距，这是显而易见的。如果某些国家的极度贫困状况主要或者部分是由于符合富国利益的国际经济和政治秩序所造成的，那么这实际上意味着富国应该为穷国的贫穷负有不可推卸的责任。

就此而言，即在帮助极度贫困的人们脱贫方面，富国应该承担某些Pogge教授所言的“消极义务”，这是它们不可推诿的责任。如果它们没有这样做，那么它们就难能逃脱践踏处于极度贫困国家和地区人民的人权的指责。

从世界现实来说，不论贫穷国家和地区人们极度贫困的根源是什么，几乎半数的世界人口生活在极度贫困之中，却是个事实，且这一事实确实让人们震惊。那么，在帮助这些处于极度贫困中的人脱贫致富方面，各国政府和国际社会应该做什么呢？

除了政府的济贫援助和联合国以及世界银行的扶贫方案之外，许多经济学家可能还会提出，这些贫穷国家和地区的制度改革、技术引进和创新是至关重要的因素。但是，从经济学制度分析的视角来看，这些措施看上去并不是根治贫穷国家以及一些发展中国家（如印度和中国）的某些落后地区长期贫困问题的最终良方。

窃以为，要消除落后国家和地区的贫困现象，关键在于市场的发育和拓展。因为，按照亚当·斯密的古典经济学，通过市场交易进行的劳动分工和专业化，才能促进创新和经济发展，才能提出技术创新和制度改革的现实要求。因此，穷国和贫困地区摆脱贫困的根本途径，看来有赖于当地贸易的发展和跨国贸易增长。

从经济学上来说，穷国和发展中国家贫困地区摆脱贫困的根本出路在于市场的发展和贸易的增加，这看来应该没有多大争议。但是，进一步的问题是：处于极度贫困中的人们开展贸易和市场交换的资金来自何方？更为重要的是，如何引导穷国或一些发展中国家的贫穷地区的人积极地参与市场交易？一种可能的说法是，应该实施某些政府和国际社会的援助项目来提高这些国家和地区的人的教育水平，增加他们的商业知识，并不断来激发他们的商业精神。正如戴维·兰德斯教授所言：“制度和文化是最重要的；资金次之；但是从一开始就重要、且愈来愈重要的是来自知识的收益。”但是，即使我们相信兰德斯教授的观点是正确的，还有一个问题没有解决，即对穷国或者欠发达国家贫穷地区的极度贫困的人来说，他们是如何获得到知识？又从哪里获得知识（包括技术知识和商业知识）？那么一个自然的逻辑推论是，教育（包括在贫困国家或者地区扫盲的运动）必须先行。

根据以上的经济分析，人们可能会认为，生活在极度贫困中的人们应该通过来自富国或者发达地区的受过教育的“有文化的人”来接受教育、增加知识。毫无疑问，培育商业精神和商业文化是在穷国和发展中国家的贫穷地区发展市场交易的重要因素。但是，如果我们看一下当今世界的国际经济秩序安排和流行的一些商业信念，马上就会得到如下结论：在教育极度贫困的人之前，富国的知识分子、理论家、政府官员和商界领袖应该首先教育好自己。我之所以这样说，是因为在对穷国和一些发展中国家的贫困地区的态度和认识上，人们有许多普遍的误识。

这些误识包括：（1）向穷国和发展中国家贫困地区的捐款和“援助”仅仅是一种施舍；（2）如果穷国经济发展加快了，那么将会有大量廉价的商品涌入富国的市场，因此对富国的经济增长不利；（3）穷国和贫穷地区的贫穷是现代世界经济发展的自然结果，因而我们对此无责可言，也无能为力……

由于存在这些普遍误识，一些富国的政府一直非常不愿意承诺——哪怕是共同承诺——采取一些真正的全球性扶贫措施。因此，在教育欠发达国家的极度贫困的人们之前，这些富国的“有文化的人”首先应该教育好他们自己，使他们真正认识到，他们的政府对穷国的帮助，并不仅仅是某种慈善的施舍，而是对富国从中获取巨大经济利益的不平等全球秩序对贫穷国家和地区所造成的经济损害的某种补偿。而且，必须弄清的是，如果发展中国家的经济取得了长足的进步，从而使得现在这些穷困国家的收入水平提高了，就会提高它们的消费需求能力，从而为世界经济增长创造巨大的空间。

这样一来，不是穷国的经济增长会挤占富国的产品市场空间，而是穷国的经济增长会反过来为发达国家的产品创造巨大的市场容量。换言之，穷国的经济增长不仅对富国的经济增长没有害处，反而有巨大的好处。

三、中国的成功经验说明了什么

自1978年以来，中国已经经历了长达几十年的高速经济增长，并且在扶贫方面取得了巨大的成就，积累了丰富的经验。按照世界银行驻中国办事处主任黄育川先生的说法，“在减缓贫困、使亿万人民脱贫方面，中国树立了一个国际范例”，事实确是如此。

譬如，在改革开放初期的1978年，中国的贫困人口总数为2.5亿，在1993年，这个数字减少到8000万，到2001年底，则进一步减少到2927万。但是，即使按照中国官方的统计数字和联合国以及世界银行的有关资料均表明中国生活在贫困中的人口数量已经大幅度下降了，也可能没有人会否认如下事实：中国的收入分配近些年来越来越不平均。按照中国有关政府机构的数字，中国的基尼系数在1991年是0.282，1998年上升到0.456，1999年上升到0.457，2000年达到了0.458。这也就是说，在10年的时间里，中国的基尼系数增加了1.62倍。

除了基尼系数在中国整体上保持上升趋势之外，我们还可以发现收入分配不均在当代中国正在加剧。除直观数字外，还有很多其他源自各方面的数字也说明，近年来中国的收入分配的不平等程度正在提高。

例如，按照中国财政部某课题组2003年的一项调查，中国的收入的不平等程度正在提高。该调查运用城镇居民的财产价值来分析，发现最富的10%的城镇家庭的财产价值占所有城镇居民的45%，而最穷的10%的家庭只占1.4%，80%的家庭只占53.6%。

从中国的救济发展、扶贫方案和收入分配不平等的发展趋势中，我们可以得出以下几个方面的结论。

1.在1987年之前，无论按照哪种国际标准实行，计划经济的中国都是一个穷国。

经过几十年的持续经济增长，中国经济已经成为当今世界经济中的一个巨人，极度贫困人口也大幅减少了。最近20多年的世界历史说明，中国的巨大经济增长不但没有挤占富国经济增长的空间，相反还促进了包括发达国家在内的世界经济的增长。当富国的制造商和商业领袖抱怨廉价的中国商品充斥着他们的超市货架时，他们还应该注意到如下事实：他们的大公司早已在中国设立了分公司，而且他们的高科技产品和日用品（汽车、计算机、移动电话、可口可乐以及几乎西方国家的名牌消费品）也充斥着中国的市场。今天，可能很少有经济学家对如下事实表示怀疑：中国经济的增长已经成为世界经济增长的主要动力源之一。

中国经济增长的例子充分说明，如果众多穷国的经济能够取得巨大增长，脱离现在的贫困状态，那么将为世界经济的增长创造巨大的空间，并将惠及富国，为富国的产品创造巨大的市场空间。

因此，在世界范围内讨论“极度贫困践踏人权”问题，从而让富国的政府领导人和商界领袖认识到，他们对穷国的外援和捐赠，以及他们帮助穷国经济增长的政策方面的调整（尤其是与发展中国家的贸易政策方面的调整），在未来会将使他们自己受益，这对国际扶贫项目的实施以及对未来世界经济秩序的调整，都将有一定的理论和现实意义。

2.中国快速的经济增长和扶贫项目的成功是过去20多年中国制度变迁的结果。因此，对其他人民生活在极度贫困中的国家来说，摆脱目前困境的方法根本上还是取决于经济、政治和社会制度的改革。

由是观之，我们可以断定，成功的扶贫方案不仅应该只是强调筹集多少资源用于极度贫困的人们的生活，还应该注重将更多的资源用于帮助穷国和发展中国家的一些贫困地区的制度变迁。

这些国家和地区的脱贫不仅在根本上要取决于这些穷国和地区的制度变迁，而且只有在特定国家的制度背景和发展水平上，方能容易理解贫困与人权问题。换言之，如果没有制度演进和市场秩序扩展带来的快速经济增长，极度贫困人口的人权问题只不过是一句空洞的口号。

3.中国扶贫方案的成功经验和教训也告诉我们，帮助某些农村，尤其是边远的西部地区人口扶贫的方法，主要不是取决于政府在该地区投入了多少钱，而是取决于当地市场交易的发展。按照某些中国经济学家的说法，帮助贫困地区的人口脱贫的最佳方法是帮助这些地区形成自己的“造血机制”，而不是仅仅通过扶贫方案对这些地区进行“输血”（注入资金）。这使我们自然得到了如下一个结论：极度贫困人口的人权的落实不仅取决于来自政府扶贫项目的金钱、食品和住所的数量，还主要取决于这些国家和地区的制度变迁诱发的真正的经济增长。因此，未来的国际扶贫方案应该更多地强调帮助这些穷国和地区形成它们自身的财富创造机制。

（作者系复旦大学经济学院教授）

世界扶贫史上的壮举

汤敏

“小康不小康，关键看老乡，关键看贫困的老乡能不能脱贫。”农村贫困人口能不能如期脱贫，是习近平总书记提出的判断我国是否真正全面建成小康社会的重要标志。经过了40年的艰苦奋斗，中国正进入精准扶贫的最后攻坚阶段，扶贫坚在哪里？攻在何方？如何才能打好精准扶贫的最后一仗？本文进行一些探讨。

一、艰苦卓绝的扶贫史

新中国成立以来，中国政府一直在推动发展生产、消除贫困的工作。但由于当时的经济基础极端薄弱，生产能力低下，导致在1978年，中国还是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。国家统计局在《关于中国农村贫困状态的评估和监测》中，将1978年的贫困线划定在年纯收入100元，按这个标准计算，当时全国贫困人口的规模为2.5亿人，占当时农村人口总数的30.7%，占世界贫困人口总数的1/4。

真正严格意义上的扶贫，是在改革开放以后大规模实施的。在过去的40年里，扶贫标准根据经济社会的发展不断调整，扶贫政策也在不断变化：从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”；从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”；再从“扶贫入户”到现在的“精准扶贫”。回顾历史，中国的扶贫开发大致经过了五个阶段。

扶贫第一阶段为体制改革推动扶贫阶段（1978—1985）。自1978年开始的改革，首先是以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情。通过农产品价格提升、产业结构的转化，以及非农领域就业的渠道，将利益传递到贫困人口。同时，中央开始推动类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目，划定了18个需要重点扶持的贫困地带。到了1985年，没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人。

扶贫第二阶段为有组织的大规模扶贫阶段（1986—1993）。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，拉开了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发的序幕。当时农村年纯收入在200元以下的约有1.02亿人，占农村总人口的12.2%。依据农村人均收入和县级单位的财政状况，国家制定了国定贫困县标准。到1993年，农村依靠其收入不能维持其基本的生存需要的绝对贫困人口减少到8000万人。

扶贫第三阶段为“八七扶贫攻坚计划”阶段（1993—2000）。“八七”的含义是：在20世纪的最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1993年，“国务院扶贫开发领导小组办公室”，即“国务院扶贫办”正式成立。列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县共有592个。在这7年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元，相当于年度财政支出的5%～7%。到2000年，中国农村贫困人口数量从8000万下降到3200万，年均下降速度比改革开放以来的平均减贫速度高3.6个百分点。

扶贫第四阶段为整村推进阶段（2001—2010）。国家扶贫政策把目标瞄准到村级，实施“整村推进”。2001年在全国确定了14.8万个贫困村。同时逐步建立了农村最低生活保障制度，对仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题，需要政府给予必要的救助，以保障其基本生活。

扶贫第五阶段是精准扶贫阶段（2011—2020）。这一阶段的特点是把区域发展和个人帮扶结合起来，使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。提出的扶贫标准是“两不愁，三保障”，即实现扶贫对象的不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，并将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年提高了92%。党的十八大以后，“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。在全国范围内建档立卡识别出贫困人口。在2015年中央扶贫开发工作会议期间，中西部22个省份党政主要负责人签署脱贫攻坚责任书，立下军令状。

二、中国扶贫对世界的贡献

中国扶贫是世界扶贫的一部分。世界银行行长金墉在2017年的世界银行年会上表示：中国的扶贫解决了8亿人口的贫困问题，是人类历史上最伟大的故事之一。在过去几十年的时间里，世界极端贫困人口比重从40%降到目前的不到10%，中国做出了绝大部分贡献。中国的扶贫经验值得中等收入国家借鉴。

中国政府为缓解农村贫困问题所做出的种种决策和取得的杰出成就得到国际社会的高度赞赏。按照世界银行人均日收入1.25美元的标准，从1981年到1990年，中国减贫人口为1.52亿人，从1990年到1999年，中国减贫人口为2.37亿人，而全世界减贫人口为1.69亿人，也就是说，如果没有中国在减贫方面取得的成就，从1981年到1999年，世界贫困人口数量是增加的。联合国开发计划署的一份报告指出：“世界上没有任何国家能像中国一样在扶贫工作中取得如此巨大的成功。”中国对全球减贫的贡献率超过70%。

中国成功的扶贫经验可以为其他发展中国家所借鉴。中国的扶贫成功经验说明，扶贫开发是一项周期长、投资大、涉及面广的系统工程，经济发展的外溢效应作用有限，必须依靠政府强力推动。扶贫开发必须综合运用财政、货币、产业和社会保障政策，突破产业发展瓶颈并精准破解实体经济在贫困地区经营的困难。扶贫开发还须广泛吸纳贫困群众参与，优化扶贫项目的利益分配，以工代赈、以奖代补，将贫困群众的收益与自身努力紧密结合，提升其自身发展能力。扶贫开发还要同时建立良好的社会保障体系、生态保护体系和法制体系，推进教育资源、医疗资源向贫困人群倾斜，向偏远地区倾斜。

除了减少贫困人口之外，中国的扶贫还改善安全饮水、居民健康水平等方面的人类生活质量方面的成就。《中国扶贫开发报告2016》显示，中国贡献了1990—2014年全球使用改良饮用水源人口增量的45.6%；中国在提高人口期望寿命方面的努力，使全球平均的人口期望寿命多了1岁。不仅如此，中国还积极支持和帮助广大发展中国家消除贫困，共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，为120多个发展中国家落实千年发展目标提供帮助。

三、脱贫攻坚的硬骨头

党的十八大以来，中国的扶贫进入了一个崭新的阶段。精准扶贫就是要在全国范围内，把每一个贫困户都找出来，建档立卡，一户一策。这在中华民族的发展史上从未有过，在世界历史上也从未有过。这次脱贫攻坚完成后，中华大地上就彻底消除了绝对贫困。极少数无劳动能力的贫困人口会由低保兜底。当然，贫困有绝对的也有相对的，未来还有相对贫困的人群，而且相对贫困会长期存在。但是，解决相对贫困问题不需要这么大规模的精准扶贫方式。所以说，精准扶贫是一个前无古人的壮举。

但是，行百里者半九十。未来的三年，我国还有3000多万贫困人口要脱贫。这个规模虽然只有五年前贫困人口的三分之一，但越到后面扶贫任务就越艰巨。脱贫攻坚要啃几块硬骨头。一是习近平总书记指出的叫作深度贫困地区的脱贫。深度贫困地区，即三区三州：西藏、四川省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。这些是目前中国最困难、最需要帮助的地区，这里的很多地方贫困发生率还在18%以上。

二是大规模的扶贫移民搬迁户的脱贫。扶贫移民搬迁就是要让那些一方水土养不了一方人的地方的1000万左右的贫困人口搬下来。到目前为止已经迁移了589万人，未来三年还要再搬411万人。这是近三个三峡移民的规模。当年在建设三峡时，要动员全国的力量，一直做十几年的工作才有120万移民搬迁。现不到三年内，要完成三个三峡移民的规模，困难之大可想而知。

三是因病因残致贫的人群的脱贫。在余下的这3000万贫困人口里有一半左右是因病致贫的。另外，65岁以上的老人占了这个3000万贫困人口的15%以上。传统的产业扶贫模式对这些因病致贫的人群很难显示出效果。

四是内生动力不足之人的脱贫。“坐在门口晒太阳，等着政府送小康”非常形象地描述了这部分人的状况。虽然这批人在3000万贫困人口里比例并不大，但是非常难处理。这类人数量不多，但对村民造成的负面影响很大。他们不好好干活，还得到这得到那的，老百姓就很不高兴。这也是块难啃的硬骨头。

四、打赢打好脱贫的最后攻坚战

党的十九大报告提出要打好脱贫攻坚战。人们常说，脱贫攻坚打“赢”不难，打“好”不易。什么叫作“好”呢？要有一个稳定的扶贫长效机制，短期内让贫困户脱贫相对容易，保证长期稳定的脱贫、不返贫的挑战很大。现在的政策是脱贫不脱帮扶，脱贫不脱政策，即脱贫以后，扶贫政策要扶上马，送一程。应该看到，脱贫致富是一个动态的、不断发生变化的过程，有些群众会因各类发展条件的欠缺而“返贫”，“脱贫摘帽”绝不仅仅是扶贫工作的终点。要用全面的、发展的眼光来审视扶贫工作，才能实现真正的、长期的“精准”帮扶。

另一个“好”，就是让贫困户有获得感。什么叫有获得感呢？一位中央领导有一个非常形象的比喻。他说，如果你给饿肚子的人一件棉袄，从数据上看，他可能脱贫了，但是他并没有获得感。所以，一定要满足贫困人口的真实需要，否则即使国家花了钱，贫困户也不会领情。

打好扶贫攻坚战要坚持现行的扶贫标准，不能拔高也不能降低。在全社会的关注下，应该说降低扶贫标准的可能性不大，但拔高标准的现象是存在的。一些地方把标准拔高，一方面是财政很难长期地坚持下去，另一方面还有称之为“悬崖效应”。那些没有被定为贫困户的边缘户，其实原来生活情况跟贫困户也差不太多。但因为没有被定为贫困户，精准扶贫的所有优惠政策与资源他们都享受不到。如果把脱贫的标准拔得太高，“悬崖效应”会越来越严重，引起新的社会不公。

五、扶贫也要创新

如何解决最后这3000多万最困难的贫困人口问题，需要攻坚，更需要创新。在这里，笔者提三个建议。

一是“扶贫车间”。最近我们考察了山东的“扶贫车间”项目。这是把生产劳动密集型产品的车间直接建在村头。很多留守妇女，村里一些有半劳动力的老人，把家里的事料理好了后，有空就到车间里干活，计件工资，多干多得。由于是在家门口灵活就业，不需要交“五险一金”，劳动力成本下降40%。仅在山东已经有6000多个村子建立了扶贫车间，有20多万人在扶贫车间中工作，其中40%是建档立卡贫困户。河南等地的扶贫车间也在快速发展。这种扶贫方式对1000万扶贫搬迁户意义重大。因为很多人搬迁下来后没有活干，新移民点留不住人。扶贫车间能解决他们的就业问题，收入不低于干农活，企业也降低了用工成本。我国劳动密集型产业正在大量向国外迁移。如果能把一部分动员起来转移到贫困地区去，既解决了脱贫问题，也解决了劳动密集型产业缺劳力的问题。

二是贫困地区的教育质量问题。习近平总书记提出扶贫的任务之一就是要“阻断贫困的代际传递”。这里的核心就是提高贫困地区的教育质量。笔者所在的友成基金会一直在通过互联网把城市优质教育资源送到贫困地区去。从2017年9月起，我们联合了全国30多个公益组织、教育企业和学术机构，开展了一个“乡村青年教师社会支持公益计划”，又叫“青椒计划”。在教育部的支持下，全国18个省的4000多所乡村学校中的3万多名乡村青年教师，每周三晚与周六晚上在手机或电脑上参加我们的“青椒计划”培训。课程是由北京师范大学组织的最优秀的教育专家提供的专业课和我们邀请的优秀乡村教师提供的师德课。目前，“青椒计划”的规模还在扩大中。我们正在策划把这一模式运用到乡村医生、乡村电商的培训中去。

三是消费扶贫。目前的扶贫工作，主要还是政府在扶贫，一部分企业也参与了扶贫，但还缺乏一种有效手段把广大群众动员起来参与扶贫工作，用举手之劳来帮助贫困户。现在很多贫困地区有农村电商，把当地的土特产通过电商卖到城市中来。但在激烈的市场竞争中，贫困地区的电商有劣势。贫困地区一般都在偏远山区，送货距离比较远，成本高时间长。他们的产品的品相没有那么好，包装也没有那么漂亮，在网上竞争不过富裕地区的产品。而城市中愿意通过举手之劳来帮助贫困地区的人们，可以在日常消费时多买一点贫困户、贫困地区的产品。现在仅城市人口就有7亿人，农村贫困人口才有3000万人，20个人帮1个贫困人口，消费一点他们的产品，是能够起很大作用的。我们正在做小规模的试验。据统计，现在全国已经有超过6000万登记在册的志愿者，还有40多万个志愿者组织，如果我们有一个有效的方式能够把他们动员起来，就完全有可能创造出一个史无前例、举世无双的大规模民间参与扶贫的新模式。

（作者系国务院参事、友成企业家扶贫基金会副理事长）

家庭承包制建立后中国农村改革的停滞及其影响

党国英

改革开放以来，中国农业取得了很大成就。目前中国谷物单产水平为20世纪50年代的10～15倍。1990年以来，中国粮食产量平均每年递增约1%，显著超过了人口增长速度。2009年之后，农村居民人均可支配收入增长连续多年超过城镇居民收入水平，城乡收入差距逐步缩小。按照联合国的标准，中国贫困人口数量连年减少，农村人口脱贫速度为世界之最。这些成绩有目共睹。成功与失误相随，在看到成功的同时，也要看到失误。中国农业现代化一路走来，尽管政府方面颇为努力，但战略失误之处也愈发明显。

一项成功的经济战略必须满足两个基本要求：一是核心目标必须具有长期瞄准价值，二是实现目标的手段或路径对核心目标的实现具有促进作用。以往中国农业发展的核心目标是主要农产品的数量增长，未能注重降低农产品成本。主要农产品成本过高，由国家财政维持农产品高价格的支撑力一旦崩塌，数量保障将会丧失，这是中国农业发展面临的严峻挑战。既往土地制度、财政支农制度、农业经营组织制度及农村劳动资源调节制度等方面的改革未及要害或进展缓慢，是中国农业发展战略扭曲变形的基本原因。

本文先概要分析农村家庭联产承包责任制的历史意义，随后从几个方面分析承包制之后改革的不足及其影响，最后提出关于今后深化农村改革的几点看法。

一、家庭承包制奠定农村发展基础

改革开放以来，我国农业现代化获得了长足进步。国家农业科技水平稳步提高，为农业丰产做出了显著贡献。合理的农业区域分工初步形成，农业资源地域优势得到较大发挥。农产品国内统一市场发育良好，在对国际市场开放中经受住了考验。小规模经营农业与专业化服务体系结合比较成功，为向更现代化的农业增长模式过渡奠定了基础。与传统农业国家相比，我国农民的受教育水平较高，适应市场能力较强。我国农业经营者的年龄与其经营规模成反比，农业流通服务领域的从业者也主要为青壮年，表明现代农业所需的劳动资源可以满足需要。我国农业农村的显著进步，得益于农村家庭承包制的建立及其关联影响。

1.家庭承包制增强了家庭土地产权强度。家庭土地承包制实际上确立了农村“集体经济组织成员”独立的土地使用权。尽管因为使用权期限“长久不变”的政策最终夭折，但30年承包期限的规定仍然在相当大的程度上形成对土地产权的有效分割，对农业经济有重要意义。农户实施土地经营决策，在承包期出让使用权，均有一定保障。我国粮食主产区的小农户与农业专业服务商进行大规模交易，极大提高了农业经济效益，并使农业劳动力能够大规模向非农部门转移，提高了劳动资源的宏观配置效益。这个变化主要得益于家庭承包制的建立。

2.农业指令性经济基本退出。我国农产品全部在公开市场销售，产品价格主要由市场供求决定，国家对价格形成的短期局部影响也主要以市场价格为基础。这种情形有利于农民建立经济核算意识，丰富农产品市场供应。国家近年积极调整农产品价格政策，逐步适应和遵守WTO相关条款的要求，使中国农产品市场的自由竞争程度居世界前列。

3.农业多元市场主体崛起。农村家庭承包经营制度的建立扩大了农民生产经营的自由选择空间，有效率的农业区域分工和产业链分工得以形成。全国出现一批不同类别农产品的主产区，农业资源利用效率不断提高。从初级农产品到终端食品消费之间全食品产业链分工显著深化，不同产业环节上形成一大批新型经营主体，适应市场调节的食品产业系统业已建立。

4.乡镇一级“政社合一”体制基本废止。20世纪80年代，人民公社“政社合一”体制在乡镇一级被一举取消，村民自治制度在法律文本上得以确立，并在实践中显示一定效力，为深化我国社会管理体制提供了长期参照点。党的十八大后，中央支持探索村民自治组织设置下沉到村民小组一级，但未得到推广。

5.要素流动市场有一定程度的开放。我国农村劳动力大规模持续进入城市经济部门，极大地推动了城市经济增长，改善了农村土地资源配置条件，为国民经济长期高速增长做出重要贡献。土地要素市场实际上没有建立起来。农村土地承包权不能交易，而经营权交易（主要是出租）的价格受到土地规划管理制度很大影响，以致地租率高企，已经不能反映土地要素的价格。

6.农村公共服务支出基本摆脱对农业收入的依赖。国家取消农业税不仅降低了农民不合理负担，还在更大程度上解除了小农生产方式对农民的束缚，增强了国民经济的活力，巩固并扩大了国家财政基础。国家财政从此开始反哺农业农村，各项支农资金稳步增长。以农业为主的农村地区实际上无法通过“壮大集体经济”支持农村公共开支。发达地区的“农村集体”公共开支，实际上依赖的是非农业收入。

7.市场分工渗透农村社会，农村宗法关系消极影响趋于弱化。农村市场关系的日益深化，农民卷入全社会分工系统的程度不断加深，极大消解了农村宗法关系的负面影响，使农村精英的社会角色发生转变，“新乡贤”成为一支促进农村发展的重要力量。“新乡贤”集中在农村公共领域发挥建设性作用，不再是掌控农民全部生存资源的“绅士”“族长”，并能与政府建立合作关系，成为促进社会和谐的积极因素。

8.农业领域权力下放，改革有所进步。农业管理领域的权力下放，是中央向地方放权改革的一部分。国家对统一国内市场的勉力维护，以及中央政府对货币政策及财政政策运用手段日渐成熟，有助于农业统一市场的建立和全国性农业区域分工的形成。地方竞争中崛起的一大批先进经济体，给国家增加了“先进带后进”的区域经济调控通道，也为地方“以城带乡、以工促农”政策实施创造了条件。农业优势相对不足的地区出现土地长期撂荒现象说明地方政府和农民在农业投入决策中的自主权在扩大。我国城市经济发达的地区农业效率比较高，说明市场因素对农业的影响显著。

二、粮食生产：数量增长，竞争力落后

中国多种大宗农产品在国际上缺乏竞争力，谷物及肉奶产品尤为甚。竞争力缺乏的主要原因：一是中国农业劳动投入多，劳动生产率低下。中国谷物劳动生产率平均水平大约为美国的1%；按实际劳动时间折算，这个数值也不超过5%。而中国农业领域日工资水平已经达到美国最低日工资水平的20%。劳动成本高的直接原因是中国农业产业链上的专业化分工水平低，农户经营规模过小。二是农业技术模式比较落后，例如，谷物生产对灌溉的依赖性过强，种子更新过于落后。欧美的谷物生产一般为雨润农业，较少灌溉，由此极大节约了劳动成本与固定设施维护成本，并有利于大型机械耕作。按笔者近年调查，中国主产区谷物生产的灌溉因素形成劳动总成本的30%左右。近年华北地区越来越多的农户因灌溉综合成本高而放弃了小麦种植。中国农业科技成果转化率低，“十一五”期间只有40%左右，远低于发达国家80%以上的水平。三是农业生产中的物质投入不经济。中国农业的单位生产量的化肥、农药投入长期高于农业发达国家，例如，中国单位面积使用的化肥量约为美国的3倍。四是中国农村土地流转费用高昂。据笔者调查，目前农村土地流转中的地租率总体比较高，其中小农户向规模化经营农户流转土地的地租几乎相当于小农户自营的全部纯收入。流入土地的农业大户的纯收入，大约只相当于其规模经营产生的好处。在规模经营水平还比较低的情况下，这个好处很难补偿土地流转中的交易成本。此外，中国财政支农也形成巨大的隐形成本。按不完全数据统计，2014年，中国的中央加地方对“三农”的投入，按同一口径比较，约为欧盟与美国总和的3倍，只是因为中国农民人数众多，分摊到每个农民头上数量不多。

改革开放以来，在国家经济工作中，农业受到高度重视，而工作的重心是粮食数量安全，对农业竞争力提升重视不足。中国加入WTO之后，工业品市场开放、农产品市场相对封闭的外贸模式不再有效，致使农业市场城门大开，全面遭受国际市场压力。以上这几项导致农业成本高昂的因素，均与农业经济体制有密切关系。

下面按要素成本理论对粮食生产成本做一概略性分析。这个分析不是力求精确的计量分析，数据资源也不足以做这种分析，但基于笔者的调研、观察，相信这个分析能对粮食生产的基本情况做出一个判断。

（一）按完全要素成本计算的中国粮食生产处于严重亏损状态

完全要素成本，即经营者使用土地、劳动与资本诸要素时的要素价格总和。不同于农户经营核算所用的财务成本，前者有一部分是隐性的，但前一概念更能反映资源配置效率状况。本文没有考虑环境因素。

若按完全成本计算，中国农业的成本确实很高。本文算一个粗略的大账。粮食16亿亩播种面积，按一季的地租每亩约500元计算，地租作为土地的“贡献”，达8000亿元；劳动报酬按目前劳动生产率水平、现有粮食总量生产出来，需要约70亿个工日，一个工日按60元计算，合计4200亿元。按高限估计，中国粮食生产的资本存量（包括政府投入及农户投入的资本存量）约5万亿元，资本报酬（不是生产资料消耗）按3000亿元计算。这样总计，中国粮食生产的要素成本应该是1.52万亿元。在中国粮食售价中，生产资料消耗成本每亩每季约300元（包括资本折旧），总额为4800亿元。若按中国一年粮食产出6000亿千克计算，这些粮食的要素成本与消耗性成本总和刚好为2万亿元。

如果按照在国际市场上有竞争力的价格来销售这些粮食，平均每千克粮食卖1.4元，则6000亿千克粮食可获销售额0.84万亿元，亏损1.16万亿元。如果按照近年在国家政策支持下形成的平均价格1斤1元计算，则亏损0.8万亿元。

上述计算若大致符合基本形势，能说明问题的性质，就是有意义的。

（二）“亏算”状态下粮食为什么还会增产

前文提到的亏损，是按照完全成本计算的亏损，并不一定导致大量农户在财务上短期内陷入困境，否则无法理解中国农业还在发展、粮食还年年增产，且土地撂荒并不严重。

一是政府补贴部分弥补了农户的经营成本，缓解了农户财务困难。估计中央加地方对种粮的补贴在2500亿元左右。一些地方对种粮的补贴每亩达到500元。

二是隐形的资本折旧及资本利息支出由政府支农资金负担一大部分，没有形成农户的直接财务成本。政府历年支农资金的增长速度超过粮食增产的速度。这个过程如果终止，麻烦就会很大。按多方数据估算，欧盟与美国联邦政府对农业的支持总量加起来也比中国支农资金少很多（不算美国农业部的食品补贴计划支出），足见中国农业发展的实际压力有多大。

三是中国农户对自己工资报酬的牺牲。在目前农业雇工经营中，日工资为40～100元，但农户在自营农业中不一定按市场价格核算自己的工资成本。城乡之间劳动力转移越是困难，这种核算越不可能。自营农户可以把自己的日工资压低到一天的基本生活成本，如10元左右。

四是地租成本对自营农户来说是隐性的，农户不必支出。但对租地经营的大农户，这个支出是刚性的。已经有一些大农户在粮价下跌的情况下开始缩小经营规模，直接原因是支付不了地租。

此外，资本成本的一部分也是隐性的，不构成农户的财务约束。农机补贴、贷款贴息、保险补贴等都构成国家对资本成本的负担。

如果不存在以上因素，中国农业在农户财务预算上就不可持续。

粮食转化为饭桌上的食物，成本又增加不少，但因为“顺价销售”一类的努力，不少成本就由消费者负担了。于是，中国的恩格尔系数很高，现在仍然在30%以上，而美国的这个指数是12.6%。[1]美国人口约为中国人口的1/4，食品开支竟然是中国的1/2！如果美国人饮食习惯与中国人相同，其恩格尔系数会在6%以下！这个巨大差异便是农业竞争力差异产生的。

（三）中国粮食生产能否“扭亏为盈”

中国粮食生产有几个成本大项是可以调整的。

先说劳动成本。笔者访问山东德州、江苏射阳等地的规模经营农户，发现粮食生产单位面积的劳动成本随着农户经营面积的扩大而显著降低。万亩规模的农户，1亩地的劳动时间可以是半个工日（实际上还有降低的潜力），约是现在平均水平的1/8。假若这个成本只降低一半，则粮食生产的劳动成本为2100亿元。

再看隐性的地租成本。按照农业发达的市场化经济体的情况，中国隐性的地租可以降低80%。这样，粮食生产的地租成本可以降到1600亿元。

资本成本也有降低的空间。土地经营规模扩大，农业机械化水平提高。笔者在这方面的数据不足，但从同样设备的价格及银行利率等因素看，资本成本降低30%左右是有可能的，即资本要素成本能降低到2000亿元。

以上几个因素加总，粮食的要素成本可以降低到5700亿元！即使按照国际市场水平计算农户财务状况，也有相当的盈利。如果将农业工日的工资单价提升到城市务工水平，按120元计算，要素成本为7800亿元，仍然有一定利润。

此外，据笔者调查，比起一般小农户，规模经营农户使用化肥、农药更合理，从而更有利于农业环境保护，有利于降低农业的社会成本。

三、土地制度缺陷全面影响农业经济效益

（一）土地产权制度改革破题难

20世纪80年代开始实行的农村土地承包制度，除了少数地区自发行动之外，大部分地区没有能使农村土地使用权转变为农民的财产权。土地的短期承包，实际上是一种经营权。这种权利配置方式增大了土地流转成本，易造成多种合约纠纷。短期承包还使农地丧失抵押价值，银行很不愿收押农地给农民贷款。

据一位老同志回忆，20世纪80年代初，颇具远见卓识的前辈万里先生曾经谋划在承包制（实际上是包产到户）实施以后，尽快完成农地永久归农户经营的终极改革任务。万里先生实际上代表了中国共产党党内一批先进政治家的主张。但令人遗憾的是，这一主张未能践行。党的十八大及十八届三中全会决定实行农村土地承包关系长久不变的改革，但进展极为迟缓，反对声浪颇大。有的地方颇为认真地开展了“确权登记颁证”工作，但又在短期内重新调整土地承包关系。“地权永久到户”的理念并没有深入人心。

现代农业必须在国际上有竞争力，没有竞争力就意味着落后，何谈现代化？规模经济难以形成的主要原因是：①闲暇的机会成本极低。农民超过一定年龄后，进城务工比较困难，定居城市尤其困难，因此在农村的闲暇成本很低。同时，因为有了社会化服务，务农的劳动强度大大降低，真正的田间操作者是专业化服务人员。在这样的背景下，小块土地就由老年人和留守家乡的妇女“看护”，而不愿意出租、流转。那些从事社会化服务的真正的“农民”，实际上主要赚了工资收入。②地租率高。在“小农户+社会化服务”模式下，地租几乎相当于纯收入的80%左右。这种地租率在全世界都是十分罕见的。如果靠租地来实现农业规模经营，仅地租成本就不堪忍受。③租期短。租期太短，农业投资者没有积极性。④租约不稳定。租约不稳定是指租地契约的违约率高。这种情形也影响投资者的积极性。[2]产权不稳定助长投机意识，是违约率高的主要原因。

笔者在调研中发现，部分基层干部对农村承包地确权颁证态度比较消极，影响到此项工作的顺利推进。有的地方虽然基本完成了工作任务，但不肯把确权证书发给农户；还有的地方给农户颁发证书以后，重新调整土地政策，等于宣告确权颁证工作失败。基层干部态度消极的主要原因如下。

第一，担心确权颁证会影响集体经济发展。很多经济落后的村庄依靠部分“有偿承包土地”的收入解决集体开支问题，村干部担心确权颁证以后，村集体失去了这一收入来源。少数村干部以“坚持社会主义集体经济”为理由不赞成确权颁证，真正意图是要维护自己能掌控“集体收支”的权力。

第二，认为确权颁证会影响土地流转，妨碍规模经营发展。有干部估计，确权颁证以后，土地流转中的高地租现象会加剧，规模经营农户会不堪重负。在一些以丘陵山地为主的地区，农户承包的地块比较分散，每户有十几块承包地的情形比比皆是，的确会给连片承包土地搞规模化生产的农户带来困扰。广东某市的领导因这种情形决定先搞土地整理，然后再搞确权颁证。从长远看，这个做法的确有利于农业发展。但笔者看到，该市有的村庄搞完土地整理后把土地统一发包给了种植大户，以土地入股的方式部分解决农民收入问题。

第三，有的干部担心确权颁证会造成人均占有土地不均，有失“公平正义”。有的干部认为，土地本来是“公有”的，人均分配不应有差异。四川某地的村干部就是基于这种认识，在确权颁证工作做完后重新调整土地。

第四，一些经济发达地区已经对包括土地在内的集体经济资产做了“量化”“固化”处理，土地没有承包到户，干部对土地确权到户抵触。有的省为了严格执行中央指示，要求户户有证，而大型物业占地在技术上难以分割的情形的确给落实中央文件造成困难。

除了基层干部外，部分地区的农户对确权颁证认识不足，热情不高，影响工作的扎实推进。农户态度消极的原因主要有以下几个方面。

一是因宣传工作不到位，农民没有真正理解确权颁证改革的意义。笔者2010年前后在华北某省调查时就发现，如果一般地询问农民对“增人不增地、减人不减地”政策的态度，80%左右的农户会表达否定意见；但如果仔细给农民讲解这个政策设计的意图，一部分农民的态度就会发生变化。可是，有多少基层干部会给农民讲解政策？还有的学者不去深入调研，不去与农民深入交流，误把农民的随口话当作农民的真实意愿，写报告上递决策机构，误导了决策。笔者还注意到，一些地方在确权颁证以后再行调整土地，农民似乎没有不同意见，也没有通过一定渠道提出投诉。村干部通常告诉农民，土地还归“集体所有”，而这个概念在农民头脑里根深蒂固，便不把调整土地当作了不得的事情。这种状况当然使农民难以理解确权颁证究竟有什么意义。在调查中还发现，有的基层干部告诉农民，承包权长久不变，就是指30年不变，以后还要调整土地。这种对政策的曲解，挫伤了农民对土地确权的热情。

二是现实利益冲突使农民注重眼前利益，未看重确权颁证改革带来的长远利益。从国际比较看，中国农村征地的“补偿”费用经过多年调整，已经达到较高水平，在发达地区尤其如此。在确权颁证后发生的官方征地中，土地被征收的农户得到较高补偿，其他农民感到“不公”，要求废止确权颁证后形成的土地权属关系，将征地补偿费统一分配。出现这种情形，还是传统的根深蒂固的土地“平均”观念在起作用。

三是以往一些地区没有认真落实“增人不增地，减人不减地”政策，以致一些农民不相信此次确权颁证改革的法律效力。中国农村第一轮土地承包期内调整土地的情形比较普遍，第二轮土地承包期内调整土地承包关系的情形少了许多，但在主要农区仍然存在。因为这种情形，一些地方推进确权颁证改革的方案容易被农民接受，其实是农民认为今后还可能调整土地，便愿意马马虎虎接受村干部提出的方案。这给今后埋下了土地纠纷的隐患。

确权颁证改革中还存在如下问题。

一是确权“打折扣”。有的地方原承包合同面积与实际面积不同，村集体将多出的土地留在手上，不进入确权颁证工作系统。这样做的表面理由，还是村干部要“壮大集体经济”。

二是所有权关系复杂。有的地方集体土地归“两级所有”，较高一级社区的土地要不要进入确权颁证工作系统？在珠三角地区，土地本来归村民小组所有，但有的村委会从小组“买”了土地，形成了村委会所有。个别村庄是由一个乡改制而来的，土地权属关系更为复杂。这种情形给确权颁证的操作带来了麻烦。

三是需要解决“起点公平问题”。在不少地方，农户的土地承包量人均水平有差异，如果确权颁证以后“永久不变”，把这种差异永久固定下来合理吗？有的承包地数量低于平均水平，农民则认为不合理。他们认为，原来他们认可土地承包权分配不均等现实的原因是农地第二轮承包会在2024年前后到期，到期后他们会通过调整承包关系而增加土地。因确权颁证废止“30年到期调整的法律”，会损害他们的利益，他们不乐意；硬性确权颁证后，会留下隐患。笔者认为，这个问题的确不容忽视。平均主义要反对，特别是要反对确权颁证以后再根据人口变化调整土地，但确权颁证前夕按人口情况对土地做“最后一次调整”还是必要的。

以上情形表明，确权这样一件大事的确不简单，原来下功夫不够，决心不大，现在必须当一件大事来抓了。

（二）土地规划管理体制缺陷伤及土地资源配置全局

2005年，中国村庄现状用地面积为14.04万平方公里[3]，但在乡村人口减少的背景下，全国平均每年村庄占地扩张面积高达20多平方公里[4]。这种扩张大多以农民违法建房的形式出现。官方对违法建房的处理多以罚款了结。按照实际人口推算，2005年后的10年里，农村人均村庄占地由0.28亩增加到0.345亩，增长23%。粗略估算，中国农区（包括河流、道路，不包括森林地带、牧区）每平方公里约有1.1个自然村，约占到耕地面积的10%，农地因此被居民点切割得很厉害。在粮食主产区和南方丘陵地带，这种切割程度更为严重。替代劳动效率高的大型现代综合性农机每天的作业面积接近3平方公里，但在耕地被高度切割的情况下，不易发挥效率，因此不易被使用。

这一问题对中国农业和农村发展的伤害将持续显现。一是对农业现代化的伤害。农区居住大量非农业从业人员或存在大量空置房屋，对农机连片作业造成影响，降低农机利用效率。二是造成国家经济资源的浪费。大量已经脱离农业的原农村居民一方面在农村投资建设房屋，另一方面又将房屋空置，不仅浪费巨大，还降低了他们的生活品质。三是形成农村建设用地不必要的资源浪费。一部分浅山、丘陵地带的村庄占地不适合复垦为耕地，完全可以将其规划为城市郊区的高档住宅建设区。此举不仅能降低房价、提高国人的居住品质，还可以增加本地村民的财产性收入。眼下政策降低了这种可能性，很可惜。

改革的艰难与观念错谬有关。任何一个国家都不敢对一个大的群体长期实行宅基地的无偿划拨制度，中国实行的这个制度也早已不能支撑了。“居者有其屋”作为一种治国理念，自然是正确的，但用土地划拨方式来实现这个目标，绝对是不适当的。在中国经济发达地区，只能靠市场化的办法解决农村住房问题，实践证明，这条路可以走得通；在比较落后的农村地区，因为人口流失量大，宅基地事实上处于过剩状态，即使按照市场化流转，宅基地的价格也不会上升明显。

目前，国家所安排的农村宅基地制度改革试点单位已经先后制定了改革实施方案。总体来看，这些改革方案没有大的突破，一些措施看似改革的亮点，其实在这些方案形成之前已经在各地的工作中出现。

第一，关于“户有所居”。如前所述，中国农民在农村的居住本来就没有大的问题；难题是农村住房财产难以合理变现，影响他们获得定居城市所需的财务支持。各地几乎比较一致地采用“集中居住”模式，有利有弊。有的地方注意扬长避短，而有的地方的做法则弊大于利。

第二，从各地公布的改革方案看，只有少数地方决定停止农村宅基地无偿划拨，大部分地区仍继续保留了农村宅基地无偿划拨制度。笔者认为，这种改革不彻底。

第三，宅基地制度作为一种基本的财产制度，应在各地具有一致性、统一性，但从现在的试点地区看，不仅各地有所不同，就连同一地方的不同区域也不相同，例如山区与平原不同、偏远地方与近郊不同。随着经济发展，这种条件有可能变化，这就会带来基本制度的不稳定性。

第四，农村宅基地制度作为一种基本的财产制度，其建立及地权的初始分配可以由“民主”方式一次性解决，但其稳定以后，不能总依靠“民主”制度不断调整。制度稳定以后，地权的转换、变更不应按照“少数服从多数”原则进行调整。绝不能认为，只要民主程序介入，什么做法都合理。

第五，关于宅基地有偿使用制度。农村宅基地有偿使用制度多是针对定额面积超出部分，且收取的金额比较低，这是一种农户容易接受的办法。这对今后涉及土地补偿时分别计算价格建立了一个合理基础。但是，笔者认为，这个制度“一刀切”也有问题。1956年前的宅基地是农户的财产，此前并没有“入社”。这部分老宅基地的面积即使超出定额面积也不应该收费。

第六，关于宅基地使用权“退出”制度。农村宅基地退出的管道实际上很狭窄，试点地区也没有突破。目前各地实行的集中安置、增减挂钩转换、地票制度等，实际上是将农村当事人的宅基地的“建设用地权益”退给政府，使地方政府在异地增加了国有建设用地，尽管当事人获得了一定的补偿。限于主管部门的严格要求，试点地区的方案没有涉及宅基地使用权对村外居民的“流转”问题，而实践中这一现象已经存在。

四、农业经营组织政策失误降低农业资本效率

中国农民合作社的发展状况令人扼腕叹息。《中华人民共和国农民专业合作社法》酝酿近十年，2006年才出台。应该说这个法律文本相当不错，但落实情况并不好。一是合作社极不规范。在笔者调查的合作社中，极少看到按照惠顾量进行二次分配的。大量合作社是小型农业龙头企业的换牌组织，实际上由龙头企业的企业主掌控，未能与农户建立真正的利益共同体。二是数量大，但规模小。据全国农民合作社发展部际联席会议第四次全体会议披露，截至2015年12月底，全国登记注册的农民合作社达153.1万家，入社农户10090万户。[5]平均每个合作社仅约66个农户。按行政村数量计算，每个行政村的合作社达3个以上。2014年，吉林全省合作社约5.2万个，而农户数为200多万，平均每个合作社仅40户左右。黑龙江双鸭山市合作社的平均社员规模不到14户。这样小的合作社无效益可言。三是封闭性强。绝大部分合作社的活动范围限于村、乡，行政区划对合作社的影响甚大。中国合作社人才、资金匮乏，介入农业产业链不完整，均与合作社的以上弊端有关。

依靠农民合作社发展农业是有益的国际经验。农民合作社是欧美农业发展的重要支柱之一，也是农民增收的重要保障。农业发达国家合作社规模大、数量少，通常有跨国社员参加，在国际上则按跨国公司原则销售农产品。美国农场主取自本农场的收入只占总收入的一小部分，大部分收入来自与合作社密切相关的农业产业链的其他环节。

对中国与农业相关的大的资金流做一个总的鸟瞰，可发现一个未被重视的问题。农业部门的增加值约6.1万亿元，但全国食品总支出按中国人的恩格尔系数估算，应该为12万亿元以上。农业部门的增加值中，真正的市场销售额是一部分，这个比例官方统计部门没有披露，但按其他官方数据推算，4.5万亿元比较合理。[6]12万亿元的食品总支出已经是按恩格尔系数推算的，已经剔除间接税，而直接税比重不大。这就是说，在价值为12万亿元的农业产业链上，一般农户只取得1/3强，其余部分基本被各类龙头企业获得了。

国家对龙头企业的支持政策值得认真反思。按官方披露的数据，2012年，全国农业龙头企业近11万家，年销售额突破5.7万亿元。[7]其中包含农产品加工销售额及农业生产资料销售额。这个数据大约与当年全国农业增加值相当。农业龙头企业一般为私营企业，这意味着全国约2亿户农民所生产产品的大部分是被极少量的商家推向市场的。事实上，农业龙头企业不止这个数量。全国农民专业合作社140万个，而据笔者农村调研的经验，这些合作社的领办人也大多有自己的企业，也属于农业龙头企业，只是有的没有“在册”。政府对合作社的支持，极易转化为合作社领办人（或企业）的收入。

龙头企业替代农民合作社降低了国家财政支农效率。从笔者的调查看，龙头企业以销定购，盈利能力远超一般农户，且其纯收入不与农民分享。龙头企业一般也不参与农村社区建设，更不参与其他系统性的农村公共服务。在笔者观察到的一些案例中，有的低效率农业龙头企业为了持续获得国家补贴，甚至设法打压其他技术先进企业。林万龙、张莉琴（2004）运用2000—2002年58家农业上市公司的数据所进行的实证分析表明，中国政府对农业产业化龙头企业的扶持政策缺乏效率，政府扶持并没有直接带来所期望的龙头企业农业相关产出的增长，因而也就谈不上对当地农产品原料产销的带动作用。这个结论意味着中国现行的对农业产业化龙头企业的扶持政策在操作上存在很大的偏差。

在农业龙头企业与农民合作社关系没有理顺的情况下，国家龙头企业扶持政策也妨碍了社会公正。从国际经验看，家庭农场很难赢利，如果农场主没有加入合作社，从而取得农业产业链上的农业增值收益，农场将很难维持。在美国农场主的总收入中，由农场本身产生的收入占比很少，多年来平均水平只在20%左右。农场主的其他收入主要依赖农业产业链的其他环节及政府支持，这种情形呈上升趋势（USDA Economic Research Service，2015）。可以想象，如果美国也有类似中国这样的主宰农业产业链的所谓私人性质的龙头企业，收入分配情形就会完全不同，美国的农业竞争力可能也不会这么强。

五、劳动资源配置缺陷降低农业劳动生产率

以人力成本为例，中国降低人力成本有很大潜力。据笔者大略计算，如果中国全部农户数量减少到3000万户以下，其中，谷物生产农户减少到1000万户左右，其余农户主要发展劳动密集型农业，则中国按实际劳动时间计算的劳动生产率将接近发达国家水平。动态地看，在这个水平上，农业居民的平均收入将与中国城市居民相当。如果按农村人口为农业人口4倍计算，这意味着中国的城市化率必须达到70%左右。今后中国城市化率每年增长1.2个百分点，在2030年前后可实现这个目标。国际经验表明，城市化率达到75%之前，城市化速度会比较快。所以，这个速度在国际上有例可循。

中国城市化率必须稳步向85%左右推进。按有关资料匡算，达到这个水平以后，中国乡村的专业农户可降低到3000万户左右（按国际经验，还有更多逆城市化人口），农业专业化水平及农业竞争力将大幅度提高。这意味着中国现有乡村人口还要大幅度转变为城市居民。总体来看，近几年城市化政策有所明确，但早前则有摇摆。城市化没有推进，新农村建设不会有进步。目前仍有系统性的因素阻碍城市化推进。在这些因素中，户籍制度并非真正难题，户籍制度只是其他难题的表象。城市化的真正阻力是劳资关系缺陷、房地产管理缺陷及土地规划管理制度缺陷等因素。

首先，是劳资关系问题。对经济数据的分析表明，在相对可比的历史时期，中国GDP增长对就业的拉动作用是欧美国家、日本等的1/2～1/4。究其原因，这种情形的产生与劳动条件及工资待遇有关。工人劳动时间长与工资水平低之间形成了因果链条，降低了城市扩大就业的潜力，也降低了农民工在城市定居、生存的能力（党国英，2011）。

其次，房价过高是阻碍城市化的另一因素。2015年4月，全国100个城市（新建）住宅平均价为10522元/平方米。[8]而一般认为，一地的独栋房屋的每平方米合理价格应近似等于该地平均月工资水平，楼房价格则应显著低于这个水平。2015年，中国农民工月均收入水平3072元。[9]这一收入水平是楼房平均价格的1/3，更远远低于独栋房屋的价格农民工怎么能买得起房子，在城市安家？

最后，土地规划管理制度是阻碍城市化的基础性原因。中国城市土地利用规划极大压缩居民住宅用地的比例，过分放大工业与公共部门建设用地的比例，这是城市房价过高的主要原因之一。城乡土地要素市场的二元分割，也使脱农居民在农村的宅基地及房产不能依合理的价格变现，降低了他们在城市购房的可能性。农村土地财产的产权强度低，使土地市场难以发育，一些脱农居民放弃土地后担心重新获得土地有困难，便不愿意放弃土地，造成土地资产的不合理配置，堵塞了他们的财产性收入的重要来源。

此外，观念保守及错谬也是阻碍城市化的重要因素。城乡社会保障体制实现一体化以后，解决人户分离难题的一个重要制度羁绊已经消除，但城市政府仍然以公共财政负担增加为理由，拒绝注册已经在城市工作生活的脱农居民的户籍。事实上，除去社会保障支出，注册已经进城人口的户籍并不会增加城市政府的财政负担，因为无论是否给他们户籍，他们已经在使用城市的公共设施。基础教育是人道主义支出，国务院早已有明确规定，城市政府对没有户籍的常住人口也应提供教育服务。至于“居者有其屋”的公共支出，如果户籍注册限于“拥有或使用合法标准住房”的人口，也不存在问题。所以，很多被人们经常提到的解决人户分离的难题，其实是一些人的臆想。不要怀疑中国城市化对于吸纳农村过剩人口的潜力，也不要怀疑传统农村释放人口的能力。荷兰GDP总量中农业增加值所占比重与中国相近，但其城市化率接近90%。与欧美接近快速增长时期相比，中国GDP增长对就业的拉动能力相对很低，以笔者分析，其重要原因，一是职工实际工作日太多，二是第三产业发展太落后。

城市布局战略中忽视小城市发展，对农业生产极为不利。据日本学者研究，距离中小城市30分钟车程以内的农村地域，各项农业效率指标都比较高（根岸介夫，1993）。[10]依据中国实际情况，乡村地区各乡镇政府驻地如果按城市标准来建设，并在行政建制上设为县辖市，有利于农业发展。根据发达国家的经验，一个县辖市有几家规模较大的企业，就可以使城市保持活力。但长期以来，中国推行的开发区建设政策，将大量好的企业集中在国家级或省级开发区里，使乡镇吸引企业进驻极为困难。在中国几大农业区，这个问题尤其突出。

六、确立农村改革新战略

（一）扎实推进土地承包关系长久不变改革

农地承包权确权颁证工作按目前形势搞下去，很有可能产生“整体不稳固、局部走过场”的结局。这不仅损害中央威信，也会给今后深化农村改革造成麻烦。笔者建议通过以下几个方面稳妥扎实推进农地确权颁证工作。

1.加强舆论宣传工作，消除错误认识。要明确区分“集体经济组织成员权”与“农村社区成员权”两种“成员权”，将“壮大集体经济”概念调整为“逐步完善农村社区公共服务”概念。要通过宣传手段，向广大农村干部群众传递“土地承包权即为农民土地财产权”的政策理念。

2.尽可能保障确权颁证形成“起点公平”的格局。要明确告诉广大农村干部群众，确权颁证意味着“最后一次调整土地”，今后绝不会调整土地，绝不会再搞平均承包。“起点公平”应该成为确权颁证工作的“底线要求”。实现这个目标不能靠简单化的工作方法，而应充分发挥协商民主的作用，防止村干部一意孤行、以权谋私。

3.要通过配套改革解决某些难题，主要包括以下几个方面。

（1）鉴于村干部消极应对确权颁证工作的借口是“壮大集体经济”，而村庄公务支出“无米下锅”也确实是现实问题，建议中央政府下决心认真解决村庄的基本公务开支保障的问题。笔者估算，全国大约需要1000亿元就可解决这一问题。通过重新调整“支农”口径等办法，减除一些重复性的支农口子，由中央和地方共同筹集这笔资金不是难事。

（2）建立农业保护区，有利于形成土地流转价格的合理预期。

（3）农村土地股份社发展政策应适度放宽，并允许更多地采用“确股不确地”的办法实现产权改革。土地股份社本身并不是真正的股份公司，只是一个解决分配问题的产权安排，其中内含的“股权平等”原则有利于解决“起点公平”问题，也有利于推动农村要素市场化。要支持股权的量化、固化，防止不断按照人口变化调整股权设置的错误做法。

（二）通过深化国家土地管理体制改革解决农村宅基地制度问题

农村宅基地制度改革的基本目标，是用多种手段保障全体农业居民住有所居，提高农村建设用地的利用效率，实现宅基地配置的公平公正，使农村社会和谐、农村人居环境更加美好。改革的主要任务是实现农村宅基地资源由行政配置为主，转变为在政府土地利用规划约束下由市场机制发挥决定性作用。

今后一个时期的主要任务如下。

第一，改革国家土地规划管理体制，为农村宅基地管理改革顺利推进创造条件。国家建立“农业保护区制度”，将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区，替代目前实行的基本农田保护制度，以更有效地保护耕地，放活非耕地管理权限，促进土地要素市场化。下放土地管理权限。对农业保护区以外的其他土地，中央政府可将管理权限大限度下放给地方。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控，同时对农业保护区之外的其他类型土地的利用做“目标指导管理”，例如，设定“开发强度”“建设用地GDP产出率”“居民住宅用地占用比例”“闲置土地占比”“基准地价偏离率”等指标，依据这些指标来确定土地用途改变的总规模。

第二，将农村地区区分为农业保护区与其他区域两个类别，采用不同的宅基地管理制度。在农业保护区（包括类似其他保护区）以外，村庄全部土地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市，即农民的宅基地流转不受范围与对象的限制。此项操作的重点是政府规划的约束力与可操作性。若没有政府规划介入，农村宅基地改革将陷入“死与乱”的循环。在农业保护区内，村庄全部土地不得用于非农产业开发，农民的宅基地可以继承，可以流转给本村居民。但对于脱离农业生产的农户，当其宅基地被复垦为农田时，应按照当地相近的建设用地交易价格予以补偿。

第三，现阶段，以上制度建立之前，事实上已经停止无偿供给宅基地的地区，明确停止农村宅基地的福利性无偿划拨，用多种办法解决历史遗留问题，最终告别农村宅基地分配的“计划经济”模式。

第四，在落实中央提出的宅基地“自愿有偿退出”制度的过程中，建立有约束的市场关系，通过市场关系形成“价格发现”机制。

第五，将农村贫困人口的住房保障纳入国民收入二次分配渠道，与国家扶贫战略结合起来，推进基本住房条件的“普惠”目标的实现。

（三）促进农村产权流转交易改革

对于未实行农村土地承包制的村庄，在改善股份社治理结构及股权量化、固化的基础上，安排试点地区，探索建立农户股权交易市场，使农户股权具有可交易性。股份社具有开放性，更大程度上保障农户的财产权。

探索建立“注册农业经营者”制度，鼓励符合条件的专业农户成为耕地流转交易主体。

在经济发达地区安排试点，探索土地承包权流转交易办法。农户土地承包权向他人流转后，与村集体经济组织脱离关系，不再是村集体经济组织成员，但仍然是社区成员，并享有平等获取公共服务的权利。

以市级行政区为单位，确定政府提倡的家庭农场土地经营的适度规模。2014年，中央已经发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号），主张以农户收入大体等于城市居民家庭收入为约束条件，设置农场适度规模。考虑到农业类别等因素，粮食生产的适度规模为100亩左右，其他农作物生产的适度规模则可以再小一些。随着中国人均国民收入水平的不断提高，农场适度规模的标准还可以提高。

按照市场化原则确立土地流转办法，政府机构不得直接插手土地流转交易，不得强制土地转让，不得干预交易价格，不得做交易中介。

（四）调整农民合作社发展政策

2015年中央“一号文件”明确要求深入推进示范合作社创建行动。此举有利于解决农民在食品生产供应全产业链中的利益分享问题。今后应发展壮大合作社，不再片面追求合作社的数量。以往官方文件通常把合作社的数量增长作为农业发展的一项重要成就，“一号文件”提出注重合作社质量提升，这是很有意义的政策调整。在欧美发达国家农民收入中，土地收益只占较小部分，大部分来自产业链上的收入。而中国大多数种地农民只能在土地耕种上获得收入，没能从农业服务、加工、流通等一系列产业链上获得收益。如果中国能解决这一重大问题，对于提高农民收入有根本性意义。

（五）专门制定城乡界定法规，加快城市化步伐

城乡界定失当，是推动城市化工作的一个明显短板。城乡界定不当，一系列政策实施效率就会降低。

小城市的认定，是城乡边界划分的一个关键。根据党国英（2015）的研究，中国最小城市的设立条件可以表述为：若一个区域的总人口规模达到5万人，且这个区域的人口稠密区的平均人口密度在每平方公里8000人以上，总面积在4平方公里以下，并与所在地城市或其他人口稠密区处于相对分立的不连片状态，则可在这个地方设立一个城市。

在新的城市设立制度实施一个时期以后，上述规定可以放宽。例如，总人口规模可减少为1.5万人，人口稠密的核心地带的面积可减少为1平方公里。进一步，还可以由省级人民政府或人民代表大会自行决定设立城市的下限标准。

若合理地把城市看作规模较大的点状居民区，而不是把城市看作行政辖区，则包括全部小城市在内的城市范围以外的区域，可被定义为乡村地区。

今后需要通过调整劳资关系、切实保护劳动者权利，以提升经济增长对就业的拉动能力。大力调整城市人口布局规划，改善城镇居民的居住条件，特别是满足城市中产阶级对经济型独栋房屋的需要，有助于提高城市的消费能力，扩大第三产业规模。

如果前述小城市设立的制度规范能够建立起来，小城市的公共财政也应该相应建立。小城市可以设立自己的税种，并参与国家的分税制体系。农村自治体不一定要建立自己的税种，但可以在严格的程序规范之下，允许适当收费。上级政府向自治体干部“购买服务”，应严格予以规范，并对相关支出予以监督。

脱贫工作必须注重系统性的移民，但移民不能一蹴而就，不能强制。中国深山区以及其他一些土地贫瘠地区在农业上没有竞争力，农民的有效工作日不足，其收入较低具有必然性。一部分是工作性移民。如果能将1000万符合条件的农村人口迁移至城市，5年之内平均每年需要完成的移民任务不过200万人，不到中国现有实际农村人口转移的1/7。自然条件严酷地区还可以留守一部分人口，转为环境保护的职业雇员或兼业雇员。两项相加，这类贫困人口的出路就不会有问题。对于基本不具备城市工作能力（或自认为没有能力）的居民，他们也会选择留居农村。自由移民是一个比较缓慢的过程，这个过程中，大量农户要饱受低收入之苦，政府出于保障社会基本平等而援助这部分居民也具有挑战性。在农民自愿的前提下，政府应尽量帮助贫困人口直接向城市转移。

生存条件差的地区向城市移民。中国农村普遍存在人地比例关系不良的问题，农村人口向城市转移是长期趋势。如果把不适宜人类生存地区的农户迁移至其他农村地区，势必会加剧接纳移民地区的人地比例关系的紧张。

（六）调整财政支农政策

中国现行财政体制不利于基层政府与乡村自治组织实现预算平衡。一些规模较大的居民点因为被看作乡村，公共财政可能不会去承担必要的责任，而不得不依靠如“一事一议”的办法解决公共投资问题。相反地，一些真正的乡村地区，因为居民与政府的关系特殊，例如居民点被列为“某某示范区”，却可能得到超出需要的财政投入资金，形成公共品的过度供给。这种情形在笔者的调查中相当多见。一些农业区不适当地修筑较宽的道路，不是根据实际常住农业人口安排公共设施建设，助推中国这样一个还不发达的国家过早出现明显的“逆城市化”现象，使一些本来的农区居民点成为城市人口的第二居住地。从宏观格局看，这种情形是对土地的低效率利用。

财政支农体制改革的关键是聚焦支农对象。国家应将农业投入的重点放在大宗农产品上，确保大宗农产品的基本安全与质量。要逐步取消对现在所谓农业龙头企业的资助，扶持真正的农民合作社。一定要大幅度减少合作社数量，争取在15年左右的时间里在全国培育几十个巨型农民合作社，其中粮食合作社就搞两三家。用这个办法，让种粮家庭农场的收入来源延伸到粮食经济的全产业链。用这个办法稳定市场，消除粮价大幅度波动。

应限制对有机农业、观光农业等所谓多功能农业的财政支持。不是说这类农业不重要，而是说这类农业产业应该靠市场实现财务平衡。有机农业在欧盟发达国家已经有几十年的发展历史，但至今种植面积不超过总面积的10%。按照大行业分类，目前美国有机食品的销售额为350亿美元（Andrizej Zwaniecki，2015），但2014年美国农业与食品行业的增加值为8350亿美元，前者为后者的4.2%。若统一为GDP指标，这个数值还会更小。[11]另据美国明尼苏达州农业部2008年发布的报告，该州有机农场的数量不到农场总数的1%，且各项经营指标均低于非有机农场（Nordquist et al.，2008）。对于这种满足小众需求的小门类农产品，完全可以由市场决定其生存，政府不需要特别予以支持。事实上，美国农业部很少对农场提供直接生产补贴。例如，2014年，联邦政府支农支出1450亿美元的74%是食品购买补贴，而这种针对低收入人群的补贴，很难流向有机农产品的销售者（USDA，2014）。这种满足一般百姓对食品需求的支农政策更为可取。

“三农”领域投入因小失大的情形还在乡村旅游这个热点上有所体现。一些地方将乡村旅游作为使农民迅速摆脱贫困的办法，而从发达国家的经验看，这个并不靠谱，政府扶持的经济效率不高。Deller（2010）在分析1990—2000年美国乡村贫困率变化的基础上，采用地理加权回归方法关注乡村旅游和休闲在改变贫困发生率方面的空间差异。结论表明，在其所研究的区域，乡村休闲和旅游在解释贫困发生率变化方面作用很小，其空间差异并不明显。日本规划专家在与笔者直接交流时也明确指出，在政府推动下发展乡村旅游毁掉了日本乡村。笔者不是反对发展乡村旅游业，只是不赞成政府花钱做这件事。如果政府不花钱，这件事在市场作用下自然演化，反倒会更加健康。欧洲议会的官方研究报告也证明了这一点（参见Hushåollnings，1999）。

财政支农还应向一般性农业科技进步倾斜。应大力改革农业科技管理体制，调整农业技术进步方式。进一步提高农业大学在农业发展中的介入程度，尝试依托农业大学建立农业科技服务体系。应在旱作农业、雨养农业发展方面寻求技术突破，通过土地整理、养护，提高土壤御旱能力，减少灌溉面积，以提高农业劳动生产率。应停止对有机农业、观光农业、都市农业、反季节农业、工厂化农业等高成本农业的财政支持，把更多的资金用于降低普通老百姓的食品价格，不搞锦上添花的农业资助。

（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）

[1] 数据来源：United States Department of Agriculture Economic Research Service： What is Agriculture’s Share of the Overall U.S. Economy？http：//ers.usda.gov/data—products/chart—gallery/detail.aspx？chartId=40037&ref=Collection&embed=True.

[2] 笔者曾经访问一位经营规模很大的专业农民，他告诉我，如果耕地租期延长到30年以上，政府根本就不用花钱做土地整理，全部费用他愿意自己承担。

[3] 住房城乡建设部：《2005年村镇建设统计年报》，《中国建设报》2006年5月29日。

[4] 降蕴彰：《农村三块地试点改革推进不一20余专家联名提建议》，《经济观察报》2015年12月13日。

[5] 房宁：《全国42%的农户加入了合作社》，《农民日报》2016年3月21日。

[6] 在农村居民可支配总收入中，可以将家庭经营收入部分看作农产品销售收入。

[7] 冯华：《全国农业龙头企业近11万家 年销售额破5.7万亿》，《人民日报》2012年3月1日。

[8] 中国指数研究院：《2015年4月中国房地产指数系统百城价格指数》，http：//fdc.fang.com/report/9134.htm。

[9] 国家统计局：《2015年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html。

[10] 这里对城市的定义，是指district of inhabitant density（DID），即人口稠密地区，通常指人口密度在每平方公里4000人以上、总人口在5000人以上的地区。

[11] 数据来源：United States Department of Agriculture Economic Research Service： What is Agriculture’s Share of the Overall U.S. Economy？http：//ers.usda.gov/data—products/chart—gallery/detail.aspx？chartId=40037&ref=collection&embed=True.

聚焦我国城镇住房制度改革和发展

秦虹

住房问题关系到国计民生，是重要的经济和社会问题，历来受到党中央和国务院的高度重视。1978年改革开放之初，全国城镇人均建筑面积为6.7平方米（居住面积仅为3.6平方米），有300多万户缺房，占居民总户数的17%，住房短缺成为当时亟待解决的关乎民生的重大问题。改革开放40年来，在城镇住房制度改革的推动下，我国城镇住房建设取得巨大成就，到2016年底，城镇人均住房建筑面积达到36.6平方米，在城镇人口增长了3.5倍的情况下，城镇人均住房建筑面积增长了4.5倍，城镇居民的住房条件得到极大的改善，基本适应了全面建设小康社会的进程。

一、城镇住房制度改革不断深化

改革开放以来，我国城镇住房制度改革不断深化，中国特色的城镇住房供应体系框架初步建立，改革进程主要包括以下几个方面.

1.提租补贴和出售公房，住房制度改革试点探索

1979年，按照邓小平同志提出解决住宅问题的路子能不能宽一些的指示，国家城建总局选择西安等五个城市试点以土建成本价出售公房。1980年4月，邓小平同志作了关于住房问题的谈话，他说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款。十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。不同地区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。”按照邓小平同志提出住房商品化的构想，我国城镇住房制度改革开始启动，先后进行了鼓励个人和单位建房、公房出售、提租补贴等改革试点。

1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，提出住宅建设“必须充分发挥国家、地方、企业、职工个人四个方面的积极性”，“把组织企业自筹资金建设住宅作为一项重要任务来抓”，并准许私人建房、买房和拥有自己的住房。1982年，国家建委、国家城建总局选择郑州、常州、四平、沙市四个城市，开展新建住房补贴出售试点，由政府、单位、个人各负担房价的三分之一。1986年，国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山等城市的住房制度改革方案。主要内容是，按照提租和补贴持平的原则，大幅提高租金，同时给予租金补贴。1988年1月，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，启动了“提租补贴”试点。1991年6月以后，按照《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号）的部署，采取分步提租、积极组织集资合作建房、新房新制度、发展住房金融业务等多种措施，推进城镇住房制度改革。

1992年，党的十四大报告提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，要“努力推进城镇住房制度改革”。1994年，国务院作出《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），要求建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。城镇住房制度改革的基本内容是：住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；由住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。之后，房改持续推进，住房公积金制度在1991年上海先行经验的基础上，在全国范围内推行。

2.停止福利分房，发展住房市场

1998年，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），明确了我国城镇住房供应体系，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房，并要求逐步停止住房实物分配，实行住房分配货币化，随后基本形成了三种住房货币分配方式：一是单独发放住房补贴；二是将住房补贴直接理入工资，工资随企业效益上下浮动；三是缴存住房公积金，由职工个人和单位共同按工资的一定比例缴存。同时，培育和规范住房交易市场，发展住房金融，改革住房维修管理体制。住房分配的货币化改革不仅在当时应对亚洲金融危机冲击、扩大内需中发挥了重要作用，而且激发了城镇居民自主解决住房困难的主动性和积极性，促使住房市场快速发展。此后，城镇住房供应逐渐向以市场为主转变。

与此同时，城镇住房供地制度改革同步进行。2001年，国务院开始在全国范围内推行土地使用权的招标、拍卖。同年4月，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），要求为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。2002年7月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号），要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地的使用权。2004年3月，国土资源部发文《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国发〔2004〕43号），要求各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕，8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。此规定在行业内被称为“831大限”，至此之后，地方政府垄断土地一级市场、用于商品住房开发的经营性用地通过招拍挂方式出让的制度基本确立，土地出让收入成为地方政府最重要的一项财政收入，土地市场的竞争成为楼市变化的重要风向标。

2003年，国务院下发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），提出：“坚持住房市场化的基本方向，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用；完善住房供应政策，调整供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求；坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定。”经过5年左右的启动和培育，住房市场得以建立，到2013年底，全国商品住房竣工面积占城镇住房竣工面积的比例达到61.4%，比1998年的29.7%翻了一番；2013年，个人购买商品住房面积为2.87亿平方米，是1998年0.78亿平方米的3.7倍。

随着土地市场和商品住房市场的建立及竞争的不断加剧，2004年后，全国房价出现普涨态势。特别是进入新世纪以来，人口快速向东部特大城市集中（正如第六次人口普查数据所显示，2000—2010年北京、上海年均新增常住人口60万人左右），东部部分特大城市房价则出现了快速上涨。2005年后，党中央、国务院一手调控房地产市场，一手加强住房保障，以新的战略举措应对住房市场发展中产生的新问题。国务院办公厅及各有关部委颁发了多个有关房地产市场调控的政策文件，要求采取有区别的税收、信贷和土地政策，以及法律和必要的行政手段，稳定住房价格，调整供应结构，防止房地产市场大起大落，其中2011年1月28日起，上海和重庆开始实施个人住房房产税改革试点。

3.惠民生保增长，实施保障性安居工程

2007年，党的十七大强调，全面建设小康社会是党和国家到2020年的奋斗目标，要求深入贯彻落实科学发展观，并提出努力使全体人民住有所居。为了实现这一目标，在继续推进住房商品化的同时，针对低收入家庭住房困难问题，国务院提出了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）。总体要求是以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。明确提出了以廉租住房为主的住房保障政策体系，经济适用住房政策也明确调整定位于只针对低收入家庭，部分地区还积极探索了针对“夹心层”需求的限价商品房。解决低收入家庭住房困难首次明确为政府的责任，既要解决保障欠账问题，如居住在还未改造的棚户区中的居民、未享受房改政策的长期低收入家庭等，他们面对高房价，无力自主改善住房条件，在普遍脱困后，他们的住房条件仍然严重困难；也要解决保障增量问题，如城镇新增中等偏下及低收入家庭，由于积累不够和房价上涨等原因，住房支付能力明显下降。2007年之后，住房保障制度框架加快建立并不断完善。

2008年底，面对全球金融危机，在保增长、保民生、保稳定的大局下，我国大规模实施保障性安居工程。党中央将保障性安居工程作为扩大内需、促进经济增长的首要措施和重要的民生工程加以推进，成为应对世界金融危机的重大举措，保障住房建设加快。“十二五”规划纲要将城镇保障性安居工程建设规模确定为3600万套。为解决由于房价上涨导致城镇大量新就业职工的住房需求难以满足的问题，国务院又部署发展公共租赁住房，于2010年6月出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（国发〔2010〕10号），作为完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。2012年5月，升级为《公共租赁住房管理办法》（建房〔2012〕11号）。为完善住房保障制度体系，提高保障性住房资源配置效率的有效措施，改善住房保障公共服务并维护社会公平正义，2014年起公共租赁住房和廉租住房并轨运行，统称为公共租赁住房。2015年，国务院颁布了《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），制订了城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划。2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。

这个时期，初步建立了由公租房（含廉租房）、限价商品房以及棚户区改造住房组成的保障性住房供应体系框架，确立了保障性住房建设由地方负责、中央给予支持的工作机制，逐步完善了住房保障的土地、财税和信贷支持政策。

4.租购并举，完善住房供应体系

2012年，党的十八大报告提出，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。2013年10月29日，中共中央政治局首次就住房问题进行集体学习，主题是“加快推进住房保障体系和供应体系建设”，习近平总书记做出了重要指示，强调：“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务。”“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。只有坚持市场化改革方向，才能充分激发市场活力，满足多层次住房需求。同时，总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难，政府必须‘补好位’，为困难群众提供基本住房保障。”“从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。要总结我国住房改革发展经验，借鉴其他国家解决住房问题的有益做法，深入研究住房建设的规律性问题，加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。”

围绕住房供应体系建设，各级政府着力发展住房租赁市场和探索建设共有产权住房。2015年1月，住建部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（建房〔2015〕4号）提出，没有发育完善的租赁市场，住房供应体系就不完整，居民对住房的合理消费就得不到满足，住有所居的目标就难以实现，人口有序流动就会受到制约，承租人的合法权益就难以得到保障，大量的存量房源就得不到充分利用。培育和发展住房租赁市场，有利于完善住房供应体系，解决不同需求居民住房问题；有利于拓宽公共租赁住房房源渠道，完善住房保障体系；有利于盘活存量房源，提高资源利用效率；有利于新型城镇化建设，促进人口有序流动；有利于加强和改进社会管理和服务，提高社会治理能力。要求积极推进租赁服务平台建设，大力发展住房租赁经营机构，完善公共租赁住房制度。2016年6月，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号），提出到2020年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系；2017年7月，住建部等九部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号），要求在人口净流入的大中城市，加快发展住房租赁市场。并在广州、深圳、南京等12个城市试点。地方层面逐步推进实施，如2017年7月，广州市形成了《加快发展住房租赁市场工作方案》，明确“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”。2017年12月，住房城乡建设部提出，在人口净流入的大中城市加快培育和发展住房租赁市场，争取用3～5年时间，把租赁住房占新增住房供应量的比例提高到50%左右。更为重要的是，2017年底召开的中央经济工作会议明确提出：“要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。”为今后住房租赁市场的发展指明了方向。各地政府积极贯彻中央要求，出台各项鼓励租赁市场发展的政策文件。金融机构、投资企业、房地产开发企业、住房租赁专业企业等市场主体纷纷投入到长租公寓的建设和管理之中。

共有产权住房是解决既不符合住房保障条件又买不起商品住房的“夹心层”群体住房需求的可行方式，是吸引人才的有效手段，是完善和规范住房供应体系的重要举措。2017年9月，住房城乡建设部出台《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，提出发展共有产权住房，是加快推进住房保障和供应体系建设的重要内容。要求共有产权住房要面向符合规定条件的住房困难群体供应，优先供应无房家庭。要制定共有产权住房具体管理办法，核心是建立完善的共有产权住房管理机制。共有产权住房是在最低住房保障供给和市场供给之间增加的政策支持性住房，它通过共有产权的方式消除了过去经济适用住房的寻租空间。目前，共有产权住房已在部分城市积极探索发展。随着住房供应体系的完善，最终将形成政府（或单位）拥有产权的公共租赁住房、政府和个人共同拥有产权的共有产权住房和私人拥有完全产权可租、可售的私人住房组成的、相互衔接的覆盖城镇全体居民的住房供应体系，实现“住有所居”的住房目标。

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这一重要思想为构建适应新时代要求的住房制度指明了方向，为今后城镇住房的发展提供了根本遵循，标志着我国住房制度迈入新的历史阶段。

二、40年来住房发展取得巨大成就

改革开放以来，我国在住房建设上，既保证了与城镇化进程、基础设施建设的同步性，又避免了许多国家在城镇人口快速增长的同时出现极端住房困难和大量贫民窟的现象。同时，还满足了居民随收入增长所带来的对居住品质提高的需求，基本实现了住房供给机制的平稳转型，初步建立了住房供应和保障体系，住房发展成效显著。

1.城镇居民住房水平得到大幅提高

住房制度的不断深化改革使我国的住房需求得到空前的释放，住房建设速度快速提高，有效地应对了城镇化进程加快对住房产生的需求。特别是1998年停止福利分房以来，是我国城镇居民住房条件改善最快的时期，我国城镇人均住房面积稳步增加，住房品质、居住功能、居住环境和物业服务明显改善。一是城镇人均住房建筑面积以年均增加1平方米的速度稳步增长。在城镇户籍人口不断增加的同时，按常住人口计算，我国城镇人均住房建筑面积从1998年底的18.7平方米增加到2016年的36.6平方米，18年来在城镇人口增长了3.8亿人的情况下，人均住房面积增长了18平方米，全国城镇整体水平已实现人均一间、户均一套房，基本达到了中等发达国家的平均水平，住房成为城镇居民最重要的家庭财富。二是住房品质快速提高，我国的住房建设发展已经走过了住房绝对短缺的时代，向着更加注重提高住房质量、节约资源的阶段发展，2015年国家统计局1%人口抽样调查显示，全国城镇有50.7%的家庭居住在2000年以后竣工的住房里，随着住房规划设计水平的提高，住宅产业化进程的加快，“四节一环保”技术的推广和应用，住房综合品质和舒适度得以快速提高。三是居住功能明显提升，2000—2015年，住宅成套率由67%提升到86%，从整体上看，随着房地产市场的发展，住宅户型的设计更趋合理，在空间设计上不断满足不同功能细分的需求。四是居住环境大幅改善。随着规划设计水平的提高和物业服务的发展，住宅小区整体的居住环境得到了明显改善。五是物业服务覆盖面逐步扩大，物业管理制度随着新建住宅小区快速推进，住宅小区居民因此获得了专业的房屋及设备设施维修维护和保洁、保安等物业服务，提升了综合的居住品质。

图1 1997—2016年全国城镇人口与人均住宅建筑面积

资料来源：《中国统计年鉴》。

2.中低收入家庭住房得到保障

截至2016年，全国住房保障和支持覆盖率已经达到19.8%。目前，公共租赁住房对城镇最低生活保障家庭、分散供养特困人员等住房救助对象等已实现了应保尽保，截至2016年底，全国居住公共租赁住房的城镇住房困难家庭达到1126万户，累计为713万户低收入家庭发放了租赁补贴；2008年至2015年底，全国经济适用住房、限价商品住房累计开工855万套，帮助了买不起商品住房又有一定支付能力的城镇中低收入家庭改善了居住条件；6000多万棚户区居民“出棚进楼”。通过满足新市民住房需求的住房保障制度，促进了“实现1亿左右农业转移人口在城镇落户”，“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”目标的实现，使有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口在城镇实现定居，有力地实现了以人为核心的新型城镇化。

近年来，各地政府将新市民纳入了城镇住房保障制度。一是将外来务工人员纳入公共租赁住房保障。到2016年底，通过新建公共租赁住房和发放租赁补贴，解决城镇稳定就业的外来务工人员约370万户。二是通过城中村改造实现就地城镇化。到2016年底，全国通过城中村改造，帮助了约950万农民就地转化为市民，住进了配套完善的安置房小区。

住房公积金对解决住房需求发挥了支持作用。截至2017年11月底，全国住房公积金缴存总额12.3万亿元，提取总额7.2万亿元，缴存余额5.1万亿元；累计发放住房公积金个人住房贷款7.48万亿元，个人住房贷款余额4.5万亿元，个贷率（个人住房贷款余额/缴存余额）为87.6%。目前，我国已基本形成了救助、援助和互助相结合的住房保障与支持体系。

通过住房保障政策的实施，使城镇住房困难的中低及以下收入家庭、在城镇稳定就业的外来务工人员、居住在棚户区中的居民解决了住房困难，共享了改革发展的成果，有力地促进了社会公平，维护了社会和谐稳定。通过住房保障，使人民群众在住房这一最关心、最现实的利益问题上，获得感明显增强。

3.以住房为主的房地产业为经济社会发展做出重要贡献

1998年，停止实物分房的住房制度改革使居民的住房需求迅速转换为实实在在的购房意愿，住房消费的快速增长带动了城镇住房建设的快速发展。1998—2016年，城镇竣工住房面积为145.5亿平方米，城镇新建住房累计投资60万亿元，2016年城镇住房投资总额为7.7万亿元，是1998年的17.8倍。房地产业占GDP比重从1978年的2.2%、1998年的4.0%，上升到2016年的6.5%，成为影响国民经济发展的重要行业。

图2 1998—2016年城镇新建住房面积

资料来源：《中国统计年鉴》。

城镇保障房建设和棚户区改造，是“稳增长”的重要力量。2008年至2016年底，城镇保障性安居工程和农村危房改造完成投资10.6万亿元，带动了相关产业发展。保障性住房供应和棚户区改造，也是平衡房地产市场供求关系的重要渠道。房价上涨较快的城市，通过新建保障性住房和棚户区改造住房，增加了住房供应，平抑了房价，避免房地产市场过热；房地产库存过多的城市，通过公租房货币补贴和棚改货币化安置去库存，一定程度上化解和防范了房地产市场风险。2016年，全国棚户区改造货币化安置比例为48.5%，消化库存商品住房2.4亿平方米，其中三、四线城市和县城消化了近2亿平方米，带动了房地产上下游产业的发展。

总之，住房建设的快速发展带动了整体经济的增长。随着住房制度改革的深化，以住房为主的房地产业逐步成为国民经济的重要产业，发挥着支撑我国经济增长的重要作用。

4.住房发展带动了城市建设的大发展

住房建设、城市公共设施和基础设施建设都是城市建设的重要组成部分。住房建设是落实城市规划的具体构想，是实施城市建设的核心内容，离开了住房建设，城市建设则是不完整的、难以想象的。1998年住房制度改革以来，是城镇住房建设的大发展时期。住房市场的发展为城市建设提供了大量的资金支持，大大提高了城市建设的速度和效率。在新建住房小区的规划建设带动下，与之配套的文化、教育、医疗、体育、商业等公共服务设施，以及道路交通、绿化、供排水、公园等市政基础设施得以快速发展，使得以住房建设为核心内容的城市建设飞速发展，城市面貌日新月异。

特别是近几年通过保障性住房建设和棚户区改造，引导城市中心人口向城市外围转移，促进了新老城区协调发展，提升了城市综合承载力。原有老城区调整和优化了城市功能，改善了城市面貌，实现了人口合理布局和居住环境的大改观；城市新区迅速聚集人气，盘活了土地资源，对发展产业起到了重要牵引作用。许多城市人居环境和城市品质也快速提升，被评为最宜居城市、最具幸福感城市。

（作者系住房城乡建设部政策研究中心主任）

论城市化是走出低谷的唯一通道

王建

从今年（本文作于2009年）前四个月的主要数据看，自去年9月以来的经济刺激路径是难以“保8”的，由于世界经济的困境明年会甚于今年，如果振兴中国经济的宏观政策方向不调整，严重的生产过剩危机今年不爆发，明年也会爆发，虽然今年到四季度经济增长率可能回升到8%，但是，明年全年可能会低于5%，所以对宏观刺激方向的调整已经迫在眉睫，而这个方向就是城市化。

一、前两月的主要数据已说明目前的刺激政策有极大局限

自去年9月至今年4月，中国宏观政策从紧到松的调整已经有八个月时间，从国际国内的宏观调控经验看，宏观调控的效果应该有所显现，然而前四个月的工业生产增长率仍然比去年四季度7.3%的水平又有显著下滑，为5.5%。从5月上旬发电量仍是负值情况看，2009年上半年的工业生产增长率仍难以显著回升，若五六月份为7%，上半年的工业增长率只会略高于6%，上半年的GDP增长率也不会超过7%。

自年初以来，宏观经济运行中的最显著特点，就是投资与工业增长走出了一高一低两条相互分离的曲线，2008年12月投资增长率只有20%，到今年4月份已超过了30%，工业生产去年12月下降到5%，今年头两月继续下降到3.8%，3月份反弹到8.3%，但4月份又下降到7.3%，从发电量看，3月份曾回升到-0.7%，4月份又下降到-3.5%，所反映的工业生产下降趋势更明显。

一直以来，投资与工业生产走势都是呈高度正相关，即投资高工业产出也高，反之则相反，但今年以来的经济形势却出现了十分显著的反常变化，在投资增长率出现近三年来的最高峰值时，工业生产却没有随之走向高峰，而是仍在低谷中波动，这种反常现象折射出的是什么信号，必须高度重视。

投资是对工业品的需求，投资的增长必然会带来工业产出的高增长，如果投资增长而工业生产仍然低迷，就只能有一种解释，即满足投资增长的工业品供给来源，不是现行工业生产，而是工业库存。

在去年全年，前半年企业的投资活动面临着巨大的宏观货币紧缩，导致投资活动的资金链发生某种程度的断裂，后半年则由于国际金融危机开始，对中国经济活动产生显著影响，生产经营活动大幅度下滑，企业盈利显著减少，也影响了投资活动。所以，大量投资项目被停建、缓建，以前由投资商向工业企业发出的订单由此不能按期兑现，但工业企业已经按订单安排了生产，我们的工业产值统计又是按生产法进行的，即只要产品进了仓库就可以报产值，所以我们在去年就已经可以观察到产成品资金增长率超过工业增长率的情况。并且到去年底，中国的未完工程量超过了20万亿元，其中由于银根过紧和企业盈利下滑所导致的工程项目停建、缓建，应该不是一个小数目。

今年以来经济运行中的另一个显著特点就是贷款的大投放，以至于前四个月已经超过了全年计划指标。而贷款的投放就成了引起投资增长与工业生产增长曲线相分离的基本原因，即投资商由于银根松动获得了流动性，有能力向工业企业付款而获得设备，进而完成投资项目，工业企业也可以在订货人没有能力及时付款的时候，用商业票据到银行贴现，这些情况反映到银行贷款活动中，就发生了票据融资比重提高和中长期贷款比重提高的变化。但是，由于投资需求对工业生产的拉动作用在以前已经实现，被统计到以前的工业增长中，因此贷款投放虽然拉动了投资，却不能拉动工业增长，这就是投资与工业增长曲线相分离的原因，也是前四个月短期贷款占全部贷款比重持续下降，以及M1/M2比率不断下降的原因。

所以，投资高、工业产出低反映的经济现象，就是用工业库存所满足的原有投资项目在加快竣工速度。这种情况也可以从钢材价格持续走低的情况中得到印证，因为如果是有大量新开工项目上马，由于新项目必须从土建工程起步，就会带来对钢材、水泥等建材产品需求的增长，进而拉高这些产品的价格。但是从年初以来，伴随着投资不断走高的却是钢材价格持续低迷，直到4月末，全国钢材市场价格平均指数仍低于去年11月份的最低点。

如果目前的投资高增长是建立在加快完成已有项目的基础上，则今年的生产过剩发生的情况就会更猛烈。目前，还没有前两月投资完成额的构成数据，但到一季度数字出来的时候，我相信一定会出现在已经严重过剩的钢铁、电力、有色、煤炭等领域的投资完成额的高增长。所以，目前的经济刺激方向是在缓解生产过剩还是在加重生产过剩，就不难有个判断了。

二、为什么已有的经济刺激路径会效果有限

目前的经济刺激路径被概括为扩内需、振产业、科技撑、提社保，这就把刺激路径分成了供给和需求两个方面。扩大内需和提升社保水平是从需求方面出发的政策，振兴十大产业和促进科技则是从改善供给方面考虑。

扩大内需包括扩大消费和投资需求两方面，如果扩大投资需求的功效已如上面分析，则效果会极为有限，甚至有很多负面影响。扩大消费目前的重要举措是家电下乡，但占全国居民总数2/3的农村居民，其收入总量仅占全部居民收入的1/3，想用农村需求增长弥补城市需求下降，空间极为有限，且在城市经济收缩后，农民工大量返乡，在岗农民工的收入水平也大幅度下降，农村家庭收入也是收缩的背景，所以启动农村消费的前景必定是步履维艰。

目前，已出台了十大产业振兴方案，其中也包括科技支撑的内容，据说还会有更多的振兴方案出台，但这都是从增加和改善供给方面来考虑的政策，虽然也有增加投资的相应安排，其结果仍是增加和改善供给。西方市场经济国家在长达200多年的现代市场经济发展过程中，也会在爆发生产过剩危机的时候，出现投资设备更新的高潮，这是推动市场经济国家技术进步和走出萧条的重要市场机制，但这首先是市场机制，其次是萧条的过程，就是强制消除过剩产能，使供给与需求强制实现平衡的过程，没有这个过程，也不会引发企业内生的技术进步和更新设备要求。如果我国不对社会总供求结构作大的调整，而是在延续目前经济结构的基础上由政府来推动产业振兴，就是把结构调整措施变成了总量扩张措施，其效果与西方市场经济国家在发生危机后的设备更新高潮效果就很不同，这个不同之处就在于，我们的产业振兴方案不会有效消除过剩产能，反而会加大过剩产能。例如，出台的汽车产业振兴规划就要求，在未来三年中央财政要投资百亿元，促使汽车产量的年增长率达到10%。从前四个月的工业产出结构看，代表生产能力增长的通用设备、专用设备和电器机械设备这三个设备制造业部门的增长率，都分别比同期平均工业生产增长率高出20%～120%，这说明产能释放阶段还没有过去，如果再要求产业振兴，结果可想而知。

如果延续目前的经济结构，增加投资与产出，越往后看，宏观调控的实施空间就越小，因为到2007年四季度最高峰时，由净出口所代表的国内生产过剩程度，已相当于GDP的12%，在出口大幅度萎缩和产能继续释放的背景下，今年的过剩程度可能会达到15%，按去年30万亿元总产出计算，就是4.5万亿元。虽然中国财政赤字占当年GDP的比率目前还不到20%，但若是走到像日本那样因民间需求持续萎缩，只能由财政来担当需求大局的那一步，只要不到4年时间，财政累计赤字就会超过占GDP60%的警戒线，年度赤字规模也会4倍于占GDP3%的警戒线。因此如果危机持续，用光了政府的调控回旋余地，经济可能还是走不出来。

所以结论就是，目前经济刺激政策的效果会很有限，而且越往后其局限性就越明显，甚至会由于加重了未来的生产过剩而走到政策出发点的反面。如果美国次贷危机所引发的这场萧条，是一场温和的、短期的世界性经济萧条，我们目前的刺激政策就是足够的，但情况显然已经不是如此，我们的经济振兴方案就必须立足于应付一场严重的、长期的世界性萧条，必须有战略性的考虑了，而这个战略方向就是城市化。

三、工业化创造供给，城市化创造需求

众所周知，工业化的过程也是城市化的过程，经济的现代化就是依托这两个过程完成的。这两个过程之所以不可分割，就是因为工业化所创造的现代消费品是面向城市人口的，而工业化所带来的社会分工要求，也只有在城市体系中才能得以顺利实现，所以，工业化要以城市化为基础，城市化则要靠工业化来推动，从这个意义上讲，在经济现代化过程中，工业化创造供给，城市化创造需求。

城市化创造需求的能力主要表现在三个方面：

第一，是会引发大规模的投资需求，这又分成三方面：一是会引发生产性投资，从而为转入城市的劳动力提供就业机会。二是会引发建设城市所需要的基础设施投资，如道路、给排水、电力、通信、垃圾和污染物处理等，这些基础设施建设不仅是为满足城市人口生活的基本需要，也是为现代消费品进入居民消费领域所准备的基础条件。例如，目前中国城市人均生活用水量是农村人口的11倍，就是因为洗衣机、热水器等产品有城市中发达的给排水和电力体系依托，能得以普及，这也是彩电、冰箱和洗衣机等基本家电在城乡之间的普及率能相差2～4倍的根本原因，至于轿车进入居民家庭，更是需要城市中发达的道路建设条件。三是会引发房地产投资，以满足城市人口的居住需求和工商企业的发展需求。以住宅投资看，由于城市住房比农村要讲究，地价也高，所以2007年中国的城市仅占1/3，但人均住宅投资却大约是同年农村人均住房投资的12倍。从总体看，粗略地计算，中国从2003—2008年，每增加1个城市人口大约会引出50万元的城镇固定资产投资。

第二，城市化会引发更多的消费需求。这是因为城市人口收入要高于农村，有能力消费更多的商品，而且现代大工业所生产的消费品，都是以城市基础设施配套为使用条件的。此外，即便是现代农村，也仍保留了很多自然经济的痕迹，许多消费品是自给自足的，例如，从统计资料看，在改革开放初期，中国农村居民消费中有超过40%是非现金形式的，而直到2007年，全国农村消费平均仍有14.2%是非现金形式的。所以城市人口比重的提升就会带来消费总量的扩张。

第三，服务产业的发展也是与城市规模的扩张密不可分的，不仅依托城市的大工业体系发展，必须有与之配套的生产性服务体系，如流通与通信服务体系、金融与法律服务体系、劳动力市场与交易体系等，城市居民的基本生活保障与生活质量的提高，也离不开商业服务与医疗、娱乐的服务产业的发展，而在农村，由于受到人口聚集程度和收入水平的限制，这些服务产业就没有巨大发展空间。

在我国，改革前30年为了完成需要高积累才能建成的军重工业建设，而把长期保持高比重的低收入农村人口当作了主要的积累机制，所以只有工业化而没有城市化，1978年，从第二产业比重和工业劳动者人均资本拥有量看，中国已相当于人均GDP3000美元的中等发达国家的工业水平，但是从农村人口比重看，却只相当于人均GDP200美元国家的水平，这就是我们经常说的“二元结构”，即先进的工业与落后的农村并存。二元结构在发展中国家普遍存在，但在1978年时以中国为甚。例如，根据当时世界银行的统计，用比较劳动生产率来衡量的二元结构强度，世界发展中国家平均为3倍，最高的国家也刚超过4倍，而中国则是6.1倍。

改革开放以来，为了给长期欠缺的轻工业发展补课，也为了解决庞大农村人口的就业问题，在全社会资本积累不足的背景下，从节省城市化成本出发，从20世纪80年代中期开始，又长期实行了“离土不离乡、进厂不进城”的农村工业化政策，农村工业化进而国家工业化虽然获得推进，工业内部的轻重工业比例关系也得以优化，但工业化超前、城市化滞后的矛盾仍然没有解决，二元结构不仅没有消失，反而出现了强化趋势，到2003年，农业与非农业的比较劳动生产率差距倍数，从1978年的6.1倍上升到6.6倍，到2007年，虽然由于本轮工业化所带来的农村劳动力转移效应，又回落到5.4倍，但是今年随着城市经济萎缩及其所产生的农民工倒流，估计又会回升到6倍以上。

由于新中国在改革前及改革后30年长期发展中，都延续了工业化超前而城市化滞后的经济发展模式，所以就形成了独特的经济结构：从产出水平看，已经达到了可以满足人均收入3000美元国家的生产能力，但是从需求水平看，由于占人口主体的农村人口人均收入水平去年只有4761元，折合美元只有700美元，导致国内需求总规模与供给总规模严重不对称，形成了社会经济总量循环过程中的巨大断裂层，这是中国形成长期过高的储蓄率，以至于不得不长期高度依赖外需的基本原因之一。

在当代中国，收入差距拉大是导致过度储蓄和生产过剩的基本原因。但收入差距既表现在人群之间，也表现在城乡之间，例如，城乡人均收入差距1978年是2.68倍，2008年已上升到3.31倍。经济学理论说明，居民储蓄水平是随收入水平上升而不断提高的，2007年，农村人均消费支出占当年农民人均纯收入的比重是77%，而同年城市居民人均消费占收入的比例是67%，说明城市居民家庭的储蓄能力比农村居民的要高出10个百分点，城市人口虽然不是主体，但因为人均收入是农村居民的3倍以上，所以1/3的人口比重却占有超过70%的居民总收入，城市人口的储蓄能力强就导致了过高储蓄率的发生，相应抑制了消费总量与供给总量的平衡，由此引发生产过剩。

如果工业化创造供给，城市化创造需求，则工业化超前而城市化滞后的战略，就必然会导致一国的内部需求被长期压抑的结果，所以调整城乡人口比例结构，加快中国的城市化进程，就可以释放出巨大的内需，从而使中国的经济结构更加协调，使中国的经济发展更加符合市场化条件的经济规律。

从国际经验看，当一国处在人均收入3000美元发展阶段的时候，各国的平均城市化率在55%左右，人口稠密的东亚地区在75%左右，服务产业比重在50%左右，而在今天的中国却只有1/3的城市人口（1/3这个比率是根据目前中国的非农人口有3.5亿人，再加上1亿长期稳定在城市定居的农业人口估算出的数字。按照统计口径，2008年城市人口已超过6亿人，但那是包括了城镇周边人口在内的数字，例如，把一个乡划为一个城市的区，这个乡的农村人口也就被计算入城市人口了，这是不准确的城市人口数字），服务产业比重只有40%。如果把中国城市人口的比重提升到2/3，即从目前的4.5亿增加到9亿，使服务产业比重提升到50%，就可以为经济增长创造出一个长期的内需释放过程。

例如，如果2008年中国的城市人口有9亿，当年的社会消费总额就需要增加55%，相当于要求GDP规模要扩大27%，如果把服务产业比重提升10个百分点，也等于为经济增长创造出10个百分点的新空间。从2003年到2008年，中国的固定资产投资总额有64万亿元，其中85%是城市投资，总额超过54万亿元，同期城市人口约增加了1亿人，即每增加一个城市人口需要50万元投资额，则增加4.5亿城市人口就需要增加225万亿元投资，是去年投资额的13倍，可释放的需求空间更是巨大，并且没有造成新的过剩之忧。中国是发展中国家，在现代化道路上还有很长的路要走，现在一些主要工业品产量看似过剩，但从长期看仍远远不足。以目前陷入严重过剩困境的钢铁产业为例，发达国家在完成工业化的时候是人均年产量为700公斤到1吨，目前的钢铁产能虽已达到6.6亿吨，但是如果到2030年15.5亿人口高峰的时候，按人均700公斤计算，就是近11亿吨的年需求，所以从长远看，目前的过剩显然是相对的，还有着巨大的增长前景，关键看中国是否会为城市化补课。

为城市化补课是中国朝向现代化迈进的过程迟早要做的事情，这不仅可以在世界经济长期陷入低迷的过程中，为中国创造出一个可以长期增长的内需，而且原有的城乡二元结构在本次经济低谷中也难以继续维持下去了。新中国在长期以来的经济发展中，总是把农村当成是一个吸纳城市经济波动的海绵，例如，60年代、70年代知识青年的上山下乡，就是把城市经济难以吸纳的过剩人口向农村输送，改革开放以来，一遇到城市经济收缩，也是让农民工大量返乡，用农民工家里的承包田作为他们的失业保障。但是，自80年代后期开始的民工潮，到今天已经持续了20年，在这20年中，农民工的结构已经发生了巨大变化，已经是以80后和90后的民工为主体了，这些年轻人已经习惯了城市生活，甚至就出生在城市，已经不会种田，许多人在出生后家乡也没有分给他们田地，因此他们已经是既不愿种、不会种、又无田可种的一代新农民工了。有资料说明，在目前失业的2000多万农民工当中，至少有一半并未返乡而是在城市游荡，当他们找不到工作又花完了手中积蓄的时候，就会成为城市社会的不安定因素，这也从一个方面说明了调整城乡结构的迫切性。

离土不离乡式的工业化过程使工业企业在全国呈散点式布局，2007年乡镇企业增加值占全国GDP的比重高达28.5%，水泥等建材产品和机械、电子产品的产出比重在全国占到20%～40%以上，同时二氧化硫和固体污染物等的排放量也占到了全国的23%～37%，由于不能像在城市那样集中处理工业污染物，乡镇企业对环境的污染程度就更严重，随着工业污染已经成为中国经济增长的严重制约瓶颈，乡镇企业向城市集中也是必然趋势。此外，由于乡镇企业缺乏良好的外部市场环境，在劳动力流动、技术与信息获得、仓储、运输、法律服务等方面，都必须支付比城市企业更高的成本，这极大地限制了企业在农村的发展，特别是金融服务无法有效深入到农村经济体系中，更是乡镇企业发展的巨大制约，所以，已经实行了20多年的离土不离乡的农村工业化政策到今天真是走到尽头，必须作大的调整了。

在本轮经济增长高潮中，政府提出了“新农村”的政策主张，去年的“三中全会”又提出了“新土改”的命题。新农村运动在某种程度上，是希望通过改善农村生活环境而减轻农民向城市转移的压力，显然不是基于推进城市化的考虑，而新土改则是要解决土地在农村的流转问题，使土地使用更有效率。但是，农民失去土地使用权就是失去了生活来源，如果出让土地所获得的收入花光后又没有在农业以外找到新的谋生手段，就会产生大量无业游民。中国两千年的封建史说明，小农经济遇婚、丧、病、事或自然灾害极容易破产，其结果就是产生土地兼并和大量游民，这是历代发生社会动乱的基本原因。因此，不推动城市化就搞农村新土改，是不利于社会稳定的制度安排，而只有在大规模城市化启动后，当城市经济成为可以吸纳大量农村转移人口的时候，农村的土地集中过程，才是一个有利于农业发展和现代化建设的过程。

中国虽然国土辽阔，但是由于人口众多且山川河流纵横，耕地面积很有限，随着工业化过程的推进，工业和交通、城市建设占地日益增多，吃饭和建设之间的矛盾开始激化。根据有关部门预计，到2030年，中国人口还要再增加2亿以上，而根据农业部的预测，在保持18亿亩耕地与考虑科技进步因素后，未来十几年中国的粮食总产量再增加也是有限的，但是根据国际经验，西方国家在完成工业化的时候，人均粮食占有量是1000千克，东亚地区经济体在500千克上下，如果到2030年中国完成工业化的时候，人口是15亿人以上，则那时对粮食的需求总量就会高达7.5亿～8亿吨，比目前增加2.5亿吨以上，以1亿吨的可能增产量显然是不够的，这就要求必须对土地的存量格局进行大调整，以此来提高土地的使用效率。这个调整将集中在两方面：一个是要大幅度提高现有城市的土地容积率；另一个就是要通过城市化过程中农村人口向城市的转移，把农村的宅基地转变成城市化用地。目前，中国的农村人口总户数有2.5亿，按每户宅基地3分即200平方米计算，大约是7500万亩，如果按东亚发达经济体85%的城市化率计算，中国保留5000万农户就可以了，可以转出80%的宅基地用于城市化，大约是6000万亩。不要小瞧这个数字，因为中国政府规划的未来十年的耕地占用总规模也只有2300万亩左右。因此，即使没有国际经济严重衰退这个背景，仅仅出于继续推动经济增长的考虑，也已经到了必须推动中国城市化进程的时刻了。

推动城市化进程不仅有来自城市经济发展的需要，也有来自农业发展的需要。中国的耕地不能增长而人口却仍在增长，解决吃饭问题就越来越多地依靠农业科技和工业化资本物品的投入，以此来提高土地产出率，这就不可避免地提升农业产值中物耗所占的比重，从而会不断挤压农业纯收入的增长，导致农民增产不增收的情况越来越严重，极大地挫伤了农民的务农积极性。到目前阶段，中国农业物耗比重已从改革开放初期的不到30%上升到45%左右，而发达国家的农业，如美国，农业物耗比重在50%左右，但美国的家庭农场平均占有耕地在400英亩左右，即2400亩，由于人均耕地资源占有量高，总收入就高，除掉物耗开支后，所得的纯收入仍然很高，而中国则不然，2007年农村户均耕地只有7.3亩，且还在不断减少，所以就很难负担得起高物耗。90年代以来，“三农”问题日渐突出，主要表现在农民收入增长率日益下降，其中一个重要问题就是90年代是中国农业物耗急剧提升的时期，农民增产不增收的情况在广大农村地区日益蔓延，程度也越来越严重。发达国家都对农业实行补贴政策，2003年以来，中国也对农业实行了大规模的转移支付，如对农民购买农机具的补贴和对耕地的直补政策，但这是由1/3的城市人口补贴2/3的农村人口，是少数人补贴多数人，与发达国家以城市人口为主体的多数人补贴少数人的政策根本不同，因此不是解决“三农”问题的根本出路。而根本出路就是通过大规模的城市化过程减少农村人口，从而大幅度提高农户的耕地资源占有量，以此来提升农民收入，这样才有了建立在提升农业物耗基础上的农业总产出增长的可能。

马克思曾说：“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础。”（《马恩全集》第25卷）就是说，只有当农业可以养活更多农业以外人口的时候，社会分工，从而工业化和城市化才会发生和发展。在我国，农业劳动生产率的提升，早已为大规模的城市化准备好了条件，表现为农村有大量剩余劳动力早已长期脱离农业而参与了非农产业的发展过程，其中有超过2亿以上农民工直接参与城市经济活动中。早在80年代后期，世界银行的专家在考察中国农业的时候就指出，以中国的耕地面积和所使用的耕种、排灌机械，以及化肥、农药等工业化投入物，中国只需要1.5亿农业劳动力就可以完全满足农业生产需要了。如果说80年代后期到90年代初期，中国还存在资本不足问题，到了今天中国已经出现了大量资本和产品剩余，到2008年底，中国银行体系内的存差规模已高达17万亿元人民币，还有近2万亿美元的外汇储备，大量剩余资本和大量农村剩余劳动力只要在城市经济中结合，就可以形成现实的生产力，所欠的，只是政府是否有推动这种结合的意愿。

2003年以来，随着中国的工业化进入重化工业阶段，以石油、铁矿和有色金属矿所代表的重工业所需资源性产品消耗，逐步成为中国经济增长的制约瓶颈。在本轮经济增长高潮中，这些资源的国际依赖率不断提高，近年来在国际贸易中，新增石油贸易量的40%流向了中国，铁矿砂和铜、铝等有色金属进口则占到了80%～90%。中国的城市化将会带来更多的城市人口和资源需求，对国内和国际资源都是巨大压力，如果在本轮经济增长中就同时为城市化补课，中国面临的资源压力及其所引起的资源价格上涨就会更猛烈，但是全球经济危机的深化和长期持续前景，给中国在此时推动城市化过程提供了一个好机会，因为全球经济落潮造成全球资源需求减少和价格下跌，中国在这个时期启动城市化进程，就会减少很多国际麻烦与支付更低的成本。正是“此时不动，更待何时”！

综上所述，只有城市化才能打开中国一个长期巨大需求，是对冲外部需求严重萎缩的唯一出路，而且也是中国经济在走向现代化过程中的内生性要求，即便没有这场世界性危机，中国也必然会由于长期积累的结构矛盾，出现一个为城市化补课的城市化高潮。目前的国内国际因素都在推动中国立即推出城市化战略，我相信在政府看清了世界经济危机将长期化这个前景后，城市化就必将成为中国政府下一步的必然选择。

四、城市化的步子应该怎么迈

推动城市化战略就要对中国的产业空间布局、人口布局、交通网络布局等都进行重大调整，如果未来10年中国的城市人口增加一倍，达到9亿人，许多中小城市将变成百万人口以上的大城市，许多大城市将变成人口超千万的中心城市，但这些城市有哪些？建在哪里？怎么建？等等，都必须进行审慎而详细的规划与论证，这些不是短期内能够实施的事情，但如果此时开始启动，相信有两年时间也足够了。

对应付世界性经济衰退来说，这是否有些缓不济急？并非如此，因为城市化还包括对城市存量结构进行大规模调整这个重要内容。我在1993和2005年曾经承担了国家计委“九五”和“十一五”规划有关区域经济的背景研究工作，曾分别提出到2010年建立九大都市圈和到2030年建立二十大都市圈的构想，其中在最近的研究中设想，到2030年中国达到15.5亿人口时，从兼顾吃饭和建设需要出发，中国将只有450个百万人口以上规模的大城市，而千万人口以上的特大城市将达到30个以上。由于目前中国的城市已经超过600个，在未来还要减少，因此中国的城市化基本上是依托现有城市规模展开，而通过改革开放以来的经济高增长，有哪些城市可以作为未来的中心城市或重要的功能型城市，目前就已经可以看得出来，城市化就可以先从这些城市起步。

现有城市的扩张也要分两步走，第一步是对旧城区的改造，大幅度提高城市的容积率，第二步才是以旧城改造所创造出的新空间，为未来的新增城市人口建设就业与居住条件，如工商企业和住宅小区等。东亚地区都与中国相似，人多地少，而日本的城市容积率（城市建筑面积与城市建成区的比率）是2，我国台湾地区是1.2，香港地区是1.6，中国内地平均只有0.78（2006），因此一方面土地紧缺，另一方面严重浪费，就是中国城市土地利用的现状，而改变这个现状是推动中国城市化的必要条件。

同时，自1998年以来，中国城市的住宅发展走的是单一市场化道路，而在本轮经济增长中大约有40%的城市居民，其收入增长率低于房价上涨率，使相当一部分城市居民永远不可能通过市场化途径解决住房问题，由此引发了强烈的不满。而在发达国家，长期实行的是市场化与保障性住房两分开的政策，即有大约一半的居民是住政府提供的公房或廉租屋。如果中国在未来10年城市人口增加到9亿人，其中有一半人口，特别是新增农村转移入城市的人口是居住在保障性住宅，按人均25平方米建筑面积和每平方米2500元投资计算，投资总额将高达28万亿元，如果未来5年每年的保障性住宅开工面积达到10亿平方米，总投资达到2.5万亿元，就已相当于去年全年的住宅开工面积和83%的住宅投资额，将是对房地产业的强劲拉动，也会极大缓解已严重过剩的钢铁、水泥等生产领域的困境。

从长远看，中国的城市化必须走大都市圈的道路。目前，中国百万人口以上的大城市的人均占地是中小城市的1/6，单位土地产出率却是中小城市的40倍，不走大城市化的道路，到人口总数上升到15.5亿人，其中12亿人居住在城市的时候，耕地面积就会缩减到16亿亩以下，就不能满足中国人对农产品的基本需求。大城市还不够，还必须建设大都市圈，因为都市圈的概念是，在都市圈内生活的人口，基本是依托都市圈内的生产体系来满足生活消费的，这就是“圈”这个概念的由来。都市圈的地理半径在120～150公里，这是汽车1小时的运输半径，不仅可以保有最高的运输效率，更由于交通半径小而节约了对交通占地的要求，而自2003年以来，中国因交通占地增长所占用的空间，更大于城市占地规模。

土地稀缺所导致的地价上涨和企业在竞争压力下提高效率的要求，都在推动中国城市以都市圈模式发展，许多地方政府顺应市场规模和企业发展要求已提出了建设都市圈的设想。从交通方面看，中国长距离运输基本是走铁路，短距离走公路，而自90年代中期以来，铁路货物平均运距一直呈下降趋势，已从1995年的807公里下降到去年的759公里，公路平均运距则从1995年的50公里上升到去年的69.5公里，而且在同期内，公路货运周转量占铁路货运周转量的比率，从36%上升到48%，说明国内短途货运增长显著快于长途货运增长。这就是都市圈经济在不断孕育发展的标志。我们可以把铁路与公路运输里程的变化当作是都市圈发展的标志或指数，如果公路平均运距上升到100公里以上，则大都市圈模式就已经在中国生根了。

以城市化为取向的经济振兴方案，在未来10年可以产生超过225万亿元的投资规模，由此可引发实物产品消费需求与服务业需求增长，也是前景无限。由于从根本上解决了产出结构与人口结构不对称所造成的过度储蓄和消费不足，在相当长时期内也有利于缓解中国的收入分配矛盾，所以可以使中国的企业与居民增强战胜世界性经济萧条的信心，由此建立一个科学的也是雄厚的基础上，使中国成为世界经济持续低迷过程中的唯一亮点。此文有关城市化的论证还很粗疏，但相信方向是正确的，而只有对于这一问题的全社会认同，才能成为中国经济的自觉实践。

（作者系中国宏观经济学会副会长兼秘书长）

抓住社会主要矛盾 推动城乡融合发展

郑新立

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活的需要同不平衡、不充分的发展之间的矛盾。城乡发展的不平衡是主要矛盾的集中体现。围绕解决主要矛盾，推进城乡融合发展，不仅能够释放巨大发展新动能，推动国民经济以中高速持续增长，而且能够缩小城乡居民收入差距，对于全面建成小康社会，进而实现建成社会主义现代化强国的目标，具有决定性意义。

一、城乡发展差距大是社会主要矛盾的集中体现

当前，我国发展的不平衡、不充分，主要体现在城乡之间、区域之间发展不平衡和生态环境恶化、公共产品短缺四个方面。而城乡之间发展不平衡更带有本质性的特征，是其他三个方面矛盾的集中表现。区域发展的不平衡本质上就是城乡发展不平衡的反映，因为中西部的城市与沿海城市相比，几乎没有多少差距，主要是中西部的农村发展严重落后于沿海农村。生态环境恶化突出表现在农村的脏乱差、农业面源污染和食品质量问题上。公共产品供给不足也突出表现在农村公共服务和基础设施远远落后于城市。

截至2016年底，我国农村仍有58973万人，占总人口的42.7%。城乡居民人均可支配收入为3.1∶1。低收入人群和贫困人口主要分布在农村。农业劳动生产率低下，农业仍是一个缺乏国际竞争力的弱质产业。农业从业人员仍有21496万人，占全社会从业人员的27.7%。第一产业的增加值仅占国内生产总值的8.6%。农业劳动生产率仅相当于全社会平均劳动生产率的31.0%，这是农村居民收入水平低于城镇居民的决定性原因。而造成农业劳动生产率低的根本原因，是土地经营规模过小。按全国共有18.37亿亩耕地计算，平均每个农业劳动力的经营规模为8.5亩。根据农业部的测算，北方单季农业地区，平均每个劳动力种100～120亩；中南部双季农业地区，平均每个劳动力种50～60亩地，农业劳动生产率才能赶上社会平均水平。按照习近平总书记所讲，达到了这样的经营规模，农民才能真正成为一个体面的职业。在人多地少的基本国情下，除了继续加快农业劳动力向非农产业转移，农村人口向城镇转移之外，就要提高农产品的附加值，发展花卉、药材、果蔬等劳动密集型农产品，继续提高畜牧养殖业在农业中的比重，通过出口劳动密集型农产品，换回一部分饲料、粮食等等资源密集型农产品。也就是说，要加快发展规模化、社会化、专业化、现代化大农业。有人从发达国家农业现代化的历史经验出发，认为中国的农业现代化还需要几十年时间，可以慢慢来。这是没有看到当前我国工业化、城镇化进展已经为农业现代化提供了良好条件和机遇，低估了加快农业现代化的潜力，低估了中国的后发优势。没有农业的现代化，没有城乡居民收入差距的迅速缩小，中国的现代化和跨入高收入国家行列是不可能实现的。党的十九大指出当前社会主要矛盾的变化，将动员全党和全国人民把注意力放在解决这一主要矛盾上，集中力量实施乡村振兴战略，农业现代化和农民收入必将出现一个前所未有的快速增长局面。

二、导致城乡发展差距拉大的主要原因

造成目前城乡差距大的原因有很多，我们必须找到根源所在，抓住主要症结，对症下药，才能取得事半功倍之效。

城乡市场行政分割是城乡发展差距拉大的根本原因。特别是改革开放40年来，城市的市场化进程远远超过农村。目前，城市的生产要素基本上都已市场化了，但农村的生产要素仍处于半市场化或非市场化状态。按照市场规律，商品总是朝着价格高的地方流动，因此，农村的劳动力、土地、资本等要素源源不断地从农村流向城市，而城市的资本、技术和劳动力却流不进农村。农村2.8亿精壮劳动力进入城市，在建筑等劳动密集型行业，农民工已经占80%以上，成为工人队伍的主体。农村的土地以较低的价格被政府征收，经过“招拍挂”，再以几十倍甚至上百倍的价格出售，变为城市建设用地。农村的各类金融机构像一台台抽水机，把农村那点小得可怜的积累能力集中起来，再输送到城市、沿海地区、国有企业和重大项目上。粗略估算，40年累计，农村流向城市的要素总价值在几十万亿元以上。正是这些从农村输入的巨量生产要素，造就了城市的发展和繁荣，也导致了今天的城乡发展差距。

城乡居民基本权益不平等是导致城乡差距拉大的重要原因。一是城乡居民财产权不平等；二是城乡居民户籍权益不平等。突出表现在住房上，城市居民的房产都已市场化，随着城市化进程带来的不动产升值，城市居民都已享受到住房升值带来的财富效应，很快进入中产阶层。在一线城市，这种财富效应表现得尤为显著。而农村居民眼巴巴地看着城市居民魔术般地富起来，自己却与此无缘。农民工打工挣的血汗钱在城市买房无望，只好回家造房。在中部一些农民工输出的重点地区，建起了数以亿计的三四层高的楼房，里面却空荡荡的，常年无人居住，又缺乏市场价值，造成惊人的资源浪费。这种浪费不仅仅是农民工家庭和个人的，而且是全社会的。农民工在城市干了十几年甚至几十年，为所在的城市做出了巨大贡献，但是由于其农村户籍，使他们分享不到所在城市户籍居民所能享受的公共服务，包括养老保险、医疗保险、住房保障、子女入托入学等服务。更令人揪心的是农村6000万留守儿童、4500万留守妇女、4000万留守老人，他们朝思暮想能够在城市全家团聚。正是这种财产权益和户籍权益的不平等，对城乡收入差距起到了助推作用。然而，令人悲哀的是，至今我们有许多研究农村经济的人，自称是农民利益代表的人，却把城乡市场之间的行政壁垒视作天经地义，竭力加以维护，把打破城乡市场壁垒、城市资本下乡视作洪水猛兽。

韩国的城乡发展历程为我们提供了借鉴。20世纪70年代，韩国工业化、城市化开始起步，至今40多年来，城乡居民收入始终保持在1∶0.9左右。韩国之所以能做到城乡居民收入同步增长，关键是两条：一是早在70年代就开始搞新农村建设，政府财政向农村倾斜，企业也注重向农村投入；二是健全城乡一体化的市场体系，包括城乡一体化的房地产市场，农民通过出让土地获得财产性收入，与城市居民同等分享到了城市化过程中不动产增值的收益。韩国能做到的事情，我们也应当能够做到。

党的十八届三中全会的决定明确无误地提出要深化农村土地制度改革，在保持土地公有制的前提下，通过所有权与用益物权分离，再通过土地用益物权的流转，既满足城市建设用地需要，又使农民获得财产性收入，为我们建立城乡一体化发展新制度指明了方向。现在需要做的是，抓紧总结农村土地制度改革试点经验，以只争朝夕、时不我待的精神推广已被实践证明了的正确经验，把乡村振兴战略落到实处。

三、实施乡村振兴战略关键在推进城乡融合发展

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略和区域协调发展战略，同时提出要推进城乡融合发展，后者是前者的根本途径和前提条件。因为只有推进城乡融合发展，实现城乡要素双向自由流动，城市的闲置资本、技术和人才才能大批流入农村，才能为农业农村发展注入强大要素支持；而农业的现代化才能进一步释放富余劳动力，解决城市到处存在的招工难问题，支持第二、第三产业发展，加快城市化进程。离开城市经济的支持，仅靠挖掘乡村内部潜力来实现乡村振兴，必然旷日持久，是不必要、不现实的。

实现城乡融合发展，必须紧紧抓住以下四件事整体推进。

一是加快农业现代化。要把当代最新技术推广应用到农业生产的全过程，用先进的机械设备武装农业，发展节水灌溉。通过土地承包权入股，发展股份合作制和各类农业公司，使农民成为农业合作社和农业公司的所有者和劳动者，既获得劳动报酬，又获得股权分红。通过农业经营主体的创新，提高对新技术的吸纳能力、新产品开发能力和对国内外市场的应变能力，改变现有农业经营主体规模狭小、素质不高、抗风险能力差的状况。要通过体制创新推动传统农业向现代农业的转变。

二是加快新农村建设。自“十五”规划提出新农村建设以来，农村基础设施和公共服务有了很大改善，农村面貌有了很大变化。但是，与全面建成小康社会和建设美丽乡村的要求相比，还有很大距离。特别是与城市相比，农村基础设施和公共服务建设的任务仍然艰巨，农村生态环境亟待治理，农民居住条件需要改善。应结合村庄整治，唤醒农村沉睡的土地资源。要以农村住宅的商品化为杠杆，建立新农村建设的市场机制。

三是加快农民工市民化。对于在城镇已有稳定工作和收入的农民工，应允许在城镇落户，由农民工自主选择居住地和户籍。同时，应为进城落户的农民有偿退出宅基地和房产创造市场条件。重庆市创造的地票市场的经验，应允许其他城市借鉴推广。对进城落户的农民，应与城市居民一样享受各种公共服务。对农民工集中输出地退出宅基地所增加的建设用地指标，应允许跨省调剂交易，使退出的宅基地能获得更多补偿。

四是扎实推进特色小镇建设。特色小镇位于城乡接合部，鼓励城市中的企业、大学、科研机构等到城市郊区或交通便利的地方建设一个专业小镇，把上下游产业链的企业都吸引过来，完善配套服务设施，既有利于企业降低成本，又能带动周边地区发展。在今后的城市化进程中，应把发展特色小镇和特色小城镇作为重点，改变过去偏重发展大城市的倾向。这就能够有效避免交通拥堵、空气污染、房价畸高等城市病的出现。

做好以上四件事，必须形成强有力的市场机制，不能过度依赖财政投资。财政资金只能作为引导资金，把社会投资引导到城乡融合发展上来，才能起到决定性作用。应实行人、地、财等要素联动，以农村宅基地制度改革为杠杆，撬动城市资本下乡。根据安徽省金寨县和江西省余江县农村宅基地制度改革的成功经验，把进城农民退出的宅基地和村庄整治节约的建设用地，拿出一部分在省域范围的建设用地市场进行交易，每亩售价达50万元。全国农村宅基地共占用2.5亿亩，若以每亩50万元作为平均价格，其潜在总价值达125万亿元。以宅基地和房产的使用权为质押，撬动几十万亿元银行贷款和社会资金投入农业现代化、新农村建设、农民工市民化和特色小镇建设，是完全有可能做到的。如能建立起这样一个市场筹资运作机制，何愁乡村振兴缺钱？

四、特色小镇建设是实现城乡融合发展的突破口

建设特色小镇，能够实现第一二三产业融合发展，有效带动城乡一体化发展。

根据浙江的经验，特色小镇可以多种多样，诸如，衬衣小镇、袜子小镇、领带小镇、纽扣小镇、五金小镇、丝绸小镇、网络小镇、基金小镇、创意小镇、珍珠小镇、纺织小镇、印染小镇、旅游小镇、养殖小镇、花卉小镇、家具小镇、皮革小镇，等等。围绕一种产品，带动一个产业，富裕一方百姓。所以，特色小镇建设应成为解决社会主要矛盾、带动城乡融合发展的重要抓手。

2016年12月12日，国家发改委、国家开发银行、光大银行、中国企业家协会、中国企业联合会、中国城镇化促进会六个单位联合发出了《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》，特色小镇迅速发展起来。去年，根据习近平总书记的批示精神，有关单位对特色小镇建设的情况进行了调查研究，于12月4日由国家发改委、住房城乡建设部、国土资源部、环保部发出《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，指出，特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创业创新平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。对特色小镇和特色小城镇的概念和内涵做出了明确的界定，对有关规划、融资、土地、环保等政策做出了具体规定，对特色小镇的健康发展具有重要指导意义。我们应认真学习和贯彻落实这些文件精神，确保特色小镇建设不走弯路。

根据实践经验，我认为，与以往的城市建设惯例不同，搞好特色小镇建设必须实行以下六个转变：

（一）城镇化的方向要由重点发展大城市向重点发展特色小镇转变

在特色小镇上围绕一种产品和服务来发展专业化协作，集中搞好技术研发，延伸辐射营销网络，能够形成更强的国际竞争能力。通过发展一批特色小镇，创造新的经济增长点，增加就业机会，吸引城市人口和农村转移人口向小城镇集聚，将改变我国城镇化的走向，优化城镇结构和布局。

（二）城市功能由过去工作和居住区域相互分离转变为向产城融合方向发展

过去那种“摊大饼”的城市发展方式造成就业地与居住地分开，上下班时形成潮汐式人流，导致无法解决的交通难题。今后发展小城镇必须是产城融合的，既要有产业和就业机会，又要有住房、学校、医院、商业、休闲等生活服务设施，甚至能够步行上下班。要努力打造既宜业又宜居的舒适优美的工作生活环境。

（三）在产业选择上由多业并举的综合性城市向专业化的特色产业发展

现在的大城市、特大城市和中等城市，往往各种产业都有，是一个综合性城市，缺乏特色。未来的特色小镇在产业上一定要高度专业化，一个产品、一家企业、一所大学、一家银行就可以形成一个小镇。比如，浙江嵊州领带的产量占全球80%以上，诸暨大唐镇的袜子年产量达70亿双，小产品、大市场，形成“块状经济”，在全球市场具有无与伦比的竞争力。又如德国的住宅储蓄银行，总部就单独坐落在一个小镇上，战后几十年不动，银行员工都在镇上居住，风景秀丽，宁静优雅，在那里工作居住非常安逸舒适。

（四）在投资运营上由政府为主体向企业为主体转变过去搞小镇建设

一般都是由政府作为投资运营主体，导致政府机构庞大，运转效率低下。河北廊坊固安县开发区委托华大幸福基业公司来投资运营，政府与企业实行PPP模式，大大提高了成效。过去多年招不来几个投资企业，运行主体改变后，调动了企业的积极性，过去由政府几个人搞招商，现在改变为企业200多人搞招商，一年就招来几百亿投资，而且招来了一些高科技企业。开发区以新增税收偿还华大幸福基业的投入，加大了企业的压力和责任。特色小镇的投资运营主体一定要由企业来担当，政府不要大包大揽，这是成功的关键。

（五）在土地供应上由政府先征地后招拍挂向土地用益物权入股的方式转变

过去，城镇建设用地都是政府先向农民低价征地，通过招拍挂让企业进驻，土地财政已成为第二财政，这个模式牺牲了农民的财产权益，不能再继续下去。中央批准的15个农村宅基地改革试点县经过3年试验，经验已经总结出来。2017年6月18日《人民日报》详细报道了金寨经验，如能推广，就能解决特色小镇建设用地需求。而且金寨县农民退出宅基地节余的建设用地，拿出其中一部分在全省建设用地市场交易，每亩就能卖到50万元。按照2018年1月2日《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调节机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。在建立建设用地指标跨省调节机制后，土地这一要素将可以在全国市场流通，这是我国土地管理制度的重大突破。这项改革必将形成一个有力的杠杆，撬动城市资本下乡，撬动特色小镇建设，撬动全国经济发展。特别是中西部农民工输出大省，通过跨省建设用地交易，将可获得更多的补偿，不仅能充分满足东部和中西部特色小镇建设用地需要，更能为进城落户并退出农村宅基地的农民带来更多的财产性收益。如能让农民以土地用益物权入股，获得特色小镇建设的长期稳定收益，更能调动农民参与特色小镇建设的积极性，形成城乡互动机制，从而成为推动城乡融合发展和乡村振兴战略的强大新动能。

（六）在融资方式上由间接融资为主向直接融资为主转变

改革开放40年来，在融资结构中，我们过分注重间接融资，以银行贷款为主，导致出现企业负债率过高的状况。建设特色小镇，切记不要把债务比例搞得太高，避免出现偿债付息成本过大。可由企业和相关各方带着生产要素投资入股，尽可能扩大股权融资，把债权融资保持在一个适当比例。这样，就可以降低小城镇未来运营的成本负担。

特色小镇的建设正处于探索之中。目前搞得最好的应数浙江省，已经建成了78个特色小镇。中西部地区应当研究浙江特色小镇建设的经验，并借鉴国外的经验，确保特色小镇建设沿着健康的轨道快步前进，从而在乡村振兴和城乡融合发展中发挥重要作用。

（作者系中国国际经济交流中心常务副理事长、中央政策研究室原副主任）

行政体制改革

中国行政体制改革的历程和经验

魏礼群

行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是中国改革发展事业的重要组成部分。行政体制改革包括行政权力结构变革、行政组织机构调整、行政管理制度及行政手段方式创新等。中国改革开放以来，行政体制改革取得重大进展。回顾中国行政体制改革的伟大历程和宝贵经验，研究探讨继续推进改革需要解决的重点问题，对于深刻认识改革开放的伟大成就，继续深化行政体制改革，协调推进“四个全面”战略布局，具有重要意义。

一、中国行政体制改革的背景

行政体制是国家政治上层建筑的重要组成部分。一个国家的社会经济制度及其发展阶段，决定着一定的行政体制。中国行政体制改革离不开中国特定的行政框架、经济社会改革不断深化，以及国际行政理论与实践的发展。

（一）新中国成立后30年行政体制的演变

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，社会主义制度的确立为探索建立新型的行政管理体制创造了条件。1951年，政务院作出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进行了新中国成立后第一次精兵简政工作。1954年，第一届全国人民代表大会颁布了中国第一部《中华人民共和国宪法》，选举了国家主席，成立了国务院，形成了新中国基本的行政体制框架。从1954年底，用了一年多的时间，对中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。1956年，重新调整中央与地方的权限关系，同年召开的全国体制会议提出，改进国家行政体制的首要步骤，是先划分中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权，并且对地方的行政管理权予以适当扩大，然后再逐步划分省和县、县和乡的行政管理职权。这次改革一直持续到1960年。20世纪60年代初期，为适应国民经济调整的需要，进行了“精简加集中”的行政体制改革。20世纪60—70年代，行政体制在中央和地方分权以及政府部门增减方面多次调整。总的来看，新中国成立后，中国行政体制建设取得了重要进展：一是初步构建了与社会主义国家性质要求相适应的行政管理模式；二是创建了与计划经济体制相适应的行政体制；三是积累了中国行政体制建设的正反两方面经验。可以说，这一历史时期的行政体制发展历程尽管有不少曲折，但探索了中央与地方的权限关系，实施了精兵简政，调整了政府机构设置，建立了社会主义行政体制基本框架，促进了经济社会发展。这一历史时期的行政体制建设，为改革开放后的行政体制改革提供了基本前提和重要借鉴，其中最根本的教训就是不能超越经济社会发展水平及相应的客观条件，而一定要从本国国情和实际情况出发，着眼于适应生产力发展需要，稳步加以调整和变革。

（二）改革开放以来行政体制的变革

1978年底，中国拉开了伟大的改革开放历史序幕。此后，从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可挡。开放从对内到对外、从沿海到沿江沿边、从东部到中西部，对外开放的进程波澜壮阔。这场历史上从未有过的大改革、大开放，有效地调动了全国人民的积极性，极大地解放和发展了社会生产力，推动了经济社会的全面进步，使中国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌发生了历史性变化，综合国力大幅度提升，国际地位和影响力显著提高。特别是中国经济以世界上少有的速度持续快速发展，从一度濒于崩溃发展到总量跃居世界第二，人民生活从温饱不足发展到全面小康，为世界经济发展和人类文明进步做出了重大贡献。持续快速的经济社会发展和不断深化的改革开放事业，为中国行政改革提供了强大动力和基础支撑。

（三）国际行政改革理论与实践

自20世纪70年代以来，随着国际形势的变化，国际行政改革理论与实践取得了积极进展，相继出现了以新公共管理运动、公共选择理论和治理理论为代表的政府行政改革理论，并在美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰等国家取得了很大成功。国际行政改革理论和实践的主要内容与措施有：一是政府职能的优化。重新界定政府职能是当代西方发达市场经济国家政府改革的重点之一。在新公共管理运动视野中，政府从大量社会事务中解脱出来，将这些职能交给或归还社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则制定法律和规章制度，监督和执行法律法规。二是公共服务的市场化和社会化，即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。三是分权。当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要求实行分权与权力下放。四是引入现代化管理技术。“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个“市场化”“企业化”政府。中国行政改革理论与实践，在借鉴国际最新行政改革理论与实践的基础上进行。虽然国家与国家之间的行政体制，由于政治、历史、文化等原因，其改革路径不可能相同，不可能照抄、照搬国际行政改革的模式，但国际行政改革的理论与实践，对于中国开阔眼界、打开思路，具有积极的启迪意义。实际上，中国行政体制改革正是在借鉴国际行政改革理论与实践有益做法的基础上，不断探索、不断深化，走出了一条中国特色行政改革之路。

二、中国行政体制改革的历程

1978年底召开的党的十一届三中全会，开启了中国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。40年的大改革大开放，使经济和社会发展取得了举世瞩目的巨大成就。在这个过程中，按照建设和发展中国特色社会主义的总目标，根据解放和发展生产力、上层建筑适应经济基础的根本要求，坚持不懈地推进行政体制改革，并不断取得新突破和重大进展，中国特色社会主义行政体制不断变革与完善。40年来，中国行政体制变革大体经历了三个阶段。

（一）冲破高度集中的计划经济体制模式（1978—1992）

从党的十一届三中全会召开到党的十四大前夕，主要是冲破高度集中的计划经济体制和行政管理模式，对完善中国特色社会主义行政体制进行积极探索。1982年和1988年实施了两次集中的行政体制改革。1982年进行的国务院机构改革，重点是适应工作重点转移，提高政府工作效率，精简调整机构。国务院部门机构改革完成后，进行了地方机构改革，重点是精简庞大臃肿的机构，克服官僚主义，提高工作效能。1988年实施了新一轮行政体制改革，进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率。总体上看，通过这一阶段的改革，初步摆脱了与高度集中的计划经济体制相适应的行政管理模式的羁绊，激发了经济社会活力，促进了社会生产力的解放和发展。

（二）探索适应社会主义市场经济的行政体制（1993—2012）

从党的十四大召开到党的十八大前夕，主要是按照发展社会主义市场经济的要求不断深化改革，中国特色社会主义行政体制改革取得重大进展。1993年和1998年实施了两次集中的行政体制改革。1993年国务院机构改革方案的主要内容：一是转变职能，推进政企分开。二是明确部门职权，理顺权责关系。着力理顺国务院部门之间，尤其是综合经济部门之间以及综合经济部门与专业经济部门之间的权责关系，调整中央与地方权限。三是精简机构，压缩人员编制。1998年改革的主要内容：一是进一步调整部门职能。二是进一步精简机构编制。

2002年党的十六大以来，行政体制改革的主要任务是推进服务型政府和法治政府建设，中国特色社会主义行政体制改革全方位深化。重点围绕构建有利于推动科学发展、促进社会和谐的体制机制，着力进行制度机制创新和管理方式创新。主要包括：注重以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展；注重发展社会主义民主政治，大力推进科学民主决策，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；注重全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务职能，加快以改善民生和公共服务为重点的社会建设，增强社会创造活力；注重规范政府行为，全面推进依法行政，加快建设法治政府；注重改进管理方式，推进政务公开和电子政务，探索实行行政绩效管理制度。党的十七届二中全会提出了到2020年建立起中国特色社会主义行政管理体制的改革目标，此后，行政改革取得了新突破。政府职能转变取得积极进展，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出新步伐，集中解决了在宏观调控、资源环境、市场监管、文化卫生等方面70余项部门职责交叉和关系不顺问题。

（三）推进政府治理现代化（2013年之后）

这一阶段行政体制改革的主要任务，是推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，行政体制改革向纵深推进。党的十八大以后，中国进入全面建成小康社会的决胜阶段，党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标：发展和完善社会主义制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化。行政体制改革围绕这一总目标，加快建立中国特色社会主义行政体制。党的十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”主线是深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，持续推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

三、中国行政体制改革的主要内容

改革开放以来，进行的中国行政体制改革，是在推进经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革和政治体制改革的情况下，对行政体制的性质、特点、规律、关系、目标和任务不断深化认识和逐步推进的探索过程，也是对建设中国特色社会主义的重大探索过程。实践证明，这个时期的改革和探索取得了很大成功，从根本上摒弃了高度集中的计划经济体制和行政管理模式，基本上建立了与社会主义市场经济相适应的行政体制。其主要内容是：

（一）转变政府职能

从传统的计划经济转向社会主义市场经济，必然要求转变政府职能，这不仅是贯穿于改革开放以来中国行政体制改革历程中的一条主线，也是中国行政体制改革的核心。党的十四大提出，转变政府职能的根本途径是政企分开；党的十六大明确提出，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；党的十八大以来，中国行政体制改革更是紧紧扭住政府职能转变这个“牛鼻子”，以简政放权为突破口，加快转变政府职能，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，切实推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。通过40年来的行政体制改革，中国政府对微观经济运行的干预明显减少，企业作为市场竞争主体地位得到确立，市场配置资源的决定性作用明显增强，新型宏观调控体系逐步健全，社会管理和公共服务职能不断加强。

（二）调整行政区划

行政区划的调整与优化，是中国行政体制改革的重要内容。改革开放以来，中国行政体制改革不断适应经济社会发展、城镇化进程和生产关系的变革，先后进行了包括建立特区、新建省（直辖市）、撤地建市、县改市、市领导县、县改区等一系列行政区划改革，极大地丰富了中国行政区划的实践内涵。受城镇化进程、中心城市空间拓展、人口集聚与增长、交通和通信条件改善及政策因素等影响，中国行政区划调整主要有五种模式：建制变更、行政区拆分、行政区合并、建制升格以及新设立行政区。其中，撤县设市的行政区划调整，是中国改革开放来最重要的一种行政区划调整模式。从1979年开始到1997年暂时结束，这一时期中央两次设市标准的调整，极大地影响了区划变更的进程和周期。

（三）改革政府组织结构

机构是职能的载体，职能配置需要科学的机构设置来履行。改革政府组织机构，是中国行政体制改革的重要内容。改革开放以来，已经先后进行了7次大的政府组织机构改革，总的趋势和要求是根据经济社会发展变化和全面履行政府职能的需要，明确划分、合理界定政府各部门职能，不断理顺行政组织纵向、横向以及部门之间的关系，健全部门间协调配合机制。通过合理调整机构设置，优化人员结构，既要解决有些部门机构臃肿、人浮于事的问题，又要解决有些部门因职能加强而出现的编制过少、人员不足问题，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配。2008年政府机构改革的一个重要特点，是积极推进大部门改革。这次改革对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行合并调整。同时，对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。2013年进行的政府机构改革，进一步优化了部门设置，协调了部门关系，不断完善了决策权、执行权、监督权既相互统一又相互协调的行政运行机制，建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主体的政府机构框架，机构设置和职责体系趋于合理。可以说，每次政府组织机构改革都是由经济体制改革推动，以适应发展和完善社会主义市场经济需要为目标，对行政管理体制进行调整与改革。

（四）创新政府管理方式

改革开放以来，中国政府主动适应国内外环境变化和经济社会发展要求，不断创造行政管理方式，坚持以人为本原则，利用市场机制，采用现代科技成果，简化行政程序，调整管理流程，将政府规划、政策引导、法规制定、经济激励、信息服务等多种管理方式和手段相结合，使行政管理方式向更加科学化、人性化、简便化、效能化转变。一是创新宏观调控方式。例如，近几年面对经济下行压力较大的情况，积极创新宏观调控方式，明确守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限，保障经济运行在合理区间；集中精力转方式、调结构，适时适度进行预调和微调，提高宏观调控的针对性和协调性。二是将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，堵塞监管缝隙和漏洞，加大对违法违规者的处罚力度，努力做到“宽进严管”，着力营造公平竞争的市场环境。三是推广政府购买服务，创新政府职能方式。四是加强电子政务建设，着力推进“互联网+政务服务”，利用电子政务平台实施管理和服务，增强了对公众诉求的回应性，提高了行政效率，降低了管理成本，方便了人民群众。

（五）推进法治政府建设

建设法治政府是改革开放以来中国行政体制改革的重大成就，突出标志是政府逐步实现从全能政府向有限政府，从管制政府向服务政府、法治政府转变。公民的权利意识和法治观念不断增强，法治政府建设取得了显著进步。法治政府的核心是依法行政，1989年通过的《行政诉讼法》被认为是中国法治建设历程中的里程碑。2004年3月，中国政府发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出用十年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标。此后，法治政府建设步伐加快，《行政许可法》《行政复议法实施条例》等一系列法律法规颁布实施。中国法治政府的法律制度框架已基本建立，依法行政的法律法规体系不断完善，行政立法、执法和监督工作进一步加强，政府建设和行政工作法治化、制度化加快推进，着力用制度管权、管事、管人。法治政府基本建成，行政法规不断健全，行政执法体制改革不断深化，行政执法组织体系更加健全，行政执法程序化、规范化水平明显提高，行政监督制度建设加强，行政权力运行和行政行为实施的法治化、规范化、公开化程度大幅提高。

（六）加强公务员队伍建设

公务员队伍是政府管理的主体，其素质和能力直接影响政府的执行力和公信力。改革开放以来，中国逐步建立现代国家公务员制度。1993年4月，国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》，并于同年10月起施行，这标志着中国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度，加强公务员队伍建设。公务员管理法律法规体系逐步健全，包括准入、激励、退出等机制在内的具有中国特色的国家公务员制度基本建立；政风建设和廉政建设不断推进，公务员队伍整体素质和能力明显提高，形成了一支爱岗敬业、忠于职守、素质优良、作风过硬、勤政廉政的公务员队伍，为进一步建成完善中国特色社会主义行政体制奠定了坚实基础。

（七）推进反腐倡廉，建设廉洁政府

廉洁是从政道德的底线，也是政府公信力的基石。改革开放40年，尤其是近些年来，中国政府坚持不懈地推进廉洁政府建设，在查办大案要案、惩处腐败分子、加强制度建设、强化对领导干部的监督、治理商业贿赂、纠正损害群众利益的不正之风等方面，取得了更大进展。国务院每年召开廉政工作会议，对政府系统的反腐败和廉政建设作出部署。全国各地区、各部门都把反腐败和廉政建设纳入经济社会发展总体规划，寓于各项改革和重要政策措施之中。通过制定建设廉洁政府的一系列法律制度，包括制定《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国招标投标法》，规范行政自由裁量权，发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力防止腐败行为的发生。通过体制机制创新，建设廉洁政府。推进行政审批制度改革，推进干部人事制度改革，推进司法体制和工作机制改革，推进财政、投资、金融、资源等体制改革；依法查处腐败案例，大力建设廉洁文化；积极开展反腐败国际交流与合作。反对腐败、建设廉洁政治，是全人类的共同愿望，也是世界各国政府和政党面临的共同课题。中国将在国际和地区性反腐败交流与合作中发挥积极作用，为建设一个公正廉洁、和谐美好的世界而奋斗。

四、中国行政体制改革的基本经验

改革开放以来，中国行政体制改革不仅取得了显著成效，而且在实践中积累了宝贵经验，主要有以下六个方面。

（一）坚持顶层设计，统筹规划

这既是中国行政体制改革的重要经验，也是今后深化行政体制改革的基本遵循。深化行政体制改革，需要放到党和国家发展的大局中统筹谋划，在中央统一领导下，与其他方面的改革统筹规划部署，整体协调推进。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度优越性，加速现代化建设事业的发展。”“我们要不断总结历史经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地、有步骤地继续进行改革。”中国行政体制改革正是在中国共产党的领导下统筹协调推进。党的十八大报告指出：“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”这对加强行政体制改革的顶层设计，统筹规划、协调推进各方面改革有着重要意义。中国政府始终把行政改革作为全面深化改革的关键环节，深入研究行政改革与经济改革、政治改革、文化改革、社会改革的相互关系，把握好各方面改革相互适应、相互支撑的规律性和相互制约、相互影响的复杂性，正确处理好改革发展稳定的关系，提高体制改革决策的科学性、权威性，增强各方面改革措施的协调性、配套性、实效性，确保社会主义改革的正确方向和顺利推进。

（二）坚持积极稳妥，渐进深化

行政体制改革是深化整个改革的重要环节，是建立和完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治的必然要求，在40年来的改革开放中，中国走出了一条开拓性创新、渐进式改革的成功道路。这一改革道路的基本特点，是在坚持中国特色社会主义基本制度框架的前提下，进行的一场有领导、有秩序、有创新的社会主义行政制度的自我完善和革命。有领导，是指行政体制改革与其他方面改革一样，坚持在党的坚强领导下进行，坚定社会主义改革的方向，有组织分步骤推进。有秩序，是指行政改革正确处理了改革、发展、稳定的关系，协调改革力度、发展速度和社会承受度，是在保持社会主义基本政治制度和政体基础上，对行政体制进行的改革。有创新，是指既对原有行政权力结构和利益格局的重大调整，也是一场深刻的观念变革和思想革命，必须把创新精神贯穿于改革的全过程和每个环节。实践证明，中国行政体制改革在理论和实践上的每一个进步，都是坚持解放思想、实事求是、与时俱进的结果。推进行政体制改革，要有长远目标和总体规划，明确改革的路径与方向，确定每个时期的重点任务，改革不可能毕其功于一役。既要充分利用各方面的有利条件，正确把握有利时机，坚决果断地推进改革，在一些重要领域迈出较大步伐，又要全面分析面临的矛盾和风险，充分考虑各方面的承受能力，积极稳妥实施。

（三）坚持服务人民，依靠群众

全心全意为人民服务是中国共产党和中国政府的根本宗旨，一切为了人民、一切依靠人民，是推进各项改革的根本出发点和动力所在。推进行政体制改革始终以人民为中心，坚持为了人民、服务人民、依靠人民，着眼于适应推进经济和社会发展，不断提高人民群众物质文化生活水平，促进人的全面发展；坚持尊重人民群众的主体地位，维护人民群众的各项权益；充分体现广大人民群众的利益和诉求，使全体人民共享改革发展成果。从行政体制改革的动力机制看，高度重视发挥人民群众的积极性、主动性和参与性，增强社会经济活力和创造力。实践证明，中国行政改革只有符合人民利益，反映人民呼声，紧紧依靠人民，建设人民满意的政府，才能得到广大人民群众的真心拥护和有力支持。

（四）坚持围绕中心，协调推进

经济建设是中心任务，围绕经济发展，服务经济发展，适应经济发展，始终是中国行政体制改革的内在驱动力。行政体制是国家体制的基本框架，是上层建筑的重要组成部分，是经济体制、政治体制、社会体制以及其他体制的关键结合点，并且有着密切的联系。行政体制改革，尤其是政府机构设置和职能调整，涉及国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面，涉及中央与地方、政府与社会、政府与企业、整体利益与局部利益等一系列重要关系。因此，行政体制改革必须放到中国经济社会发展的大局中统筹谋划，服从并服务于促进经济社会发展的需要，做到与完善社会主义市场经济体制进程相适应，与建设社会主义民主政治、完善国家治理体系相协调。

（五）坚持鼓励创新，勇于实践

在推进行政体制改革中，始终鼓励和支持地方、部门从实际出发，因地制宜，大胆探索，推进创新，为深化改革积累经验。近些年来，许多地方和部门围绕政府组织结构、层级体系、管理体制、运行机制、服务方式等进行了积极探索，包括推进大部门制改革、探索省直接管理县（市）改革、创新行政管理方式、政务服务标准化、综合执法体制改革等。有关部门和地方深入调查研究和客观评估这些改革效果，认真研究解决改革过程中出现的问题，使那些在实践中被证明行之有效的改革措施得到完善和推广，并体现在顶层统筹和决策部署中。

（六）坚持立足国情，善于借鉴

改革开放以来，中国以开放的胸襟、宽广的视角，大力开展中外行政文化交流，在相互学习借鉴中，为推动人类文明进步做出了应有努力。行政改革涉及行政权力关系的调整和政府组织结构的变动，中国行政改革既善于研究借鉴国际上公共治理方面的有益成果，顺应时代发展和变革潮流，又不盲目照抄照搬国外模式。中国地域辽阔、各地情况差异性很大、发展很不平衡，在推进改革中，充分考虑各地特点，分类指导，做到借鉴国际经验与中国特殊国情相结合。

（作者系国家行政学院原院长）

科技体制改革40年回顾与展望

王宏广

科技发展决定着未来，科技体制的未来则在一定程度上决定着科技发展的未来。改革开放40年来，我国采取了一系列重大政策与措施加速科技体制改革，为科技事业的发展创造了良好的政策环境，极大地解放并发展了科学技术这一第一生产力。我国科技创新主要指标已跃居世界前列，已经成为具有国际影响力的创新型大国，正在加速迈进全球科技创新第一方阵。为加速建设世界科技强国，还将进一步改革与完善科技体制，世界一流的科技强国需要一个符合科技发展规律、具有中国特色的科技体制与机制。

一、40年科技体制改革经历了六个阶段

作为世界四大文明古国之一，我国的四大发明曾为世界发展和繁荣做出了重要贡献。但自指南针发明后，我国出现了长达900年的重大科技创新的空白期。

新中国成立以来，我国科技取得了举世瞩目的成就，科技在经济中的支撑作用正在不断提升，我国科技在世界科技中的地位也在迅速提升。

1956年1月，毛泽东同志向全党、全国发出“向科学进军”的号召，其后十年，在各方共同努力下，我国建立了学科齐全的科学研究体系、工业技术体系、国防科技体系、地方科技体系，取得了以“两弹一星”为标志的一批重大科技成果，奠定了我国和平的坚实基础，也奠定了我国未来经济发展的良好基础。

1978年以来，我国科技体制改革大致经历了六个阶段，同时也取得了巨大成就，一是知识分子成为工人阶级的一部分，二是加速了科技与经济有效结合。

第一阶段，拨乱反正，迎来科学春天（1978年至1984年）。1978年，党中央召开全国科学大会，邓小平同志在大会上作出“科学技术是生产力”的重要论断，我国迎来“科学的春天”。“文革”后，对科技体制及知识分子政策做了重大改革，“知识分子是工人阶级的一部分”，“臭老九”的帽子得到摘除，一大批知识分子中被错划的“右派”得到平反，广大科研人员的科研时间得到保障，国际科技合作与交流逐步开展，极大地激发了广大科技人员的积极性，迎来了“科学的春天”。

第二阶段，“断粮断奶”，面向经济建设（1985年至1992年）。1985年发布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，从科技运行机制、组织结构、人事管理等方面，出台了一系列重大措施，改革拨款制度，开拓技术市场，改变研究、设计、教育、生产脱节，军民分割、部门分割、地区分割的状况，引导科技工作面向经济建设主战场，鼓励科技人员进入经济主战场做贡献。先后启动了支撑农村经济发展的“星火计划”，以及为工业发展提供科技支撑的“火炬计划”，建立了“国家高新技术开发区”，为加速科技与经济的结合起到了良好的推动作用，开辟了良好的局面。

第三阶段，科教兴国，稳住一头、放开一片（1993年至1998年）。1995年，党中央、国务院召开全国科学技术大会，江泽民同志发表重要讲话，正式发布《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》，确立了“科教兴国”战略，对科技体制改革作了进一步部署，提出了“稳住一头、放开一片”的科技改革方针，确定深化体制改革的重点是调整结构、分流人才，目的是进一步解决机构重复、力量分散、科技与经济脱节的问题。“稳住一头”主要是自己稳住、加强基础研究，“放开一片”就是放开与经济建设、社会发展相关的应用研究和技术开发，使广大科研人员有更加广阔的用武之地，有更加灵活的政策环境，支持科研人员创新创业，极大地激发了科研人员投入经济主战场建设的积极性，为经济发展注入了科技的动力和活力，进一步加速了科技与经济的结合。

第四阶段，院所转制，加速企业成为创新的主体（1999年至2005年）。1999年，中共中央、国务院召开了全国技术创新大会，发布了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，为了加速企业成为创新的主体，“从根本上形成有利于科技成果转化的体制和机制，加强技术创新，发展高科技，实现产业化”，并对科研院所的布局结构进行了系统调整，重点是推进分类改革，应用型科研机构和设计单位向企业化转制，社会公益类科研机构继续由政府支持，但也要实行分类改革。这一阶段科技体制改革的重要特点与贡献是采取了一系列重大措施，加速企业成为技术创新的主体、科技投入的主体、科技成果转化的主体、科技项目提出和研发的主体、科技效益与风险承担的主体，极大地推动了企业科技活动，提升了企业的科技创新能力。2016年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费15676.7亿元，其中企业研发经费支出12144亿元，占全社会科技投入的77.5%。

第五阶段，实施重大专项，建设国家创新体系（2006年至2015年）。2006年，党中央、国务院召开全国科学技术大会，胡锦涛同志发表重要讲话，动员全党全社会为建设创新型国家而努力奋斗。2012年，中共中央、国务院发布了《关于实施科技规划纲要，增强自主创新能力的决定》，制定了《国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006-2020年）》，提出进一步消除制约科技进步和创新的体制性、机制性障碍，推动经济与科技的紧密结合，形成技术创新、知识创新、国防科技创新、区域创新、科技中介服务等相互促进、充满活力的国家创新体系。这一阶段科技体制改革的重大特点和成就是通过启动国家重大科技专项等重大科技活动，建设国家创新体系，大幅增加科技投入，解决经济社会发展中的关键性、战略性、长远性的重大问题，极大地推动了科技发展，解决了一大批制约国家经济发展和社会发展的重大难题。例如，重大新药创制专项，仅仅使用国外研发一个新药的经费就调动了整个中华民族创制新药的积极性，研发出一大批新药，有效替代了部分国外进口药品，更重要的是带动了接近4万亿元医药产业的转型升级，改变了医药行业的传统增长方式；传染疾病防治重大专项，极大地提高了我国防御传染病的基础研究能力和防治能力，奠定了快速防御传染病能力的基础，同时在帮助非洲国家防御传染病工作中发挥了重要作用，提升了我国的国际影响力。

第六阶段，军民融合，建设世界科技强国（2016年至今）。2016年，党中央、国务院召开全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会，这是中华人民共和国历史上的又一次科技盛会。习近平总书记发表重要讲话，把科技创新摆在更加重要位置，动员全党全社会力量“为建设世界科技强国而奋斗”。同年，党中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，明确我国科技事业发展的目标是，到2020年时使我国进入创新型国家行列，到2030年时使我国进入创新型国家前列，到新中国成立100年时使我国成为世界科技强国。自此，我国的科技改革与发展进入了一个新的阶段，这一阶段科技体制改革的最大特征是推进军民科技融合，建立国际一流的寓军于民的国家创新体系，同时改革科技管理体系、科技计划体系、经费保障体系、人才管理体系，在分配制度、科技评估与评价制度等方面也进行了一系列重大改革。在科技管理体制方面，结合2018年政府机构改革，将国家自然科学基金会划归科技部管理，将国家外专局并入科技部，加强了基础研究、应用研究、技术创新与人才引进的一体化布局；在科技计划管理改革方面，将国家及部门的100多个科技计划合并为五大科技计划，建立专业化科技项目机构，提高科技效率；在分配体制改革方面，建立以知识为基础的分配体系；在科技经费管理方面，加大对科研人员的支持力度；等等。这些重大的改革思想与举措，极大地推动了我国科技体制及其运行机制的优化与完善。

二、科技体制改革的主要成就与经验

40年来，我国在科技体制上进行了一系列重大改革，落实科学技术是第一生产力的指导思想，实施科教兴国战略，建设创新型国家，建设世界科技强国，科技在支撑经济、改善民生、探索未知、培养人才等方面，已经取得了举世瞩目的成就，正在迈入国际科技创新体系的第一阵列。

1.科技创新能力迅速提升，主要创新指标已经进入国际前列。2016年，我国科技创新11个主要指标的国际排名，4个指标已经居国际第一位，即研发人员数量第一、专利申请量第一、专利授权量第一[1]、高科技产品出口额第一；5个指标已居经济世界第2位，包括研发费用、国际科学论文数、被引数，世界500强企业数、世界500强品牌数；只有2个指标排在世界第5位以后，世界百强大学数第6位，创新指数第17位（世界知识产权组织测算为25位）[2]。可见，除创新指数、百强大学数量外，我国其余9个创新指标的国际排名均居世界前两位，创新数量问题基本解决，创新质量不高成为主要矛盾，科技创新已经进入提高创新质量、支撑经济发展的新阶段，而提高创新质量、占领新科技革命制高点，亟须一大批国际顶尖人才。

2017年我国全社会研究与开发投入预计达到1.76万亿元，比2012年增长70.9%，全社会研究与开发投入占GDP的比例达到2.15%，超过欧盟15国2.1%的平均水平。

科技与金融结合取得重大突破，全国科技成果转化基金设立14个创业投资子基金，中央财政投入56亿元，引导地方政府、金融机构、民间资本投资规模达247亿元，带动创业风险投资2393亿元。截至2017年9月，全国科技企业贷款余额达2.95万亿元，形成了天使基金、种子基金、IPO等完整的科技金融体系，多元化科技投融资体系已经形成。

全国技术合同成交额达1.3万亿元，全国高新技术企业总数达到1.36万家，营业收入预计将超过30万亿元，增长均达到10%以上，科技进步贡献率从2012年的52.2%上升到57.5%，国家科技创新能力排名从2012年的第20位上升为2017年的第17位。在“两弹一星”之后，我国在载人航天工程、“歼-10”飞机、超级计算机、核心软件、集成电路装备、超级稻育种技术、新药创制等领域取得重大突破，为经济发展、民生改善提供了有力支撑。近年来，科技创新为“中国制造2025”、互联网+、网络强国、海洋强国、航天强国、健康强国、“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展，特别是雄安新区建设做出了重要贡献，并将进一步做出重要贡献。

2.科技与经济结合更加紧密，为经济社会发展发挥重要的支撑与引领作用，我国已经成为世界第一农业大国、第一制造业大国。农业方面，农业科技为我国解决粮食安全、食品安全、农民增收等问题发挥了重要作用，通过种植业、养殖业等自主创新技术，使拥有13.9亿人口的国家成功告别了持续数千年的饥饿历史，告别了农民“交皇粮”的历史，也告别了“二牛抬杠”手工农业的历史，建成了世界农业科技强国、农业大国。工业方面，我国在引进、消化吸收、再创新方面取得了举世瞩目的成就，建立了世界上体系最完整、规模最大的工业体系，我国500多种工业产品的产量均居世界第一，告别了持续数百年的工业产品短缺的历史，工业产品出现全面过剩。2010年，我国制造业已经取代美国占据了110多年的制造业大国的地位，成为世界第一制造业大国。工业化不仅极大地丰富了我国人民的生活，而且价廉物美的中国产品已经为世界人民的生活改善做出了重要贡献。一个典型的农业大国，仅仅用40年就成为“世界工厂”，走完了发达国家100年到150年才走完的工业化道路，世界上人口最多的国家，成为经济增长最快的国家，我国已成为世界第二大经济体，农业大国、制造业大国、贸易大国、外汇储备大国，科学技术在其中发挥了不可替代的核心作用，科技体制改革为科技的发展奠定了重要的基础和保障。

例如，我国在移动通信斜塔研发上，在2G时代处于跟随水平，3G时代实现突破，4G时代实现赶超，5G则达到引领与跨越发展阶段，5G新型网络框架等技术已经纳入国际标准体系。华为、阿里巴巴、京东、腾讯等一大批科技创新企业已经进入国际大型创新企业前列。

3.企业正在成为技术创新的主体。加速推动科研院所向企业转制，中央级民口院所已有一半完成了企业化转制，地方也有近900家开发类院所完成了企业化转制。企业已经转变为研究开发投入的主体、成果转化的主体、利益分享和风险承担的主体、发明专利形成的主体。

一是企业已成为研发投入的主体。2016年，我国企业研发经费占全社会研发经费的77.5%，这一比例已经超过美国（74%）、日本等发达国家企业研发经费占本国研发经费的比重，我国已经成为世界上企业研发投入占全社会研发投入比重最高的国家之一。

二是企业已成为成果转化的主体。随着我国经济体制、科技体制的不断完善，科技成果基本上都是通过企业转化的，通过非企业单位转化的极少。高校、科研院所、小微企业的科研成果通过技术转让，或者创办、合办公司等方式进行转化；大型企业在自主、合作研发的同时，面向社会收购科技成果并进行转化。

三是企业已成为利益分享与风险承担的主体。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国国有、集体工业企业占全国工业企业总量的比重已经由1978年的98%，下降到2012年的3.8%，也就是说96%的企业都是非国有的、自负盈亏的，企业已成为利益分享、风险承担的主体。

四是企业已成为技术发明的主体。2017年，我国发明专利申请量为138.2万件，企业所占比重已达63.3%；同年国内发明专利授权量为32.7万件，企业占66.4%。

五是企业已成为科技项目执行的主体。2013年，在重大科技专项（民口）、“863计划”（民口）和其他支撑计划中，企业承担课题占民口总课题数的比重分别为55%、39.4%和34.5%，企业承担课题经费占民口课题总经费的比重分别为59%、40.9%和37.3%。由此可见，企业已经成为科技项目的执行主体。

三、科技体制仍然面临的问题与困难

我国科技体制改革取得了巨大的成就，同时仍然存在着一些阻碍科技发展、阻碍科技与经济有效结合的突出问题。

1.企业创新能力不强，核心技术仍然依赖进口。例如，2016年我国进口芯片花费2600亿美元，计算机与通信制造业主营收入接近7万元，产业发展“空心化”问题仍十分严重。重大经济建设项目缺少技术论证，重大科技项目缺少市场评估，许多大型企业研究机构、队伍、经费都不能及时到位，缺乏持续发展的动力，缺乏国际竞争的实力。

2.原始创新能力弱，制约创新能力进一步提高。我国基础研究经费从2012年499亿元增长到2017年920亿元，增幅达83%。但是基础研究长期支持不足，科学积累少，虽然在量子科学、多光子纠缠、量子星际通信、暗物质、干细胞等方面取得了一些重大突破，但是基础创新能力弱仍是一个十分突出的问题，制约着我国科技强国建设。

3.科技力量分散重复、项目重复、整体效率不高问题仍然比较突出。国家主管科技工作的职能部门直接管理的科技经费仅为全国R&D经费总量1.75万亿元的3%，97%的科技经费分散在其他有关部门、地方、企业等各个环节，重复研究、效率不高等问题在所难免。我国科技论文总量已居世界第二位，但论文质量还有待进一步提高，发明专利申请量与授权量均达到世界第一，但专利质量不够、成果转化率低等问题仍较突出，需要下大决心提高质量。

4.以论文为主导的科技评价导向不适应科技与经济融合发展的基本要求。长期以来，科研机构、高等院校、医院，甚至基层技术推广机构、企业的科研人员职称晋升、年度考核、资金发放等等，都是以论文及获得奖励的数量为主要指标，这些成果对经济发展、民生改善的贡献未被列入考核指标，导致重论文数量、轻成果应用等问题日益严重。以论文数量为主要目标的科技评价导向已经不适应科技经济高效结合、融合发展的基本现状，这种评价导向亟待改革。

5.吸引、培养顶尖的人才体制机制还需进一步完善。截至2016年，全球诺贝尔奖获得者共861人，其中美国为287人，我国大陆仅2人，数量仅为美国的0.6%。根据全球最大的科技文献公司汤森路透的数据，2016年全球高被引人才（各学科国际排名前1%的顶尖人才）共3266人次（3083人），其中美国科学家1736人次，占53.2%，我国大陆仅有158人次（139人），美国顶尖人才数量是我国大陆的11倍，加上港澳台共196人次，我国国际顶尖人才仅占全球总数的6%。显而易见，顶尖级人才缺乏是我国建设科技强国的又一个重要限制因素，迫切需要改革人才培养、引进的体制机制，尽快改变全球顶尖人才格局，进而促进世界科技格局的变化。

四、深化科技体制改革的方向与政策展望

党的十九大报告明确指出，“深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化。倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用。培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”。科技体制改革要以党的十九大报告精神为指导，按照建设世界科技强国的总要求，建立符合经济发展规律、适合我国国情的科技体制及其运行机制。

科技体制改革的最终目标是加速科技与经济的紧密结合，建设创新型国家，建设世界科技强国，支撑经济强国建设。新一轮科技体制改革，核心是加速企业成为技术创新的主体，前提是深化科研院所体制分类改革，关键是解决好科技领域“四大闲”问题，提升科技工作效率。科技体制改革主要包括管理体制、组织结构、项目管理、经费管理、评价与奖励制度、人事制度、技术创新体系、知识创新体系、创新文化建设等方面内容。

第一，改革科技管理体制，要建立健全市场经济条件下的举国体制，推倒一堵墙、构建五条链、消除“五大闲”。推动政府管理创新，形成多元参与、协同高效的创新治理格局。要合理确定中央各部门的功能性分工，科学划分中央和地方的科技管理事权，中央政府职能侧重全局性、基础性、长远性工作，地方政府职能侧重推动技术开发和成果转化应用。要强化科技主管部门职责，加强部门之间、地方之间、部门与地方之间、军民之间的统筹协调，改变管理政出多门、课题重复、经费浪费的状况，建立健全“职责明确、高效协调、公正廉洁”的科技管理体系，完善举国体制。要加强科技决策机制改革，建立国家高层次创新决策咨询机制，充分发挥国家科技专家咨询委员会的作用。既要避免政府盲目决策的行为，也要防止以专家评审代替政府决策的现象，建立政府决策、专业化管理机构执行、社会力量监督相结合，决策、执行、评价相对分开的运行机制。

加强国家创新治理的现代化，推倒一堵墙、构建五条链、消除“五大闲”、建立新体制。

推倒一堵墙就是要推倒隔离科技与经济的“墙”，科技体制、经济体制同步改革，让更多科技力量走出高校与科研院所进入经济主战场。改革科技体制，打破课题、论文、专利、奖励、再课题的“科技小循环”，进入论文、专利、产品、企业、产业的“经济大循环”，把提高科技对经济增长的贡献率作为科技工作新导向。

建立五条链就是要紧紧围绕产业链构建技术链、价值链、人才链、利益链。“围绕市场选产业、围绕产业选产品、围绕产品选技术，围绕技术选人才”，认真遴选对国计民生具有战略作用的产业及相关企业，“组织大专家、进入大企业、开发大产品、占领大市场、实现大发展”，加速科技与经济结合、融合。

解决“五大闲”就是要果断终止一些重复研究、难以取得有效成果的“闲项目”；分流从事“闲项目”研究的“闲人”；实现大量重复购置、闲置科研仪器的共享共用，提高“闲仪器”的利用率；杜绝重复建设的“闲设施或机构”；加速推广应用一些没有被产业化的“闲成果”。

第二，推进军民融合，建立符合国际惯例、适合国情的新型国家创新体系。针对不同行业发展对技术的需求，建立健全以企业为主体的行业技术创新体系；瞄准新科技革命的需求，重点办好一批研究机构与大学，建立国际一流的知识创新体系；建立“机构多元化、人员专业化、机制市场化、形式多样化”的宏大高效的技术推广体系；完善保护与转化相结合的知识产权保护与交易体系；建立健全多元化、国际化的科技投融资体系；按照军民融合发展战略的总体要求，发挥国防科技创新的重要作用，加快建立健全军民融合的创新体系，形成全要素、多领域、高效益的军民科技深度融合发展新格局。遵循经济建设和国防建设的规律，构建统一领导、需求对接、资源共享的军民融合管理体制；开展军民协同创新，建立军民融合重大科研任务形成机制，推进军民科技基础要素融合，促进军民技术双向转移转化。

第三，加速使企业成为技术创新的主体，是新一轮科技体制改革最重要的目标。要从体制上保障科技与经济长期、有机地结合，把经济发展、民生改善建立在创新驱动的基础上，必须使企业成为技术创新的主体。支持企业成为技术创新主体的主要途径有：

一是完善企业技术创新体系，激发企业创新活力。通过政策引导使企业产生强烈的创新意愿，让企业通过企业创新体系建设形成强大创新能力，这是新一轮科技体制改革的突破口。培育世界一流的创新型企业，鼓励企业创建高水平研发机构，形成完善的研发组织体系，集聚高端创新人才。企业创新体系建设要力争做到“七有”：有研发机构、有研发队伍、有科技规划、有研发经费、有产品知识产权、有储备新产品、有国际竞争力。对于事关国计民生的大型企业、事关国家竞争力的战略性新兴产业，政府应通过建立技术工程中心、重点实验室、博士后流动站等方式支持企业完善创新体系，通过政府采购、科技项目、财税、金融等多种方式，为企业技术创新提供服务。

二是建立健全一批产学研战略联盟，努力打造一批国际一流的大型高科技企业或高新技术园区。在无硝烟的经济战争中，企业是“野战军”，科技是“后勤部”，要调动一切可以调动的后勤力量为“野战军”服务，这是争取经济战争胜利的必然选择。政府“搭台”，企业“唱戏”，按照“技术水平世界一流、产品市场规模世界第一”的长远目标，建立一批由政府牵头、支撑企业参与国际竞争的产学研战略联盟。针对企业技术需求，“引导大专家、进入大企业、开发大产品、占领大市场、培育大产业”，支撑一批技术国际一流、主导产品市场占有率世界第一的大型企业，建好一批高科技园区，这是科技工作的根本任务，也是经济发展的战略措施。

三是实现技术开发类院所转型，从体制上解决应用性科技要素游离企业之外的问题。坚持分类改革的方针，应用型研究院所要进入企业、转化为企业，从体制上解决项目、人才、资金、设备、基地等应用性科技要素游离企业之外的问题，进一步加速技术、项目、人才、资金等科技要素向企业聚集。建议参照荷兰皇家应用技术研究院（TNO）和中国台湾工业研究院的做法，组建中国战略性新兴产业技术研究院，为战略性新兴产业发展提供技术支撑。

第四，深化科技计划管理改革，要提高科技创新效率，建立国家科技管理基础制度。要再造科技计划管理体系，改进和优化国家科技计划管理流程，建设国家科技计划管理信息系统，构建覆盖全过程的监督和评估制度。完善国家科技报告制度，建立国家重大科研基础设施和科技基础条件平台开放共享制度，推动科技资源向各类创新主体开放。建立国家创新调查制度，引导各地树立创新发展导向。科技计划之间要相互协同、突出重点、防止重复，实现重大需求由政府出题，技术需求由企业出题，科学探索由专家出题。建议将科技计划分为项目类、基地类、人才类等三类，分类支持，重点支持国际一流人才、国家亟须的关键技术及国际一流的创新基地。统筹部署行业科技计划、协调地方与企业的科技活动，切实改变部门、地方、企业科技计划相互脱节的现状，形成全国一盘棋，减少浪费，提高效率。

第五，实施新产品战略，改革科技评价导向，调动全社会科技力量进入经济主战场。根据不同创新活动的规律和特点，建立健全科学分类的创新评价制度体系。推进高校和科研院所分类评价，实施绩效评价，把技术转移和科研成果对经济社会的影响纳入评价指标，将评价结果作为财政科技经费支持的重要依据。果断调整应用型研究工作的评价导向，取消当前应用型研究以论文、奖励为主要评价指标的传统做法。

实施新产品战略，建立健全以“新产品开发数量、产品销售额”为主要评价指标的新机制，调动全社会科技力量投入经济建设主战场。一是引导国内更多科技人员以开发新产品为研究目标。二是制定新产品转化优惠政策，吸引世界各地的专家、企业带着有产权的新产品来中国产业化。如新产品开发利润或股权最高90%可归技术发明人或团队；新产品增值税和相关研发人员个人所得税免征3～5年或降低2～3个百分点等。力争通过15年左右的努力，使我国成为新产品开发强国、世界技术创新中心之一。

第六，要奖励对科技工作做出重大贡献的公民。改革国家科技奖励制度，优化结构、减少数量、提高质量，逐步由申报制改为提名制，强化对人的激励。发展具有品牌和公信力的社会奖项，努力营造“崇尚科学、尊重人才、鼓励创新、激励贡献、全民参与”的良好氛围。调整奖励导向，加大对在经济建设、民生改善、国防巩固中做出重大贡献的公民与组织的奖励力度；扩大奖励范围，建议增设“创新型企业奖”“创新型标兵奖”“创新机构奖”，奖励在专利、新产品开发、论文等方面走在全国前列的机构、企业与个人；增设“创新型产品奖”，重点奖励“中国独创”、市场潜力大的新产品；改进奖励方式，在政府奖励的基础上，允许企业按技术创造的价值的一定比例、在一定时期内给予奖励补贴。

第七，科技人事管理制度改革，要着力解决尖子人才少、企业人才少、人才流动难三大问题。完善人才评价制度，进一步改革完善职称评审制度，增加用人单位评价自主权。深化岗位聘任制度，加大流动岗位比例，加快科研人员流动；改革职称评审指标，实行分类评定；改革工资制度，强化实际贡献与工资挂钩。建议出台“高端人才引进计划”，抓住当前世界金融危机、优秀人才流动性加剧的机会，吸引一批国际一流的外籍优秀人才。

第八，科技经费管理改革要着力解决经费总量不足、效率不高的双重问题。建立多元、强大的科技投入体系，在中央财政科技投入逐年增加的同时，鼓励地方政府增加科技投入。强化企业科技投入的主体地位；建立中央、地方、企业科技投入的协同机制；建立国家科技信息平台，尽力避免科技项目重复、仪器重复购置、设施重复建设等问题。建立科技创业企业发展的金融服务模式，鼓励银行业金融机构创新金融产品，积极发展天使投资，壮大创业投资规模，运用互联网金融支持创新。

第九，优化科技要素配置，切实解决好科技“四大闲”的问题。当年农村经济体制改革有效解决了农村“闲人”吃大锅饭的问题，加速我国成为农业大国；国有企业体制改革有效解决了企业“闲人”的问题，促进我国成为制造业大国。新一轮科技体制改革同样需要有效解决“闲人”等“四大闲”问题，有效解决科技资源分散重复、封闭低效等问题，才能成为世界科技强国。当前院所体制改革的难点：一是如何终止一些科学价值、应用价值都不高，甚至重复的“闲项目”；二是如何分流从事重复研究的“闲人”；三是如何实现闲置科研仪器的共享共用，提高“闲仪器”的利用率；四是如何杜绝重复建设的“闲设施”。因此，终止“闲项目”、用好“闲人才”、利用“闲仪器”、不建“闲设施”，已经成为深化改革、提高效率的关键。

第十，深化知识产权领域改革，加强知识产权保护。提高知识产权的创造、运用、保护和管理能力，以知识产权利益分享机制为纽带，促进创新成果知识产权化。充分发挥知识产权司法保护的主导作用，增强全民知识产权保护意识，强化知识产权制度对创新的基本保障作用。健全防止滥用知识产权的反垄断审查制度，建立知识产权侵权国际调查和海外维权机制。

总之，我国的科技创新能力与发达国家还有很大差距，科技实力与支撑、引领世界第二大经济体的持续发展的能力仍有很大差距，与世界科技强国对科技体制机制的需求还有很大差距，迫切需要大幅度提高科技创新能力，迫切需要加速科技与经济紧密结合，迫切需要站在国家发展的高度进一步深化科技体制改革。

（作者系科技部中国科学技术发展战略研究院副院长）

[1] 国家统计局：《中国统计年鉴—2016》，中国统计出版社2016年版。

[2] 中国科学技术发展战略研究院：《国家创新指数报告2016—2017》，科学技术文献出版社，2017年。

金融改革

建设现代化金融体系

王宇

根据我国新时代、新特征、新形势，党的十九大报告提出“建设现代化经济体系”，并明确指出，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。2018年1月中共中央政治局就建设现代化经济体系进行第三次集体学习，习近平总书记强调：“建设现代化经济体系是一篇大文章，既是一个重大理论命题，更是一个重大实践课题，需要从理论和实践的结合上进行深入探讨。”金融是现代经济的核心，建设现代化金融体系是建设现代经济体系的重要组成部分，对于实现中国经济高质量发展具有重要意义，为此，我们必须认真学习贯彻习近平总书记的指示精神，从理论和实践的结合上，深入探讨如何建设现代化金融体系。

一、建设现代化金融机构体系

（一）完善现代金融企业制度

健全金融机构公司治理。在保持对国有重点金融机构控制力的同时，通过引资、扩大对外开放等方式，扩大民间资本股权，优化金融机构股权结构。严格股东资质和准入管理，规范股东行为。规范股东大会、董事会、监事会与管理层关系，完善经营授权制度，形成有效的决策、执行、制衡机制。加强董事会建设，严格董事选任标准、优化董事会结构、完善决策机制，加强董事会在重大决策、选人用人和激励机制等方面的重要职责。建立董事履职问责制度，严肃追究失职或不当履职董事责任。明确监事会监督职责，加强对企业财务及高管人员履职行为合法性监督。

完善激励约束机制。完善经营约束机制，优化管理层考评，规范高管人员行为，建立董事会与管理层制衡机制，防止内部人控制。研究制定市场化选聘金融企业负责人制度。鼓励金融企业实施高管人员市场化选聘任用与管理，实行与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法，突出专业人才的价值创造。畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，全面构建契约关系。完善职业经理人业绩考核评价机制、淘汰和退出等管理机制，明确责任、权利、义务。推动管理层履行好日常经营管理职责，严格任期管理和目标考核。深化用人、用工制度改革，增强管理层和员工积极性、凝聚力。加强外部市场约束，提高会计、审计等机构自律性、公正性和专业化水平，主动回应市场关切，强化社会舆论对金融机构的监督。

（二）发展中小银行和民营金融机构

推动民间资本进入银行业。支持民间资本进入银行业，参与或发起设立中小型银行业金融机构。稳妥有序推动民营银行常态化发展工作。引导民营银行切实发挥市场化优势，把握好发展方向、战略定位、经营重点，突出优势、做精专业。鼓励其在风险可控、成本可算的基础上，探索金融与互联网融合发展，创新业务和服务模式，缩短企业融资链条，更好服务小微企业和“三农”领域。

鼓励民间资本进入证券业。简化行政许可事项，便利民间资本依法参与证券公司增资扩股、参股基金管理公司及通过增资入股、兼并重组等方式投资期货公司。鼓励和引导民营证券投资咨询机构、证券资信评级机构进一步增强资本实力，加快业务转型，提升专业服务能力。

鼓励民间资本进入保险业。按照“权利平等、机会平等、规则平等”等现代市场体系一般规则，在完善负面清单管理、加强监管的前提下，依法合规支持符合条件的国有资本、民营资本和境外资本投资保险公司，激发市场主体竞争和创新活力。鼓励资本多元化和股权多元化，推进保险公司混合所有制改革。

（三）优化金融机构布局

完善银行业金融机构。加快实现国有大银行战略转型，鼓励引导全国性股份制银行、城市商业银行、民营银行等金融机构专业化、差异化发展，发挥比较优势，提高核心竞争力。进一步深化农村中小金融机构改革，保持县域法人地位总体稳定。因地制宜推动农村信用社省联社改革，强化服务功能。规范发展信托公司、财务公司。稳步发展消费金融公司。有序发展融资租赁。进一步发挥金融资产管理公司不良资产处置主业优势，服务实体经济发展。积极支持外资银行本土化发展，为外资银行在华服务提供更加便利的政策环境，促进我国银行业服务国际化程度不断提高。

稳步发展证券期货经营机构。支持发展具有国际竞争力和品牌影响力的投资银行、资产管理机构和投资咨询机构。支持证券期货经营机构、各类资产管理机构在依法合规、风险可控的前提下，围绕财富管理、资本中介等业务自主创设产品，规范发展柜台业务。建立健全长期资金投资资本市场的制度，加强基本养老基金投资管理，在符合规定的前提下，推动全国社会保障基金、商业保险资金及境外养老资金等扩大资本市场投资范围和规模，完善企业年金投资资本市场的制度机制。大力发展专业投资机构，推动基金管理公司向现代资产管理机构转型。培育发展私募基金市场，建立健全私募基金管理法规体系。

更好发挥保险机构功能。保险机构回归本源，做强主业、专业化经营，更好发挥风险保障和长期储蓄功能，成为促进经济发展、维护金融安全、改善民生保障、创新社会治理的重要力量。不断增强保险机构核心竞争力，着力发展农业保险、大灾保险、企业财产险、责任保险、商业车险等业务，更好地发挥弥补经济损失、参与社会管理等作用，努力成为经济“减震器”和社会“稳定器”。支持发展相互保险、健康和养老保险等机构。鼓励保险机构在大病、健康、养老等领域精耕细作，积极发展长期寿险、意外险、健康险、养老险等人身保险，完善社会保障体系。

二、建设现代化金融市场体系

（一）完善金融要素市场定价机制

深化利率市场化改革。完善金融机构公司治理，健全内控制度，增强自主合理定价能力和风险管理水平，培育市场基准利率和收益率曲线，健全市场化的利率形成机制，充分发挥市场化竞争性利率体系在资源配置中的决定性作用。

深化人民币汇率形成机制改革。完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，加大市场决定汇率的力度，逐步退出外汇市场常态式干预，增强汇率弹性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，促进国际收支基本平衡。

积极推进新股发行市场化定价。增强发行人信息披露的真实性、准确性、完整性、充分性和及时性，投资者自行判断发行人的盈利能力和投资价值，自担投资风险。

深化保险市场价格改革。进一步完善中国风险导向的偿付能力体系。继续推进商业车险费率市场化改革。完善交强险费率动态调整机制，健全区域差异化费率制度。

（二）有序发展股权融资市场

加快多层次股权市场建设。统筹股票市场主板、中小板和创业板的市场定位和功能分工，健全完善发行上市财务指标及监管规则，推进股票发行市场化改革，推进新股发行常态化。深化创业板改革，在提高投资者适当性要求的基础上，支持发展潜力好但尚未赢利的创新型企业上市或在新三板挂牌。深化新三板改革，提升新三板市场融资和交易定价等核心功能，完善分层管理制度。规范发展区域性股权市场，严守服务当地中小微企业的私募股权市场定位。优化创业投资市场环境，对创业投资企业在行业管理、备案登记等方面采取与其他私募基金区别对待的差异化监管政策，依法设立全国性创业投资行业协会，促进创业投资更好地发挥支持创业创新的作用。完善市场化并购重组机制，规范上市公司重大资产重组和股份减持行为。提高上市公司质量，完善信息披露制度和公司治理结构。

健全市场各板块之间的有机联系。研究建立多层次资本市场转板与合作对接机制。探索新三板挂牌公司到交易所上市的介绍上市机制。建立新三板与区域性股权市场的合作机制。完善集中统一的证券登记结算制度。

完善市场化退市制度。构建符合我国实际并有利于投资者保护的退市制度，建立健全市场化、多元化退市指标体系并严格执行。发挥交易所主体责任。严格执行财务指标退市标准，促进“僵尸企业”出清。对严重违法的上市公司实行强制退市。支持上市公司以吸收合并、股东收购、转板等形式实施主动退市。明确退市公司重新上市的标准和程序。

（三）发展债券市场和货币市场

完善债券市场制度安排。发展并规范债券市场，提高直接融资比重。深化市场互联互通，按照分类趋同的原则推动公司信用类债券信息披露标准的统一，在符合投资者适当性管理要求的前提下，完善债券品种在不同市场发行和交叉挂牌。完善做市机制等债券市场基础制度，推进三方回购和集中债券借贷业务发展。建立健全债券发行人信息披露机制和信用信息查询系统。强化发行人和投资者的责任约束，健全债券违约监测和处置机制，支持债券持有人会议维护债权人利益，切实防范道德风险。

丰富债券市场品种体系。扩大双创孵化专项债券、绿色债券、社会领域产业专项债券、农村产业融合发展企业专项债券、社会效应债券、项目收益债券、政府和社会资本合作项目企业专项债券及其他创新品种发行规模，支持重点领域、重点项目建设。积极发展以应急可转债为代表的可转换债、可交换债等股债结合产品。发展并购重组债券、可续期债券。鼓励适合中小企业的债券品种创新。推动资产支持证券等创新品种发展。

推动建立统一高效的货币市场。加强基础制度建设，完善货币市场运行规则，增强货币市场流动性管理功能。进一步发展国债二级市场，稳步发展国债期货、利率互换等利率衍生产品市场，拓展国债担保品功能，增加国债交易需求。增强国债收益率在金融市场中的定价基准地位。逐步扩大大额存单发行主体范围，促进二级市场交易。加强货币市场基金审慎管理，促进货币市场基金健康发展。完善全国性票据交易平台，推广电子票据和数字票据，促进票据市场规范发展。

（四）发展外汇市场

改革完善外汇市场管理。推进市场交易主体多元化，支持中小银行和非银行金融机构参与外汇市场，允许合格境外主体进入境内外汇市场，满足投资者多样化配置和汇率风险管理需求。区分交易主体，发展多层次交易平台，加强外汇市场基础设施建设。完善外汇市场交易机制，丰富交易方式类型。积极培育和充分支持外汇市场自律组织的作用，推动市场自律管理。

丰富外汇市场交易产品。增加外汇期权产品类型，适时推出外汇期货，发展汇率交易所交易基金（ETF）、外汇保证金等交易型业务，满足市场主体对交易和避险工具的多样化需求。

（五）拓展保险市场保障功能

充分发挥保险经济补偿功能。全面提高保险业对社会经济风险的保障和管理能力。推进再保险市场体系建设。建立涵盖地震、洪水、台风等灾害的国家巨灾保险体系。扩大出口信用保险覆盖面。支持发展多种形式的农业保险，健全农业保险制度。积极推动小额贷款保证保险业务，为创业创新、小微企业提供融资增信服务。积极发展文化产业保险、物流保险，探索演艺、会展责任险等新兴保险业务，促进第三产业发展。稳步发展住房、汽车、教育、旅游等领域保险服务，促进居民消费升级。

构筑保险民生保障网。积极参与社会保障体系建设，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱。完善商业健康保险顶层设计，鼓励发展与基本医疗保险相衔接的补充医疗保险，大力开发各类医疗、疾病保险和失能收入损失保险等商业健康保险产品，全面推开商业健康保险个人所得税税前扣除试点政策。创新发展多种形式的商业养老保险产品，支持保险机构拓展企业年金和职业年金业务，开展个人税收递延型商业养老保险试点。

三、建立现代化金融监管体系

（一）加强金融宏观审慎管理

健全金融监管协调机制，设立国务院金融稳定发展委员会。国务院金融稳定发展委员会负责落实党中央和国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业发展改革重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行监督问责。

强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。人民银行在国务院领导下制定和执行货币政策、负责宏观审慎管理。牵头建立宏观审慎管理框架，拟订金融业重大法律法规草案，制定审慎监管基本制度，建立健全金融消费者保护基本制度；牵头负责跨市场跨业态跨区域金融风险识别、预警和处置，会同有关部门制定统一的资管产品和公司信用类债券基本规则；牵头负责重要金融基础设施建设规划并统筹实施监管，维护重要金融基础设施安全稳健高效运行；统筹金融业综合统计；牵头指导金融业发展和金融服务实体经济工作。

（二）强化金融监管部门职责

明确监管职能定位。金融监管部门专司监管职责，加强微观审慎监管、行为监管与金融消费者保护。坚持恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。

理顺监管职责分工。明确金融监管部门职能定位，依据审慎监管基本制度，负责制定行业审慎监管和行为监管规则，负责市场准入、日常监管及个案风险监控处置，按照监管需要做好行业统计。对跨市场跨业态跨区域金融产品、金融新业态新产品，以指定监管主体为主，相关监管部门信息共享、密切合作，强化对资金来源、投向、杠杆、嵌套、信息披露等穿透式监管。对各类资管业务，按照统一规则和标准由监管部门分别实施功能监管。对公司信用类债券，强化部际协调机制，由相关部门按照统一规则分头负责市场准入，加强监管和自律管理，证监会对违法行为统一负责执法。优化监管资源配置，加强基层监管力量，增强监管执法能力。完善存款保险职能，发挥存款保险在防范和化解金融风险中的重要作用。加强对金融机构的财政财务和会计监管。发挥好证券、期货交易所和行业协会的自律功能。

（三）强化行为监管和金融消费者权益保护

探索建立常态化行为监管体系。建立健全以维护市场有效、公平、有序的竞争秩序，保护金融消费者合法权益为核心的行为监管体系。要求金融机构将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略。规范和引导金融机构提供金融产品和服务的行为，大力培育公平公正、诚信有序的市场环境。有效运用市场约束手段，通过促进市场竞争，鼓励金融机构提高服务质量和提升客户满意度，维护金融消费者权益。

完善行为监管机制。完善金融消费者和投资者权益保护事前、事中、事后监管机制。加强并完善对银行理财、私募基金等线上线下业务监管，强化市场主体信息披露的法律责任，严格要求金融机构及时披露与消费者权益相关的产品和服务信息。督促金融机构在产品和服务的设计开发、定价管理、协议制定、审批准入、营销推介及售后管理等各个环节，全面落实有关金融消费者权益保护的内部规章和监管要求。完善以投资者需求为导向的信息披露制度，督促上市公司履行好信息披露义务，增强信息披露的有效性。完善公众公司中小投资者投票和表决机制，优化投资者回报机制，健全多元化纠纷解决和投资者损害赔偿救济机制。全面落实保险公司维护消费者合法权益的主体责任，持续治理理赔难和销售误导，完善保险投诉处理机制、保险纠纷调解处理机制和保险纠纷诉讼与调解对接机制，严厉打击损害保险消费者合法权益的行为，开展保险消费者教育和风险提示工作，推进保险业信用体系建设，健全保险消费者权益保护长效工作机制。

四、建设现代化开放型金融体系

（一）扩大金融业双向开放

放宽外资金融机构准入。坚持自主、有序、平等、安全，落实准入前国民待遇加负面清单制度，在持股比例、设立形式、业务范围等方面给予外资更大的空间。改进股比管理，放宽银行业、证券业和保险业的外资准入限制。取消对合资证券公司中方股东必须有一家是证券公司的限制。

提高中资金融机构国际化水平。支持有条件的中资金融机构“走出去”，优化网点布局，增强对境外中资企业服务能力，推动跨境金融服务从传统业务向新兴业务或高附加值业务方向发展，提高本土化程度和国际竞争力。构建开发性、政策性、商业性金融相互补充，子行、分行、非银行附属机构合理发展，自设机构、参股机构、代理行及战略合作伙伴共同支持的全球金融服务体系。加强中资机构“走出去”合规管理，遵守国际规则，规范投资行为。

（二）扩大金融市场开放

扩大国内债券市场开放。支持符合条件的国家和地区主权机构和商业机构等投资境内债券市场，支持符合条件的外国政府类机构、国际开发机构、境外金融机构及非金融企业在境内发行人民币债券。完善“债券通”相关制度安排。解决境外投资者在不同账户之间的头寸转换问题，提高资金使用效率。

推进股票市场双向开放。完善跨境投资制度安排。健全合格投资者制度，逐步取消合格境内、境外机构投资者的资格和额度审批。推动证券交易所的跨境合作，完善“沪港通”“深港通”，探索上市公司股票互挂等互联互通新模式；深化境外上市行政许可改革；研究推动H股公司“全流通”试点。有序推进境内投资者直接投资境外资本市场，丰富参与主体类别，优化基金产品跨境投资的监管环境。建立健全跨境投融资权益保护制度。

推进保险市场双向开放。支持中资保险公司参与国际资本市场投融资，稳步推进保险资源配置的全球化。努力推动保险服务出口。引导外资保险公司将先进经验和技术植入中国市场。

（三）稳步推进人民币国际化

有序实现资本项目可兑换。逐步加大资本和货币市场、衍生工具、信贷业务及个人资本交易等资本项目开放力度。研究推出可转换股票存托凭证（CDR）。研究推出合格境内个人投资者（QDII2）境外投资制度试点。在依法合规、风险可控的前提下，有真实贸易和投资背景的境内银行和企业可探索参与境外商品和金融衍生品市场，满足政策标准的境外机构可探索投资境内商品和金融衍生品市场。

提高人民币可自由使用程度。完善人民币的计价结算功能，研究推动大宗商品交易用人民币计价结算，支持跨境电子商务人民币计价结算。提升人民币交易和储备功能，进一步推动人民币对其他货币直接交易，扩大与境外中央银行或货币当局的货币合作，支持境外中央银行或货币当局将人民币纳入外汇储备，鼓励境外主体持有人民币资产。

支持离岸人民币市场健康发展。加强双边本币合作，发展人民币离岸市场，拓宽离岸市场人民币回流渠道，建立在岸市场、离岸市场的良性循环。研究推动人民币海外清算行在离岸人民币市场发挥积极作用。完善人民币国际化基础设施，构建安全、高效的全球人民币清算网络。

五、建设现代化风险防控和处置体系

（一）切实有效防控金融风险

防范处置突出风险点。严密防范流动性风险，健全金融机构和金融市场流动性监测指标体系，严格流动性风险审慎监管要求，推动金融机构同业业务回归流动性调节本位。着力化解银行不良资产风险，严格贷款分类管理，加强重点行业、地区和企业信贷风险排查防控，完善并落实不良资产处置政策，适当扩大银行自主权。防范化解地方政府隐性债务风险。有序处置债券违约风险，加强对高负债企业债务风险排查监测，做好重点行业和企业的债券违约风险摸底排查，完善市场化法治化的债券违约处置机制，有序打破刚性兑付，防范道德风险和逃废债行为。积极防控资本市场异常波动风险，强化资金动向监测和异常交易监控，规范程序化交易，规范融资融券和股票质押贷款，严厉打击非法场外配资，防止期货市场过度投机。着力防范房地产泡沫引发金融风险，合理确定房贷首付比例和最长贷款年限等政策，全面落实首付资金来源和偿债能力真实性审核，严禁“首付贷”，严格限制信贷资金用于投资投机性购房。有效防范跨境资金流动风险，做好跨境资金异常流动应急预案，强化交易真实性合规性审核，加强对外投资安全性审查，防范内保外贷风险，加大对违法违规活动的打击力度。

整顿规范金融秩序。清理整顿影子银行，对线上线下各类资管业务实施穿透式、全覆盖监管，建立复杂金融产品审批或备案制度，加强现场检查和联合风险监测，强化风险准备金计提要求，限制杠杆比例、多层嵌套，严禁开展资金池业务。严厉打击乱办金融、非法集资、非法证券期货活动等非法金融活动。出台处置非法集资条例，甄别并打击以各类合作金融组织为名的非法集资活动，遏制农村、校园高利贷多发势头。区域性股权市场不得变相公开发行证券，不得跨区域经营，不得违规发行或转让私募债券，坚决制止违规设立区域票据交易中心和金融资产交易场所，全面实施金融机构及业务持牌经营。规范完善互联网金融规制，完善市场准入、登记托管、资金监测等制度，规范网络借贷市场发展，加强非银行支付机构监管，禁止违规转让支付业务许可证等经营牌照，规范互联网金融广告，遏制虚拟货币投机炒作与利用虚拟货币筹资行为。整顿保险市场乱象，加强保险公司股东资质管理，优化股权结构，打击自我注资、循环注资、虚假出资等行为，规范万能险等产品，限制保险资金控股性收购，规范境外投资行为。严格规范金融市场交易行为，加强发行交易、资金管理等监管和现场检查，规范关联交易、再融资以及上市公司股东和董事、监事、高管人员减持行为，坚决打击内幕交易、市场操纵、利益输送、欺诈造假等违法违规行为。

（二）完善风险防控处置长效机制

加强系统性金融风险防控能力。加强逆周期、跨市场宏观审慎管理，加强宏观审慎管理与微观审慎监管配合。统筹用好各类政策工具，更加灵活、全面、有效地发挥逆周期调节作用，加强金融控股公司等金融集团、系统重要性金融机构、跨市场跨业态跨区域金融产品、金融新业态新产品监管，维护金融体系安全稳健运行。发挥国务院金融稳定发展委员会统筹协调作用，重点关注影子银行、资管行业、互联网金融和金融控股公司，统一建立资管行业监管规则，加强对互联网金融企业持牌监管，加强对金融牌照收购关联交易行为监管。

完善风险预警监测指标体系。完善金融风险动态监测和早期预警的指标体系和评估方法，提高风险识别和预判能力。加大现场和非现场监测力度，做好银行、证券、保险机构稳健性现场评估。

加强风险早期介入与及时纠正。及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等早期纠正措施，加强风险管理。推动金融机构建立健全内部控制体系，增强金融机构风险防控能力。发挥存款保险制度对问题金融机构风险早期纠正机制的作用，通过对金融机构风险状况的科学评价，适用风险差别的存款保险费率，引导金融机构审慎、稳健地经营，以此约束高风险金融机构行为，加强对金融机构的市场约束，增强金融业抵御和处置风险的能力。

完善风险应急管理和处置预案。制订完善突发性金融风险应急处置预案，建立健全恢复与处置计划制度，督促系统重要性银行业、证券业、保险业金融机构按照要求制订和完善恢复与处置计划，开展可处置性评估，强化危机预防。明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出。及时有效发挥存款保险制度防范化解金融风险的重要作用，处理好化解系统性风险和防范道德风险的关系。地方各级人民政府按照职责分工，做好金融风险事件牵头处置或协调配合工作。坚持市场化处置原则，明确股东、债权人自救义务，落实股东责任，降低道德风险。加强证券、期货、信托和保险保障基金的专业化管理，研究推动基金筹集方式改革，健全市场化风险处置和救助机制。

完善金融机构市场化退出机制。充分发挥存款保险制度作用，建立权责对等的正向激励约束机制，完善存款保险基金管理机构在退出机制中的处置权力与处置措施，包括由存款保险基金管理机构依法担任接管组织、实施清算，通过提供担保、损失分摊或者资金支持等方式实施收购与承接等处置措施，提高金融风险处置效率，降低处置成本，在充分保护存款人利益和快速、有效处置金融风险的同时，确保银行业正常经营和金融稳定。（个人学术看法，与供职单位无关）

（作者系中国人民银行研究局研究员）

对外开放视角下的人民币国际化：历史进展与路径选择

巴曙松 郑子龙

引言

改革开放以来，国际经济金融格局变迁及中国总体发展战略导向下市场主体需求的转换共同驱动了人民币的国际化进程。以人民币的货币职能跨境延伸扩展为主线，配套的金融改革政策、区域经贸金融合作布局，以及全球人民币基础设施与网络构建一直在积极稳健地实施推进。2008年全球金融危机爆发以后，随着企业国际化从出口贸易与市场获取转向创新技术的全球配置与价值链上的重新定位，人民币国际化的动力逐渐由单一的贸易计价结算转向跨境贸易、金融产品创新与对外直接投资相互融合的均衡发展。2016年，人民币正式被纳入国际货币基金组织特别提款权，标志着中国对全球经济金融体系治理的深度参与，而这又会在更高层次上进一步推动中国的对外开放。根据中国人民银行的统计数据，2016年，全年跨境人民币收付金额合计达到9.85万亿元。2017年底，以人民币计价的全球贸易结算份额为1.61%，位列国际货币第八位。根据IMF公布的官方外汇储备货币构成（COFER）数据，截至2017年9月，全球央行所持有的人民币储备总额约合1079.4亿美元。在金融全球化背景下，未来以“一带一路”建设和金融市场国际化为先导，提升人民币在国际货币体系中作为投资与储备货币的地位，不仅要求健全人民币全球使用的金融基础设施系统，还应考虑完善跨境资本流动的宏观审慎管理政策架构。

一、人民币国际化的演进脉络

改革开放以来，中国在世界经济格局中的地位跃升决定了人民币扩大国际使用的长期趋势。中国经济贸易增长与国际收支波动的阶段性特征体现了不同时期市场主体在跨境贸易投资中使用人民币的需求转换，这种需求变化带动了机制改革与金融开放政策的有序推进。

从中国作为新兴经济体的国际收支周期来看，经济发展起步时所遇到的资金与技术缺口需要通过引入外资来弥补，这一阶段主要为本币获得国际认可积蓄贸易与经济基础；在经济实力显著增强与国内要素禀赋结构发生变迁以后，开始出现资本向外投资的诉求与机会，此时以既有的贸易规模与国际合作为支持，通过企业海外经营带动人民币进入全球经济也就水到渠成。

2008年全球金融危机引发全球储备货币流动性收缩与货币政策溢出传导的金融风险蔓延。寻找国际结算替代性货币的外部需求与关于单极化储备货币体系的缺陷反思为人民币提升国际地位提供了历史机遇。顺应储备货币多元化趋势，主动推进人民币国际化，不仅可提升全球金融体系的稳定性，还可有力支持中国经贸发展与企业全球布局。

货币国际化的过程同时伴随着本国信用逐渐被国际社会所接受。有中国经贸实力与金融改革成就做背书，人民币更易于作为现行国际货币体系的新晋平衡力量加入世界金融秩序的治理中。同时，人民币更多参与全球金融活动有利于降低中国对内对外经济政策的协调难度。

人民币国际化基本遵循了从结算货币职能起步到贸易计价与投资交易职能均衡推进，进而提升储备货币国际地位的演进思路。从政策引导的具体路径来看，主要从金融改革、区域贸易金融合作以及金融基础设施与网络搭建三个维度来创造人民币扩大国际使用的适宜条件。

从措施组合来看，发展结算货币职能主要涉及建设离岸人民币中心与人民币跨境支付体系、推进全球央行间货币互换合作等；深化投资货币职能涉及境内外金融市场联通、汇率形成机制改革、丰富离岸市场人民币产品类别等。储备货币作用的提升则来源于前两种职能的不断强化。

二、人民币国际化的历史进展

表1 人民币国际化的重点举措一览

续表

续表

（一）基础夯实阶段（从改革开放初期到2009年）：基于配合外向型经济发展的考虑，以汇率形成机制改革与区域经贸合作为主线增强跨境商品与资本双向流动，支持中国对外贸易增长与市场开放。该过程带动人民币的周边和区域化使用，为人民币通过贸易结算渠道输出并辐射全球打下坚实基础。

货币国际化往往伴随实体经济的国际化过程。人民币早期的国际需求来源于规模不断增长的边贸结算，而1998年亚洲金融危机爆发后，东盟国家基于构建常态化国际流动性互助机制形成的《清迈倡议》推动了人民币参与区域货币合作。2001年，加入WTO为中国企业打开融入全球市场门户的同时，也为未来出口贸易与人民币跨境结算发展作出远景布局。从人民币的海外存量变化来看，这一阶段人民币的国际使用有一定进展，香港地区离岸市场的人民币存款规模从2004年初到2009年底约增加了583.2亿元。

在构建开放型市场经济背景下，从机制改革视角，通过理顺汇率形成机制与削减外汇管理限制，以更规范和更适宜的市场条件支持企业对外贸易，为非居民接受人民币结算提供真实的货物交易规模保障；从市场建设视角看，通过建立离岸市场便利人民币的境外收付及投融资扩展，为境内外市场提供资源交互的窗口与渠道。

中国长期贸易顺差所积累的外汇储备引发了人们对关于投资效率与收支平衡的思考。推动人民币国际化可促进外汇资产投资思路从以央行储备形式持有发达国家债券向市场化的企业对外投资转变。这将提升外汇投资的回报水平与微观主体的经营创新活力。

（二）起步跃升阶段（从2009年7月跨境贸易人民币结算试点启动到2015年）：中国经济从逐步适应全球分工发展到主动融入国际市场，客观上需要一个与中国经济水平相匹配的本币国际地位。利用重塑国际货币体系与补充储备货币流动性的有利契机，以贸易计价结算与货币互换合作为主线推动人民币的海外使用，为进一步便利市场主体跨境贸易投资提供有力支持。

2008年全球金融危机爆发以来，单级化国际货币体系与多元化世界经贸格局之间的不协调加剧了新兴市场国家金融体系的脆弱性，人民币作为支付与交易媒介的需求在国际范围内显著增加。在中国长期经济高速增长所支撑的人民币升值趋势下，境外主体存在资产组合的货币替代需求。通过贸易渠道向外输送人民币并在离岸市场创新人民币产品为人民币国际化创造了良好开局。具体来说，从人民币的海外使用及沉淀情况来看，香港人民币存款额从2009年初的543.9亿元增长到2014年底的1万亿元，人民币在国际支付货币中的份额从2011年底的0.25%增长到2014年底的2.17%，排名上升了15位；从人民币的跨境流动情况来看，经常项目下人民币收付总额从2010年的3501亿元迅猛增长到2015年的7.23万亿元。

图1 香港人民币存款总额及其变化（2004年3月—2018年1月）

资料来源：香港金融管理局。

构建人民币境内外贯通的循环模式对中国金融开放的同步深化提出更高要求。首先，为了避免贸易逆差与货币国际化的“特里芬悖论”，需要以促进资本项目开放来丰富人民币的输出渠道，进而改善中国国际投资头寸表。其次，人民币的国际使用要求资本项目提高可兑换程度，那么为了维持货币政策的有效性亟须进一步增强汇率弹性。最后，由于国际货币会充当大量与本国经济无关的交易计价工具，并且境外主体有在发行国以外持有国际货币的需求，因此离岸人民币市场的发展进程也需相应加快。

随着人民币国际化的深入，一些问题也逐步呈现。首先，在贸易结算单一动力的助推下，由于存在人民币升值预期，境外企业更愿意接受人民币付款，导致人民币用于进口支付远超过出口收款。这种贸易项下收付结构的不平衡导致外汇储备增速加快，人民币与弱势货币置换带来居民福利损失。其次，由于汇率改革滞后于人民币国际化进程，境外主体更多基于币值收益而不是资产收益来持有人民币，这将增大未来人民币国际化进程的波动性。最后，在为境外人民币开启回流投资通道的同时，资本账户下证券投资项目开放随之拓宽，这会增加管理短期跨境资本流动的难度。

（三）调整巩固阶段（从2015年8月至2018年）：“8·11”汇率市场化改革后，在人民币汇率阶段性贬值预期下，人民币的跨境收支使用有所放缓。由于境外投资者人民币持有动机与境内企业国际经贸主要形态发生变化，人民币向全球输出的主要模式逐渐向国际金融市场与对外直接投资渠道转变，金融交易结算在人民币国际化的动力结构中权重提升。随着驱动因素完成切换，人民币国际化进程逐渐企稳。

在人民币阶段性贬值压力影响下，海外人民币规模出现下降，2016年底香港人民币存款额同比下降约35.8%；同期人民币跨境贸易总额下降约27.7%。全球贸易支付计价的人民币份额从前期高点的2.31%下降到2017年底的1.61%。随着人民币汇率形成机制市场化改革不断深入，人民币单边升值趋势被双向宽幅波动的新常态所替代。这一方面增加了离岸人民币持有者管理汇率风险的要求，另一方面促使人民币国际化的逻辑基础切换到提升人民币资产的国际吸引力上来。

在逆全球化背景下，原本通过经常项目与跨境贸易提升人民币海外存量的方式已面临瓶颈，直接投资与证券投资成为矫正上一阶段人民币国际化发展结构性失衡的主要方式。根据2018年3月发布的《2017年中国国际收支报告》，2017年中国对外直接投资资产净增加1019亿美元，证券投资项下境外股权、债券等资产净增加1094亿美元。在新动力的引领下，人民币国际化在经历了阶段性滞缓与退步后逐渐趋稳，从海外人民币存量指标来看，香港人民币存款额在2017年结束前期的下降趋势并且稳中有升（同比增幅约4.5%）。

图2 人民币在国际支付货币中所占份额及排名

资料来源：SWIFT，作者整理。

图3 经常项目人民币收付总额及其增量

资料来源：《2017年人民币国际化报告》，作者整理。

人民币加入SDR为海外投资者配置人民币资产提供了新动力，这将促进中国境内金融市场以创新产品为基础加速融入全球金融体系，由此引致的更高水平的金融开放也可顺应境内居民的全球资产配置与财富结构调整需求。2017年，境外对中国证券投资净流入1168亿美元，较上年增长1.3倍。

人民币直接投资将促使人民币国际化进程更加稳健。首先，人民币跨境直接投资可有效优化人民币在境外实体经济中的循环模式，帮助构建以中国企业为核心的人民币计价全球供应链结构。其次，减少人民币输出受汇率和资产收益率的影响，丰富人民币使用与回流的通道。再次，对外投资可有效撬动人民币在与项目所在国贸易中的计价结算使用。最后，有真实交易背景的直接投资对短期跨境资本流动的替代有利于维护境内金融体系的稳定。

三、人民币国际化的未来着力点

（一）人民币国际化需要完善的金融基础设施支持，其中的重点是跨境支付和人民币金融产品的国际化托管清算系统构建。

从支付职能角度看，应建立适应全球市场发展的人民币清算支付系统。首先，为提高系统集中度从而提升支付清算效率，可重新整合中国现有的清算行、代理行与人民币跨境支付系统（CIPS）离散分立的跨境清算安排，这也有利于全面监控与管理人民币的国际流动。其次，在境外机构直接参与CIPS之后，需考虑构建境内外清算风险的隔离与分散机制。现有清算行与代理行的清算模式都须依赖境内的跨行清算系统完成，有可能引发风险的跨境传导。最后，从功能服务角度看，应将CIPS所覆盖的范围从单一的贸易项下跨境支付向金融市场业务延伸。2018年3月，CIPS二期正式进入试运行阶段，采用效率更高的全额与净额混合结算的模式，将为人民币国际化提供有力的技术支撑。

从投资及价值储藏职能角度看，应该为全球投资者提供国际化的人民币产品托管清算系统。目前，人民币金融产品在海外可获得的基础设施支持与日趋扩大的全球投资需求无法匹配，中国境内现行的托管清算制度与国际通行的规则仍存在较大差异。以人民币债券为例，包括伦敦清算所集团（LCH）与欧洲清算所（Eurex Clearing）在内的国际主流清算机构还都不能为人民币债券提供托管与清算服务。应考虑加强与国际交易平台、中央托管机构的业务合作，做好境内外市场制度安排的衔接；还可以考虑在香港建立符合国际惯例的托管清算机构，从而消除人民币证券资产用于抵押、回购等金融交易的机制壁垒，释放人民币资产的海外流动性，支持人民币金融资产的国际化。

（二）从全球视角提升人民币资产的配置价值，需要继续培育有深度的人民币金融产品市场。

从人民币产品市场的创新发展角度看，首先，应着重推动债券市场的机制完善，考虑优化国债的做市机制，维持各期限国债发行规模与频次的稳定均衡，构建市场化的债券基准收益率曲线。其次，应推进股票市场的发行制度注册制改革，将监管重点从市场准入转向发行主体的信息披露与行为监督，从而帮助投资者提升风险辨识能力并优化资产配置。最后，应注重发展股票期货、国债期货与大宗商品期货等金融衍生品市场，为投资者管理投资组合的风险敞口增加市场化的工具选项。同时，衍生品交易也可促进现货市场的价格发现。

从人民币产品市场的对外开放角度看，应同步推动现有的中国投资者到海外交易（QDII）、国际投资者到中国开户投资（QFII、RQFII、CIBM）以及资本市场互联互通（沪港通、深港通、债券通）等三类投资渠道的开放与扩大。在此过程中，对中国交易环境与制度框架的不熟悉将增加外资机构进入境内金融市场的成本。应该协助外资机构充分了解并适应中国金融市场的交易规则，促进中国金融市场的运行制度同国际金融市场的通行标准接轨，放开境内与境外市场价格联动与套利交易的管理，从而最大限度争取海外投资者的参与，扩大人民币产品市场的国际影响。

（三）继续扩大人民币的海外需求，应完善跨境资本流动的宏观审慎管理框架。

首先，逐步建立跨境资本流动的数据统计监测与预警响应机制。在银行结售汇头寸管理与金融机构外汇资产负债申报的基础上，将金融机构全口径的外汇流动性统筹到监测框架下。在监测指标选取方面，可以从全球视野出发将境内外资本市场回报率差异、非居民境内投资的资产结构变化等指标纳入监测体系。

其次，减少进而逐步取消额度管理等数量型管理工具的使用，更多地采用价格型市场化工具来调节跨境资本流动。例如，应用风险准备金工具有利于降低跨境资本的大幅波动。

最后，进一步优化全口径跨境融资宏观审慎管理模式，增加中国企业境外融资的自主性。可考虑设计关于外债结构调整阈值、外债豁免项、跨境融资杠杆率等参数的动态调整机制，并根据本外币业务合规度对不同的市场主体设计差异化的跨境融资杠杆率，来完善外债管理激励机制。

（作者：巴曙松，中国银行业协会首席经济学家、香港交易所首席中国经济学家，金融学教授；郑子龙，就职于中国农业银行总行，经济学博士，美国波士顿大学商学院访问学者。）

社会融资规模成为我国金融宏观调控的重要指标

盛松成

一、社会融资规模是衡量金融支持实体经济的重要指标

2018年政府工作报告提出，“管好货币供给总闸门，保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长，维护流动性合理稳定”。其中，社会融资规模指标由我国首创，近年来已为社会各界所广泛接受，并成为我国货币政策和金融宏观调控的重要指标。2010年12月，中央经济工作会议首次指出，要“保持合理的社会融资规模”。迄今为止，这一指标已连续八次被写进中央经济工作会议文件和总理《政府工作报告》。

2010年11月，按照人民银行领导的要求，人民银行调查统计司开始研究、编制社会融资规模指标。自2011年起人民银行按季发布社会融资规模增量数据，2012年起按月发布，并在2012年9月公布了2002年以来的月度历史数据。2014年起，按季发布地区社会融资规模增量数据。2015年起，按季发布社会融资规模存量数据。2016年1月起，按月发布社会融资规模存量数据，使得存量数据具备了衡量同比增速的意义。

二、社会融资规模的内涵和理论基础

社会融资规模是指一定时期内（每月、每季或每年）实体经济从金融体系获得的资金总额。社会融资规模由四大类融资构成，共10个子项。四大类融资分别是：一是金融机构表内贷款，具体包括人民币贷款和外币贷款两项融资。二是金融机构通过表外提供的融资，具体包括委托贷款、信托贷款和未贴现的银行承兑汇票等三项融资。三是直接融资，具体包括非金融企业债券和境内股票融资两项融资。四是以其他方式向实体经济提供的资金支持，具体包括保险公司赔偿、金融机构投资性房地产、小额贷款公司及贷款公司贷款三项融资。这里的金融体系是整体金融体系的概念。从机构看，包括银行业、证券业、保险业等金融机构。从市场看，包括信贷市场、债券市场、股票市场、保险市场及中间业务市场等。从地域看，是实体经济从境内金融体系获得的资金总额。

社会融资规模指标具有深厚的经济理论基础。我们知道，货币政策传导机制是一根很长的“链条”，从理论重要性来讲，大致可以从金融机构资产和负债两个角度分为货币观点和信用观点。货币观点强调央行通过政策工具改变商业银行等金融机构的存款量（负债端），影响实际利率水平，从而影响总产出。信用观点则强调货币政策的变化，通过改变商业银行的贷款量（资产端），以及其他金融机构的资产方（如债券融资、股票融资等资产方的变动）来影响企业资金可得性，改变私人部门投资和最终产出。

从20世纪50年代开始，托宾、斯蒂格利茨以及伯南克等著名经济学家陆续提出并最终形成了货币政策传导的信用观点。例如，托宾Q理论指出，扩张的货币政策会使股票价格上升，当企业股票市值超过资本重置成本时，企业股票融资额增加，投资需求上升，带动总产出水平上升。但是，货币观点在西方国家的货币政策传导机制中占主导地位。基于货币观点的货币政策传导机制是以市场经济完善、信息充分为前提的，而信用观点则建立在信息不充分、金融市场不完善的基础上。与成熟市场经济国家相比，我国市场经济远非完善，金融市场尚不发达，信息往往既不充分也不对称，因此货币政策对实体经济的影响仅关注货币渠道是不够的，还需要同时关注信用渠道。

从我国货币政策实践看，历来我国金融宏观调控注重搭配使用金融机构负债方和资产方指标。1998年以前，货币调控是以信贷行政分配方式进行的。尽管此后人民银行宣布取消信贷配额，以货币供应量作为货币政策的中介目标，但信贷指标在我国货币政策实践中仍发挥着重要作用，形成“两中介目标”的二元传导机制。随着金融中介的多元化发展，近年来实体经济可以通过银行表内贷款、银行表外业务、债券融资和股票融资等多种方式获得信用，信用渠道涵盖的范围进一步扩大。若宏观调控只控制信贷规模，其他方式的融资就可能快速增长，出现“按下葫芦浮起瓢”的现象，从而可能贻误调控时机，影响调控效果。为此，我国央行于2010年编发了社会融资规模指标，以衡量一定时期内实体经济从金融体系获得的资金。从某种意义上可以说，社会融资规模指标也是在这一实践基础上发展起来的。

社会融资规模指标本身是我国的独创，我国也是唯一统计这一指标的国家。尽管信用观点诞生于西方国家，但实践中西方国家单一地关注负债端，资产方复杂度高难以统计，并未将信用观点运用到统计实践中，由此导致的信息缺失进而监管不力是2008年金融危机爆发的一个原因。我国首创的社会融资规模指标开国际先河，反映了我国为弥补统计信息缺口而进行的努力，日渐被社会各界接受与应用，具有很高的开放性、可塑性，得到IMF、BIS等国际金融组织的高度认可。

三、社会融资规模的统计与分析

2002年至今，社会融资规模的绝对值水平大体经历了三个阶段的变化。2002—2008年，社会融资规模在2万亿～7万亿元波动；2009—2014年，社会融资规模攀升至14万亿～18万亿元；2015—2017年，社会融资规模在15万亿～20万亿。2018年1—2月份，考虑春节因素后，社会融资规模达4.23万亿元。

表1 社会融资规模的量及构成

表2 社会融资规模的结构演变

社会融资规模的结构具有较鲜明的趋势性特点。首先，2002年至今，新增人民币贷款占社会融资规模的比例经历了先下降后上升的过程。新增人民币贷款占社会融资规模的比例曾经大幅下降，由2002年的91.9%下降至2013年、2014年的55%左右，2015年恢复至73%。2017年以来，伴随着金融去杠杆进程，表外融资表内化，人民币贷款近期明显回升。2018年1—2月，人民币贷款占社会融资规模的87.6%，比2017年全年水平高16.4个百分点。其次，实体经济通过金融机构表外的融资先升后降。2006年至2013年间，实体经济以委托贷款、信托贷款和未贴现的银行承兑汇票获得的融资以年平均39.5%的速度增长，而2002年这些表外融资的业务量还很小。近期表外融资急剧缩减，2018年1—2月委托贷款、信托贷款和未贴现的银行承兑汇票在社会融资规模中的占比分别为-3.5%、2.6%和3.6%，表外融资合计仅占社会融资规模的2.8%。最后，直接融资占比呈上升趋势。2016年，非金融企业境内债券和股票合计融资4.2万亿元，是2002年的42.6倍，占同期社会融资规模的23.9%，比2002年提高了18.95个百分点。但2017年以来直接融资占比大幅下降。2017年直接融资占比骤降至6.8%。2018年1—2月，非金融企业境内债券和股票合计融资2795亿元，同比增加2653亿元。

图1 社会融资规模构成的变化

四、社会融资规模与货币供应量M2是一枚硬币的两个面

从历史上看，社会融资规模（存量）与M2增速走势基本一致，两者相关系数达到0.88。个别月份两者的增速甚至完全一致，如2016年一季度末，社会融资规模存量增速和M2增速都是13.4%。

图2 社会融资规模存量与M2增速

社会融资规模与M2之所以在绝对值和增速上相当接近，是因为两者分别反映了金融机构资产负债表的资产方和负债方，两者相互补充、相互印证，是一枚硬币的两个面。社会融资规模是从金融机构资产方和金融市场发行方进行统计的，从全社会资金供给的角度反映金融对实体经济的支持。也就是说，社会融资规模是金融体系的资产，是实体经济的负债，其内容涵盖了金融性公司资产负债表中资产方的多数项目。货币供应量正好相反，是从金融机构负债方统计，是金融机构的负债，是金融体系对实体经济提供的流动性和购买力，反映了社会的总需求。因此，从资产负债角度看，社会融资规模和货币供应量能够相互补充、相互印证。

表3 社会融资规模与M2是一枚硬币的两面

作为一枚硬币的两个面，尽管社会融资规模与M2走势接近，但仍存在差异，这主要是由于两者统计的角度、范围和创造的渠道并不一致。

一是两者统计的角度不同。社会融资规模统计和反映的是整个金融体系的资产方（对应的是实体经济的负债方），M2统计的是金融机构的负债方（对应的是实体经济的资产方）；社会融资规模衡量的是货币如何被创造出来，M2衡量的是经济总共创造了多少货币。

二是两者统计的范围不同。社会融资规模统计涉及包括存款类和非存款类金融机构在内的整个金融体系提供的资金支持，M2则仅针对存款类金融机构提供的存款；社会融资规模统计的是住户部门和非金融企业部门获得的融资，M2则既包括住户和非金融企业部门的存款，也涵盖了非银行金融机构的存款。

理论上，社会融资规模与M2仅部分内容有对应关系，互有不对应项目，因而二者并不存在数量上的对等关系。M2来源结构中对非金融部门债权体现在社会融资规模中，就是其中的各贷款项目和企业债券中由银行持有的部分。但两者并不完全相等，主要是货币概览的机构范围不包括信托公司等非银行金融机构，因而M2来源结构中对非金融部门债权不包括信托贷款，即社会融资规模和M2统计口径在信贷和银行持有企业债券上存在重叠，但信贷部分不完全对等。

三是两者创造的渠道有差异。外汇占款、财政投放、银行投放非银（未投向实体经济部分，分别反映在货币概览中资产方的国外净资产、对政府债权、对其他金融部门债权等项目的变化上）能够派生M2，但不能增加社会融资规模；股票、债券等直接融资，以及发放未贴现的银行承兑汇票和信托贷款等，能扩大社会融资规模，但不能派生M2；银行发放人民币贷款、购买企业债等，以及银行投放非银（投向实体经济部分），既能派生M2，又能扩大社会融资规模。

图3 社会融资规模与M2的关系

五、近期社会融资规模与M2增速的背离

长期以来，社会融资规模与M2增速非常接近，而从2016年10月开始社会融资规模与M2增速的差异逐渐扩大。2017年8月末，社会融资规模同比增速高于M2增速4.2个百分点，差距达到最大。2018年2月末，M2同比增速从2017年末的最低点回升至8.8%，较社会融资规模增速（11.2%）低2.4个百分点，两者增速的差异较上年末收窄了1.4个百分点。

图4 近期社会融资规模与M2增速的背离

近期社会融资规模与M2增速不一致主要是金融去杠杆的结果。一是金融去杠杆导致银行体系投向非银金融机构的资金减少。银行购买非银金融机构发行的资管等金融产品将派生M2，但是否扩大社会融资规模，则要看非银金融机构有没有将这笔资金投入实体经济。如果非银金融机构从银行体系拿到钱后没有投入实体经济，就发生了资金空转，这时仅体现为M2增长而社会融资规模没有变化；只有非银金融机构将通过资管等产品融来的资金投入实体经济，才能扩大社会融资规模。

前几年，银行购买非银金融机构发行的资管等金融产品较为普遍，资金空转的现象较多。2017年以来金融监管加强，金融去杠杆使得银行开始回收通过资管计划等投向非银金融机构的资金，资金内部往来减少，这导致M2增速下降，但社会融资规模扩大相对平稳。比如，2017年末银行对其他金融机构债权同比增长5.5%，该增速较2016年末下降42.7个百分点。

我们计算了各来源结构对M2变动的贡献率（各来源结构的变动/M2的变动×100%）和拉动率（各来源结构贡献率×M2同比增速）。2017年末，在存款性公司“对其他金融部门债权”一项中，对M2变动的拉动率仅为1个百分点，而2016年末“对其他金融部门债权”对M2变动的拉动率为6.3%，故2017年M2各来源结构中“对其他金融部门债权”大幅下降，导致M2增速同比回落5.3个百分点。此外，“对政府债权”同比增长26.2%，增速同比回落39%；对M2变动的拉动率为2.7%，较2016年回落1.9%。2017年对M2变动起反向作用的其他负债项目，如债券和其他净项的拉动率分别上升1.4%和2.1%，但这些拉动作用上升的因素影响程度小于拉动作用下降的因素，最终M2同比增速回落。2018年1—2月，对M2变动起正向作用的“对国外净资产”和“对政府债权”的拉动率分别较去年同期上升1.5%和2.5%，对“其他金融部门债权”的拉动率为0.9%，与2017年同期相比下降3.1%，但较2017年拖累5.3%已有所缓和。

表4 各来源结构对M2变动的贡献率与拉动率（2017年末）

表5 各来源结构对M2变动的贡献率与拉动率（2018年2月末）

金融去杠杆导致表外融资渠道减少，货币创造的途径压缩。金融去杠杆导致表外融资渠道减少，虽然部分表外融资转移到表内（表现为银行信贷增加），但贷款以外的表外融资压缩更多，货币派生的渠道被抑制，这使得M2增速下降。而萎缩的表外融资中有些没有被统计到社会融资规模中去，或被转移到社会融资规模统计的其他表外项目中（如信托贷款），因此社会融资规模增速表现得相对平稳。比如，据中国银行业协会统计，银行理财同比增速从2016年末的23.6%下降到2017年末的1.7%。这导致非银金融机构存款同比减少，企业融资来源减少、存款下降，M2增速相应下降。

金融部门在去杠杆，实体部门相对不明显。M2增速下降意味着银行体系的负债下降，表明去杠杆主要发生在金融部门；而社会融资规模反映了实体经济获得的资金支持，社会融资规模增速平稳，意味着实体部门融资状况依然良好。我们计算了各项目对社会融资规模变化的贡献率和拉动率。2017年人民币贷款的拉动率与2016年持平，信托贷款和未贴现银行承兑汇票的拉动率上升，而委托贷款和企业债券的拉动率下降。2018年1—2月份，人民币贷款的拉动率较去年同期上升1个百分点，表外融资中的委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票的拉动率均下降，说明实体经济融资结构正在从表外转向表内。

表6 各来源结构对社会融资规模变动的贡献率与拉动率（2017年末）

表7 各来源结构对社会融资规模变动的贡献率与拉动率（2018年2月末）

2017年金融去杠杆和强监管导致M2增速大幅下降，但社会融资规模指标显示，金融对实体经济的支持没有减少，这再一次证明了社会融资规模指标的合理性和重要性。2018年政府工作报告未对社会融资规模和M2设定具体的增速目标。随着金融运行情况的变化，社会融资规模和M2的决定因素也发生了变化，一时难以准确预测这两个指标的增速。回过头来看，前几年的金融创新为实体经济服务不足，致使资金在金融体系内部空转，并积聚了较大风险。鉴于金融去杠杆的进程和大量融资回表，预计未来一段时间M2增速与经济增长的相关性将会提高，M2与社融增速的差异将会缩小，M2增速或有所回升，将超过去年。

六、社会融资规模符合金融宏观调控的需要

随着我国金融市场的多元化发展，金融市场的创新发展为实体经济提供了日益多样化的融资方式，单一的信贷规模已无法全面、准确地反映金融体系对实体经济的资金支持，而社会融资规模能综合反映全社会融资总量和结构的指标。利用2002以来的月度数据，我们对社会融资规模、新增人民币贷款、货币供应量M2与主要经济指标、央行货币政策操作目标的关系进行计量分析，以考察社会融资规模在货币政策传导机制与宏观经济调控中的作用。从货币政策中介目标或监测指标的可测性、相关性和可控性等“三大属性”出发，实证分析显示以通胀率和产出增速为货币政策最终目标时，社会融资规模增量与货币政策最终目标的相关性大于新增人民币贷款，即在“相关性”上社会融资规模增量优于新增人民币贷款。另外，无论央行采用数量型或价格型操作目标，社会融资规模均比新增人民币贷款具有更强的可控性。特别是2009年以后，社会融资规模增量与新增人民币贷款在货币政策传导机制中的作用分化更加明显。社会融资规模存量与M2是一枚硬币的两个面，不仅在绝对数值和增速上相当接近，实证研究亦表明两者对货币政策最终目标的影响以及与操作目标的关系高度一致。

社会融资规模满足了货币政策中介目标的可测性、相关性、可控性的三大要求，不仅社会融资规模增量是比新增人民币贷款更优的中介目标或监测指标，而且社会融资规模存量可与M2相互印证、相互补充，构成“两中介目标、两传导机制”模式中的“新搭档”。虽然当前我国货币政策操作正在逐渐由数量型调控向价格型调控转变，但由于不同层次利率之间尚未形成市场化的传导链条，经济结构中还存在一些利率不敏感部门，金融市场尚未全面形成市场决定的价格体系，因此搭配使用M2和社会融资规模等数量型货币政策中介目标或监测指标能起到很好的过渡作用。

社会融资规模与主要经济指标具有较强的相关性。利用2002年以来的季度数据，我们对社会融资规模增量、广义货币M2新增额、新增人民币贷款与主要经济指标分别进行计量分析。我国社会融资规模增量与主要经济指标（如GDP、社会消费品零售总额、固定资产投资完成额等）均具有较高的相关性（相关系数0.89～0.94），且相关系数均高于M2、新增人民币贷款约0.1。社会融资规模增量与GDP、投资和物价等经济变量之间存在长期稳定的协整关系和显著的因果关系。

七、社会融资规模能够反映金融领域供给侧改革的推进情况

金融的根本要求是服务实体经济。社会融资规模从全社会资金供给的角度反映金融对实体经济的支持，而M2衡量的是金融机构负债方，难以准确衡量金融体系对实体经济的支持。作为一个整体流动性指标，M2很难统计其行业、区域结构，而社会融资规模在综合反映实体经济融资总量的同时，还提供了行业结构、地域结构、融资结构（如银行表内、表外和直接融资结构）等信息，能够观察到分行业、分地区、分融资方式的各种类型资金支持，在结构上优于M2。

社会融资规模多元化的结构属性能够将金融体系对实体经济的支持力度细分到方方面面。社会融资规模中的贷款、表外融资、直接融资等可以细分到各行业，例如社会融资规模能反映“两高一剩”行业的融资情况，有助于产业结构调整和打好污染防治攻坚战。可以细分到各地区，观察到各地区的融资情况，有助于地方政府把握当地经济金融形势，并及时有效防范化解地方政府、地方国企杠杆率过高的风险。可以反映房地产开发贷款、房地产企业直接融资的情况，观察到房地产去库存的趋势，并且居民部门购房贷款的增长情况能够反映出居民部门的杠杆率水平。可以观察到支持小微企业、三农建设的资金，观察到金融对精准扶贫的支持力度，有助于小微企业、农业等领域补齐“短板”。可以反映新产业、新业态等领域融资增长情况，有助于推进我国的产业升级和高质量发展。可以反映不同融资工具、不同融资渠道的资金情况，例如直接融资与间接融资的比例关系，来源于银行和非银行渠道的资金比例关系，银行表内融资和表外融资的比例关系，有助于反映我国金融市场和金融产品的多元化发展趋势，反映宏观杠杆率的去化程度，反映金融领域供给侧结构性改革的推进情况。因此，社会融资规模指标所具备的开放性指标属性，允许我们适时地根据金融宏观调控的需要，针对金融体系对实体经济的资金支持展开多角度、全方位的分析，进而促进政策的科学研判和精准调控。

社会融资规模能够多角度、全方位反映全社会各类融资支持实体经济的状况，对于促进金融支持实体经济具有重要意义。社会融资规模在综合反映实体经济融资总量的同时，还提供了类型结构、地区流向和行业投向等信息，有利于更全面地反映我国经济金融运行情况，前瞻性地反映实体经济融资规模变化的方向、经济运行的边际变化、地区发展差异、行业发展动向等，符合金融宏观调控的需求，为防范化解金融风险、推动产业结构转型升级、做实做强做优实体经济、迈向高质量发展提供指引。

（作者系中国人民银行参事、中欧陆家嘴国际金融研究院常务副院长）

九论中国金融系统性风险

张明

引言

所谓金融系统性风险，是指金融体系作为一个整体可能存在的风险及其可能对金融体系与实体经济所造成的不利冲击。[1]国外文献主要从事件冲击视角与演化视角来分析系统性风险。从事件冲击视角来看，系统性风险是指特定事件的发生对经济金融体系造成的巨大的、宏观的冲击。从演化视角来看，系统性风险是指特定风险在不同部门或区域之间的传递与扩散。

本文试图从私人部门、公共部门与对外部门这三个部门的角度出发来分析中国金融体系面临的系统性风险。[2]第一，本文将依次梳理私人部门、公共部门与对外部门各自面临的特定风险（第一节至第四节）；第二，本文将分析这三个部门之间可能发生的风险传递（第五节）；第三，本文将解释过去中国金融体系存在的风险减震器为何濒临失效（第六节）；第四，本文将展望未来中国金融危机爆发的可能路径（第七节）；第五，本文将预测一旦金融系统性风险爆发可能产生的后果（第八节）；第六，本文将提出应对中国金融系统性风险的政策建议（第九节）。

一、私人部门系统性风险：高杠杆与房地产

很多年来，外国投资者一直在质疑中国经济增长的可持续性，国内也不乏类似的怀疑论者。迄今为止，他们都错了。中国经济不但没有崩盘，反而不断给出了亮丽的成绩单。然而，过去的成功未必预示着未来能继续获得成功。中国经济能否继续打破怀疑论者的预期，再次实现10年、20年的持续较快增长，实则面临较大的不确定性。

鉴于中国政府对宏观经济的强大掌控能力，以及在实施扩张性财政货币政策方面的巨大空间，再加上超过3.5万亿美元的外汇储备，中国政府有能力避免小型局部危机的爆发。因此，中国未来面临的一种尴尬或许是，要么不爆发危机，要么就爆发一次大规模的系统性危机。这种尾端风险爆发的可能性，越来越不能令人忽视。

本文首先将分别剖析中国的私人部门、公共部门与对外部门可能蕴藏的系统性风险，之后再剖析三个部门的风险之间可能发生的传导与联动。本文将重点分析中国私人部门（包括国有企业、国有银行与地方融资平台）面临的系统性风险。笔者认为，这方面至少有两大风险不能忽视，即高杠杆与房地产。

杠杆率也即负债率。当前，中国国民总负债占GDP的比率为250%～260%，这在全球主要大国中位居中游，杠杆率并不算高。然而，如果分部门来看，则中国家庭与政府部门的杠杆率显著低于全球平均水平，这就意味着中国企业部门的杠杆率显著高于全球平均水平。根据不同机构的估算，目前中国企业负债占GDP比率为150%～160%，在全球主要大国中位居第一。

企业总负债对应着企业高投资。在外需强劲、本国经济潜在增长率较高的背景下，高负债推动的高投资不是问题，反而可能给企业带来可观的利润。然而一旦外需萎缩、本国经济潜在增长率走低，那么高投资的结果就可能造成庞大的过剩产能，而高负债的结果将会造成商业银行不良贷款攀升。

这恰好是中国在本轮全球金融危机爆发后面临的问题。首先，受金融危机影响，发达国家经济增长低迷，而新兴市场国家的经济增长也未能与发达国家充分脱钩，中国出口面临的外需不容乐观；其次，受国内要素价格市场化、人口红利与后发优势的衰减等因素影响，中国经济潜在增速已经由过去的10%左右下降至当前的6%～7%。

在外需萎缩与内需不振的背景下，过去持续高投资形成的庞大产能不能通过国内消费与对外出口这两个渠道充分消化，这无疑会导致大规模的产能过剩。在制造业，产能过剩不仅出现在钢铁、水泥、电解铝、玻璃、PVC等传统行业，甚至出现在光伏、风电、造船等新兴行业。在基础设施领域，产能过剩体现在，在2008年以来千万亿浪潮中上马的很多高速公路与机场，特别是位于中西部地区的新建基础设施项目，目前使用率严重不足，要收回投资成本可谓遥遥无期。

一旦以各种形式存在的产能过剩问题不能得到解决，那么为企业高投资提供融资的商业银行就不得不面临不良贷款率迅速上升的局面。这一现象可能首先爆发于商业银行表外的影子银行体系，之后再转回商业银行的资产负债表上。

其实，即使不考虑产能过剩问题，未来几年内中国商业银行的资产负债表本身就很难消停了，这是由于中国商业银行的资产负债表，在很大程度上与房地产完全捆绑在一起。

假定中国商业银行的总贷款是100元。其中20元直接给了房地产行业，包括开发商贷款与住房抵押贷款，这些贷款背后的抵押品自然是土地与房产。另外20元给了地方融资平台。地球人都知道，地方融资平台的资本金是地方政府通过土地形式出资的（而且经常存在出资不实的状况），地方融资平台申请银行贷款的抵押品也是土地，就连地方政府对地方融资平台提供的隐含担保，其最终支撑其实是地方政府未来的土地出让金收入。商业银行剩下的60元基本上贷给了企业，包括抵押贷款与信用贷款。而在企业抵押贷款中，又有很大一部分是用土地与房产作为抵押的。

这样一来，仅仅粗略估算，我们就不难发现，中国商业银行的总贷款中，可能有50%～60%直接与房价、地价密切相关。尽管对居民住房抵押贷款而言，银行有着较高的安全边际（首套房首付比率20%～30%），但对其他相关贷款（如开发贷与抵押贷）而言，安全边际远没有住房抵押贷款那么高。

让我们来做一个思想实验。如果不考虑安全边际，假定中国商业银行60%的贷款直接与房价、地价密切相关。那么，如果一个外生性或内生性冲击导致全国平均地价与房价下跌15%，中国商业银行将会出现相对于总资产9%的损失，这意味着商业银行的自有资本金将消耗殆尽。

这恐怕是中国的屡次房地产调控没有达到理想效果的重要原因。地方政府害怕土地出让金萎缩，固然会反对房地产调控。中央政府一来担心房地产投资下滑拉低经济增长，二来担心房价地价下滑冲击商业银行资产负债表，因此，宏观调控的目标从来都不是压低房价，而是让房价的增速与人均收入的增速相匹配。

自2013年上半年以来，中国政府屡屡面临一个三难选择，既要保经济增长，又要控制地方债务，还要调控房价。笔者当时的判断是，要解决这个三难问题，必须牺牲掉一个目标。保增长是首要的，这意味着中国政府必须在地方融资平台与房地产两个方面选择一保一压。而最可能的选择是压地方融资平台，保房地产。

最终的结果印证了笔者的判断。为什么事实发展会如笔者所预期的呢？道理很简单。放房地产，既有助于稳定经济增长，又能增强银行资产负债表，同时还能增强地方融资平台的实力。你好，我好，大家好。苦的仅仅是有着刚性需求的购房者。

当然，这是一个越来越危险的游戏。

二、同业借贷已成为私人部门系统性风险的重要结点

2013年，笔者所在的中国社科院世经政所国际金融中心完成了一个重大调研项目“中国影子银行研究”。在项目结项会上，与会专家一致认为，银行同业借贷已经取代银行理财产品，成为中国金融体系系统性风险的重要结点。而2014年5月出台的银监会9号文，已经将银行间拆借市场与债券市场搅和得“风乍起，吹皱一江春水”。因此，本节将结合笔者做课题的感受，谈谈中国影子银行体系的兴起与变迁。

中国影子银行体系的兴起，归根结底取决于商业银行强大的监管套利动机，而源头则来自中国政府宏观经济与监管政策的嬗变。中国影子银行体系的蓬勃发展始于2010年，其背景则是为了抵御美国次贷危机对中国经济的冲击，中国政府出台了轰轰烈烈的4万亿财政刺激方案，并辅之以连续两年（2009年与2010年）超过9万亿的人民币信贷。事后来看，中国政府对金融危机的反应过头了。尽管中国经济很快触底反弹，但也相继出现了产能过剩、房价泡沫与通胀压力。

因此，从2010年下半年起，中国政府开始收紧宏观政策与金融监管。具体到商业银行，对信贷额度、贷存比、风险拨备与准备金的要求重新变得严格。这就让商业银行处于两难境地。不收缩贷款吧，将会面临银监会的严厉处罚，行领导的仕途也将受到影响。收缩贷款吧，由于2009年至2010年的贷款大多数流向中长期建设项目（尤其是基础设施与房地产），这些项目需要持续的信贷支持，否则将会沦为烂尾工程，这意味着收缩贷款将使得银行账面出现大量坏账，同样会遭遇来自监管机构的压力。

怎么办呢？市场的智慧是无穷的。由于监管机构对商业银行的管制主要基于资产负债表，那么只要把信贷资产从表内转移至表外，就可以不再受相关法规约束。最早的监管套利方式是银信合作，即银行将自己发放贷款的债权转移给信托公司，让信托公司代为持有。这样就降低了银行的风险资产规模，使银行的资产负债表变得更为稳健。因此，银信合作的规模快速攀升，早在2010年下半年就接近两万亿人民币。这一快速膨胀的新生事物很快引起监管机构警惕，银监会要求商业银行必须把银信合作的贷款规模回表，造成银信合作对商业银行的吸引力下降。

道高一尺，魔高一丈。商业银行很快就通过开发银行理财产品来加以应对。所谓银行理财产品，是指银行通过发行收益率富有吸引力的理财产品，吸引银行客户购买，将募集的资金投资更高回报的资产。如果客户购买的是非保本型理财产品，则相关资金会由银行资产负债表内流向表外，这些钱再次离开了监管者的视力范围。钱去了哪儿呢？这些钱的很大部分，或者流向了信托公司的受益权，而信托公司收益权的基础资产，仍是银行授意信托公司提供的贷款；或者流向了城投债，而城投债是银行过去的大客户地方融资平台发行的债券。这意味着，商业银行通过发行理财产品，再次突破了银监会管制，继续为地方融资平台与房地产企业源源不断地提供信贷。

银行理财产品在2011年至2012年出现爆发式增长，其管理资产规模由2009年底的1万亿人民币上升至2012年底的7万亿人民币，2013年6月底，进一步攀升至9万亿人民币。这一态势再度引发监管机构警惕。2013年3月，银监会出台8号文，重点是对理财产品持有的非标准化债权资产（简称非标资产）进行管理，要求商业银行理财资金投资的非标资产余额不能超过理财产品余额的35%或者总资产的4%。8号文的出台虽然没有限制理财资金投资城投债，但显著限制了银行用理财资金购买信托受益权，银信合作再度面临冲击。

市场再度进行反击。一方面，诸如银证合作、银基合作、银保合作等新形式层出不穷。这些合作与银信合作的逻辑基本上相似，信托公司、证券公司、基金公司、保险公司仅提供通道服务，赚取手续费，而风险最终仍由商业银行承担。值得注意的是，银证合作发展的速度极其迅猛，2011年底中国银证合作通道业务的规模为2000亿元，2012年底已飙升至1.9万亿元。

另一方面，2013年以来，同业借贷业务已经成为商业银行的新兴主流监管套利模式。同业借贷原本是商业银行之间通过彼此的短期拆借来弥补流动性需求的常规式操作，但在当前已经沦为一种新的套利工具。让我们以信托受益权的购入反售为例。在过去，商业银行通过银信合作持有的信托受益权，被视为非标资产，将受到8号文的监管。然而，在新的操作模式下，原本是银行甲持有信托公司A的信托受益权，现在银行甲可以将信托受益权转让给银行乙，同时承诺半年后购回。这一购入反售操作，就使得银行甲原本持有的非标资产转变为银行持有的同业资产。一旦风险资产转为同业资产，则银行甲需要计提的风险拨备与占用的资本金都会显著下降，这扩大了银行甲的放贷能力。与此同时，购入反售还虚增了银行甲的存款规模，帮助后者规避了贷存比管制。有人问，银行乙怎么办呢？道理很简单，银行乙把自己持有的票据或信托受益权卖给银行甲即可。

最近两年来，银行同业业务逆风狂飙。16家上市银行的同业资产由2010年底的5万亿人民币蹿升至2012年底的11万亿人民币，目前已经达到18万亿人民币。同业资产占银行业总资产的比重，则由2010年的8%上升至2012年的12%，其中有些股份制银行已经超过25%。这些同业业务中，隐藏着大量的高风险资产，已经成为系统性风险的潜在引爆点。

2014年5月出台的9号文，对银行同业资产进行了更加严厉的监管，例如将会禁止两家银行之间直接互盘信贷业务，将信贷业务伪装为同业资产的做法。

然而，9号文出台之后，商业银行的监管套利行为就会停止了吗？市场与监管的博弈，会不会向迄今为止的中国影子银行发展史所展示的那样，按下葫芦浮起瓢？

三、公共部门系统性风险：未来十年中国主权债困局

九年前，笔者与两位师友完成了一个世界银行委托的主权债重组课题，当时该课题是为阿根廷主权债务危机而做的。2013年，我们终于将该课题成果付梓。[3]没想到的是，书中的大部分内容居然毫不过时，因为主权债务危机在欧元区再度爆发。事实上，笔者始终认为，欧元区国家要彻底走出主权债务危机，大规模的债务重组是必经之路。拖得越晚，最终调整得越痛苦。更进一步来看，中国政府的债务风险自美国次贷危机爆发以来，也处于显著上升的过程中。未来十年，中国中央政府的杠杆率很可能迅速抬升，如果应对不当，爆发某种形式的主权债务危机也未可知。

长期以来，中国中央政府债务占GDP的比率一直维持在20%左右，远低于国际公认的60%警戒线。预算法规定地方政府不能直接举债，因此地方政府债务也局限于养老金缺口、对地方国有企业的隐含担保等或有债务。在次贷危机爆发前，中国政府总债务占GDP的比率应该在30%～40%，债务负担与其他新兴市场国家相比相对较轻。

次贷危机的爆发改变了这一切。应对次贷危机对中国经济造成的负面冲击，中国政府出台了4万亿财政刺激方案。但中央财政只出1.18万亿元，剩下部分由地方财政来出。在分税制框架下，地方政府的预算收入与支出本身就不能匹配，必须靠中央转移支付与土地出让金才能最终平衡。因此，为了拿出足够的资金以融通庞大的基础设施投资，地方政府开始大规模使用地方融资平台作为自身融资中介。地方政府以土地、基础设施、地方国企股权等资产作为资本金注入融资平台，再由融资平台向商业银行申请贷款，最终将募集资金用作基础设施投资。为配合中国政府的4万亿财政刺激方案，银监会与央行也放松了信贷的闸门，导致2009年与2010年的人民币贷款增量都超过了9万亿元。

扩张性的财政货币政策使得中国经济很快触底反弹，在次贷危机爆发后出现了一枝独秀式的增长，但同时也造成了产能过剩、资产价格泡沫与地方债务剧增等一系列负作用。根据审计署在2011年的第一次普查，截至2010年底，地方政府债务达到10.7万亿元，占到当年GDP的27%。而根据审计署在近期公布的第二次普查结果，截至2013年6月，地方政府债务已经飙升至17.9万亿元，占到GDP的33%。其中地方融资平台的相关债务已经超过10万亿元。

地方政府债务高企本身并不是问题，问题在于地方政府未来是否有能力为这些债务还本付息。中国的独特问题在于，地方政府、融资平台与商业银行三者之间形成了错综复杂的关联，而这一关联能否持续，关键取决于房地产市场是繁荣还是衰退。

一方面，无论是融资平台的资本金还是抵押品，基本上都是地方政府划拨的土地；另一方面，地方政府对融资平台提供的隐性担保，很大程度上，又是以未来的土地出让金收入作为支撑的。目前，与房价、地价密切相关的贷款，大约已经占到中国商业银行贷款总额的一半以上，其中既包括开发商贷款与住房抵押贷款，也包括对地方融资平台的贷款以及以土地或房产为抵押的其他企业贷款。换句话说，如果中国房地产市场繁荣、房价一路上涨，则地方融资平台能够轻松地还本付息、地方政府的财政收入充裕、商业银行的资产负债表非常健康，而如果中国房地产市场开始向下调整，则地方融资平台、地方政府与商业银行的风险会同时爆发。

一旦地方融资平台、地方政府与商业银行陷入危机，中央政府绝不会坐视旁观。而中央政府救援的结果，无非通过各种方式（如向银行系统注入资本金、成立新的资产管理公司帮助银行剥离不良资产，甚至帮助地方政府还款等），将地方政府债务与商业银行不良资产，转变为政府的当期财政赤字与累积政府债务。政府应对危机的结果，无非用公共部门的加杠杆来应对私人部门的去杠杆，古今中外皆然。

因此，中国能否避免地方债务危机的爆发，归根结底取决于中央政府的财力是否能堪重负。如果说在次贷危机爆发前，30%～40%的政府整体债务水平，使得中国政府有很大债务腾挪空间，那么，截至2013年6月底，根据审计署最新普查的数据，中国政府整体债务占GDP的比率已经攀升至56%，这就意味着政府的腾挪空间已经显著收窄了。

问题在于56%这一数字，未必是中国政府总体债务水平的真实反映。一方面，这一次债务普查尽管覆盖了中央、省、市、县、乡五级政府的债务，但并没有包括诸如政策性银行金融债、社保账户资金缺口之类的或有债务；另一方面，根据各种坊间传闻，不少地方政府这次申报的债务水平依然显著低于真实债务水平。根据一些国内外投行的估计，当前中国政府的真实债务占GDP水平在70%～80%左右。

更严重的问题是，在未来一段时间内，商业银行的不良贷款剧增，可能不仅限于地方融资平台贷款，前者对开发商与其他企业的贷款也可能难以收回本息。正如笔者在本系列第一篇文章“私人部门的两大风险”中所指出的，随着国内外需求的持续低迷，中国在制造业与基础设施领域均会出现显著的产能过剩，而相关企业去杠杆化的结果，就是银行坏账的大幅上升。最终，银行坏账会再度转换为中央政府债务。

另一个值得关注的问题，则是居民收入倍增计划也会加剧中央财政的压力。笔者认为，在收入分配方面，真正需要的结构调整，是国民收入分配从政府与国企部门向居民部门的倾斜，即收入再分配。而如果中国政府的相关思路，是在不影响政府与国企利益的前提下提高居民部门收入的话，那么只有两条路可走，一是政府举债，二是通货膨胀。从国际经验来看，政府先通过举债来增加居民福利，再通过通胀来撇清债务的可能性更大。

如果上述情形在未来同时发生，则未来五至十年内，中国政府的真实债务水平，可能上升至90%～100%。随着国内经济潜在增长率的下降，以及利率市场化可能导致利率水平上升，一旦经济增速低于利率水平，那么中国政府债务的可持续性就会面临挑战。未来十年内，中国面临爆发主权债务危机的风险，这并非危言耸听。关键在于如何未雨绸缪、及时应对。

四、对外部门系统性风险：中国会出现经常账户逆差吗

自1994年以来，中国已经连续20年面临经常账户顺差。中国的经常账户顺差在2008年达到4206亿美元的峰值，占当年GDP的比率超过10%。2011年至2013年，中国经常账户顺差的绝对值已经连续3年低于2000亿美元，经常账户顺差占GDP比率在这三年内也持续低于3%。根据一国经常账户余额占GDP比率超过3%～4%就被认为存在经常账户失衡的标准来看，中国的经常账户已经由失衡趋向均衡。但笔者的问题是，未来中国会出现经常账户逆差吗？

出口导向经济体的经常账户会出现逆差？这并非耸人听闻。去年至今，美联储退出量宽的预期与行为对新兴市场国家造成了显著负面冲击，而那些受到冲击最大的新兴经济体，例如，印度、印尼、巴西、南非、土耳其、阿根廷等，均面临短期的或持续的经常账户逆差。正是由于出现了经常账户逆差，这些国家才不得不更加依靠短期资本流入来平衡国际收支，从而最终加剧了短期资本流入逆转对上述国家金融市场与本币汇率的冲击。

出口导向经济体究竟是如何出现经常账户逆差的？这就需要对经常账户进行更细致的分类分析。让我们以巴西为例。作为一个出口导向的大型经济体，巴西自从2007年第4季度起就出现了持续至今的经常账户逆差。但有意思的是，巴西的货物进出口却一直是顺差（除2013年第1季度出现短暂的逆差外）。因此，造成巴西出现持续经常账户逆差的原因，一是巴西持续面临服务贸易逆差，二是巴西的海外投资净收益持续为负。2007年第4季度至2013年第3季度，巴西的货物贸易余额、服务贸易余额、海外投资净收益及经常转移余额的均值分别为53亿美元、-77亿美元、-96亿美元以及8亿美元，因此出现持续的经常账户逆差就不足为奇了。

事实上，尽管中国持续面临经常账户顺差，但中国经常账户的结构，与巴西存在很大的相似性，也即面临持续的货物贸易顺差与经常转移顺差，以及服务贸易逆差与负海外投资收益。例如，2007年第4季度至2013年第3季度，中国的货物贸易余额、服务贸易余额、海外投资净收益及经常转移余额的均值分别为736亿美元、-135亿美元、-51亿美元与62亿美元。中国之所以没有步巴西后尘出现经常账户赤字，仅仅是因为前者的货物贸易顺差远远超过服务贸易逆差与海外投资负收益。

中国与巴西同属新兴市场国家，服务业的国际竞争力相对较差，出现持续的服务贸易逆差不足为奇。但巴西的服务贸易逆差的相对规模远远超过中国，主要原因是巴西服务业的开放程度远远超过中国。可以预期，随着中国政府逐渐开放服务业（无论是近期的上海自贸区实践还是未来的中美BIT、中欧BIT，以及RCEP甚至TPP），至少在一定时期内，中国的服务贸易逆差将会明显扩大。

但是，中国出现与巴西类似的负海外投资收益，就令人疑惑了。原因在于，巴西是一个国际净债务国，而中国是一个国际净债权国。例如，截至2013年第3季度，巴西的海外总资产为7495亿美元，海外总负债为15401亿美元，因此巴西的海外净债务为7906亿美元。同期内，中国的海外总资产为5.65万亿美元，海外总负债为3.85万亿美元，因此中国的海外净债权高达1.80万亿美元。

既然中国是一个海外净债权人，为何中国还在持续向外国投资者支付利息（海外投资净收益持续为负）呢？问题出在中国海外资产与负债的结构上，截至2013年第3季度，在中国的海外总资产中，储备资产占比高达66%，而对外直接投资占比仅为10%，在中国的海外总负债中，外商直接投资占比高达60%。考虑到直接投资的收益率远高于外汇储备的收益率，这就不难理解中国为何会持续面临海外投资负收益了。

笔者认为，随着中国经济的转型，以及加快对外开放，在一定时期内，中国经常账户的结构可能发生如下一系列变化，从而可能造成中国在未来出现经常账户赤字：第一，随着人民币有效汇率的持续升值、国内劳动力成本的快速上升及其他要素价格的市场化，货物贸易顺差的增速将会进一步下降，特别是其占GDP的比重可能会持续下降；第二，随着中国加快开放服务业，由于中国服务业整体竞争力显著低于美欧日发达国家，造成服务贸易逆差可能快速上升；第三，随着中国资本账户与金融市场的加快开放，中国投资者会加大对海外的直接投资与证券投资，而外国投资者也会加大对中国的各类投资，考虑到中国投资者的海外投资经验显著落后于外国投资者，不排除短期内出现中国的海外投资负收益进一步扩大的可能性。

综上所述，如果未来中国货物贸易顺差增长缓慢，而服务贸易逆差与海外投资负收益显著扩大，那么中国面临经常账户赤字的概率将会显著上升。而一旦中国开始面临经常账户赤字，这就意味着人民币汇率将会由低估转为高估，中国对短期资本流入的依赖性将会上升，而短期资本流动大进大出对中国宏观经济与金融市场的破坏性也会相应上升。

如果说中国经常账户演进前景的一个负面情景是巴西的话，那么正面情景应该是谁呢？答案可能是日本。截至2013年第3季度，日本的海外总资产为7.42万亿美元，海外总负债为4.29万亿美元，海外净资产高达3.13万亿美元。在海外总资产中，对外直接投资、证券投资与储备资产的占比分别为15%、45%与17%。在海外总负债中，外商直接投资与证券投资的占比分别为4%与53%。如此的海外资产负债结构，导致日本存在持续且较大规模的海外投资净收益。尽管日本自2011年以来出现连续的货物贸易逆差，长期以来存在服务贸易逆差，但受到持续较大的海外投资净收益的支撑，日本一直处于经常账户顺差。2007年第4季度至2013年第2季度，日本的货物贸易余额、服务贸易余额、海外投资净收益及经常转移余额的均值分别为69亿美元、-96亿美元、395亿美元与-32亿美元。由此可以看出，海外投资净收益是日本经常账户顺差的最重要来源。

中国应该如何向日本学习呢？第一，应该大力鼓励中国企业的海外直接投资，尤其是应该加大对民营企业海外直接投资的支持力度；第二，在风险可控的前提下，推动中国金融机构、企业与居民的海外证券投资；第三，通过加快汇率、利率市场化，降低外汇储备的积累速度；第四，进一步取消地方政府对外商直接投资的各类优惠措施，真正实现内外资企业的平等国民待遇。

五、风险是如何在部门之间传染的

在之前的几节中，笔者已经逐一分析了中国私人部门、公共部门与对外部门各自面临的潜在风险，得出的主要结论包括：私人部门的主要风险在于企业部门高杠杆率以及金融机构对房地产行业的风险暴露过高；公共部门的主要风险在于次贷危机后中国政府杠杆率上升速度很快，以及未来中央政府可能再次为银行坏账买单；对外部门的主要风险在于中国的国际收支双顺差将会在未来几年消失，从而使人民币转为面临升值压力。

然而，仅仅分部门来看待中国金融的潜在风险，并不能厘清中国金融系统性风险的全貌。因为系统性风险的吊诡之处在于，它不会仅仅局限于在某个部门爆发，而是很可能沿着特定的路径在不同的部门之间传染。当前国际学界流行从时间与空间两个角度来分析系统性风险：时间角度的系统性风险，即债务水平的累积（杠杆化）以及下降（去杠杆化），而空间角度的系统性风险恰恰是指风险在不同部门、不同区域，乃至不同国家之间的传染。

风险在私人、公共与对外三部门之间的传染路径有多种可能，既可能由私人部门传染至公共部门，也可能由公共部门传染至对外部门，还可能从对外部门传染至私人与公共部门。下面，让我用不同国家爆发金融危机的案例，逐一分析上述风险的部门传染路径。

风险由私人部门向公共部门传染的案例，可谓屡见不鲜，尤其是在本轮全球金融危机爆发之后，表现得淋漓尽致。例如，美国在2003年至2006年出现了房地产泡沫与衍生品泡沫，并伴之以私人部门（尤其是家庭部门与金融机构）杠杆率的高企。2007年至2008年的次贷危机本质上是资产价格破灭引发的私人部门金融危机。然而，为了避免金融机构大规模倒闭，造成整个金融市场失灵，小布什政府推出了第一个7000亿美元的财政救助方案，给金融机构注资、提供担保，以及剥离不良资产。此后，为避免次贷危机造成美国经济陷入旷日持久的衰退，奥巴马政府又推出第二个7000亿美元的财政救助方案，为美国家庭减税、促进基础设施投资，以及刺激新兴产业发展。这两轮大规模的财政刺激方案，再辅之以美联储的零利率和量化宽松政策，最终稳定了金融市场并且提振了实体经济。然而，救助作用的副产品，使美国政府债务占GDP比率的扶摇直上，由之前的不到70%上升至目前的100%左右。换句话说，私人部门爆发金融危机后，政府对此进行救助，将会导致私人部门债务演变为公共部门债务，从而使得金融风险由私人部门传导至公共部门，也即私人部门去杠杆的结果是公共部门加杠杆。

美国的案例绝非独此一家，在这方面做得更决绝的是爱尔兰。事实上，爱尔兰最终沦为爆发主权债务危机的五个欧洲国家之一，实在是有些运气欠佳。因为在危机爆发前，爱尔兰无论是在经济竞争力还是在公共债务水平方面，都显著优于西班牙、葡萄牙、意大利与希腊。在次贷危机爆发前，爱尔兰正是因为经济增长很快而被称为“凯尔特之虎”。爱尔兰之所以最终爆发了主权债务危机，根源在于国内也在21世纪头几年出现了房地产泡沫。美国次贷危机的爆发最终刺破了爱尔兰国内的泡沫，使得爱尔兰金融机构出现了大量坏账。在这一当口，爱尔兰政府对坏账潜在规模以及自身财政实力均作出错误估计，居然承诺为本国金融机构的资产提供全额担保，这就导致爱尔兰的财政赤字与政府债务直线飙升。最严重的一年内，爱尔兰财政赤字占GDP比重达到30%，而欧元区该指标的最高门槛值仅为3%！

风险由公共部门传染至对外部门，主要途径是一旦市场对某国公共债务的可持续性失去信心，就可能做空该国货币，导致该国货币显著贬值。相关案例包括20世纪80年代爆发主权债务危机的拉美国家，以及2000年的阿根廷。以阿根廷为例，为了遏制肆虐多年的通货膨胀，阿根廷政府在20世纪90年代转为实现本币汇率强制性盯住美元的货币局制度，一度实现了经济增长与通货稳定的目标。然而，在20世纪90年代后半期，短期资本的流入使得阿根廷政府的外债水平不断上升。东南亚金融危机的爆发严重挫伤了市场信心，敏感的投资者转而怀疑阿根廷政府的偿债能力。因此，国际投机者开始在货币市场上做空阿根廷比索。在通过多种干预未果后，阿根廷政府最终被迫宣布将比索与美元脱钩，随即比索对美元汇率出现暴跌。

风险由对外部门传染至私人部门与公共部门的最重要前提，通常是一国的私人部门或（和）公共部门在本国经济繁荣时期举借了大量外国债务，且这些外债通常以美元或欧元计价。因此，一旦本国货币对美元（或欧元）汇率大幅贬值，那么该国的外债负担将会显著加剧，从而导致该国的家庭、企业、金融机构或政府由于不能按期偿还债务本息而爆发债务危机。东南亚国家就是一个最典型的例子。在20世纪90年代上半期的繁荣时期内，东南亚国家的企业与银行普遍举借了大量以美元计价的外债，因为当时美元债务利率要显著低于本币债务利率，且东南亚国家普遍实施盯住美元制，看似并无汇率风险。然而，随着投机者的大肆攻击造成本币汇率显著贬值，这些东南亚国家就开始品尝到外债造成的苦果，即由于本币对美元汇率的贬值，造成美元计价债务负担的加剧，这种资产与负债的币种错配是东南亚国家最终大量企业与银行倒闭的根源。

从上述分析中不难看出，系统性风险的可怕之处，恰恰在于它能够在不同部门之间传染，一国政府应对特定部门风险的举措，却可能加剧另一部门的风险。反过来，预防与治理系统性风险的一大策略，恰好是抑制甚至切断系统性风险在各部门之间的传染路径。

六、濒临失效的传统风险减震器

迄今为止，笔者已经依次分析了中国私人部门、公共部门与对外部门分别面临的系统性风险，以及风险在部门之间传染的可能路径。但一个自然而然的问题是，三部门各自的特定风险，都不是新生事物，长期以来持续存在，差别仅仅在于程度不同。那为什么过去没有爆发危机呢？笔者又凭什么认为未来爆发危机的可能性在上升呢？

笔者的回答是，过去中国的私人、政府与对外部门，各自存在一个减震器。这些减震器提供了风险缓冲，避免了危机爆发。然而，最近几年，这些减震器或者被动磨损，或者可能被主动拆除，随着风险的累积，爆发系统性危机的可能性大增。

私人部门的风险减震器，就是居民部门高储蓄背景下的金融抑制。中国老百姓储蓄率在全球范围内相对较高，主要的解释包括生命周期理论、谨慎性储蓄理论与流动性约束理论。生命周期理论是指，当一个国家年龄结构比较年轻时，这个国家的储蓄率将会相对较高。谨慎性储蓄理论是指，中国国内教育、医疗、养老等公共产品体系并不健全，导致居民对未来潜在支出具有很强的不确定性，因此不得不积累较高的储蓄以备不时之需。流动性约束理论是指，由于中国金融市场并不发达，居民通过举债购买耐用消费品的渠道有限或成本太高，从而不得不通过储蓄来积累资金。无论如何，中国的居民高储蓄为中国的高投资提供了资金融通，使得中国不必像其他新兴市场国家那样不得不通过借入外债来投资融资，这避免了对外部融资的依赖。

在此基础上，中国政府通过控制基准存贷款利率，建立了一个有利于借款人而不利于贷款人的金融抑制环境，即通过人为压低基准存贷款利率，来实现资源从居民部门（贷款人）向企业部门与政府部门（借款人）的转移。这降低了借款人的借贷成本，从而提高了借款人通过借入资金来进行投资的激励。高储蓄加上金融抑制，是中国企业部门杠杆率不断上升且能维持在高位的重要原因。

公共部门的风险减震器，是整个政府部门债务占GDP比率处于全球较低水平，这就为政府通过采取积极的财政政策来稳定金融市场或提振实体经济创造了充足的政策空间，而不会对政府融资能力或成本造成显著负面冲击。例如，20世纪90年代后半期，为解决国内银行体系不良贷款问题，中国政府通过财政部发债方式筹集资金，组建了四家与四大行对口的资产管理公司，由这些资产管理公司以账面价值收购不良贷款的方式最终解决了问题。换句话说，最终是中央财政帮助商业银行买了单，这为国有商业银行在21世纪初的股改上市奠定了基础。换言之，中国政府在20世纪90年代后半期做的事情，类似于爱尔兰政府在次贷危机后为本国银行体系提供的全额担保，而之所以中国政府没有爆发债务危机，一个重要原因就是中国政府债务占GDP比率相当低。

对外部门的风险减震器，是中国自1999年以来出现了持续十余年的国际收支双顺差。持续双顺差使得中国外汇储备激增，并使得人民币汇率走强。目前，接近4万亿美元的外汇储备自身是抵御负面冲击的强大缓冲，而强劲人民币汇率使得中国政府在逐渐开放资本账户的过程中，仍能维持相对较低的国内利率水平（维系国内的金融抑制环境）。

然而，令人棘手的问题在于，自美国次贷危机爆发以来的一系列变化，使得上述减震器面临失效的风险。

首先来看私人部门减震器。随着中国人口年龄结构的逐渐老化，中国居民储蓄率无疑将会逐渐走低。更重要的是，由于中国政府必须实现经济增长引擎由投资、出口驱动向内需驱动的转型，这就意味着中国政府不得不实施利率市场化，这意味着金融抑制环境的消除，而这必然意味着国内利率水平的上行。因此，中国企业部门将在未来几年面临内外交困的局面，一方面外需萎缩，另一方面国内融资成本上升，因此去杠杆化看来势在必行。

其次来看公共部门减震器。次贷危机爆发后，中国政府实施了4万亿元的财政刺激计划以及极度宽松的货币信贷政策，这固然稳定了经济增长，但造成的一个直接后果是政府债务占GDP比重的显著上升。中国整体政府债务占GDP的比率，已经由次贷危机前的30%左右，上升至目前的60%左右。这就意味着中国政府应对未来不利冲击财政政策空间已经变得非常有限（如与1990年代后期相比）。

再次来看对外部门减震器。2012年，中国自1998年以来首次出现了资本账户赤字。展望未来，随着中国政府大力鼓励中国企业海外直接投资，以及逐渐放开中国居民部门的海外投资，预计中国资本账户顺差将会显著下降，甚至转变为赤字。随着人民币有效汇率的快速升值、国内要素价格市场化的推进，以及服务业的加快开放，中国的经常账户顺差占GDP比率将会继续下降，甚至不能排除经常账户出现赤字的可能。这就意味着中国外汇储备可能停止增长，人民币汇率将会由单边升值转变为双向浮动。

综上所述，过去曾经有效的风险减震器，在新时期下效果已经逐渐下降，这就为中国爆发系统性金融风险埋下了伏笔。那么，如果未来五至十年中国爆发系统性金融危机的话，危机会源自何处，又将如何演进呢？

七、中国金融危机爆发的可能路径

迄今为止，笔者已经分析了中国在私人部门、公共部门与对外部门分别面临的潜在系统性风险，以及风险可能在部门之间的传递路径。此外，笔者也指出，之所以中国到现在为止还未爆发金融危机，是因为过去在私人、公共与对外部门均存在特定的风险缓冲器，但这些风险缓冲器目前或者效力下降，或者可能被人为拆除。因此，未来五至十年，恐怕是中国爆发金融危机的高危期。

如果中国爆发金融危机，那么危机的起因可能是什么？危机的演进可能遵循何种路径呢？毫无疑问，要对未来的危机进行预测，是一项费力不讨好的工作。事实上，正如塔勒布在《黑天鹅》中所声称的，如系统性危机这样的黑天鹅事件基本上是无法预测的。尽管如此，笔者还是不能自已，试图给读者指出笔者本人认为最可能出现的未来金融危机路径。

中国金融危机的爆发可能从对外部门开始，随后传递至私人部门，进而传递至公共部门，最后再传递至对外部门，从而形成一个恶性循环。

危机的起因可能是一个外部冲击，如美联储快速加息。正如笔者在过去的专栏文章中所指出的，随着未来中国制造业产能过剩问题的加剧，以及房地产价格的向下调整，中国商业银行体系可能出现大量坏账，这会降低中国居民对本国金融体系的信心。而一旦美联储开始快速加息，那么外部对中国国内资金的吸引力上升。再加上中国政府正在加快开放资本账户，上述原因的结合，可能引发大规模的国内资本外流，国内资本持续大量外流将会导致已经市场化的人民币汇率显著贬值。对外部门的危机随即出现。

国内资本外流将会降低中国国内市场的流动性，造成国内整体利率水平上升。利率水平快速上升将会带来两种不利后果：第一，中国制造业企业融资成本上升、财务负担加剧，从而不得不进入痛苦的去杠杆化阶段；第二，利率上升可能加快房地产价格向下调整，甚至捅破房地产价格泡沫。无论是制造业的出杠杆化，还是房地产价格的显著下降，都会导致中国商业银行体系坏账飙升，从而引爆银行业危机。私人部门的危机就此爆发。

鉴于银行业依然是中国金融体系的最重要环节，一旦银行业爆发危机，中国政府不得不出手救市。从目前来看，中国政府拯救银行业无非三种手段，一是重新走1998年的老路，即财政部发行特别国债募集资金，将资金注入不良资产管理公司，由不良资产管理公司以账面价值从商业银行购买不良资产，之后再用财政资金来核销坏账；二是直接动用财政资金或外汇储备对商业银行补充资本金，由商业银行在资产负债表内消化坏账；三是采用更加市场化的手段，如引入公私合作的资产证券化来帮助商业银行处置不良资产。无论采用哪种手段，中国政府救市的结果，必定是用政府部门的加杠杆来应对私人部门的去杠杆。换言之，债务负担必然会由私人部门转嫁至政府部门。

问题在于，1998年中国政府救助商业银行时，政府债务占GDP比重处于很低水平，可能仅在20%上下。而目前即使根据审计署的普查数据，截至2013年6月底，中国政府债务占GDP比率也已经达到56%。根据市场估计，中国政府的全口径真实债务水平可能达到GDP的70%上下。那么，如果中国政府再启动一次救助商业银行的行动的话，中国政府债务占GDP的比重最终可能上升到90%以上，甚至超过100%。届时，中国政府未来能否还本付息，就可能成为市场关注的焦点。部分市场主体甚至开始做空中国国债，或者大举买入中国国债的CDS（信用违约互换）。公共部门的危机可能因此而生。

最后，私人部门与公共部门的危机，最终可能再次传递至对外部门。随着银行业危机的爆发，以及主权债务危机风险的加剧，国内外主体对中国金融体系的信心可能进一步下降，从而引发更大规模的短期资本外流，这会导致更大的人民币贬值压力。央行从而不得不进行外汇市场干预，这又会导致外汇储备规模快速下降。外汇储备骤降可能进一步加剧市场恐慌情绪，引发更大规模的资本外流与贬值压力。

危机还未完结。更大规模的资本外流可能导致国内利率水平进一步上升，从而加剧制造业企业去杠杆、房地产价格下跌与政府偿债压力。人民币汇率贬值会导致中国企业的外债负担加剧。因此，对外部门的动荡可能再次传递至私人部门与公共部门，从而构成一个致命的危机螺旋。

如果上述危机真的爆发，那么其破坏性将是相当大的。危机结束后，中国政府可能需要很长时间才能修复家庭、企业、金融机构与政府自身的资产负债表。而在人口日益老龄化、传统增长模式难以为继的大背景下，中国经济要在危机后重塑增长动力，无疑将会面临巨大挑战。这一切，与日本在泡沫经济破灭后的情形颇为类似。如果应对失当，中国经济也可能陷入长期低速增长的困境，从而最终陷入中等收入陷阱的泥潭。

笔者写作这篇文章，意图并非在唱空中国经济。而是试图指出中国经济面临的一些潜在风险，如果中国政府能够正视并妥善应对上述风险，就有可能避免系统性危机的爆发，或者利用可控的危机来推动国内结构性改革。

八、未来十年中国经济面临的两大陷阱

作为30年经济快速增长的结果，中国的人均GDP在2013年突破7000美元，中国已经正式进入中等收入国家行列。然而，过去的高增长并不必然意味着未来的高增长。从世界经济史来看，“二战”以来，全球范围内有很多经济体都成功地由低收入国家转变为中等收入国家，但只有很少的经济体能够由中等收入国家转变为高收入国家。剩下大多数国家在过去五六十年里一直停留在人均收入5000美元至1万美元左右的区间里，这些国家被称之为陷入了所谓的“中等收入陷阱”而不能自拔。例如，几乎所有的拉丁美洲国家，都被认为遭遇了中等收入陷阱。

作为一个刚进入中等收入国家行列不久的国家，中国无疑将在未来十年面临中等收入陷阱的挑战。对于新兴市场国家陷入中等收入陷阱的经验教训总结，相关文献已经很多，笔者并不打算在本文中面面俱到。因此，我想从另一个角度来讨论中国经济未来十年面临的挑战。

2012年，笔者与几位朋友合作了一本小书《刀锋上起舞：直面危机的中国经济》[4]。之所以采用“刀锋”这个比喻，是因为我们感觉，中国经济未来就像一只蚂蚁，在一柄被竖起来的钢刀的刀刃上爬行，爬过去就是欧美国家，爬不过去就是拉美国家（引用最近一个非常流行的比喻）。成功的路径尚在，只是道路非常狭窄，而刀锋两边则是两个深渊，这恰好对应了笔者想提出的中国经济未来十年面临的两大陷阱：日本陷阱与拉美陷阱。

所谓日本陷阱，是指日本经济在20世纪90年代初期遭遇泡沫经济破灭，迄今为止仍未摆脱经济增长低迷状态的经验教训。日本陷阱的两大特征，一是严重的资产价格泡沫，二是严重的人口老龄化。

众所周知，在1985年广场协议签署后，日元对美元汇率大幅升值。由于害怕日元大幅升值会拖累出口影响经济增长，日本央行实施了过于宽松的货币政策，导致股票市场与房地产市场在20世纪80年代后半期形成巨大泡沫。随着这两个市场在1990年左右先后崩盘，日本居民、非金融企业、金融机构的资产负债表遭遇严重损失，从而陷入了旷日持久的资产负债表型衰退。

日本政府采取了错误的应对政策。它本该让缺乏竞争力的企业与金融机构倒闭，然而，为了保证就业与社会稳定，日本政府动用财政资源来救助这些僵尸企业与僵尸金融机构，导致日本政府最终花了20年时间才真正修复完毕上述私人部门的资产负债表，而且代价是政府债务占GDP的比重显著上升。目前，日本政府债务与GDP比率接近250%，属于全球最高水平。

更致命的问题是，当日本政府最终完成了私人部门的资产负债表修复之后，人口老龄化却不期而至。人口老龄化一方面导致日本储蓄率降低，从而使得高投资难以为继，另一方面降低了社会的创新与活力，阻碍了全要素生产率的增长。因此，泡沫经济破灭与人口老龄化的轮番冲击，使得日本经济从欣欣向荣的高增长阶段陷入长达20余年的低增长阶段。

所谓拉美陷阱，是指拉美经济在“二战”后集体遭遇中等收入陷阱的经验教训。拉美陷阱的两大特征，一是社会阶层流动性很低，二是民粹主义下的民主制度。

“美国梦”的实质，是指一个草根阶层出身的年轻人，通过自身努力，实现自身乃至家庭的社会阶层的跃迁（从草根阶层到精英阶层），也即“努力改变命运”。然而，在拉美国家，草根阶层的年轻人仅凭自身的努力，很难改变自己的命运。问题的根源在于，由于精英阶层与政府的结盟，导致社会阶层结构的“板结化”，也即人群从草根阶层上升到精英阶层的梯子似乎被抽掉了。毫无疑问，一个社会阶层流动性很低的国家，来自草根阶层的年轻人注定会非常焦虑，对社会非常不满，暴力倾向更强，爆发社会冲突的可能性更大。

拉美国家普遍实施民主制度，但遗憾的是，很多国家的民主制度，是在民粹主义的背景下实施的。例如，两党竞选要上台，领导人必须向民众做出很多改善其生活的承诺。在这一制度下，做出更诱人承诺的领导人往往会上台。但没有人关心，当一国经济竞争力疲弱时，政府怎样才能履行上述承诺。因此，一个新的政党领导人上台之后，通常会先靠政府举债来提高选民生活水平。但谁都知道，债务不可能无限借下去，一旦债务与GDP比率达到一个门槛值后，就可能爆发主权债务危机。随后政府既可能通过债务重组赖账，也可能通过通货膨胀来降低真实债务负担。事实上，纵观拉美国家“二战”之后的历史，不少国家似乎总是在债务危机与恶性通胀之间振荡，由此在中等收入陷阱中愈发不能自拔。

以史为鉴，可以知兴衰。读者不难看出，中国经济目前已经体现出日本陷阱或拉美陷阱的一些特征。

一方面，中国目前房地产行业已经出现一些泡沫迹象，一线城市房价远远超过合理的房价收入比与房价房租比所能解释的程度，部分二三线城市出现了严重的供过于求状况。正如笔者在之前的专栏文章所指出的，中国银行体系的健康与否，在很大程度上与中国房地产市场的兴衰紧密联系在一起。另一方面，中国的人口年龄结构在最近几年似乎已经出现重大变化，中国也将面临人口快速老龄化的挑战。而且日本是“先富后老”，中国却面临“未富先老”的局面。

令人担忧的是，当前中国社会阶层的流动性，与20世纪80年代、90年代相比，已经显著下降。在80、90年代，来自农村或城市低收入阶层的年轻人通过上大学改变家庭命运的例子比比皆是。而现在的普遍情况是：第一，来自农村与城市低收入阶层的年轻人，通过自身努力，能上好大学的概率已经越来越低；第二，中国大学的情况是，质量越差的大学，收费却越贵；第三，大学毕业生的就业状况堪忧。因此，过去是大学教育能够帮助年轻人改变命运，而现在的大学教育很可能使一个低收入家庭变得负债累累，甚至破产。用经济学的术语来讲，低收入家庭投资子女人力资本的收益率，近年来已经显著下降。

因此，中国政府如何通过制度改革与结构调整，避免在未来十年内陷入日本陷阱与拉美陷阱，就成为非常重要的任务与挑战。而努力避免系统性金融危机的爆发，以及一旦危机爆发，如何通过良好的危机管理来利用危机推动改革，则是中国经济跨越中等收入陷阱的重要前提条件。

九、如何应对中国金融系统性风险

在前八节中，笔者首先分析了私人、公共与对外部门分别面临的系统性风险，其次阐述了金融风险在上述三个部门之间的传导机制，再次解释了为何过去的风险减震器由于主客观原因而濒临失效，随后展望了中国爆发系统性金融危机的可能路径，进而警示了一旦系统性金融危机爆发可能将中国经济拖入中等收入陷阱的境况。作为最后一节，笔者想结合近期对金融系统性风险的思考，提出如何应对中国金融系统性风险的政策建议。当然，在极为有限的篇幅中，提系统性、综合性政策建议难免有挂一漏万之嫌，因此笔者仅仅列出自己认为最重要的一系列应对之策。

对策之一，是必须对未来企业部门去杠杆化以及房地产行业下调引发的银行风险未雨绸缪、做好应对方案。如前所述，在国内外需求持续偏软加剧产能过剩的背景下，中国企业部门去杠杆化势在必行。未来几年中国房地产市场在波动中调整也是大概率事件。上述两大冲击，再加上利率市场化的挑战，无疑将造成整个银行系统不良贷款率飙升，部分中小金融机构甚至面临破产倒闭风险。因此，中国政府以及监管当局必须为这一风险做好准备。一方面，应尽快建立全国性存款保险公司及金融机构破产清算机制，缓解一旦金融机构破产所造成的次生性冲击；另一方面，应提前制定一旦银行坏账率大幅上升，如何应对这一问题的详细方案。

对策之二，是在解决下一轮银行坏账浪潮的过程中，避免单纯使用政府替银行买单的做法，转而更多地使用诸如资产证券化等市场化解决方案。如果中国政府未来仅仅依靠动用财政资金为金融机构注资来直接核销坏账，或者重演20世纪90年代末期通过不良资产管理公司来间接核销坏账，都会导致银行债务最终转化为政府债务。由于当前中国政府的真实债务水平已经远非90年代末期可比，因此，单纯依靠政府救市的方式，很可能导致中国政府债务不堪重负，从而使私人部门金融危机演变为主权债务危机，或者恶性通货膨胀。因此，为阻断金融风险从私人部门向政府部门的传导，中国政府应该鼓励商业银行通过资产证券化等方式来处理不良资产，由银行、社会与政府共同分担坏账成本。

对策之三，是通过一系列措施，使地方政府债务变得更加透明与可控。在当前，大量地方政府债务是通过地方融资平台借道影子银行举借的债务，既不透明也不可控。因此，中国政府应该尽快允许符合条件的地方政府直接发行市政债券，该债券除在银行间市场交易外，也可以由居民通过金融机构来购买。在开正门的同时，应该堵住偏门，限制地方政府的各种或有债务。而应对地方财政债务问题的治本之策，则是通过改革分税制体制，让地方政府的财权与事权相匹配，同时改变以GDP为主的地方官员政绩评价体系。降低地方政府财政收入对土地出让金的依赖，更大程度地发挥消费税、房地产税、资源税等新的地方政府主力税种的作用。

对策之四，是应该继续审慎、渐进、可控地开放资本账户，避免由于过快开放资本账户所造成的无谓风险。如前所述，中国系统性金融危机爆发，很可能是由于资本账户洞开后引发的大量资本外流，这会通过国内利率水平上升而加剧企业部门去杠杆，以及加剧房地产价格下调。因此，在人民币汇率与利率形成机制充分市场化之前，在当前国内金融体系的各种脆弱性得以充分控制之前，在国内金融市场比较充分地对民间资本开放之前，中国政府应该在资本账户开放的问题上慎之又慎。事实上，迄今为止，中国尚未爆发系统性金融危机，这并不是因为中国的金融体系有多么健全、中国监管当局的管理水平有多么高超，有效的资本账户管制可谓功不可没。资本账户管制应该成为中国防范系统性风险的重要防线，在各类配套改革基本完成之前，切忌自毁长城。

对策之五，是一旦金融危机爆发，中国政府不仅应努力将危机控制在一定范围内，而且应该利用危机造成的压力，继续推动国内结构性改革。事实上，危机是很难完全避免的，但凡由新兴市场国家成长为发达国家的，都会经历金融危机的洗礼。关键在于，如何把握金融危机带来的挑战与机遇，将金融危机的冲击，转变为经济转型与发展的动力。回顾过去几十年的历史，有一些国家的经济快速增长由于金融危机的爆发戛然而止（如日本与阿根廷），而另一些国家则把握住危机爆发的机遇，增强国内各阶层与利益集团的共识，相机推动国内结构性改革，从而重塑了增长动力（如芬兰与韩国）。当前中国国内改革已经进入存量攻坚阶段，每一项改革都因为既得利益集团的阻挠而可能踯躅不前。因此，如果中国未来爆发金融危机，一方面中国政府应通过预案设计与危机管理将其控制在一定程度之内，另一方面也应该利用危机造成的冲击，突破既得利益集团的藩篱，进一步推动改革开放。

总之，为应对系统性风险的爆发，我们既要努力从根源上来纾解具体风险，又要制定应对危机的政策预案，还要做好利用危机来推动结构性改革的准备。金融危机本身并不可怕，可怕的是觉得“这次不一样”的自满情绪。从莱因哈特和罗高夫的巨著《这次不一样：800年金融荒唐史》来看，在各国金融监管当局志得意满、觉得危机不可能爆发之时，通常就是金融危机袭来的前夜。未来五至十年，将是中国潜在金融风险显性化的时期，也将是中国爆发金融危机的高危时期。对潜在的金融危机，我们最好抱之以冷静与谦卑的态度。正所谓“战战兢兢，如履薄冰”。

（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）

[1] Bank of International Settlements.（2011）. “The Impact of sovereign credit risk on bank funding conditions”. CGFS Paper，No. 43.

[2] 关于从三个部门的角度出发对系统性风险的研究综述，可参见：赵静、王宇哲、张明、郑联盛：《开放经济体面临的三类系统性风险：文献综述》，中国社会科学院世界经济与政治研究所国际投资研究（IIS），工作论文No.201405。

[3] 钟伟、郑英、张明：《国家破产：主权债重组机制研究》，上海财经大学出版社，2013年3月版。

[4] 管清友、傅勇、程实、张明：《刀锋上起舞：直面危机的中国经济》，浙江大学出版社，2012年5月版。

对外开放

深圳与中国改革开放40年

张思平

今年是改革开放40周年，习近平总书记在海南省成立30周年大会上发表了重要讲话，充分肯定了改革开放的伟大成绩，总结改革开放的基本经验，对未来中国进一步改革开放提出了新的要求。相信未来中国的改革开放伟大事业将会以更大的步伐继续稳步向前。

中国改革开放取得如此伟大的成绩，取得这么多宝贵的经验，应该归功于邓小平同志改革开放大政方针和重大决策，归功于党中央的正确领导，归功于全国人民的共同努力。但是，我认为深圳作为最成功的经济特区，作为一个经济实力位居中国城市前三甲的现代化大都市，在40年的改革开放过程中，在探索和完善建设社会主义市场经济体制当中，是立了头功的。深圳改革开放的40年充分反映了党中央改革开放伟大决策是正确的，充分体现了我国改革开放所取得的伟大成绩，深圳的探索为全国的改革开放提供了重要经验。

我想从四个方面谈谈深圳与中国改革开放：第一，是深圳在中国改革开放历史上的基本作用；第二，是深圳社会主义市场体制建立的基本阶段；第三，是深圳改革开放实践的基本经验；第四，是深圳改革开放存在的主要问题和挑战。

一、深圳在中国改革开放历史上的基本作用

近40年，深圳从一个边陲小镇发展成为一个上千万人口的现代化、国际化特大城市。截至2017年，深圳GDP总量位居全国第三，达到2.2万亿人民币，人均国民收入排名第一，达到18.31万元人民币，已经成为国内最重要的高科技企业集聚和创新基地、全国第三个金融中心城市、全球第三大集装箱港口，进出口总额在全国大城市中排名第一，达2.8万亿元人民币，经济总量与香港等量齐观，等等。这样的奇迹在世界城市发展史上都是罕见的。

深圳的奇迹是如何一步一步创造的？在中国其他地方包括其他经济特区为什么没有出现？深圳在中国改革开放和国家现代化进程当中的历史地位究竟是什么？这是研究深圳改革的现在和未来需要回答的问题。只有了解深圳改革开放的历史，才能更客观地评估深圳改革开放的现状，也才能更好地研究深圳未来改革中一系列重大问题。

从历史的角度来看，深圳在中国现代化和改革开放的大潮中主要有四个方面的作用。

（一）深圳是中国从封闭的计划经济体制走向对外开放，将中国经济纳入世界经济体系的窗口

改革开放前封闭的、僵化的计划经济体制，加上“文革”十年的动乱，使中国经济到了崩溃的边缘，中国人民处于极度贫困之中。粉碎“四人帮”以后，中央放弃阶级斗争为纲，工作重心转向经济建设，并决定改革开放。20世纪70年代末80年代初的改革主要是从农村起步，推行家庭联产承包责任制。城市的改革，除了部分地区对少数国有企业扩大自主权的试点外，实际上还没有真正展开，对外开放也处于准备阶段和探路阶段。

邓小平同志是中国决定向西方开放的最终决策者。邓小平同志之所以决定向西方开放，主要是看到了中国与西方经济的巨大差距，希望通过向西方开放，引进资本、技术和管理，使中国尽快富强起来。正如邓小平同志访美时感叹的，“二战”后跟着美国走的国家都富了，跟苏联走的都落后了；他到了日本后，深深感到日本发展那么快，我们落后了。在美、日等发达国家的亲眼所见、亲身体会，让这位老革命家坚定中国要从封闭走向开放。然而，开放对党和国家来讲是一项全新的事业，没有一个成功的经验可资借鉴，并且也有一定的政治风险，完全要靠自己摸索，按照“摸着石头过河”的思路，在整个开放格局中需要有个地方或者“窗口”进行试验。正如后来邓小平同志对经济特区的性质概括的那样：“特区是个窗口，是技术的窗口，是管理的窗口，是知识的窗口，也是对外政策的窗口。”

与此同时，20世纪70年代末80年代初，在素有对外开放传统的广东省主政的领导人，也意识到国家封闭是不行的。当时与深圳一河之隔的香港已经成功实现经济起飞，基本完成了工业化，人均GDP已达4080美元，位列“亚洲四小龙”之首，享有“东方之珠”的美誉。面对经济繁荣的香港国际化都市，深圳乃至广东大量农民外逃偷渡香港。广东省委省政府承受着内地民众大规模逃港的巨大政治压力，因此，在时任广东省委第一书记习仲勋的领导下，有关领导提出要在毗邻香港的深圳搞出口加工基地，利用国外的资金和技术，解决就业发展经济的意见。习仲勋同志把这一设想报告中央并得到了积极回应，邓小平、叶剑英等同志鼓励广东谋求突破，在深圳搞加工区，引进香港的资源进行来料加工，带动深圳的就业，增加居民的收入与政府的税收，同时为落实国家对外开放的大政方针进行试验和探索。

这应该是特区建设的初衷。随着对外开放窗口的打开，深圳从最早的出口加工区的设计，慢慢调整为工业、商业、旅游等综合发展的经济特区。借助中央给予的经济特区的优惠政策，加上以梁湘为市委书记的班子的艰苦创业，在较短时间内，落后的投资环境得到了改善，逐步吸引到一批港资的“三来一补”企业。同时深圳利用中央给予的特殊政策，引进了大批内地外贸国有企业来深圳设立外贸窗口企业，使深圳也成为中国外贸进出口的重要通道和基地。这样经过几年的开发建设和内联外引，深圳成为内地封闭经济与世界经济对接的一个窗口，在中国经济纳入世界经济体系过程中起了重要的探索和示范作用。在这个过程中，深圳实践出了改善环境、引进外资、增加出口、增加就业、发展经济的外向型经济发展的深圳模式。

1984年，邓小平同志视察深圳，对深圳经济特区给予了充分肯定，明确表示“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”，并随后决定将沿海14个城市整体开放，形成东部沿海对外开放的战略大格局。应该说，中国的改革开放，首先从深圳这个地方建立了一个窗口，撕开了一个口子，进而实现了沿海14个城市的全面开放，从而使我国纳入了世界经济体系，融入了世界经济发展的潮流。

经过多年的发展，深圳的投资环境得到全方位的改善，除了港资以外，世界上知名的跨国公司也开始涉足深圳和珠三角，利用优越的地理位置，便宜的劳工，优惠的政策，建立他们的全球加工基地，从而使深圳和珠三角变身为“世界工厂”。多年来，深圳一直蝉联全国大城市当中出口总额第一的桂冠，出口总额曾经占全国的40%左右。2017年，深圳的外贸进出口总额达到2.8万亿元，其中出口总额达1.65万亿元，占全国出口总额的10.8%。深圳乃至珠三角经济的腾飞和世界工厂的地位为深圳港提供了充裕的适箱货品，使深圳港成为全球第三大集装箱港，为中国成为世界第二大经济体、第一大贸易国、第二大资本流入国做出重大贡献。

因此，中国的对外开放是从深圳实现突破和起步的，深圳在中国对外开放中的历史贡献和地位是国内其他任何城市都不具备的。深圳特区建设和发展所取得的其他成绩，应该说都是从发挥对外开放的历史和战略地位过程中派生出来的。在中国“千年大变局”“跨世纪的大国博弈”的改革开放的大格局中，深圳应该是立了头功。

（二）深圳是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨，建立社会主义市场经济的一个试验场

从深圳发展的历史上看，社会主义市场经济试验场的历史作用不是与生俱来的，而是特区在对外开放和城市建设发展过程中被逼出来的。虽然邓小平同志在1979年会见加拿大客人时讲过：“说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的”。但由于当时的环境，那时中央还没有明确提出搞市场经济，只是本着摸着石头过河，寄希望于在改革开放和特区建设。

在20世纪80年代初，深圳特区成立的时候，城市的改革还没有真正起步，在确定深圳兴办经济特区之初，中央并没有明确提出特区要搞市场经济，只是特区实行计划经济与市场调节相结合，发挥好市场调节的作用。但深圳特区在建设初期的实践，使特区的开发以及对外开放和旧的计划经济之间产生的难以调解的矛盾充分暴露出来，逼迫深圳冲破旧的计划经济的体制，探索新的能够保障特区建设需要的体制机制。从而使深圳成为建立社会主义市场经济的试验场。从这个意义上讲，深圳走上市场经济之路也是被逼上梁山的。

比如，深圳在特区建设初期，需要解决城市建设和经济发展中的资金、物资、干部、劳动力等发展要素，就和当时计划经济条件下的金融管理体制、商品流通体制、物资分配体制、价格管理体制、干部管理体制、劳动管理体制等发生尖锐矛盾，倒逼深圳去探索适应特区建设的新体制、新机制。又如，深圳特区要兴办来料加工企业，开展“三来一补”，扩大对外出口创汇，也势必与当时计划经济体制下的外资管理体制、外汇管理体制等发生冲突。

有冲突意味着要突破，所以在20世纪80年代，深圳在建设发展过程中扮演了一个中国从计划经济突围，向市场经济转变的先锋的角色，客观上使深圳最早打破了旧的计划经济体制，引进市场经济的因素和机制，形成了比较完善的市场经济环境和市场机制，吸引和聚集了国内外大量的资金、劳动力、科技人才、信息等各种发展要素，获得了巨大的改革红利和制度红利，使深圳从一个边陲小镇在发展了二十几年后成为国际大都市。从1980年到1995年，在将近15年的时间里，深圳引领了全国市场经济体制探索的潮流，成为中国由计划经济向市场经济转型的一个试验场。

深圳目前形成的高科技、金融、物流等支柱产业，从本质上讲，也是多年来深圳率先进行的市场经济为取向的改革红利和制度红利，没有长期在产权制度、行政管理体制、科技管理体制、金融体制等方面的改革探索，没有比较完善的市场环境和发展环境，深圳高科技产业的崛起也是不可能的。

（三）深圳是中国社会转型、建设民主法治政治文明社会的一个探索者和先行者

由于深圳经济特区具有毗邻香港的特殊地理位置，几十年来，深圳与香港乃至全球信息连通，跟国际市场高度融合，每天有几十万人在深港之间穿梭流动。所以，香港的法治自由、民主、多元文化、廉洁政府、诚信透明等核心价值和生活方式，深圳接触得最早、感受得最深、受到的影响最大。随着深圳经济体制改革的深入，经济实力以及物质文化水平的提高，深圳的社会和市民必然要求社会、政治和文化等方面也有相应的变革。在实践中，与国内其他地区相比，深圳在社会转型方面先行一步，深圳的社会组织发育、基层民主自治、市民参政议政意识的形成、法治观念的增强、政治生活的参与等等，都领先于全国，实质上成为中国社会转型的探索者和先行者。虽然，这一过程充满了困难与曲折，很多尝试甚至没有得到延续，但是它在促进中国社会转型和国家治理现代化中的作用可能是当前难以估量的。

深圳是一个移民城市，来深圳工作或者创业的人，对传统的经济、社会、行政、政治体制的弊端的认识和感受较为深刻。对改革创新、政治文明、民主法治等现代社会大多充满向往。20世纪80、90年代，敢来深圳闯的人，大都有着自己的追求和理想，他们成为深圳推动民主法治社会转型、政治文明进步的主要动力，他们在几十年特区建设过程中不断进行着努力探索，有的取得了成功，有的遇到了挫折。比如，20世纪80年代初，在蛇口开始实行基层民主选举、社会监督和内部竞争，由此引发了一场蛇口风波。在20世纪80年代中后期，深圳已经邀请国内改革家和思想家对深圳的政治体制、行政体制改革进行过系统设计，其深度和广度在中国现行体制下是相当大胆的。虽然由于种种原因，这些系统的设计未能在深圳进行实践，但深圳仍然在尽最大努力，在不同时期、不同环境下，不断地推动着深圳社会转型和政治文明的建设。这其中包括20世纪90年代深圳社会组织的发育，基层民主机制的形成，政府自身的改革转型，公民参政议政的热情、舆论监督的力度，相比内地，深圳做了许多先行探索。

我相信，中国的社会转型和现代文明制度的建立，是实现国家治理体系和治理能力现代化大目标的大势所趋，曲折是难免的，但方向是任何人都难以扭转的。在这个过程中，在辽阔的大地上总会有一部分地区、一部分人率先进行试验和探索，而这种试验和先行的条件与环境，内地的任何一个城市、任何一个地区，都没有深圳这样良好的社会基础、氛围和环境。社会主义应当有自己的民主，而且按照邓小平同志所讲，社会主义民主应当比资本主义民主有更高的层次，法治、文明、自由、公平等应当是实现中国现代化的基本要素。邓小平同志在决定改革开放的时候，就提出改革成败的三个标准：一是经济上要比资本主义国家发展得更快；二是政治上要比资本主义的民主、文明发展得更好；三是要比西方民主国家培养更多的治国理政的政治人才。虽然深圳没有提出建政治特区，但实际上，深圳过去几十年来都是按邓小平同志提出的方向，不断探索，不断进步的。

（四）深圳是保证香港顺利回归并继续繁荣稳定的强大支撑

深圳特区最早成立的时候，仅仅是借鉴香港的经验，引进香港的资金，探索实行对外开放的新路子，中央并没有赋予其维护香港繁荣稳定的职责。当时作为边陲小镇的深圳，也没有能力和条件为香港的繁荣稳定发挥多大的作用。但是随着深圳经济的迅速发展和城市规模的扩大，深圳与香港的关系以及自身的地位发生了变化，两地经济社会的全面融合，使深圳实际上已经成为保证香港顺利回归后繁荣稳定的一个强大支撑。

1997年香港回归的时候，深圳的经济总量已达1130亿人民币，进出口总额已达450亿美元，并且每年以两位数的速度迅速增长，到2016年，深圳的经济总量与香港已经持平。随着深圳经济社会的发展，城市现代化的建设，深圳对香港的经济转型、发展和稳定，提供了强大的支撑，也改变了深港长期以来形成的“前店后厂”的基本格局。改革开放以来，香港的制造业逐步转移到深圳乃至珠三角，为香港产业从劳动密集型制造业向高端服务业升级创造了历史机遇。深圳在承接香港劳动密集型产业的过程中，通过体制创新、科技创新，不断推进产业升级逐步成为中国最重要的高材料产业基地，同时在金融、物流等高端服务业方面也取得了长足的发展，深圳的发展和崛起为香港提供了越来越大的经济和金融支撑，使香港能够向以服务业为主的经济结构转型，从而提升了香港作为全球金融中心、贸易中心的地位。如果说过去深圳的发展离不开香港的辐射和带动，按现在的形势看，香港和深圳在经济上已经是等量齐观，并驾齐驱，相互融合，共同发展，未来深港将逐步成为全球最大的经济中心城市之一，成为经济高度一体化的“深港经济共同体”。因此，从历史的角度来看，深圳经济特区是保障香港回归后继续稳定繁荣、实现“一国两制”伟大构想的一个重要支撑。

二、深圳社会主义市场体制建立的基本阶段

（一）中国计划经济体制的突围时期（1980—1986）

从深圳改革开放的历史上看，1980年到1986年是计划经济体制的突围时期。从深圳特区建设的历史上看，这一时期是这座现代化大都市的奠基时期。

这一时期的历史大体上可以概括为三个方面：

第一，打开了深圳经济特区招商引资、对外开放的新局面。在20世纪80年代初，经济特区建立之初，基础设施差，外商对特区优惠政策在观望等待，对外开放招商引资难度很大。深圳市提出了著名的招商引资的“蚂蚁”政策，加大对率先来投资建设外资的支持力度，使之起带头示范作用，取得了突破性进展。通过大力的招商引资、对外开放，吸引了最早的一批港资进入深圳，包括第一家引进来的酒店，第一座引进来的加工厂等等，迅速打开了深圳招商引资、对外开放的新局面。

第二，改革旧体制，开启新的市场经济体制的探索。办特区、建城市，在深圳做的每一件事情、遇到的每一个问题都会和旧体制发生激烈的冲突，不突破旧体制的包围，就无法推动城市建设、经济发展和对外开放。每一次碰撞，实际上就是对旧体制的一次突围，对新体制的一个探索。通过重重“突围”和探索，使深圳不仅成为开放的前沿，技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口，而且成为改革旧体制、建立新的市场经济体制的试验场。

——金融体制改革。办特区中央和广东省没有给钱，深圳提出利用外资或银行贷款进行基础设施建设。在当时的计划经济体制下，银行的钱是按企业和国家计划分配的，不允许借出来搞基础设施建设。因此，深圳的做法实际上是对计划经济体制下银行管理体系的冲击和改革探索，利用外资进行城市基础设施建设，更是对传统外资外贸管理体制的大胆突破。

——价格体系改革。在计划经济下，各种物资靠国家计划调拨，价格由国家统一定价。而特区建设没有纳入国家计划，无法获得国家计划内的各种物资，包括生活资料和生产资料，而特区建设既要有相应的粮食、蔬菜、副食品等生活资料，更需要大量的钢材、水泥等生产资料。为此，深圳推动了价格的改革，放开价格管制，利用市场机制，发展商品市场。通过价格改革，使深圳在20世纪80年代全国价格双轨制的特殊条件下，用市场的机制解决深圳建设和发展所需要的各种物资，其中包括粮食、蔬菜、副食品的价格放开，在全国率先取消实行了几十年的各种票证。20世纪80年代初，深圳的价格体制改革取得重要突破，为全国的价格改革和全国统一的市场体系建设做出了重大贡献。

——劳动人事管理体制改革。特区建设需要大量的干部和职工，但在传统的计划经济体制下，干部和职工都是部门所有制、单位所有制，不能跨行业、跨地区流动。深圳对传统的劳动和干部管理体制进行改革。包括对干部实行公开招聘，打破人才的单位所有制；发展劳动力市场，促进劳动力横向流动，对工人实行劳动合同制和结构工资制。从而通过用人制度的改革，劳动力市场以及工资制度的改革，用经济的手段和市场的手段，使一批批的干部和工人很快涌进了深圳经济特区，参加了特区的开发建设。

——施工建设体制改革。在传统的建设施工体制下施工单位只是政府有关建设主管部门的附属单位，按建设主管部门指定的计划任务进行施工建设。深圳特区建设初期，自己没有足够的建设队伍，无法满足大规模建设对施工队伍、建设成本和工程质量的要求。为此，深圳市被迫实施“建筑工程施工招标制度”，发展建筑市场，通过招标，把全国的建筑施工队伍吸引到深圳，通过市场机制也降低了工程造价，提高了施工质量，创造了深圳速度，这是对国家建设施工管理体制的重大突破。

——土地使用权制度改革。兴办特区，引进外资，开办各种企业，都需要给外商建厂房、提供土地，必须与外商签订土地使用合同，而土地使用合同实际上意味着土地使用权的转让，这在当时是有违国家宪法的。深圳借鉴香港土地制度的经验，实行土地使用权的转让，发展土地市场，这项改革的试验和突破，对国家的改革开放和现代化建设所起到的作用是难以估量的。

第三，提出深圳经济特区要实行“四个为主”方针。深圳市按照邓小平同志和中央关于特区建设的总方向，根据深圳建设的实践，最早提出来深圳要实行“四个为主”的方针，即“建设资金以吸收和利用外资为主，经济结构以中外合资和外商独资经营企业为主，企业产品以出口外销为主，经济活动在国家计划经济指导下以市场调节为主”。其中以外资和三资企业为主，实际上是对所有制结构改革的重要探索；以工业为主，意味着深圳特区不仅从事农业和“三来一补”加工业，而且提出了实现工业化的目标；产品以外销为主，实际上是提出了发展外向型的经济发展新模式，为后来国家提出“大进大出”沿海发展战略提供了成功的示范。“以市场调节为主”虽然是当时理论界有人提出和探索的，但作为以市场经济调节为主推动经济发展的实践的地区和城市，深圳是全国第一个，深圳以市场调节为主的改革实践，对中国确定以市场为导向的改革大方向起了重要的作用。

深圳这一时期的改革大体上是“以破为主，立在其中”的摸着石头过河的探索时期。经过几年的改革开放的大胆探索和艰苦创业，在深圳，旧的计划经济体制已经被打破，市场经济的新体制、新机制已经发挥着重要作用；对外开放的大门已经打开，外向型经济已经起步，城市建设已初具规模，为特区建设和改革开放奠定了基础。1984年，邓小平同志视察深圳时指出，“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”。

（二）深圳市场经济基本框架的搭建时期（1987—1993）

从1987年到1993年的7年时间里，深圳通过“以立为主，破立结合”的大胆试验，初步搭建了深圳市场新经济的基本框架。

这一时期的历史大致可以概括为以下几个方面：

第一，大力推进所有制改革，发展混合所有制经济，为市场经济体制的建立和发展培育了多元化的市场竞争主体。这一时期深圳大力引进三资企业，尤其是高度重视引进香港大财团和国外跨国公司来深圳投资发展，其中，引进了香港和记黄埔李嘉诚先生参与盐田港的开发，使盐田港在数年后成为全球最大的集装箱专用码头；鼓励民营企业的发展，有组织地对民营科技企业进行培育和扶持，出台了全国第一个《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》，在全国第一次提出，举办民办科技企业不仅资金可以入股，而且商标、专利、技术等可以以无形资产入股办企业，这项规定使深圳诞生了像华为这样的世界级大公司，为深圳高科技产业发展和创新能力的提高打下了体制机制的基础。深圳对国有企业实行股份制改造，推进了股份制改革和股票证券市场的建立。1986年，深圳开始了全国最早的国有企业股份制试改革试点，出台了《国营企业股份制试点的暂行规定》，一些国有企业根据规定进行股份制改造，一些企业一开始就按照股份制的要求发起设立股份有限公司，有的还向社会公众发行了股份。通过国企股份制改造和发展混合所有制经济。在政府的大力推动下，一批像深圳发展银行、招商银行、平安保险等股份制企业相继成立，并成为支撑深圳特区迅速发展壮大的企业集团。

第二，大力发展资本市场，逐步形成比较完善的市场体系和比较规范的运作机制。深圳除了继续完善劳动力市场、商品市场、建筑市场、土地市场等专业性市场外，特别重视和大力推动证券、外汇、保险、基金等资本市场，为深圳成为全国区域性金融中心城市奠定了很好的基础。深圳建立了外汇市场，即“外汇调剂中心”。深圳市企业出口创汇，可以不到中国银行结汇，直接到外汇调剂中心调剂，需要外汇也可直接到调剂中心购买，这是外汇管制制度的重大突破，对于深圳这样一个外向型经济的大城市来说，是非常重要的。深圳证交所的成立，带动了证券、基金、银行等金融机构和金融业的发展，不仅引领了深圳高端要素市场和高端服务业的迅速发展，奠定了深圳在全国资本市场体系中的重要位置，而且对深圳国有企业的改革，对深圳高新技术产业的发展，以及深圳市民增加资本性收入、提高生活水平也起了积极重要的推动作用。1992年2月，我国第一个产权交易机构“深圳市产权交易所”正式开业，促进了深圳产权交易市场的发育和完善。

深化土地使用制度改革，通过拍卖建立土地交易市场也是一项影响全国深远的重要改革，这项改革不仅促进了《宪法》的调整和修改，而且对中国经济发展城市建设的影响是巨大的。住房的商品化改革，是深圳在全国范围内最先探索，也是最系统地提出来的一项重要改革。1988年，深圳第一次提出“双轨三模式”的住房制度改革方案，即由政府提供福利房，解决公务员和教职工事业单位的住房；市场提供商品房，由房地产公司开发，市场销售；第三种是微利房，面向国有企业和其他企业的困难职工。深圳的住房制度改革大体上借鉴了新加坡、中国香港的成功经验。既解决了大多数公务员、事业单位和企业员工对福利房、保障房的需求，又满足了少数富裕起来人士对商品房的需求。可惜，由于多种原因，深圳的住房制度改革未能坚持下去。

第三，推进政府机构和行政管理体制改革，探索与社会主义市场经济相适应的政府管理框架。在这方面，深圳主要推动了两项重要改革措施。一是借鉴新加坡反贪局、中国香港廉政公署的经验，结合深圳的实际，在全国率先成立政府监察局，探索政府内部决策、执行、监督三者既分工协调又相互监管制约的政府运作新机制，加强对政府运作内部的监督，以保持政府的廉洁、高效，改善党风、政风，监督党和政府的路线、方针、政策的落实情况。二是率先成立投资管理公司，开启了国有资产监督管理体制改革的序幕，探索了政资分开、政企分开，以产权为纽带加强国有资产管理的新路子。在20世纪90年代成立投资管理公司的基础上，深圳又成立国有资产管理委员会，逐步形成国资委——投资管理公司——控股国有企业三个层次的国有资产管理体制，把国有企业以政府的附属物推向市场，逐步成为独立经营、自负盈亏的市场竞争主体，为全国的国有企业和国有资产监管体制的改革提供了丰富的经验。

第四，探索社会保障制度改革，初步建立了社会保障体系的基本框架。1986年，深圳作为全国社会保障体系改革的试点，借鉴新加坡等国的经验，在蛇口探索企业建立社会保险制度改革的基础上，建立了以社会统筹与个人账户制相结合、职工自我保障和社会共济相结合的涵盖养老、医疗、工伤的社会保障制度，先后出台《深圳市社会保险暂行规定》《职工养老保险及住房公积金实施细则》《职工医疗保险实施细则》等等，为全国建立比较完善的社会保障制度做出重要贡献。

第五，提出“按国际惯例打篮球”的方向，构建按国际惯例运作的对外开放新体制，为各种所有制企业提供公平竞争的市场环境。深圳最早提出要成为率先按照国际惯例运作的新体制地区之一，更好地发挥改革试验场的作用。围绕这一目标，深圳在外贸管理体制、外汇管理体制、企业产权体制、政府行政管理体制，以及各种重要市场等方面进行了系统的改革，使深圳的改革逐步从单项突破向综合配套方向转变。

此外，深圳经济特区还争取到了最重要的资源——特区立法权。经过长达5年的不懈努力，1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于授予深圳经济特区立法权的议案》，授予深圳特区立法权。特区立法权的获得，为推动深圳的改革开放和民主法治建设产生了重大作用。

经过1986—1993年这7年的大胆探索和勇于改革，深圳经济特区为中国社会主义市场经济体制的建立提供了宝贵的经验，做出了重要的贡献。在邓小平同志1992年南方谈话中，对深圳改革取得的成绩和经验给予了充分肯定，拨正了中国改革开放的航向，确立了中国社会主义市场经济的改革方向。

（三）深圳市场经济体制的初步完善时期（1993—1998）

经过前两个时期的改革探索，深圳市场经济的框架逐步形成，以市场为导向的改革在不断深化，对中国改革开放的贡献越来越大，特别是邓小平同志1992年南方谈话。1993年，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，市场经济最终正式作为中国经济体制改革的目标模式，为深圳经济特区的改革提供了更广阔的平台。从1993年开始，深圳的改革进入了以完善社会主义市场经济体系为主要任务的新时期。

这一时期的历史大致可以概括为以下三个基本方面。

第一，推动产权制度改革，把财产占有社会化作为产权改革的总方向，为深圳不同类型的产权改革和创新提供了良好的外部环境。深圳不仅全力推动国有企业的股份制和混合所有制改革，还特别提出企业要实行员工持股，实现财产占有社会化。它认为社会主义制度发展的目标要使无产者变成有产者，达到共同富裕，消除两极分化，而实现这一目标的途径就是通过公司内部员工持股和股份的社会化。在国有企业改革方面，力推市属国有企业股份制改造，实行产权主体多元化，并通过上市公司实行产权的社会化，当时在深圳证交所上市的公司中，国有企业占有很大比例。在民营高科技企业领域，全力推动技术、管理、专利等生产要素入股，成就了华为、中兴等一批深圳高科技企业的迅速发展。在一批中小国有企业，大力推广经营者和员工持股，出台了《深圳市国有企业内部员工持股试点暂行决定》，从而为金地、华强等国有企业转换经营机制，进行产权改革提供了依据。

第二，在全国率先进行政府审批制度改革，为建立适应社会主义市场经济要求的新型政府进行大胆探索。在推动政府转变职能过程中，深圳明确提出了“政府培育市场，市场解放政府，政府解放企业，企业解放生产力”的指导思想。此外，深圳还提出“两转”，即政府转变职能，企业转变机制，建立“三无”“四跨”的现代企业管理制度，使特区企业向无固定经营范围、无固定地域界限、无上级主管部门和跨行业、跨所有制、跨地区、跨国界经营的目标发展。这些观点和意见在全国都是相当超前的。

在审批制度改革方面，深圳提出政府要从计划经济的管理方式向市场经济的管理方式转变。1997年初，在全国率先进行政府审批制度改革，随后市政府成立审批制度改革领导小组，正式发布实施《深圳市政府审批制度改革方案》。1999年2月，还以政府令的形式发布施行了《深圳市审批制度改革若干规定》，在这一轮改革中，深圳市政府部门和单位审批事项减少了418项，减幅57.8%。深圳进行的审批制度改革，拉开了全国以转变政府职能为主要内容的政府改革的序幕，为在全国进行的审批制度改革提供了成功的经验，进行了大胆的探索，做出了重要的贡献。

第三，提出建立社会主义市场经济的五大体系和形成市场经济的四大运行机制。深圳在改革开放过程中，通过不断的探索，在改革市场运行主体，完善要素市场、资本市场，建立社会保障体系等方面都有了新的进展，使深圳的社会主义市场经济体制不断完善。在此基础上，深圳市提出要建立和完善“五大体系和四大机制”的目标，五大体系包括：一是由商品市场、生产要素市场和产权市场三个层次构成的市场体系；二是建立介于政府与企业之间，为发展生产力服务的多层次、多功能的社会服务体系；三是建立包括离退休保障、待业保障、住房保障、医疗保障在内的社会保障体系；四是建立法律体系，提出要充分利用好深圳的立法权，利用法规和规章来保证市场经济健康发展；五是建立宏观管理和宏观调控体系，提出市场经济不是不要管理和计划，而是要求重塑计划机制，政府由向企业下达生产分配的指令性计划转向制定经济社会发展战略、中近期经济发展规划和城市建设规划。四大运行机制包括：发展的动力机制，市场的压力机制，法律的强制力机制，道德的自制力机制。

（四）深圳市场经济体制改革的深化时期（1998—2015）

从1998年开始，深圳进入了市场经济体制改革的深化时期，这一时期的历史大致可以概括为以下几个方面：

第一，大力发展高新技术产业，建立为高科技产业发展的资本市场服务体系。

深圳早在1995年就提出，一方面要对原有的“三来一补”企业实行稳定、提高、升级的方针；另一方面，要大力发展高新技术产业。为了实现发展高新技术产业的战略任务和目标，深圳陆续采取了一系列重大举措：一是建立“深圳市高新技术产业园区”，对整个园区实行统一规划、统一政策、统一开发、统一管理，加快招商引资步伐。二是建立支持高新技术产业发展的综合配套的政策体系，包括扩大投资融资渠道、加大人才引进、增加科技投入、加强知识产权保护、鼓励科技骨干人员持股，以及在税收优惠、土地政策等方面采取了切实有力的政策措施。三是建立以企业为主体、以市场为导向、以全国高等院校和科研院所为依托，产学研相结合的技术开发体系。四是建立完善科技投入体系，增加科技投入，积极探索建立高新技术产业风险投资机制。积极推动深交所的中小企业板和创业板的筹建，为高科技的中小企业提供方便的融资渠道，为风险资本投资高科技企业营造一个正常的退出机制。五是举办“中国国际高新技术成果交易会”，推动了高新技术成果商品化、产业化、国际化，以及促进国家、地区间的经济技术交流与合作。

第二，推动特区外农村城市化，为特区内外一体化建设发展奠定了基础。

20世纪90年代初，深圳就进行了第一次农村城市化的改革，将特区内原来的农村基层组织纳入城市行政管理体系，将村办企业改造成股份合作公司，将几万农民一次性转为城市居民，并撤销了宝安县，成立宝安、龙岗两个区。第一次农村城市化改革为促进深圳特区经济社会发展和现代化城市的建设起了重要作用。

随着深圳经济的迅速发展，特区内中心城区现代化大都市已逐步形成，但占深圳土地面积、人口绝大多数的特区外的宝安、龙岗，由于行政、经济、社会管理体制的差异，各区甚至各镇各自为政，使特区外的规划、发展、管理处于无序竞争状况，不仅影响了特区外经济社会的发展，而且给深圳城市的规划、建设和重大产业布局带来很多问题。为此，深圳借鉴20世纪90年代初特区内农村城市化的经验，推动了特区外农村城市化这项事关深圳全面建设发展的改革。在行政管理体制上，撤销镇级建制，建立适应城市管理需要的街道办事处和居委会；在经济组织上，将原村集体经济组织改造成规范的股份合作公司；在规划建设方面，对基础设施、产业发展、社会建设、环境保护等方面进行全市统一规划；在土地制度上，将原属于集体所有的土地一次性转为国家所有，解决了几百平方公里城市建设和产业发展遇到的空间和土地问题，同时为当地居民留有宅基地和必要的工商发展用地。此外，对27万原非农业户口的原居民，一次性整体转为城市户口，并纳入全市的养老和医疗保险体系，困难的原居民纳入全市的最低生活保障制度，等等。

第三，基本完成了市属国有企业的产权改革和国有资产管理体制的调整，初步建立了一套适应市场经济的国有企业运行体制和机制，为全国的国有企业改革提供经验。

深圳在特区建设初期基本上没有国有企业，但随着特区的建设和发展，深圳利用国家的优惠政策以及特区发展的机遇，在20世纪80、90年代也建立了一大批市属国有企业。这些国有企业为特区的建设和发展做出过历史贡献。但随着20世纪90年代多种所有制经济的激烈竞争，国有企业的体制机制不适应市场经济发展的需要，绝大多数国有企业在竞争性领域处于劣势，无法生存下去。21世纪初，深圳根据中央关于国有企业“抓大放小”布局调整的要求，根据深圳的实际，对竞争性领域处于劣势的工业、流通、商贸、建筑等领域的国有企业，以经营者员工持股的方式进行产权改革，实行改制退出，对国有企业员工转化身份，进行经济补偿，纳入社会保障制度，基本完成了国有企业产权改革和布局调整任务，使大部分国有企业和员工走向市场。

2005年后，深圳在推动企业的重组、企业内部机制转换、大型企业引进战略投资者、建设施工企业的改制、做强一批产业集团、加强国有企业的监管等方面做了大量工作。经过若干年的大胆改革，深圳市属国有企业布局结构大体合理，国有资本的监管体系基本到位，企业内部的合理法人治理结构基本形成，国有企业的内部经营体制大体上与市场经济接轨，企业的自我发展能力、内部的管理水平、企业的竞争能力大大提高，市属国有企业的经济效益在全国处于领先水平，应当说，深圳基本上完成了国有企业改革任务，为全国的国有企业改革提供了经验和示范。

第四，率先启动事业单位的改革，为国家推动事业单位分类改革做出贡献。

国有企业改制调整任务基本完成后，深圳市改革的重点选择了事业单位改革，2006年正式在全国率先启动事业单位的改革。事业单位是政府为社会提供公共服务的主要载体，事业单位的改革也是政府改革的重要组成部分。由于体制的原因，事业单位人员多、成本高、效率低、服务差，虽然政府每年投入大量财力，但社会反映仍强烈。同时，事业单位在机构、人员、经费等方面与党政机关又有着千丝万缕的联系，改革事业单位会涉及党政机关人员的切身利益，因此阻力也很大。深圳事业单位改革分两步：

第一步分类改革，把事业单位分为三类：部分单位转为国有企业，部分单位回归政府部门，部分仍保留事业单位。在事业单位分类改革中，有三分之二的事业单位仍然保留了事业单位性质，改革中这些单位的职工利益基本没有受到损失，因此阻力不大。回归政府并承担政府职能的事业单位是个别的，这些单位实际上是事业单位分类改革的受益者，因此他们是拥护改革的。转为国有企业的事业单位有124家，这些单位要推向市场，告别由政府财政包养的大锅饭，要在未来市场竞争中求生存，压力很大。这些事业单位的员工转企业后，退休后待遇要纳入企业职工养老保险体系中。由于体制上的原因，企业职工养老保险水平比事业单位的员工要低得多，因此他们是这次改革的利益主要受损者。虽然在改革方案的制定中，也采取了一些过渡、照顾等措施，尽可能减少他们退休后与事业单位的待遇差距，但部分员工的利益损失难以完全避免，因此改革的阻力大、任务重。在事业单位改革过程中，经过努力，分类改革做得比较好，为全国的改革提供了经验，国务院后来出台的全国事业单位分类改革的方案，基本是在深圳方案的基础上制定的。

第二步深化事业单位内部的改革。市政府先后推出了事业单位体制机制改革创新7项内容，包括取消事业单位行政级别、实行人员岗位聘用制、建立事业内部法人治理结构、设立法定机构、财政对事业单位从“养机构、养人”转变为“以事定费”和“购买服务”等。但是，事业单位内部机制的改革，由于一些原因，进展并不顺利，很多改革措施并未完全落实。

第五，推动“大部制”机构改革，发挥深圳在改革开放中先行先试的示范带头作用。

2009年，深圳出台大部制改革方案，这对后来的国务院大部制改革具有重要影响。深圳市政府启动的大部制改革一次性削减了15个政府工作部门，精简了三分之一的机构，并按照“委局办”分设的原则重新调整了整个政府架构，根据政府决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求，重新组建了7个委员会、18个执行局和6个办公室，共31个政府部门。大部制改革的目标是，减少部门或机构数量，降低行政成本；提高部门之间沟通和协调程度，减少职能交叉，降低政出多门和推诿扯皮，提高行政效率；实现建设小政府，给市场更多空间，更加符合市场经济发展的要求等等。应该说，深圳这次大部制的机构改革，方向正确，对于政府转变职能，提高效率，建立适应社会主义市场经济发展的新型政府有着重要意义，也发挥了深圳特区在改革开放中先行先试的示范带头作用。

第六，推动商事登记制度改革，为国务院推动简政放权改革提供重要的经验和示范。

商事登记制度改革是对传统公司登记制度的一个颠覆性改革，它是深化政府审批制度改革，转变政府职能和监管方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用的一项重要改革。商事登记制度改革包括：建立商事登记主体资格与经营资格分离，审批监管相统一的登记制度；实行注册资本认缴制度；实行“三证合一”，公司注册网上登记，取消企业登记年审制；等等。

深圳商事登记制度的改革，创造了优良的营商环境，减轻了企业负担，激发了创业热潮，促进了政府审批和监管方式的转变，取得了很好的效果。深圳的经验得到了国务院的充分肯定，并在全国推广，成为李克强总理在全国推广“大众创业、万众创新”，激发社会活力的一个重要制度性变革。

第七，深化社会组织改革，为促进深圳社会治理现代化，培育出多元化的社会主体。

社会组织的改革是深圳的改革由经济体制改革为主逐步转向社会体制改革的标志之一。深圳这次改革主要有三个方面的内容：一是降低门槛，简化审批，鼓励发展；二是除国家法律法规规定外，社会组织直接登记，取消社会组织的业务主管部门，消除社会组织的行政化；三是打破对行业协会的垄断，突破“一业一会”“一区一会”等限制，鼓励社会组织多元化和竞争。这项改革对深圳城市和社会治理体系现代化，尤其是对促进深圳公民社会的发育和完善具有深远意义。改革后两年左右，深圳社会组织的数量就由改革前4000多家发展到10000多家，引起全国的关注。一些做法被国家有关部门充分肯定，社会组织的改革发挥了深圳特区在新形势下先行先试的探路作用。

第八，推动前海开发，搭建深圳改革开放高端平台。

深圳在20世纪80、90年代就曾经提出“一线放开，二线管住”的大胆设想，将深圳和香港紧密连为一体，形成人员、货物、资金自由流动的特别关税区，实现邓小平同志提出的在内地再造几个香港的宏伟设想。但由于多种原因，这个设想未能落实，而前海的开发建设，从某种意义上讲，是过去几十年深圳追求的大特别关税区的一个缩小版。

虽然前海开发建设遇到不少困难，目前还处于建设时期，开发建设进度较慢，在建设中还面临着很多的问题，但是通过前海的开发，可以加强与香港金融等高端服务业的合作，促进深圳经济的升级转型。探索真正按照国际惯例和国际商业运行体制的新模式，不仅可以使深圳的改革开放和城市建设再上一个大台阶，而且为中国的改革开放、为促进香港的繁荣做出新的贡献。

三、深圳改革开放实践的基本经验

经过40年改革开放的伟大实践，深圳不仅建成了2000万人口的全国现代化的大都市，成为仅次于上海、北京的第三大经济中心城市，创下了举世瞩目的深圳速度、深圳质量，还在探索和建立社会主义市场经济体制和扩大对外开放方面，为中国40年波澜壮阔的改革开放伟大历史转变提供了丰富的宝贵经验。在纪念中国改革开放40周年之际，客观地总结分析深圳改革开放的基本经验，对进一步将深圳乃至全国的改革开放伟大事业推向新的历史阶段，具有非常重要的现实意义。深圳的改革开放经验不仅是全方位的，而且是大量并具体的。从全局的角度看，深圳在改革开放实践中创造的基本经验大体上有以下四个方面：

（一）坚持邓小平同志的改革开放伟大方针不动摇

从改革开放40年的历史进程来看，经过“文化大革命”十年内乱，中国共产党结束了“以阶级斗争为纲”“无产阶级专政下继续革命”的政治路线和思想路线，解放思想，实事求是，开启了中国改革开放的伟大时代，确立了“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的社会主义初级阶段的基本路线，逐步形成了邓小平理论和中国特色社会主义制度。

改革开放是中国特色社会主义最重要的时代特征，邓小平同志是中国改革开放最高决策者，作为中国改革开放的总设计师，邓小平同志也是创办深圳经济特区的最重要决策者。20世纪80年代到90年代初，在推动中国改革开放的过程中，邓小平同志始终把深圳作为他推动中国改革开放伟大事业的最重要试验场，对深圳特区一以贯之地予以坚定支持。尤其是在深圳特区改革开放遇到特殊困难的关键时刻，都是邓小平同志鲜明且坚定的支持，使深圳改革开放和特区建设不断开拓新局面。比如，当1985年前后，深圳特区面临着“外国租界”“走私通道”“内地输血”“一夜回到解放前”等外部强大压力的时候，邓小平同志在1985年7月15日会见外宾时明确指出，“深圳经济特区对我们来说也是一个试验。现在看来，我们原来建立经济特区的政策是正确的”。又如，在中国经历了1989年那场政治风波后，在全国以“反和平演变”为中心、特区“姓社姓资”大争论的恶劣环境中，深圳经济特区又面临巨大压力的情况下，1992年初，邓小平同志视察南方并在深圳发表了具有历史意义的重要讲话。他指出，“对办特区，从一开始就有不同意见，担心是不是搞资本主义。深圳的建设成就，明确回答了那些有这样那样担心的人，特区姓‘社’不姓‘资’”，并提出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”等著名论断。邓小平同志南方谈话，不仅肯定了深圳改革开放的成就经验，更重要的是确立了中国社会主义市场经济的改革方向，从而为深圳更进一步改革开放创造了历史机遇，提供了良好的大环境。完全可以说，没有邓小平就没有深圳经济特区，没有邓小平的坚定支持，就不可能有深圳特区如此的成功。

对邓小平这位历史老人，深圳人民心存感激之情。是深圳在全国竖立第一幅邓小平同志画像，竖立了第一座邓小平同志铜像，每年邓小平同志的纪念日，深圳人民都自发地向邓小平同志献花致敬，以表怀念和感恩之心。更重要的是，几十年来，深圳历届市委、市政府和几代深圳人民，不管遇到什么样的困难和风雨，始终坚持党的基本路线，坚持邓小平同志改革开放的伟大方针不动摇，不断探索和实践，为丰富邓小平同志改革开放的伟大思想和中国特色社会主义理论做出自己的贡献。

比如，在计划与市场的关系上，20世纪80年代深圳特区建设初期，老一辈的开荒牛们就解放思想，坚持市场调节为主，提出“建设资金以吸收和利用外资为主，经济结构以中外合资和外商独资经营企业为主，企业产品以出口外销为主，经济活动在国家计划经济指导下以市场调节为主”的四个为主的方针，并通过价格改革、各种要素市场的建立等一系列改革探索，使深圳最早从计划经济体制束缚下突围出来，开辟了一条通向市场经济的探索新路。

又如在姓社姓资的问题上，深圳最早冲破传统的社会主义理论的束缚，大胆探索和实践证券、股票、劳动力市场、资本市场等传统社会主义理论认为是资本主义的东西，坚持以邓小平同志关于判断社会主义的标准，即是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平，以及邓小平同志关于“社会主义的本质是解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化，最终达到共同富裕”的著名论断为指导，在改革开放和经济发展的实践中，大胆吸收和充分借鉴人类社会创造的一切文明成果。几十年来，深圳在制定和实施各种经济体制改革方案时，基本上没有发生姓社姓资的意识形态的无谓争论，从而以“时间就是金钱，效率就是生命”的历史紧迫感和务实精神，造就了举世瞩目的深圳速度，并以改革创新为动力，取得了深圳质量和深圳效益的辉煌成功，深圳的实践和经验，为丰富邓小平理论和中国特色社会主义理论做出自己的贡献。

再如，在姓“公”姓“私”的问题上，深圳几十年来也按照邓小平同志的理论勇于实践和探索，在20世纪80年代初，就提出建设资金以外资为主的发展方针，大胆引进香港和国外资本投资特区建设；在20世纪80年代末，就在全国率先进行以股份制改革为突破的国有企业产权改革，出台鼓励民营科技企业发展的政策。邓小平同志南方谈话后，深圳把财产占有社会化作为产权改革的总方向，为不同所有制发展提供公平竞争的良好的外部环境。进入21世纪，深圳又对国有企业布局进行大规模的调整，将竞争领域的劣势企业整体退出，使国有企业主要集中在保障城市运营的基础设施和公共服务领域。目前，民营企业在深圳所有制结构中占绝对比重，涌现出华为、腾讯、中兴等世界级高科技企业，以及平安保险、招商银行等全球著名的金融企业，国有企业在保障城市运营、公共服务、城市安全方面发挥了主导作用，形成了深圳独特的混合所有制的基本经济制度。

改革开放是中国历史上的伟大实践，深圳特区在改革开放中也必然遇到这样那样的困难，出现各种各样的问题和矛盾，包括改革中出现的不完善甚至失误。每当深圳的经济发展、城市建设和社会进步遇到问题时，深圳总是从改革的角度分析问题，以不断深化改革的方式去解决和完善这些问题，始终坚持改革开放总方向不动摇。比如，在20世纪80年代改革中，遇到一些企业和人员利用汇率差进行套利，干扰外汇秩序，甚至与有关政府部门内外勾结，倒卖外汇指标，进行经济犯罪的时候，深圳大胆地通过建立外汇调剂中心，利用市场的机制手段解决汇率差的问题。在土地转让、建筑工程、国企改制、金融等领域出现腐败和不正之风时，深圳通过建立土地转让市场、建筑招标市场、产权交易市场、资本市场等改革的方法解决经济发展中的问题。又如，为解决政府工作人员在市场经济中出现腐败的问题，深圳在20世纪80年代第一个借鉴中国香港、新加坡的经验，成立全国第一个行政监察局。进入21世纪后，又探索政府体系的决策、执行、监督相对独立的方式，并通过公务员薪酬制度改革，探索从制度、体制、机制等方面，综合性解决政府公务人员的廉洁从政问题。再如，为解决改革开放和市场经济发展过程中出现的收入分配差距扩大、部分社会成员生活困难的问题，深圳通过改革政府财政体制，建立社会保障制度，开展共同富裕工程等改革的方式，探索解决经济发展起来后出现的新问题的制度、体制和机制。

改革开放在取得伟大成就的同时，当前社会也存在很多矛盾和问题，包括腐败严重、收入分配差距过大、生态环境恶化、公共服务不足等等，之所以出现这样的矛盾和问题，除了与经济发展阶段和经济增长水平，以及我们工作中的缺点失误有关，最主要的原因是改革不到位、不完善、不配套，甚至在某些方面出现倒退造成的，而不是改革开放必然带来的，更不是邓小平同志确立改革开放伟大方针出现了重大偏差造成的。比如，社会上严重的腐败主要是市场体制不完善，政治体制改革不配套，权力得不到监督约束带来的；公共服务不足，主要是政府职能转变不到位带来的；生态环境恶化，主要是经济增长方式没有及时从根本上得到转变带来的；收入差距过大，主要是垄断行业改革、社会保障和福利制度改革以及财政制度改革滞后带来的等等。因此，解决当前社会上存在的这些问题，不能采用“左”的观点和主张，否定邓小平同志开启的改革开放伟大事业，采取经济上倒退到计划经济，消灭私有财产，实行平均主义大锅饭；政治上回到“文化大革命”，重新进行阶级斗争的方式，而应该继续坚持改革开放的伟大方针，进一步全面深化经济、政治、社会、文化、生态领域各项改革。40年我国取得的伟大成就靠的是改革开放，而要解决改革开放40年后存在的各种矛盾和问题，从根本上也要依靠全面深化改革，继续扩大开放，这也是深圳经济特区40年改革开放伟大实践的一条基本经验。

（二）坚持社会主义市场经济的改革方向不偏离

在40年间，深圳从几万人口的边陲小镇发展成为国际化大城市，创造了世界工业化和城市化的奇迹，从制度层面来看，应该归功于坚持市场取向的社会主义市场经济体制改革带来的制度红利。目前，最能代表深圳改革开放特征的是“市场机制”+“民营经济”的发展格局，发挥市场配置资源决定性作用的市场经济体制和以民营经济为主体的混合所有制的经济制度是深圳经济成功的最根本的制度、体制、机制方面的保障，始终坚持以市场为取向的经济体制改革方向无疑是深圳改革开放的一条基本经验。

自1980年成立特区之初，深圳就踏上了以市场为导向的改革探索之路。几十年来，在市场经济体制改革探索和完善过程中，虽然每个阶段提法不同、重点不同、取得的进展快慢不同，但以市场为取向的改革方向始终基本上没有发生大的偏离，并且经历了不断探索不断完善的复杂过程。

在20世纪80年代特区建设初期，在全国总体上实行计划为主，市场调节为辅的计划经济体制下，北京理论界还在讨论价格改革“以放为主”还是“调放结合”时，深圳特区的开拓者已经在实践上大胆进行价格改革，在特区建设过程中放开消费品和生产资料的价格，建立各种商品市场，初步发挥市场在商品生产和流通中的基础作用，以市场机制、价格杠杆解决了深圳建设发展所需要的各种生产资料和生活资料，同时也为全国的价格改革和市场体系建设做出了重要贡献。

20世纪80年代后期和90年代初期，深圳在市场主体和要素市场建设方面又迈出了更大的步伐，市场体系的基本框架大体形成，从而使特区克服了1985年前后因全国压缩基本建设规模给特区发展带来的困难，在经济发展和城市建设方面上了一个大台阶。比如，通过股份制改造和证券市场的建立，吸引大量资金涌入深圳，奠定了深圳作为国家区域性金融中心的基础；通过鼓励民办科技企业的发展，允许技术、专利、商标等无形资产入股办企业，吸引全国科技人才南下创业，诞生了华为等第一批全国高科技企业；通过劳动工资改革和劳动力市场的建立吸引几十万劳动力，满足了深圳“三来一补”制造业的用工需求，为深圳及珠三角“世界工厂”的形成做出了重要贡献；通过对干部人事制度、工资制度的改革，吸引内地一大批优秀人才参加特区建设，形成20世纪90年代初“孔雀东南飞”的全国人才大流动的格局；等等。

21世纪初，深圳又以产权改革为主线，对国有经济布局进行大调整，国有企业从商贸、流通、工业、建筑业、服务业等竞争性领域退出来，形成“国退民进”的战略格局，为民营经济的发展提供了广阔的空间，使国有企业主要集中在城市的基础设施、公共服务和保障城市安全的领域，形成了以民营经济为主体的混合所有制结构，为深圳的产业结构调整、高科技发展、经济增长方式转变提供了牢固的产权制度保障。

2010年以来，深圳以市场为取向的改革，把重心放在了政府转变职能上，通过政府审批制度改革和大部制机构改革，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府把主要精力集中在营造各种所有制企业平等竞争的良好的投资环境上，并通过必要的产业政策和优化创新创业环境，引导产业升级和结构优化，使深圳成为全国最重要的高科技产业基地，使服务业的比重达到58%，基本上达到发达国家的水平。

深圳的社会主义市场经济体制改革的实践表明，坚持市场经济改革，最重要的是处理好市场与政府、民营和国有企业之间的关系。凡是坚持了正确的以市场为改革取向，处理好两对重要的关系的时候，就会大大促进经济社会的健康发展；凡是工作中发生偏差或失误的时候，经济社会发展就会受到影响和损害。

比如在处理市场和政府的关系上，从20世纪90年代以来，凡是政府直接投资或直接主导的竞争性领域的大规模建设项目，包括电子信息、汽车及其他高科技项目，基本上都是以失败而告终；在21世纪初期，政府制定的产业政策一定程度上偏离了市场的导向，提出了发展重化工产业、汽车产业，建立化工产业基地等规划和政策，基本都没有达到制定的目标。相比之下，深圳发展过程中凡是坚持以市场为主导的一些产业，包括信息通信产业、互联网产业等高科技产业，都经历了从无到有、从小到大的过程，最终成为支撑深圳经济发展的顶梁柱。随着市场优胜劣汰的竞争机制的充分发挥，深圳产业结构自身不断得到优化和调整，政府用不着花气力用行政手段督促企业去产能、去库存、去杠杆等。

在处理民营企业和国有企业的关系上，深圳也经过艰难探索，走过弯路，付出代价。20世纪90年代，由于对国有企业发展的规律和特点认识不足，政府花了很大精力，动用很多资源，在市场竞争激烈的工业、商贸、建筑业、服务业等发展了一大批国有企业，结果到21世纪初大批竞争性领域的国有企业难以生存，被迫进行国有经济布局调整。通过国有企业布局调整，市政府集中精力营造公平竞争的市场环境，大力支持民营企业的发展，逐步形成以民营经济为主体的混合所有制经济，民营经济无论是在企业数量、质量、效益，还是在GDP的贡献、税收、就业等方面都占绝对优势，使深圳成为全球现代制造业基地、高科技创新中心和亚太地区最重要的商贸物流中心，孕育出一大批如华为、腾讯、比亚迪、顺丰、华大基因、平安保险等全球知名的民营企业。

（三）坚持解放思想、敢闯敢试的精神不懈怠

邓小平同志在1992年南方谈话中说道：“深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。”邓小平同志的谈话是对深圳改革开放经验的高度概括，也是对深圳的高度评价和充分肯定。

邓小平同志讲，改革是一场革命，每一项改革不可避免的既是对传统理论、思想观念的冲击，又是对利益的再调整和权力的再分配。因此，没有敢闯敢试、敢为天下先的精神，改革开放很难迈出实质性的步伐。在改革开放几十年的实践中，深圳敢闯敢试的基本经验和精神，大体上表现为以下几个方面：

一是解放思想，实事求是，敢于突破传统意识形态、思想观念的束缚。其中，既包括在建立市场经济体制过程中敢于冲破计划与市场、姓社姓资、姓公姓私的束缚，进行大胆探索，也包括20世纪80年代蛇口工业区进行的基层民主的试验，这些探索和实践对全国解放思想、推进改革开放全局产生重大影响，做出了重要贡献。历史证明，深圳在意识形态、思想观念上的解放，为在实践中敢闯敢试奠定了理论和实践基础，为全国提供了生动活泼的改革经验。

二是敢于突破旧体制的束缚，探索改革的新路子。在特区建设初期突围计划经济体制过程中，无论是放开生活资料价格的改革，还是引进外资的对外开放；无论是企业内部劳动工资制度的改革，还是建筑市场招标、生产要素等市场体系的建立，都对当时全国计划经济体制造成巨大冲击，受到国家和一些有关部门的严厉批评，承担了政治上的巨大风险。当20世纪80年代全国还在进行计划与市场的理论讨论时，深圳已经在实践中撕破了计划经济体制的缺口，闯出了一条新的路子，为全国计划经济向市场经济转轨提供了宝贵的经验。

三是敢于突破阻碍改革开放和经济社会发展的法律法规及有关政策。深圳改革的实践表明，每一项改革举措和探索，几乎都要不同程度地突破国家和省有关部门既有的相关政策和法律法规。如果完全遵守国家、省有关部门的政策、法律法规，就不可能有改革开放的突破进展。在这方面，最典型的是深圳率先借鉴香港土地制度的管理经验，对土地使用权进行转让、拍卖，直接违背了当时《宪法》有关条文的规定，大胆敢试的勇气可想而知。

四是深圳在几十年改革开放过程中敢闯敢试的经验，不仅敢“破”，而且也敢于“立”，敢于创新，破字当头，立在其中。无论是20世纪80年代的价格改革、劳动工资改革、要素市场建立，还是90年代的股份制改造、股票证券市场、资本市场、科技体制创新、审批制度改革，以及21世纪以来的事业单位改革、商事制度改革、社会组织改革等，深圳在推行这些重大改革时，中央和国家有关部门并没有对这些改革提出具体要求，都是深圳根据现实需要，主动提出改革方案且大胆实验，并在实践中不断完善深化，很多成功的经验随后得到上边的认可并在全国得到及时推广。

五是创造性地贯彻落实国家有关部门对工作改革的部署和要求。深圳在改革开放的实践过程中，对上级部署和要求的改革事项，基本都不会照抄照搬，都会根据深圳的实际情况，在不违背国家对改革总的原则的前提下，创造性地贯彻落实，使之更好地发挥改革的实际效果。比较典型的包括20世纪80年代中期，正值深圳特区的城市建设和经济发展进入高潮时期，国家进行宏观调控，对全国基建规模进行大幅度的调整压缩，如果完全按照国家有关部门的压缩基建规模的要求，特区建设要受到重大损失和影响，对此，深圳一方面向国家有关部门反映意见和建议，一方面根据深圳的实际情况，采取有保有压，分类处理的方式，把对深圳特区建设的不利影响，减少至最低程度，基本上保证特区建设有序进行。21世纪初，深圳根据国家设定的国有企业改革抓大放小、布局调整的总方向，创造性地贯彻落实国家有关国有企业改革的方针、原则，对国有企业的结构进行了根本性的调整，将竞争性领域的劣势国有企业整体退出，使国有资本主要集中在城市的基础设施和公共服务领域，保障城市安全运行。

在深圳改革开放的过程中，处处有风险，每一项重大改革，无论改革过程怎么讲究策略、艺术、方式、方法，都不可避免地引起上上下下、前后左右、方方面面的矛盾、非议、不满，甚至得罪一些人，因此，深圳在敢闯敢试进行改革过程中，无论推动哪一项重大改革，都不仅做出了艰难的努力，克服了大量的困难，而且也往往付出很大代价，甚至做出了很大牺牲。从具体的某一项改革而言，深圳的改革总是在“臭三年，香三年”的循环中不断重复。在探索试验过程中，往往先受到有关方面的批评、指责，待改革取得理解，尤其是取得良好的社会效益时，又往往受到有关方面的肯定乃至推广。从具体推动某些改革的个人来讲，其所付出的代价往往是多方面，有些同志往往受到非议、争议、批评，甚至受到批判；有的或因改革出现不足、或因得罪有关方面，受到处分；在深圳改革历史上做出重要贡献的同志通常很难得到提拔重用。为深圳改革发展建设做出重大贡献的个别领导同志仍得不到应有的肯定和公正的评价。

（四）“摸着石头过河”，充分发挥基层改革创新的积极性

“摸着石头过河”是对邓小平同志开创的改革开放伟大事业在路径和方法上的精辟概括。深圳经济特区既是邓小平同志“摸着石头过河”改革开放策略的最大试验之一，同时深圳经济特区的成功经验，又丰富了邓小平同志“摸着石头过河”的改革策略，使之成为邓小平同志改革开放路径和策略方法论上的成功案例。

在20世纪80年代启动中国改革开放的历史进程中，中国改革开放的方向应该说是大体明确的，即从以阶级斗争为纲转为以经济建设为中心，从闭关锁国转向对外开放，从传统的计划经济体系转向社会主义商品经济、市场经济。但如何实现这三个转变，在路径和方法上并无先例，并且面临着巨大的政治、经济、社会的风险。在这种情况下，依照邓小平同志“摸着石头过河”的策略，中国采取了渐进式改革开放的路径，在农村改革上通过“包产到户”联产承包责任制的方式进行试验，在城市改革和对外开放上，则通过广东先行一步举办特区来探索，所以一开始邓小平同志就希望和要求“经济特区要杀出一条血路来”。

在整个20世纪80年代深圳特区的初建和发展过程中，邓小平同志一直密切关注特区建设，把深圳特区的探索当作中国改革开放的伟大事业，通过试验带动中国改革开放的全局。即使在1984年邓小平同志视察深圳，并对深圳给予充分肯定后，仍然对深圳的试验抱着谨慎观察的基本态度。邓小平同志1985年讲过：“对于深圳经济特区，我还是两句话：第一建立经济特区的政策是正确的；第二深圳经济特区还是一个试验。这两句话并不矛盾，我国的整个开放政策也是试验，从世界的角度讲，也是一个大试验。总之，中国的对外开放政策是坚定不移的，但我们在开放过程中要小心谨慎。”直到1992年邓小平同志视察南方，对深圳经济特区的全面改革开放的系统探索和经验，进行了全面肯定，发表了重要谈话，确定了中国社会主义市场经济的改革方向。

在深圳经济特区几十年改革开放实践中，也是按照“摸着石头过河”的策略，在不断探索、不断试验、不断总结反思、不断完善提高的艰难过程中走过来的。无论是在20世纪80年代初打开中国对外开放的窗口，突围传统计划经济体制，一系列“以破为主，立在其中”的各项重要改革的突破过程中，还是20世纪80年代中后期和90年代初，在社会主义市场经济框架建立，一系列“以立为主，破立结合”的新体制框架搭建的改革试验中，以及在20世纪90年代后，社会主义市场经济体系不断完善、深化改革的过程中，在经济、政治、社会众多领域推出的改革举措，大体上都是在坚持社会主义市场经济的大方向的前提下，通过问题导向，经历了发现问题、改革试点、不断完善、在全市推广的过程。

在深圳改革开放“摸着石头过河”的过程中，在经济、政治、社会、文化等这些领域的重大改革中，深圳既创造了许多成功的改革经验，也出现少数不成功，甚至失败的改革教训，还发生过一些改革经历了不断反复、改来改去的案例。造成一些改革或成功、或失败、或反复的原因是多方面的。不能苛求在深圳改革开放实践中历尽艰辛的同志，而应该看成是改革探索中的正常规律，是“摸着石头过河”改革路径、策略、方式的必然现象。从某种角度来说，深圳成功的改革经验是宝贵的，个别失败的改革教训也是宝贵的。个别失败的教训可以为全国的改革、为后来的改革提供难得的警示和参考，使中国的改革开放避免更大范围的损失和代价，这也是邓小平同志赋予深圳经济特区改革探索，“杀出一条血路来”的应有之义和宝贵的精神财富。

深圳在“摸着石头过河”的探索中，很好地发挥了毗邻香港的优势，借鉴了香港地区和新加坡成功的经验，使香港地区和新加坡成为深圳改革开放过程中的重要参照系，从而少走了“摸着石头过河”改革探索中的弯路。深圳和香港在历史上同属于一个行政区域和岭南文化，两地在人文、经济、文化、社会等方面有着千丝万缕的联系。20世纪80年代，广东深圳涌现出一批思想解放、视野开阔的改革人物，应该说与毗邻香港这个重要因素是分不开的。作为全球著名的自由港和金融、贸易、航运中心，经过100多年的长期发展，香港已经形成了与国际经济接轨的成熟的市场经济体制和运行机制，这也是邓小平同志选择深圳作为经济特区的主要因素。改革开放40年来，尤其是20世纪80、90年代，香港不仅为深圳的建设和发展，输入了大量的资金、技术、管理经验，辐射和带动了深圳经济的快速发展，而且也作为参照系为深圳市场经济体制机制的建立做出了重要贡献。

在改革开放几十年过程中，几乎每逢遇到问题，或进行某项改革试验时，深圳基本上都是首先采取包括“请进来”“走出去”等不同形式学习借鉴香港的经验。在“请进来”方面，深圳每年都举办大量的座谈、交流、咨询、演讲等活动，邀请香港各界人士帮助指导解决深圳在改革开放、经济发展、城市建设中出现的各种问题。在深圳各级政协中，香港委员数量之多，发挥作用之大，是其他各地难以比拟的。在“走出去”方面，深圳多年来，从政府各部门到企业、社会，派出了数不清的各类人员到香港地区和新加坡开展调研、考察、培训活动。通过学习和借鉴香港成熟的市场经济的体制机制，使深圳在改革开放中所制定的各项改革举措视野广、起点高、针对性和操作性强，重大缺陷和失误少，可以说，香港地区和新加坡是深圳改革开放和市场经济建立的“老师”。

深圳几十年改革开放的成功经验证明，邓小平同志“摸着石头过河”渐进式的改革开放路径、策略、方式、方法是正确的。中国的改革开放采取逐步实践探索，充分下放权力，尊重基层经验，鼓励各级干部和群众敢闯敢试，调动各方面改革开放的积极性，并及时将基层成功的经验上升为中央高层的决策，在全国推广。这种经过一步一步的探索实践，既坚持了改革开放的基本方向，实现了改革开放的基本目标，又有效地规避了改革开放过程中的重大失误和重大风险；既强有力地推动了改革开放的历史进程，又保持了经济的持续增长和社会的基本稳定，走出了一条以“摸着石头过河”为基本特征的渐进式的中国改革开放成功之路。

四、深圳改革开放存在的主要问题和挑战

（一）改革缺乏系统性，民主法治、社会文明建设与经济高速增长不协调

深圳市的改革开放和特区建设，从一开始就是以经济体制改革为中心，以促进经济增长为目标，以建立社会主义市场经济体制为主线展开的。经过多年的努力，深圳特区在经济增长方面取得了巨大成功，市场经济体制改革基本上实现了改革的目标，为中国的改革开放做出了重大贡献。但是，在深圳几十年的改革开放实践中，并没有随着经济体制改革的深入，随着经济、政治、社会、文化、生态等方面发生的变化，而相应进行政治、社会、文化、生态等领域系统的改革。虽然在推动经济体制改革和经济发展的过程中，深圳也深深感到进行政治、社会、文化等领域系统改革的必要性，也在某些方面做出过相当大胆的探索和试验，但总体上讲，由于种种原因，经济体制改革仍然处于孤军奋战、单兵突破的格局。与全国其他各地一样，由于改革缺乏系统性而产生的严重腐败、分配收入差距扩大、民主法治不健全、社会文明与经济发展不匹配等问题，在深圳也同样不同程度地存在。客观说来，深圳40年特区改革试验，并没有完全达到邓小平同志曾经提出的，通过改革不仅在经济上要比资本主义发展得更快更好，在政治上也要比资本主义的民主文明发展得更好的要求。邓小平同志在南方谈话中提出，广东20年赶上亚洲四小龙，不仅经济上要搞好，社会秩序、社会风气也要搞好，两个文明都要超过他们。深圳作为一个城市，2017年经济总量基本实现了赶超亚洲四小龙的目标，但在社会文明、社会风气、社会秩序等方面和新加坡、中国香港还有相当大的差距。

在政治领域改革方面，深圳曾经提出了一些大胆设想和试验。比如，在20世纪80年代特区建设初期，深圳改革开放和城市建设与当时中央到地方的计划经济体制和官僚行政体制发生了尖锐的冲突，为特区初期的开荒牛和建设者们带来了极大的困难。为此有关方面曾经提出过借鉴香港“总督制”的行政管理体制，在坚持党的领导下，集中权力，提高效率，减少扯皮，加快特区建设，并请内地一批年轻专家学者，对深圳的行政管理体制模式进行了细致的设计，提出了一系列大胆设想，由于后来国内政治形势的变化，这些设想被束之高阁。在20世纪80年代后期，为了解决在改革开放和经济发展过程中多次出现的官员腐败问题，深圳借鉴香港“廉政公署”以及新加坡的经验，在全国成立了第一个行政监察局，探索行政系统内部决策、执行、监督相分离的体制。虽然，深圳监察局在体制上一直延续到2017年国家监察制度重大改革前，并且在政府行政监察方面发挥了一定的作用，但由于受到国家和深圳党政领导体制的影响，深圳监察局并没有起到类似香港廉政公署的作用，在反腐倡廉、制衡行政权力、消除腐败等方面的作用有限。2008年，深圳也提出了涉及政治、经济、文化、社会等领域的全面深化改革的《纲要》（征求意见稿），提出在党内民主、人大制度、政治协商等方面一系列改革的大胆设想，《纲要》引起了高层的重视但并未正式发布出台。

邓小平同志曾经对政治体制改革有着深刻的论述，他认为政治领域改革应该是中国全面改革的重要组成部分。20世纪80年代，中国在政治体制改革方面已经迈出了相当大的步伐，并在党的十三大上出台了政治体制改革的顶层设计。由于政治体制改革涉及党和国家体制，需要自上而下推进，在国家上层有关政治体制没有相应变革的条件下，在深圳这样一个副省级城市进行改革试验，对地方党委和政府来说，是勉为其难的，即使勉强做一些探索，也经常会付出沉重的代价。同时，政治体制改革既涉及复杂的意识形态，又涉及重大权力格局的调整，很难在党内和社会上达成共识，容易引起激烈的争论，而深圳又是国内外高度关注的地方，其在政治领域的任何改革，都是极为艰难的，可能会带来极大的政治风险。

在社会主义现代民主制度建设方面，深圳在几十年的改革实践中也进行过大量的探索，有的在全国引起过广泛关注，有的在实践中起过较好的效果。但总的说来，由于受制于多种因素，深圳在社会主义现代民主制度建设方面乏善可陈。比如，在基层民主建设方面，20世纪80年代在蛇口工业区内部实行民主选举、竞争上岗、社会参与、舆论监督，开中国基层民主之先河，并引起了著名的“蛇口风波”。在党内民主制度改革探索方面，宝安区委进行若干年的党代表常任制探索，发挥基层党代表参加党内决策的积极作用；深圳市委还曾经大胆尝试过在干部选拔过程中公开招聘、竞争上岗、民主票决的民主竞争选拔机制，都取得了一定的效果。在发挥舆论监督的作用方面，21世纪初以《南方都市报》为代表的媒体，大胆揭露和批评政府有关部门工作中的不足，充分反映市民对政府在民生、社会领域方面的意见和建议，对改进政府的工作发挥过积极作用。此外，深圳在发挥人大代表、政协委员参政议政方面，也都曾经有过很多积极探索，产生了积极的社会效果；等等。然而，深圳这些有益的、大胆的探索，随着外部环境的变化以及其他种种原因，大都无声无息，自生自灭，未能很好坚持下来，有的还受到有关方面的责难，从而使得具有很多有利条件的深圳经济特区，未能在社会主义民主制度建设方面发挥应有的先行先试的作用。

在法治社会建设方面，毗邻深圳经济特区的中国香港，以及被深圳作为追赶目标的新加坡，都是法治社会程度较高的国家和地区。在几十年改革开放过程中，深圳在学习中国香港和新加坡法治社会方面也作出过不少的努力。比如，深圳是全国最早的具有立法权的特区和城市之一，深圳也曾经提出过五年在全国率先建成“法治城市”的口号和目标，深圳也是全国司法改革的试点城市之一，等等。经过这些年的努力，深圳在法治社会、法治政府、司法公正等方面取得了一些进展。但客观地讲，在法治社会建设方面，深圳大体上与全国内地各大城市处于同一水平上，并未真正起到示范和带头作用，所谓五年率先建成“法治城市”的口号和目标早已无人提及，深圳的依法行政、司法公平审判、社会法治环境、市民的法治观念、个案正义的实现等方面都存在很多问题，社会对司法公正仍有较大不满，在现实和网络上因司法不公喊冤叫屈的人不断出现，严重违背司法公平正义的案件不断在社会上引起强烈反应。

在社会文明建设方面，深圳虽然五次获得全国文明城市的殊荣，在提升城市文明水平、培育社会文明风尚方面发挥积极作用。但深圳城市文明的建设主要是体现在环境卫生、城市管理等初级的文明层次，或者体现在官员的政绩和城市的荣誉上，而没有真正体现在市民精神文明的核心内容上，比如，社会主义核心价值观要求的自由、平等、公正、民主、法治等重要元素，在深圳的社会文明发展中还是薄弱环节，因此深圳与真正的法治社会文明还有相当大的差距。

综上所述，由于长期以来改革的系统性不足，使得深圳在经济发展、市场经济体制改革取得举世瞩目的成就的同时，政治领域和社会领域的改革以及民主法治、公平正义、社会文明的建设，未能大体同步协调发展，成为深圳建设国际化现代化城市的主要短板。这对深圳未来实现国际化、现代化目标将产生深刻的影响，党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质生活提出了更多的要求，而且对民主法治、公平正义、安全环境等方面也有了更高的期待。深圳这些年民营企业家及高收入阶层的资产向海外转移，中等收入以上的市民移民，以及比较富裕阶层将子女送到国外读书等都已经成为较为普遍的现象。

实际上，邓小平同志所讲的中国改革开放的伟大事业和中国特色社会主义事业的建设，不仅仅是经济体制改革和人民物质生活水平的改善，理应包括政治、社会、文化、生态文明等全方面的改革，民主、法治、自由、公平都是社会主义核心价值观的重要内容，是实现中国现代化的基本要素，邓小平同志讲过“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。党的十八届三中全会《决定》和党的十九大报告，在坚持经济体制改革为中心的同时，全面部署了新时期经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”的系统性总体改革布局，并提出了完善社会主义制度，实现国家治理能力和治理体系现代化的全面深化改革的总目标。因此，在新时期全面深化改革的历史条件下，深圳需要在继续坚持经济体制改革领先全国的同时，加大政治、社会、文化、生态文明领域的系统性改革，使经济发展与民主法治、公平正义、社会文明协调发展，在新时代中国改革开放伟大征程中再领风骚。

（二）民生社会领域的改革滞后，共建共享、包容发展的执政理念未能及时转变

经过几十年的改革开放，深圳的经济取得了巨大成就，经济总量已经超过广州，与香港等量齐观，昔日的边陲小镇已经发展成为2000万人口的国际化大都市，2017年人均GDP达到2.8万美元，跨入了世界高收入地区水平。深圳市民的生活水平、收入水平、社会保障水平、政府提供的公共服务水平等方面都有很大提高，深圳已经率先进入小康社会，应该说深圳市民是中国改革开放的最先受益者，是中国先富起来的最大群体，是深圳经济特区建设和发展成果的分享者。

但是，应该实事求是地承认，深圳市民的收入水平、生活水平、社会保障水平和享受公共服务的水平等方面，与深圳当前实际达到的经济发展水平和发展阶段还不相适应，与邓小平同志提出的共同富裕改革开放初心，与习近平总书记提出的发展成果由人民共享的要求还有很大差距。比如，深圳市民的收入状况、生活质量、社会保障程度，与同样人均GDP的世界发达国家和高收入国家的水平相比还有很大差距，居民收入的增长速度长期滞后于经济发展和政府收入的增长速度，收入分配差距偏大，几百万低收入市民的生活还不富裕，社会保障、社会救助、社会福利等方面的制度体制还存在重大缺陷，“看病难”“看病贵”仍然极大地困扰着深圳人的生活，教育不公平、不均衡仍然比较严重，住房保障严重缺失，高房价高租金对工薪阶层的生活造成极大的压力等等。这些问题的存在加剧了社会矛盾，影响了社会秩序的有序稳定，造成了经济发展与人民的更好生活需要之间的失衡。

深圳经济社会方面存在的上述问题，有些是受经济发展阶段和水平制约而难以完全克服的，有些是改革开放、市场经济发展过程中难以完全避免的，但最重要的是民生社会领域的各项改革长期滞后带来的必然后果，包括公共财政体制改革、教育体制改革、医疗卫生体制改革、住房制度改革、户籍制度改革、分配制度改革、社会保障和社会福利体制改革等方面的改革，由于种种原因，社会领域的这些重要改革有些未得到应有的重视，有些改革持续多年而长期未能取得实质性进展，如教育、卫生体制改革；有些改革在改革过程中出现过反复和重大失误，如住房保障制度改革；有些改革从未得到应有的重视而没有启动，如分配制度改革；有些改革受现有既得利益群体的影响，长期难以有明显进展，如户籍制度改革、社会保障和社会福利体制改革；等等。

应该承认，社会领域的改革涉及广大市民的切身利益和现有利益格局的调整，难度大，见效慢，但是长期以来，政府的职能转变执政理念未能随着经济社会发展和人民的需要而及时调整。深圳政府职能转变已经讲了多年，但总体上仍然没有摆脱以经济增长为目标，以GDP为中心的传统执政理念，政府领导的主要注意力仍然是确保经济增长，扩大投资规模，追求城市形象和政府政绩；政府部门仍然迷恋于行政审批权力，自我设立了分钱分资源的各类大量审批项目，而市民最关心、反映最强烈的民生问题、公共服务问题、公平正义问题、分配共享问题等本来应该由政府做的事，却没有得到认真解决。因此，如果政府的执政理念、职能转变没有解决，民生社会领域的改革很难有所突破，公平共享、共同富裕的深圳乃至中国改革开放的初心就很难真正落实。

实际上，解决好民生社会问题，实现共建共享，满足人民日益增长的对美好的生活需要的社会主义制度本质要求，才是判断深圳改革开放成败的最终标准。邓小平同志讲，社会主义本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”“我们允许一部分地区，一部分人先富起来，是为了最终达到共同富裕”“如果我们的政策导致了两极分化，我们就失败了”。同时，共建共享也是习近平同志执政理念的集中体现，习近平同志指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。党的十九大报告中指出，“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”。

因此，在未来贯彻落实中央“经济、政治、社会、文化、生态文明”“五位一体”的改革中，深圳应该下大气力补几十年来改革开放的短板，把民生社会领域的改革作为重点，把共建共享作为深圳未来改革的新方向、新坐标，围绕市民在民生社会、公平共享等方面最关心、最期待、反映最强烈的问题，在教育、民生、分配、户籍、住房、社会保障和社会福利、公共财政等方面大胆改革，力争突破，为解决好民生社会问题，实现公平共享提供重要的体制保障。

加快民生社会领域的改革，不仅对深圳的经济社会发展和人民生活水平的提高有重要意义，而且对促进全国的全面深化改革也具有重要的影响。当前全面深化改革进入了攻坚期，改革开放在取得伟大成就的同时，也出现了收入分配差距较大、社会严重不公、公共服务不足、腐败严重、社会发展不平衡等问题，面临着众多的社会矛盾和“中等收入陷阱”的风险。这些问题和风险也引起了相当一部分人对邓小平同志改革开放伟大决策的质疑，甚至少数人还企图全面否定改革开放，重回“文化大革命”的贫困的平均主义的老路上去，使社会普遍缺乏改革共识。深圳如果能通过民生社会领域的改革，较好地解决贫富差距、社会不平、公共服务等方面的问题，实现公平共享、共同富裕的目标，使深圳成为全国率先实现公平共享、包容发展的一面旗帜，将使深圳在全国全面深化改革新时期，为国家的改革探索出更多的改革经验，提供更好的示范，为促进全国的改革做出更大的贡献。

（三）改革过程中出现的艰难探索和曲折，对深圳的建设和发展产生深刻的影响

邓小平同志开拓的改革开放是我国历史上的伟大创举，深圳经济特区作为中国改革开放的试验场，在几十年艰苦探索和实践中，既充满着取得伟大成就的喜悦，又蕴藏着历经曲折的艰辛；既为中国改革开放提供了全方位的成功的经验，也在探索过程中存在着不足、失误，而这些不足和失误又为中国改革开放提供了不少借鉴。因此，在纪念中国改革开放40周年，回顾深圳改革开放历史过程中，既要充分肯定成功的经验，也应该实事求是地反思总结艰难探索中存在的不足和遗憾。从一定意义上讲，深圳在改革开放艰难探索中的不足、曲折和失败，也是深圳乃至中国改革开放的重要的宝贵的精神财富。在长达40年的探索中，深圳在改革方面存在的不足和困难，大体上可以分为以下几个方面：

一是在改革探索中，由于实践经验不足，出现严重失误，从而给深圳的改革开放带来不利影响。最为典型的是1992年8月10日股票认购风波。1992年中国证券市场刚刚起步，上市公司数量有限，新股发行处于探索阶段。邓小平同志南方谈话后，股市开始转暖，由于一级市场新股发行数量较少，二级市场股票价格攀升，这就意味着投资者只要在一级市场买到股票，在二级市场卖出就能获得相当可观的回报。在当时全国新股采取定价发行，新股发行价格大幅低于市场价格的大背景下，由于缺乏新股定价发行的条件和经验，以及对新股认购发行形势判断不足，深圳市1992年8月10日采取了“新股认购抽签表”的发行方式，即股民通过购买新股抽签表，可以获得申请新股的权利。由于新股发行价格大大低于市场价格，新股需求大大超过供给，刺激了投资者踊跃认购，吸引了全国百万人涌入深圳抢购排队，造成了新股认购过程中秩序大乱，发生了深圳历史上最严重的重大社会稳定事件。“8·10事件”的发生，不仅对深圳的社会秩序、社会稳定带来了重大风险，而且对深圳乃至全国的证券市场的健康发展产生了长远不利影响，应该是深圳改革开放历史上一次沉重的教训。

二是一些重要的改革出现了颠覆性的错误，对深圳的改革发展和人民生活水平的提高产生了深远的消极影响。较为典型的是深圳住房制度改革出现的反复。深圳作为市场经济的改革试验区，也是住房制度改革的先行试验场，早在1988年深圳就借鉴新加坡“居者有其屋”和香港地区建立不同层次的住房保障体系的经验，出台了住房制度改革方案，提出建立社会保障房和市场商品房“双轨”，以及福利房、微利房、商品房三类的住房供应体系，由政府负责建福利房，企业建微利房，开发商建商品房。在2000年前建成了27万套包括福利房和微利房在内的政策性住房，大体上满足了机关干部、企业员工、困难群众等不同层次的多元化需求，商品房的价格也基本上保持稳定。

但是自从2000年前后，受国家住房制度改革以及地方经济增长、财政收入等多重因素的影响，深圳对已经实行多年的住房制度改革进行了重大调整，基本取消了福利房、微利房的政策，政府停止了福利房的建设，禁止企业自建微利房，甚至企业利用自有土地兴建职工宿舍都被严格控制，把社会所有阶层的住房需求都推向市场商品房。住房制度改革的重大调整，使得商品房价格飞涨，从2005到2015年，10年间深圳房价整体上涨了七倍左右，据国际货币基金组织IMF报告数据，2016年上半年深圳以38.6的房价收入比，列为全球大城市第一，成为全球“最难买得起楼”的城市。

以住房制度重大调整为主要原因的深圳奇高房价，固然能够增加政府财政收入，促进经济增长，使部分家庭财产性收入增加，以及在促进城市更新等方面起到一定的积极作用，但对深圳经济和社会造成的伤害却是多方面的、长久的和巨大的。高房价提高了营商成本，给深圳的制造业、物流业带来极大的挤出效应，大量制造业企业外迁成为现实，增加了深圳产业空心化的风险；高房价大大提高了深圳的物价水平，给中低收入群众的正常生活带来极大的压力；高房价降低了深圳对各类人才的吸引力，使青年人失去了奋斗的希望；高房价加大了收入差距，成为拉开不同群体财富差距的重要因素，对深圳建立公平共享、和谐社会建设造成了深刻的影响。

由于住房制度改革的重大调整和失误，到2015年，深圳享受不同类型保障房的群体仅为126万人，与同年常住人口1137.89万人相比，住房保障率仅仅达到11%，即使加上领取人才安居补贴、机关单位住房货币补贴的群体，深圳市的住房保障率也只有15%左右，而新加坡的住房保障率为82%，香港地区有50%以上的人口居住在政府提供的不同类型的保障住房体系之中。从深圳住房制度改革的经验教训来看，一项重大的改革发生颠覆性失误，对经济、社会带来的影响是多么巨大。

三是一些涉及重要利益格局调整的重要改革未能突破，使一些突出的社会矛盾和问题长期得不到解决。在这类改革中，户籍改革表现得最为突出。户籍管理制度是计划经济体制遗留下来的产物，虽然在历史和现实上，户籍管理对社会治安管理、基层管理发挥了一些作用，但总的说来，户籍制度造成了严重的社会不公平，加大了社会分配差距，割裂了社会各个阶层，带来了相当多的社会矛盾和社会问题，是一项与现代文明社会发展方向相背离的管理制度，对户籍改革中央和国务院一直高度重视。由于户籍管理制度是国家统一的社会管理制度，在全国未取消户籍管理以前，深圳单独取消户籍管理也是不可能的。但是作为改革试验区和经济最发达的非户籍人口占绝对比重的深圳市，应该加大户籍改革的力度，包括扩大户籍人口的规模和比例，对非户籍常住人口实现公共服务公平性和均等化，在社会公共政策和管理领域，逐步取消对非户籍的常住人口的不公平的歧视政策等等，为国家深化户籍改革并最终取消户籍制度进行探索提供经验。

户籍制度改革在深圳提出了很多年，市政府在某些方面对非户籍常住人口的公共政策和公共服务也作过一些调整，户籍人口的数量也有部分增加。但总的说来，由于受执政理念、发展模式，既得利益群众的阻挠以及政府机关官僚主义的影响，深圳户籍制度改革长期难以推动，更谈不上有突破性进展。到2015年深圳户籍人口仅占常住人口31%，占实际管理人口的17.7%，在深圳有800万左右的非户籍常住人口，他们在深圳有稳定和相对稳定的工作和住所，是深圳经济发展、城市建设、繁荣稳定的不可缺少的重要组成部分，是深圳经济增长和建设发展的重要贡献者。然而这800万非户籍的常住人口，与深圳户籍人口相比，在养老、医疗、失业、住房等方面得不到应有的公平社会保障，不能够公平地享受政府应当提供的教育、医疗等公共产品和公共服务，他们基本上被隔离在社会救助、社会福利等社会安全网之外。他们几乎被排斥在参政议政、城市管理、社会管理、基层管理之外，无权参加基层的人大代表的选举和被选举，没有资格参加政府公务员招考，甚至没有资格成为教育、卫生等事业单位中有正式编制的员工，只能成为“同工不同酬”的编外人员；他们不仅不能成为城市管理、社会管理的主人，而且成为城市管理、社会管理体系中被管理甚至被管制的主要对象。

综上所述，户籍改革的长期滞后是深圳实现邓小平同志共同富裕的改革开放伟大理想，建设公平正义、共建共享现代文明社会的最重要的体制性障碍之一。自从21世纪初以来，深圳市民对户籍制度改革的呼声日益增强，中央对户籍改革的要求也不断加强，深圳有关部门也多次提出了以扩大户籍人口比例、实现公共服务水平均等化为内容的改革建议方案，但由于受地方政府自身利益的保护、政府有关方面的官僚主义以及户籍利益群体的阻挠等多种因素的影响，深圳户籍改革的方案始终未能正式出台，更谈不上取得突破。因此，户籍改革应该是深圳改革过程中的一个重大缺陷，是深圳改革史上一件很遗憾的事情。

四是一些重要的改革在实践中走过弯路，付出的代价使深圳经济发展受到了一定程度的影响。在这方面，深圳国有企业改革中的布局调整是一个比较典型的改革案例。深圳多年来在国有企业改革方面，总体上讲是比较成功的，20世纪在探索三个层次的国有资产管理体制、国有企业股份制改造、建立现代企业制度等方面为全国的改革提供了很多经验，但是在这个过程中也走过弯路，出现了一些教训。

深圳特区建设之初是一个边陲小镇，国家几乎没有投资，基本上没有多少国有企业。随着20世纪80年代特区全面建设和各项改革的不断深入，一方面原来一批政府行业管理部门转为行政性公司，利用特区的政策和市场机制，得到较快发展，形成一批从事工业、商贸、旅游、物资、粮食等有一定实力的专业化公司；另一方面，根据特区建设的需要，政府也投资组建一批国有企业，这些国有企业没有多少资本金，主要靠银行贷款而得到迅速发展。应该说，深圳市属国有企业为20世纪80年代和90年代深圳的经济发展和城市建设做出了重要贡献。在这个过程中，深圳在推进国有企业的产权改革，加强国有资产管理，建立现代企业制度等方面进行了大量的探索，取得了一些成就，受到国家有关部门的重视和肯定。

但是，20世纪90年代市场经济体制逐步建立，民营企业和外资企业迅速发展，市场竞争日益激烈，国有企业本身的体制机制不能适应市场竞争的需要，在竞争性领域，国有企业不具备优势，国有企业经营面临着很多困难，有相当多的企业难以为继。为此，中央提出了“抓大放小”国有经济布局调整的战略方针，以提高国有经济在国民经济中的控制力和影响力。在这种情况下，深圳对国有企业发展的规律认识不足，认为国有企业只要建立现代企业制度，就是可以搞好的，从而对中央提出的“抓大放小”国有企业布局调整，有进有退认识不足，动作迟缓，措施不力，反而在竞争激烈的领域和行业，深圳提出了国有企业做强做大的一系列目标。比如，在工业领域的建材、石化、轻工、电子等领域提出建成若干个超百亿集团，在物资、外贸、商贸、旅游、饮食服务等领域组成大型综合商社，在建筑行业、房地产行业要推进“组龙工程”等，并动员大量的资金、土地等行政资源，用行政手段给予大力支持。

随着1998年亚洲金融危机的爆发和国内多种所有制企业的激烈竞争，除极个别企业外，绝大多数竞争领域的工业、商贸、流通等行业的国有企业难以生存，不少企业还不起银行债务，发不了员工工资，资不抵债，为国有企业和深圳经济的发展带来沉重的包袱，给社会稳定带来极大的压力，使深圳政府和金融机构付出了很大的代价。在21世纪初，深圳根据中央国有经济布局调整的方针对国有企业进行了大规模的布局调整和结构优化，对处于竞争性领域的工业、商贸、建筑、服务业等行业中的大量劣势企业，通过员工持股的产权改革转变成混合所有制企业，剩下的少数国有企业主要集中在保障城市安全的基础设施、公共服务领域。应该说，深圳国有企业改革发展过程中的教训也是深刻的。

（四）改革创新精神不断弱化，特区平庸化的趋势逐步显现

深圳因改革而生，因创新而强，以先行先试为己任，为中国的改革开放做出了自己应有的贡献。几十年来，一方面，深圳敢闯敢试的改革创新精神代代相传，深圳先行先试社会主义市场经济的制度红利一直在支撑着深圳的经济持续和发展，深圳在经济、社会等领域的改革也不断在完善和深化。另一方面，随着时间的推移，中国进入了全面深化改革的新的历史时期，中央成立了以习近平同志为组长的全面深化改革领导小组，几年来党中央和国务院有关方面推出了1300多项各个领域的改革举措，其力度之大，范围之广前所未有。在全面深化改革的新的历史时期，深圳作为经济特区和改革开放的试验场，应该进一步发扬敢闯敢试的特区精神，发挥改革开放的体制机制优势，为全国全面深化改革提供更多的经验，做出更大的贡献。然而，在近几年的全面深化改革的实践中，深圳在经济、政治、社会、文化等重要领域关键环节上的重大改革突破并不多见，为全国提供的重要的改革经验乏善可陈，深圳在改革开放中出现了新的形式主义、官僚主义和不作为现象，从而使深圳改革开放和体制领先的优势逐步消失，深圳在全国改革开放大格局的作用和地位在逐步弱化。

与全国各地相同，深圳这几年在改革中出现的新的形式主义、官僚主义主要表现在，改革的目标、口号、措施“虚多实少”，真正有突破意义的改革并不多，所谓改革举措大多数属于正常工作的完善和日常工作的改进。对上级部署的各项改革的文件、方案、举措，大多数采取以会议落实会议，以文件落实文件，使各项改革并没有真正落实或者没有完全落实。各级政府缺乏创造性的改革，针对本地实际情况和自身存在的问题进行的重大改革举措不多，使积累多年的问题不能从体制机制上得到有效解决，甚至在个别领域，改革发生反复的现象等等。

深圳这些年在改革工作中存在的这些形式主义、官僚主义问题，原因是多方面的。一是与改革大环境有关。近些年的全面深化改革，在策略和方式上，主要是以顶层设计自上而下依靠行政手段强力推进为主，客观上给地方根据本地实际、进行自主改革的空间比较小；地方上的一些改革往往受制于国家有关部门的有关规定，需要得到上级的批准；上级部署的大量改革举措超越了地方的实际能力，又给地方施加较大的行政压力，迫使地方以形式主义对待上级部署的改革举措；等等。二是有历史的原因。40年来，在改革过程中已经形成了各种各样的利益群体和利益格局，受到利益驱动，多元化的利益群体对很多改革难以形成共识，而每项改革都必然涉及对现有利益格局的调整，使得打破现有利益格局的改革难度加大，也使推进改革的部门和人员望而生畏。三是与当前领导干部从政环境的变化有关。这些年来，随着党风廉政建设的不断深化，对各级干部问责日益强化，而改革又是一件容易得罪人、风险大的事情。面对着复杂的改革局面，一些干部在改革问题不想改、不敢改、怕惹麻烦、怕出事，普遍存在“只求不出事，宁愿不干事”，遇到矛盾绕着走，做“太平官”。四是与领导干部的经历和精神状态有关。几十年的改革开放，领导干部已经经历几代人了，“盛不过三代”的规律在改革开放事业也不同程度地出现，现在的年轻干部，未经历过20世纪80年代火红的改革年代，也没有经历过艰苦创业的磨炼，其改革创新的精神状态发生了很大的变化，改革的紧迫感、危机感不强，等等。

“三十年河东，三十年河西”，一个城市、一个地区先行，并不能保证会自然永远先行。如果不能保持敢闯敢试的改革创新精神，不能在改革开放中继续大胆实践，深圳几十年形成改革开放的体制优势就不会自然而然地永远保持下去，体制改革的制度红利也会随着全国改革开放大格局的变化而逐步消失的。在中国改革开放40周年之际，习近平同志在海南建省30周年上作了重要讲话，对新时代的改革开放作出了新的部署，对经济特区提出了改革开放新的目标和要求，并将海南作为未来改革开放的先行试验区，将海南建成全国最大的自由贸易区和自由贸易港。在新时代中国改革开放的大格局中，不进则退，小进也是退，作为曾经是中国改革开放最成功的特区和先行城市，深圳是在中国改革开放新时代再创佳绩、再领风骚，还是满足于过去的成绩，停止不前，使深圳在改革开放新时代中逐步失去昔日的风采，逐步演变成平庸化的一般城市，这是摆在深圳市委市政府和2000万深圳人民面前的历史抉择。

（作者曾任深圳市委常委、副市长）

打造良好营商环境 做好招商引资工作

霍建国

2018年是我国改革开放的40周年，中央决定举行隆重的纪念活动，并推出一系列新的改革开放的重大举措，此前党的十九大和中央经济工作会议已对我国构建全面开放新格局均作出了顶层的安排和部署，并对进一步放宽市场准入及改善投资环境提出了明确的要求。中央决定将于2018年在全国实行外商投资负面清单管理模式，同时强调要加快服务业开放，扩大电信、医疗、教育、养老、新能源汽车等开放邻域，以及全面放开一般制造业和部分金融保险和资本市场等对外资准入限制和股比限制。2018年1月3日，国务院召开常务会议，专门部署了改善营商环境，做好招商引资工作的有关安排，加上2017年年初国务院下发的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号）以及2017年8月国务院下发的《关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕39号）均对扩大利用外资提出了新的要求，这些新的开放内容和新的开放要求是指导我们打造良好营商环境，扩大招商引资工作的指导原则和具体工作策略，应引起国家有关部门的高度重视，并结合各部门各地区的具体情况深入研究落实，采取有力措施把打造良好的营商环境当作当前的一件大事来抓，在纪念我国改革开放40周年之际，进一步促进并加快我国的改革开放进程。

一、新形势下做好招商引资工作的重要性

（一）扩大开放打造良好营商环境是我国构建全面开放新格局的重要内容

党的十九大报告，其中关于构建全面开放新格局的要求涉及多方面的内容，其中打开国门搞建设，扩大市场开放是核心要求，包括“一带一路”建设、贸易强国建设、打造良好营商环境的要求，扩大利用外资的要求，赋予自贸区更大开放自主权的要求，以及关于探索对外投资新模式和探索建设自贸港的要求，特别是文件明确提出要实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。这些要求的核心是扩大市场开放，积极有效地扩大利用外资，在扩大开放的过程中，在推动构建全面开放新格局的过程中，中央特别提出要处理好并重视中西部的对外开放问题，发挥中西部在承接产业转移方面的优势，促进东中西部协调发展。

（二）扩大开放是保持我国经济可持续发展的关键

2020年是我国“十三五”的最后一年，也是我国完成第一个百年奋斗目标的关键之年，要想如期完成奋斗目标，我们必须保证整个“十三五”期间的平均年增长率不能低于6.5%，2016年和2017年我们已分别实现了6.7%和6.9%的实际增长率，从目前经济增长的前景分析，我国经济仍处于转型升级的关键阶段，同时我们也要看到，经济保持中高速增长仍面临众多困难，要想实现高质量发展仍需做出艰苦的努力，这一切必须引起我们的高度重视，而外资作为我国经济发展的重要因素是不容忽视的，如果外资持续下降，我国经济就将面临新的下行压力，所以我们只有通过构建良好的营商环境，放宽市场准入，扩大市场开放，吸引更多的外资参与我国的经济建设，才有利于保持我国经济持续稳定发展，相信我们通过努力一定可以改变目前我国在招商引资方面的被动局面，确保我国经济在转型升级中依然维持在中高速增长水平。

（三）扩大市场开放积极利用外资有利于经济转型升级，加快形成新的增长点

目前，外商投资的重点集中在服务业和高新技术领域，所以这次我国新公布的外商投资产业指导目录就结合了国际投资格局的变化，大胆地放开了服务业中的众多领域，包括部分高端制造业领域，同时还放开了部分产业投资的股比限制。这些新的开放政策必将对外资产生新的吸引力，而随着外资的进入必将推动部分服务业和高端制造业的快速发展，并形成我国经济新的增长点。

（四）扩大开放有利于我国更主动地参与国际竞争

当前，虽全球经济已进入复苏阶段，但经济增长的深层次矛盾依然复杂，国际竞争日趋激烈，贸易保护主义有所抬头，中国在国际多个场合一再强调坚定支持国际多边体制，反对贸易保护主义，并赢得了国际社会的普遍响应与支持。在此环境下，中国有必要身体力行，坚定地走开放型经济发展道路，此举不仅有利于加快我国经济自身的发展活力，保持经济健康稳定发展，同时也将有利于我国在国际竞争中获得主动地位，更有利于我国在国际事务中发挥更大的作用，进一步扩大我国在国际上的影响力。

二、我国招商引资面临着复杂的国际环境和挑战

第一，全球直接投资放缓对我国招商引资产生重大影响。

根据联合国贸发会发布的报告分析，2016年，全球投资总规模预计约1.75万亿美元，是2008年全球金融危机爆发后增长最快的一年，但是由于受美欧经济复苏和美联储加息影响，以及低油价驱动，全球资本流入发达国家的比例大幅上升，高达9360亿美元，增长约90%，美国再次成为最大的资本流入国，欧盟外资流入量在连续3年负增长后首次出现回升，与此同时，流入发展中国家的外资则仅增长5%，为7410亿美元。由此可见，近年来发达国家在FDI资金流入和增速方面均占有绝对优势。

第二，美国优先的贸易保护主义政策对我国扩大引资也形成新的负面影响。美国总统特朗普强调的美国优先政策可简单地概括为买美国货，雇美国人，把解决贸易不平衡问题放在十分突出的位置，实行奖出限入政策，特别是特朗普抛出的减税方案，其影响力更是不可低估。此次税改方案的实施将对美国经济产生强烈的刺激作用，其可预期的影响有：一是刺激美国资本回流享受美国低税收政策，支撑美国经济进入持续增长阶段；二是方案一旦实施将对国际资本流动产生较大影响，甚至不排除个别国家为了提高对外资的吸引力，会竞相采取减税的方法，以进一步提升吸引国际资本的能力，国际资本市场这一新形势将对我国扩大招商引资带来一定的冲击和影响。

第三，亚洲新兴国家凭借其劳动力竞争优势正在不断加大引资力度，并对我扩大引资形成新的挑战。国际金融危机爆发以来，东南亚国家由于在1998年经历了亚洲金融危机的冲击和影响，在金融领域方面抗风险的能力有了明显的改进和提高。所以，本轮经济危机对亚洲及东南亚国家整体破坏性较小，这些国家经过产业结构调整和升级，特别是通过扩大服务业市场开放，在制造业出口市场萎缩的同时，通过加快服务业发展形成了新的竞争优势。像原东盟五国成员的经济增长基本维持在较理想的水平，其重要原因之一就是，这些国家近几年来在招商引资方面一直保持着较高的增速，且在服务业方面又形成了新的竞争优势，此外东盟十国中的第二方阵，以越、老、柬为主的经济体，则正在依靠扩大市场开放，改善投资环境，坚持扩大招商引资，通过发展外向型经济形成了新的出口竞争优势。目前，中国无论在出口贸易方面还是在扩大招商引资方面，来自上述国家的竞争是十分明显的，需引起我国高度重视。

第四，我国东部沿海地区传统制造业竞争优势减弱，影响外商投资积极性。东部地区占我国利用外资总量的85%，近年来，东部地区利用外资金额的增长主要体现在服务业方面。其制造业由于要素成本上升等传统优势的减弱，外商投资利润空间缩小，制造业投资回报率减少，与此同时，由于服务业开放进度滞后，导致部分外商不愿再向东部地区增资或投资。当然东部地区的投资存量已经较大，在国际经济下行周期中，大规模的增资也不太现实。此外，由于历史上东部地区的外资主要以制造业为主，鉴于目前国内制造业发展环境压力和成本压力较大，这也是影响外商投资积极性的重要因素。

第五，利用外资政策频繁调整产生不利影响。进入21世纪以来，随着我国经济的快速发展，产业竞争力和综合国力持续上升。随着外向型经济发展水平的不断提高，我国对招商引资政策采取了必要的调整措施，更加强调提高利用外资的质量和水平，严格限制“两高一资”产业的发展，利用外资策略由数量扩张型向质量效益型转变，要求跨国公司在国内设立研发中心，总体效果是积极的。但其间由于政策调整前后出现矛盾，也由于有些政策调整把握不当，导致大家对利用外资政策的大方向产生疑惑，在此应强调的是保持政策的稳定性和连续性是十分重要的。

第六，市场准入和外资国民待遇条件仍有待改善。党的十八大以来，我国在扩大开放方面已实行了一系列的积极举措，但相关领域开放的具体政策迟迟难以明确或政策透明度不够，难以操作。特别是部分垄断行业利用外资的阻力还比较大，而且在部分领域，外商投资的国民待遇问题也对外商投资的积极性产生负面影响，尤其是在部分产业的投资股比限制方面，以及在高新技术领域和产品研发等方面，还有些技术操作问题有待解决。目前，外商投资企业的兴趣恰恰集中在服务业和高新技术领域的合资合作内容方面，所以转变观念、寻求新的开放突破是利用外资打破僵局的关键一环。

三、关于扩大市场开放做好招商引资工作的几点建议

（一）要充分认识现阶段做好招商引资工作的重要性

外资在我国的国民经济发展中至今仍发挥着重要作用，不仅在就业、税收方面占有重要比例，而且在中高端制造业、先进技术的市场份额方面仍发挥着重要影响，所以外资数量的增减涉及国民经济的稳定发展，关乎外贸出口的增长变化。从我国利用外资规模同世界主要国家相比，目前我国人均吸引外商投资仅50美元左右，与世界人均110美元和发达国家人均534美元的水平相比，仍差距甚远。因此，我国仍有条件保持外资的持续增长。甚至在相当长的时间内，也可以说是在中国崛起的全过程，我国积极、主动、有效利用外资的政策仍不应改变，现阶段来看，有必要采取一些积极有效措施，保持利用外资的稳定增长。

（二）要加快营造有利于内外资公平竞争的市场环境

良好的营商环境主要是指市场应具有公开透明、公平法治的基本特征，关键要保证内外资企业各项政策的统一性，即要做到完全的国民待遇。首先要有完善的法律法规，要有公开透明、公平法治的保障机制，所以从现阶段看，实现外资三法合一的条件已经成熟，应尽快完成三法的合并修改程序，力争早日公布实施，该法对维护外企国民待遇权益、稳定外企预期仍是十分重要的。此外，要针对国内实行的众多产业政策，特别是各主管部门颁布的行业准入的规章制度，认真核对修改，符合国际通行的有关做法，全面落实外商投资企业的国民待遇。同时，要通过进一步推进市场化改革，引入竞争机制，规范市场竞争行为，加强对知识产权的保护，促进垄断性行业的改革，创造公平、公正的市场竞争环境，以良好的投资环境扩大吸引外资的力度。

（三）要采取积极有效措施引导外资流向

鉴于目前我国东部和中西部地区经济发展的不平衡格局，我国对东部和中西部的外资促进政策应有所区分，东部地区应更加注重服务业利用外资，适当开放具有投资价值的服务领域，积极稳妥扩大金融、证券、保险等各类服务业的对外开放；中西部地区仍需注重制造业利用外资，全面放开一般制造业外资准入条件，尽快出台更加开放的中西部地区产业投资指导目录，鼓励中西部有条件的地区建立产业转移承接基地，并确保在土地和政策方面提供必要的倾斜，确保见到实效。

（四）要进一步改善投资的软环境

落实外商投资登记制。目前，我国对部分领域是否继续鼓励外资进入仍存在分歧，需统一思想，形成共识，确立新形势下保持利用外资稳定增长的战略思维。创造条件不断缩短负面清单，同时要高度重视改善投资的软环境，即在外商落户、办理手续等方面提高服务意识，加快政府职能的转变，落实投资便利化措施，使外商在各项业务中都能感受到周到的服务及公平的竞争环境。

（五）要加快研究出台利用外资的新政策

面对当前国际资本市场复杂的竞争格局，我们有必要进一步加大招商引资的力度，特别是要加快研究和制定鼓励战略性新兴产业、节能环保产业、现代服务业、现代农业等与我国转变发展方式相适应的产业引资政策。要加快研究我国高端制造业的开放政策，鼓励投资领域及新型利用外资方式，多途径、多渠道推动新兴产业的国际合作。要进一步开放重点产业和机械制造业外商参与兼并收购的政策，解决好外商投资企业的国民待遇问题，确保外商投资企业享受国内相关技术创新和研发的特殊支持政策。

当前，发展中国家都在不断地加大实施招商引资的优惠政策，使我国利用外资面临激烈竞争，我们必须果断采取利用外资的积极促进政策，将扩大利用外资同我国转变经济发展方式和提高产业竞争力有机地结合起来，长期保持和巩固中国在国际市场上的竞争力和影响力。

2018年是我国改革开放40周年，我国的发展变化得益于党的十一届三中全会实行了对内改革和对外开放的积极政策，所以我们在改革开放的认识上是高度一致的。特别是党的十九大以后，以习近平同志为核心的党中央，高度重视构建全面开放新格局建设，已经作出了全面的顶层设计安排，相信我国定将掀起新一轮的改革开放进程，把我国的现代化建设推向一个新的高潮。

（作者系中国世贸组织研究会副会长）

入世对中国的意义

张燕生

2018年是我国改革开放40周年。40年可谓弹指一挥间。在过去的40年里，中国面对着体制从计划经济转向市场经济、发展从低收入国家转向中高收入国家、结构从封闭型经济转向开放型经济的历史性变革。习近平总书记提出，改革开放这场中国的第二次革命，不仅深刻改变了中国，也深刻影响了世界。中国已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国。40年来，按照可比价格计算，中国GDP年均增长约9.5%；以美元计算，中国对外贸易额年均增长14.5%。中国人民生活从短缺走向充裕、从贫困走向小康，现行联合国标准下的7亿多贫困人口成功脱贫，占同期全球减贫人口总数的70%以上。中国在对外开放中展现大国担当，从“引进来”到“走出去”，从加入世界贸易组织到共建“一带一路”，为应对亚洲金融危机和国际金融危机做出重大贡献，连续多年对世界经济增长贡献率超过30%，成为世界经济增长的主要稳定器和动力源。

一、对外开放40年：弹指一挥间

习近平总书记在总结改革开放40年发展经验和教训时指出，人类社会发展的历史告诉我们，开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大！这是对中华民族近现代历史的集体记忆和惨痛教训的深刻总结。历史上我国绝大多数时期采取的都是对外开放的政策，由此创造了人类历史上唯一没有中断的开放包容的灿烂的中华文明。即使在明清王朝时期，采取海禁等闭关锁国的政策也仅仅是历史上的一个片段。然而，这个片段恰恰发生在15、16世纪，西欧发生第一次工业革命前夕的重要时期。加上其他复杂的政治经济社会原因，最终导致17、18世纪，西欧进入第一个工业化和现代化进程，世界经济政治文化格局发生前所未有的历史性大变革，中国却缺席了。从19世纪中叶到新中国成立之前，西方用鸦片贸易和炮舰政策撕开了中国的大门，一步一步将中国经济推向被动开放、落后挨打的困境。

表1 中国和西欧29国经济的比较

从表1中国和西欧29国的历史比较可以看到几个关键性节点的变化：一是15、16世纪，西欧进入前工业化和现代化时期，也就是地理大发现和大航海时代，引发了西欧进入商业资本主义时期。这也是西欧29国的人均GDP超过中国的时期。二是1820年，第一次工业革命先后将西欧29国带入第一次现代化，西欧人均GDP是中国的2倍，GDP是中国的70%。然后，从此以后，西欧经济增长进入加速度增长阶段，而中国人均GDP的增长速度却开始负增长。三是1913年，这是人类社会所经历的第一次经济全球化的尾期，西欧29国的人均GDP是中国的6倍，GDP是中国的3.7倍。四是1950年，新中国成立之初，西欧29国的人均GDP是中国的10.4倍，GDP是中国的5.8倍。五是2001年，中国加入世界贸易组织的那一年，西欧29国的人均GDP从中国的10倍下降到5倍，西欧29国的GDP从中国的5.8倍减少到1.6倍。2015年，国际货币基金组织发表正式报告说，按照购买力平价计算，中国2014年的经济规模已经超过美国，成为世界第一经济大国[1]。

习近平总书记还指出，中国40年改革开放给人们提供了许多弥足珍贵的启示，其中最重要的一条就是，一个国家、一个民族要振兴，就必须在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展。“把握历史规律，认清世界大势”，是我国对外开放取得巨大成功的重要经验之一。在近现代历史上，我们一共经历了三次全球性的开放期。历史实践证明，开放期往往是重要的战略机遇期，谁搭上开放期的世界经济增长的快车道，谁就更容易实现经济腾飞和快速崛起。如美国和德国把握住1870—1913年开放期的重要战略机遇，成功实现由弱而强的崛起。[2]日本和东亚四小龙把握住1950—1973年开放期的重要战略机遇，也同样实现了经济腾飞和快速崛起。然而，这两次历史性的重要发展机遇期我们没有把握住，使得长期是世界上最强大的中国，一步一步地落后了。改革开放使我们赢得了第三次开放期的重要战略机遇，中国开始回归到世界经济格局中应有的位置。从历史规律和世界大势的视野观察中华民族的复兴之路，尤其是对外开放在其中发挥的重要影响，具有重要的意义。经济合作与发展组织原秘书长Angel Gurria曾经说过：“当历史学家回顾我们所处的时代时，可能会发现几乎没有任何国家的经济发展可以像中国的崛起那样引人注目。可是，当他们进一步放开历史视野时，他们将看到那不是一个崛起，而是一个复兴。”

表2 中国和日本、印度按购买力平价衡量的人均GDP比较（国际元）

续表

从表2，中国与印度、日本两个亚洲大国按购买力平价计算的人均GDP的比较可以看到：一是1820年，中国和印度、日本基本上在同一个起跑线上，印度和日本的人均GDP分别是中国的89%和111%。二是1870年，世界经济进入自由贸易和创立国际金本位制度的时期，中国却经历了两次鸦片战争。印度和日本的人均GDP分别是中国的101%和139%，都超过了中国。三是1913年，人类社会第一次基于西方规则的经济全球化终结之时，印度和日本的人均GDP分别是中国的122%和251%，人均GDP差距开始拉开。四是1950年，新中国成立、印度独立自主、日本战败重建，印度和日本的人均GDP分别是中国的141%和438%。五是1978年，中国改革开放，印度和日本的人均GDP分别是中国的99%和13倍。六是2001年，中国加入世界贸易组织这一年，印度和日本的人均GDP分别是中国的55%和5.7倍。2017年，按市场汇率计算，印度和日本的人均GDP分别是中国的22%和4倍左右。从中可以看到，旧中国被迫对外开放，经济长期陷入衰退和停滞。新中国对外开放40年，中国进入高速增长和高质量发展阶段。

表3 1980—2001年我国出口额占世界出口总额的比重位次（亿美元）

习近平总书记指出，40年来的上下求索，中国人民坚持立足国情、放眼世界，既强调独立自主、自力更生又注重对外开放、合作共赢，既坚持社会主义制度又坚持社会主义市场经济改革方向，既“摸着石头过河”又加强顶层设计，成功开辟出一条中国特色社会主义道路。回顾过去40年，我国对外开放首先是从“三来一补”起步的，逐步形成了两种不同的发展模式。一是“领孩子”模式，主要是通过与台、港、澳企业和外商投资企业合作，参与国际工序分工或产品内分工，发展加工贸易的“代工”模式。另一种是“养孩子”模式，主要通过培育民营企业、草根经济和中小企业，凭借要素禀赋的比较优势参与国际产业分工，发展一般贸易的自主模式。在加入WTO之前的一个较长时期，我国加工贸易积累了巨额的贸易顺差，而一般贸易则保持着贸易逆差。其次，我国实行了“奖出限入”的对外贸易政策，并采取了出口导向战略和进口替代措施。在出口贸易方面，长期奉行出口鼓励政策，出口创汇被定为最重要的绩效指标。1992年是对外开放的重要转折点。尤其是党的十四大确立社会主义市场经济改革目标后，对外贸易从“互通有无、调剂余缺”转向充分利用国际国内两个市场、两种资源，参与国际交换与竞争。如取消了汇率双轨制，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度，实行外汇收入结汇制，解决了进出口企业购汇结汇难的问题。表3数据表明，我国出口额占世界出口额的位次，从改革开放之初的第26位上升至2001年的第6位。再次，招商引资成为我国扩大对外开放的重要手段之一。20世纪90年代初期，外资企业出口额占我国出口比重的16.75%。到21世纪初期，外资企业出口占我国出口商品比重已超过一半，达到52%。鼓励出口和招商引资双轮驱动的外向型经济，一方面赚取了当时最短缺的外汇收入和资本流入，另一方面也通过对外贸易和招商引资，在计划经济的国内市场与市场经济的国际市场之间搭架了一座重要的体制对接桥梁，引入了外来竞争压力，启动了“干中学”过程，促进了我国经济体制转型。

二、加入WTO是我国对外开放的重大战略举措

中国在1986年7月正式向关贸总协定（GATT）递交了《中华人民共和国对外贸易制度备忘录》，提请恢复中国在GATT的创始缔约国地位。到2001年12月11日，正式加入WTO，历时15年。这15年，既是我国社会主义市场经济体制初步建立的重要发展时期，也是我国对外开放进入攻坚克难的关键时期。

（一）我国发展处于重要的战略机遇期

20世纪90年代以来的经济全球化进程，是我国作出加入WTO重大决策的国际环境。当时，对经济全球化影响有两个基本判断：

1.经济全球化是我国经济和平发展的重大战略机遇期

经济全球化发展的推动力，包括开放驱动、市场机制驱动、创新驱动。开放驱动是经济全球化的基本特征。20世纪90年代以来，在双边、多边开放协议和开放政策推动下，世界各国普遍采取了降低关税、取消非关税措施、扩大服务业准入、促进贸易投资便利化的措施，推动了国际交换、合作与竞争的蓬勃发展，积极参与经济全球化的国家和地区经济福利显著改善。市场化驱动是经济全球化的运行准则。20世纪90年代以来，无论是西方发达国家、转轨国家还是发展中国家都普遍推进并不断深化市场化改革。由主张国家干预的凯恩斯主义转向新自由主义；由推行高度集中的计划经济转向市场化改革；由实施进口替代工业化发展战略转向出口导向，推动了世界经济快速增长。创新驱动是经济全球化前进动力。20世纪90年代以来，开放和市场化改革释放的全球化红利，大大加快了全球知识积累、技术创新和人力资本投资成果的全球模仿和扩散，显著缩小了发展绩效的国际差距，提升了科技进步和生产率增长对经济增长的贡献。

2.经济全球化往往是各种复杂矛盾和风险的凸现期

在历史上，经济全球化总是伴随着国际政治经济军事的矛盾冲突和银行货币危机。第一次经济全球化（1870—1913）就是由于守成大国与新兴大国之间矛盾激化，最后引发了两次世界大战。虽然国际社会从第一次经济全球化终结的教训中，学到如何经营好世界和平和发展，避免了第三次世界大战的爆发。但经济全球化仍伴随着高频率爆发的世界经济危机、银行危机和货币危机。如20世纪60年代后期的越南战争，以及20世纪70年代初期引发的美元危机、滞胀和石油危机，直接导致布雷顿森林体系破产和世界开放进程被迫中断。[3]1990年，在全球市场化改革和开放浪潮的推动下，世界经济再次进入经济全球化发展时期。

不容置疑，现代经济全球化的发展，无论在深度广度还是在发展速度上，都超过了历史上的任何一个时期。然而，经济全球化造就了相互依赖的“地球村”，却没有建立起合理有效的全球治理机制。尤其是当全球化开始步入金融市场一体化阶段时，开放的系统性风险迅速上升，这对快速崛起中的我国经济带来了更大的不确定性影响。一方面，世界各地的股市、债市、期市、汇市，以及汇率、利率、资产价格、大宗商品价格之间呈现出越来越明显的相关性和趋同性，对我国经济可能带来更大的内外冲击。另一方面，世界各种错综复杂的风险裸露和传递渠道经过一体化和全球化机制迅速地加以放大和扩散，对我国经济可能带来更大的风险。[4]

即便如此，我国依然把加入WTO，积极参与经济全球化，融入世界经济体系，作为提升参与国际交换和国际竞争的层次和档次，完善社会主义市场经济体制和机制，大大缩小与世界主要发达国家差距的一项重大战略决策。从这个角度看，扩大对外开放的本质是全面深化改革。正是由于我国把加入WTO作为积极参与全球化融入世界经济体系的重大战略举措，作为经济体制机制与国际通行规则接轨的强大推动力，作为提升产业和企业国际竞争力的外来竞争压力，才取得了显著的发展业绩。

与此相比，英国当年凭借第一次工业革命的技术和产业优势，推动了人类社会第一次基于西方规则的经济全球化。[5]然而，由于英国当时过度注重海外投资和扩张，忽视了对第二次产业革命的新型技术和产业投资，从而出现产业空心化和由盛而衰。同样，美国推动了二次世界大战后的经济全球化。1950—1973年经历了两次石油危机、布雷顿森林体系破产和全球经济滞涨；1990—2008年经历了国际金融危机，美国综合国力和产业竞争力显著下降。为什么英国有52%的投票人支持脱欧，美国选民会把主张贸易保护主义的特朗普选上台，其真正的原因不能归因于经济全球化，而应归因于全球化时代英、美没有解决好本国的贫富差距问题，没有解决好开放过程中就业和产业结构适应性调整问题，没有解决好全球经济治理改革问题。

（二）当年对加入WTO利弊影响的认识

我国加入WTO可能承受的利弊影响，是当时争论最大的问题。[6]

其“利”，从扩大对外开放角度看，加入WTO之前，我国扩大出口和招商引资，通过引入我国发展所需要的优质资源和要素，已经解决了资本和外汇短缺的制约；通过引入外来竞争压力，大大促进了市场经济因素的快速成长。下一步通过加入WTO，可以进一步扩大对外开放，加快我国“干中学”进程，赶上世界知识和技术进步的速率，开13亿中国人发展市场经济、国际化和现代化的“窍”的一项重大战略决策。

从扩大经济体制改革角度看，我国执行改革开放战略以来，一直实施的是放权、让利、减税、轻费，培育市场经济因素的渐进式改革路径。1992年，我国进一步明确了改革开放的大方向是建设社会主义市场经济体制，并据此构建了以市场为基础的经济体制框架。加入WTO，是进一步加快我国社会主义市场经济体制的完善和规范的一项重要战略决策。其中，1986年正式提出加入GATT/WTO的申请到2001年12月正式加入的15年，正是我国经济体制逐步与国际通行的市场经济规则接轨的过程。

其“弊”，当时主要认为是“狼来了”。担心我国弱势产业很难承受外来竞争压力的冲击，如农业、汽车、金融服务业等，将在一个相当长的时期内难以形成国际竞争力；担心加入WTO后可能带来外来冲击，将造成大面积的企业破产、转产、停产，工人大量失业，可能将激化各种社会矛盾；担心世界大跨国公司的大量进入可能形成对国内资源、市场、技术和产业的全面控制、成长压制；担心国内有限的高端人才将大量流失。

然而，事实证明我国的弱势产业并非不堪一击。在加入WTO以后，我国的农业、汽车、金融服务业等弱势行业不仅没有出现预想的破产潮，反而是赢得更强的产业竞争力。同时，我国政治、经济、社会、文化等各方面的发展都上了一个大台阶。从2003年到2012年的10年（见表4），按照市场汇率计算，中国的GDP从1.64万亿美元增加到8.23万亿美元，净增加6.59万亿美元。同期美国的GDP从11.09万亿美元增加到15.68万亿美元，净增加4.6万亿美元。如果按照购买力平价计算，中国同期GDP从4.12万亿国际元增加到12.47万亿国际元，净增加8.35万亿国际元，美国净增加4.6万亿美元。很明显，中国加入WTO后成为赢家。

表4 2003—2012年按美元汇率计算的GDP

（三）对我国加入WTO的回顾和反思

从加入WTO的经验总结角度来看，有三个方面值得提及。

一是用开放促改革和发展，同时用进一步深化改革和发展来扩大开放的互动模式，是加入WTO之后取得如此显著的经济增长和社会发展效应的主要原因。在当时有一个争论，即加入WTO对我国经济和社会发展的贡献，是开放的推动力更大一些还是改革更大一些。我们的一项研究说明，加入WTO以前（1994年为基期），我国的贸易自由化程度就高于日本，略低于美国。所以，在加入WTO之前，我国贸易的实际开放程度就远高于名义值。在加入WTO后，并没有出现人们普遍预期的“狼吃羊”剧烈外部冲击的场景。其原因是开放效应在加入WTO前已经预先释放了。那么，加入WTO后所带来的经济和社会进步是如何发生的呢？是在整个对外开放效应的基础上，我国经历了15年按照国际通行规则不断深化体制改革的过程，使得我国发展的体制软环境得以显著改善带来的。因此，当2001年美国IT泡沫经济破灭时，全球资本流入额从历史最高水平直线下跌了53%，跌势一直保持到2004年。而同期，外商来华投资额却出现了持续直线上升。这个事实充分反映了全球投资者对中国加入WTO后前景的良好预期。

二是趋利避害、化压力为动力的积极应对策略。在当时，还有另一项争论，即真正的挑战和冲击是发生在过渡期内还是过渡期结束后。事实上，由于长期准备、积极应对和全民参与，无论是加入WTO后的过渡期内还是过渡期结束后，我国都没有经历到真正的挑战和冲击。然而，真正的挑战和冲击来自经济全球化的内在矛盾和风险，来自越来越复杂的中国经济与世界经济之间的关系和冲突，来自“中等收入陷阱”。这说明，使得我国加入WTO取得显著成长业绩的体制机制动态、系统、持续的改革效应一步都不能停，否则，就无法取得积极参与经济全球化、融入世界的长期效应，最终陷入全球化的矛盾和风险陷阱之中。

三是引入外来竞争压力和优质要素，形成“你中有我、我中有你”的混合经济形态，建立大国之间的共同利益机制。然而，我们没有预见到加入WTO后迅速增加的经常项目顺差和外储余额，形成巨量贬值的对外金融资产和升值的对外金融负债所导致的经济福利流失，及时转变贸易增长方式和外向型经济战略。当前，我国与世界主要国家之间的经济贸易摩擦，已经从传统的反倾销、反补贴、保障和特殊保障措施、技术壁垒进入到国内产业政策、人民币汇率、贸易不平衡、知识产权保护、自主创新、政府采购、国有经济部门等国内政策之间的交锋和较量。如何在扩大对外开放过程中，进一步促进经济体制机制与国际通行规则的同时，确保自主发展的时间和空间，是一个新挑战。

三、推进高水平开放、高标准改革和高质量发展

党的十九大报告明确提出，“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”；“在全面建成小康社会的基础上，分两步走在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这是在1987年党的十三大提出的三步走战略，2012年党的十八大提出两个一百年奋斗目标的基础上，进一步明确2050年建成社会主义现代化强国的宏伟目标（见表5）。

第一个时间节点是2020年决胜全面建成小康社会。在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的基础上，决胜三年，打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。第一个一百年奋斗目标有望如期实现。然而，要进入创新型国家行列，实现科技进步贡献率提高到60%以上，知识密集型服务业增加值占国内生产总值的20%。研究与试验发展（R&D）经费支出占国内生产总值比重达到2.5%的目标，还需要做出艰苦不懈的努力和创新进取的措施才可能实现。

第二个时间节点是2035年基本实现社会主义现代化。到那时，我国将跻身创新型国家前列；国家治理体系和治理能力现代化基本实现；国家文化软实力显著增强；全体人民共同富裕迈出坚实步伐；现代社会治理格局基本形成；生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。然而，提前15年基本实现社会主义现代化，还要做出艰苦卓绝的奋斗。

第三个时间节点是2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时，我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家，全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。

表5 现代化强国进程与经贸强国战略的比较

从经济贸易强国建设的进程看，也将有三个重要时间节点：

第一个时间节点是2020年夯实经贸大国的基础。2017年底召开的中央经济工作会议提出，要在开放的范围和层次上进一步拓展，更要在开放的思想观念、结构布局、体制机制上进一步拓展。有序放宽市场准入，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，继续精简负面清单，抓紧完善外资相关法律，加强知识产权保护。促进贸易平衡，更加注重提升出口质量和附加值，积极扩大进口，下调部分产品进口关税。大力发展服务贸易。继续推进自由贸易试验区改革试点。有效引导支持对外投资。

第二个时间节点是2035年基本建成经贸强国。党的十九大报告提出，开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。要以“一带一路”建设为重点，坚持“引进来”和“走出去”并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设。实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。优化区域开放布局，加大西部开放力度。赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。创新对外投资方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势。

第三个时间节点是2050年全面建成经贸强国。届时，中国将建成全球负责任大国（完善国际经济秩序和规则体系、构建国际宏观政策协调机制、承担全球公共产品供给责任），全球开放型经济大国[7]，全球包容性发展大国。

（作者系国家发改委学术委员会秘书长）

[1] 按照市场汇率计算，2015年欧盟28国的GDP为14.72万亿欧元，中国为9.75万亿欧元，美国16.64万亿欧元。见《中国—欧盟经济关系2025：共建未来》，布鲁盖尔研究所，英国皇家国际事务研究所，中国国际经济交流中心，香港中文大学刘佐德全球经济及金融研究所，2017年。

[2] 这个时期发生了第二次产业革命，把握住内燃机、电动机等重大产业和技术进步机遇，也是美国和德国实现经济腾飞和快速崛起的重要原因之一。参阅刘易斯《增长与波动》，华夏出版，社1987年版。

[3] 国内外学者比较一致认同的，是人类社会第一次经济全球化发生在1870—1913年。争论最大的是第二次，即1950—1973年是社会主义和资本主义两大世界经济阵营相互隔离和对立的时期。第三次则是1990年以来的现代经济全球化时期。

[4] 同样，移动电话和互联网的迅猛发展，在大大改变人们的生产和生活方式的同时，也会由于技术标准一体化和同质化，增大了非传统安全风险。地震、海啸、核扩散、局部战争等不可预见性风险也同样迅速影响到全球，然而国际社会对日本大地震所表现出来的“一家有难，大家支援”的互助精神，也传递出“地球村”积极向上的信息。

[5] 英国1842年开始废除制成品出口税并降低进口税，到1860年实现了自由贸易，但1913年以后又恢复贸易保护轨道。1860年科布登—谢瓦利埃条约签订后，欧洲国家开始相互间提供最惠国待遇和进口关税减让，但1880年以后，德、法、意、俄等国对农产品和制成品实行了保护性关税。1890年以后，贸易条约体系形成双重关税，即非条约国进口征收高关税，条约国享有低关税，到1913年整个欧洲向贸易保护回归。在此期间，美国一直在贸易保护和自由化之间摇摆，一项研究表明，1879—1904年美国工业的保护增长低于公认水平，但1879—1889年棉纺织业受到更大保护。参阅肯伍德等：《国际经济的成长》，经济科学出版社，1996年版。

[6] 当时我曾完成了一篇对加入WTO利弊影响的报告，按照GDP的创造和转移效应、就业的创造和转移效应、国际收支的创造和转移效应、主要产业的创造和转移效应展开实证分析。其结果受到有关方面的重视。

[7] 国际经贸规则的制定权掌握在“大国”手中。“大国”不是人口多少或面积大小，也不是经济规模大小或人均收入高低，而是对世界经济的领导力和影响力大小。“大国”一般具有三种能力：一是全球市场的领导者或主导者。“大国”对全球市场有很强的合成议价能力，在全球市场上具有价格风向标和价格决定者的地位。如果不具有全球定价权，无论其在全球市场上所占份额有多大，也只能算成“小国”。二是全球经贸规则的领导者或主导者。“大国”对全球经贸规则拥有决定权或主导权，在规则谈判中，有举足轻重的控制力和影响力。如果一国经济规模很大，却没有全球经贸规则制定、修订的主导权和影响力，那么，也只能是个“大块头”的追随者和规则的接受者。三是全球经贸调整责任的承担者和领导者。当世界经济或国际市场上出现了大的周期性或结构性波动，就需要有“大国”出来承担调整失衡的责任，维持全球经济相对均衡和市场价格基本稳定。如果大国始终是顺周期的追随者和全球责任的推卸者，再大也是小国作用。

专项改革

社会保障改革40年的经验、问题与展望

郑秉文

今年是改革开放40周年。40年来，在没有任何前人经验可资借鉴的条件下，中国改革开放是一项前无古人的伟大事业，取得了举世公认的伟大成就，同时，中国社会保障改革也成为人类历史上最大规模的制度创新。中国改革开放的成功与中国社会保障的改革成功是在一个逻辑下取得的，是在一个方法论指导下进行的，他们来自同一个圭臬。同样，中国改革开放与中国社会保障的现状和问题也源自同一个遵循。

基于这些基本判断，本文的任务是，在不断探索、不断前行、大胆试验、大胆突破的改革开放历史进程的回望中，对边干边学、且行且改、不断试错、不断完善的社会保障改革进行经验总结和客观归纳，对其历史和现状、体制和机制进行深入分析，对其潜在风险和隐性风口实施“穿透式”和“全景式”研究，为新时代勾画现代社会保障顶层设计再出发做出贡献。

一、社会保障40年的成就：艰难历程与辉煌成就

（一）改革开放40年社会保障相生相伴

1.社会保障改革的缘起与动因

1978年党的十一届三中全会做出了改革开放和以经济建设为中心的历史抉择，经济体制改革从此开启，至今仍在路上。经济体制改革呼唤社会保障改革，社会保障改革适时跟进并“保障”经济体制改革，二者相生相伴，与时俱进，一路前行。从20世纪80年代中期地方试点开始算起，社会保障制度的改革与建立大约已有近40年的历史。例如，养老保险制度起源于1984年沿海发达地区推进合同工基本养老保险和固定工退休费用社会统筹，医疗保险制度的改革源自1984年卫生部和财政部联合提出对传统公费医疗制度进行改革，失业保险制度的建立发端于1986年实施的国营职业职工“待业保险”规定，生育保险制度的雏形来自1988年国务院颁布的女职工劳动保护规定。如果从20世纪90年代末各项社会保障制度走向全国统一开始算起，现代社会保障制度的正式建立大约只有20年的历史。例如，1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）标志着全国统一的统账结合城镇企业职工基本养老保险制度正式建立；1998年国务院颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）意味着统账结合的城镇企业职工基本医疗保险制度在中国正式确立；1999年国务院颁布的《失业保险条例》（国务院令第258号）正式在全国范围内实施失业保险制度；1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发〔1996〕266号），进而2003年国务院发布的《工伤保险条例》（国务院令第375号）确立了工伤保险制度；1994年原劳动部发布的《企业职工生育保险试行办法》（劳部发〔1994〕第504号）建立起生育保险。

2.社会保障相伴相随的三阶段的主要特征

从上述发展脉络可以看到，社会保险制度的诞生与发展几乎与经济体制改革同步：从推进国企改革的必然产物，到成为发展社会主义市场经济的必要条件，再到后来成为在一定程度上防范诸多社会风险、缓和社会矛盾和维护社会稳定的社会安全网。对社会保障功能定位和重要作用的这三个定位描述，不仅可以鸟瞰经济体制改革不断深化与社会保险制度不断升级、相辅相成的互动关系，而且也看到其与社会保障建立以来三个阶段性发展特征大致相吻合：第一个十多年为第一阶段，它见证了国企改革的快速推进“催生”地方社会保险试点如雨后春笋，百花竞艳，社会保险的基层探索、模式比较与制度筛选成为这个初始阶段的主要特征；第二个十多年为第二阶段，它正值国企改革攻坚战时期，经济结构调整导致就业结构调整，1997年亚洲金融危机给国内经济带来异常压力，中国政府面临自工业化以来最大规模的失业下岗潮。同时，各项社会保障制度开始走向制度统一，基金积累十分有限，加之需偿还历史债务，在这个阶段，提高制度自身的支付能力，实施“两个确保”和“三条保障线”成为矛盾焦点；第三个十年为第三阶段，它始终贯穿着两条改革主线。一条是各项社会保险制度迅速扩张，不断整合。由于公平性受到质疑等原因，社会保险政策的主要精力集中在扩大覆盖面、提高待遇水平、解决双轨制等方面，制度的普及性和认知度在这个阶段得到空前提高。另一条主线是社会保险两次承担起反周期重任，拉内需和促就业相继发挥作用，在2008年国际金融危机中果断推出“五缓四减”，在2016年至今的供给侧结构性改革中持续降低社会保险费。

（二）社会保障取得主要成就的基本描述

40年来，中国的现代社会保障制度从无到有，从小到大，从弱到强，取得了长足发展和举世瞩目的成就。

1.多层次社会保障体系雏形显现，社会安全网基本建立

从改革开放前单一的由企业提供的无所不包的“企业保险”向多层次网络化的“社会保障”转型，是一个系统工程，也是一项前所未有的艰巨任务。目前，作为民生主体工程的养老保障体系和医疗保障体系日益成为社会大众的安全网和稳定器，养老保障的第一支柱不断发展壮大，日益成熟，第二支柱企业年金初具规模，第三支柱商业养老保险试点即将启动。基本医疗保障体系不仅实现了全民覆盖，重要的是，多层次医疗保险网络建设日臻完善，目前已建立起由国家举办、企业举办和个人购买的三个层次、九个子系统的医疗保障体系：第一层次包括两个主体制度，即城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险，还包括三个延伸制度，即城乡居民大病保险、城镇职工大病保险、公务员医疗补助；第二层次包括两个制度，即税优政策支持的企业补充医疗保险和团体健康保险；第三层次包括两个制度，即个人税优型健康保险和普通健康保险。

2.覆盖面不断扩大，成为世界最大的社会保障制度

城镇基本养老保险缴费人数从1997年的8671万人，增加到2016年底的27826万人；退休领取养老金的人数从2533万人，增加到10103万人，分别提高了3.2倍和4.0倍；城镇职工基本医疗保险覆盖人数从1998年的509万人，增加到2016年的29532万人，提高了58倍；失业保险覆盖人数从1999年的9852万人，提高到2016年的18089万人（包括农民工4659万人）；工伤保险从3960万人，提高到21889万人（包括农民工7510万人）；生育保险从3000万人，提高到18451万人。

3.支出规模不断提高，成为最大的政府支出项目

社会保险基金总支出规模增长迅速，占GDP的比重在过去十几年时间里翻了一番。2004年，全年社会保险总支出仅为4131亿元，在当年13.65万亿GDP中仅占3.0%；2016年，全年社会保险总支出达4.36万亿元，在当年74.41万亿的GDP当中占5.9%。社会保险已成为中国最大的政府支出项目，在国计民生中占举足轻重的地位；中国国民从来没有像现在这样依赖社会保险，社会保险从来没有像现在这样深入人心并成为离老百姓最近的政府支出项目，也从来没有对保障基本民生发挥如此之大的重要作用。在人均GDP还处于8000美元的中等收入发展阶段的中国，在某些单项社会保险的支出中已超过某些中等发达国家的支出水平。

4.基金储备规模不断扩大，抵御风险能力不断加强

中国社会保障基金储备逐年增长，最近20年进入稳定增长阶段，各项社会保险基金增速喜人，目前积累的规模已经十分可观，成为社会保障制度坚强的物质基础，抵抗风险能力得以极大提高：1999年五险基金滚存结余仅为999亿元，2016年高达65424万亿元（含城乡居民养老和居民基本医疗保险），增加到了65倍；作为战略储备的全国社保基金从2001年的200亿元扩大到2016年的2万亿，16年增加到了100倍；企业年金基金从2004年建立之初的493亿元提高到2017年底的1.24万亿，13年增加到了25倍。

二、社会保障40年的悖论：基本经验与主要问题

（一）社会保障40年的基本经验

1.不忘初心，牢记使命，始终坚持以人民为中心和人民至上

社会保障事业是惠及亿万群众的民生工程，只有自觉坚持以人民为中心，人民至上，才能在短短的几十年里建立起发达国家需要上百年才能完成的社会安全网。无论是在1997年亚洲金融危机时期，还是在2008年国际金融危机时期，因为始终在党的领导下，心里装着群众，社会保障事业才克服重重困难，为经济发展和保障民生做出巨大贡献。不忘初心，牢记使命，人民至上，作为社会保障事业的遵循和宗旨，始终是党性和人民性完美统一的最高理想境界，始终是为民和执政的最高价值追求，始终是信仰与行动的最高奋斗目标。

2.摸着石头过河，循序渐进，不断探索前行

在一个13亿多人口的大国实现经济现代化并迅速建立一个世界最大的社会保障制度，在人类历史上没有先例可循，注定要走一条属于自己的发展道路。在短短的40年里，人均财富增长几十倍，财富总量增长几百倍，一代中国人经历和跨越了发达国家几代人的财富增长阶段，建立与之配套的社会保障制度存在诸多意想不到的困难，世界上没有现成的模式可用，也没有固定的经验可循，只能在“连续试错”的过程中不断探索，大胆实践。实践证明，从站起来到富起来，从富起来到强起来历史性巨变过程中，让全体人民同步分享国民经济飞跃发展的伟大成果，亲身感受社会保障制度从无到有、从小到大的国家文明进步，只能边干边学，只能摸着石头过河。

3.发挥中央和地方两个积极性，实施“央地共管”模式

中国社会保障制度从诞生之日起实行的就是“央地共管”模式，后来在2000年正式被确定为“国家统一决策与分级管理相结合”，即中央政府负责制定统一政策，地方政府负责基金的征缴与管理、待遇的发放与报销，所以，以县市级为统筹核算单位的管理体制始终是中国各项社会保障制度的主要特征。改革开放以来，经济高速增长，农民工数量规模激增，劳动力全国范围内流动，这在保证养老金足额发放、扩大覆盖面、社保关系转移接续等方面对社会保障提出的需求不断升级。在这样的环境压力下，统筹层次低下将基层政府的权利与义务紧密联系起来，对坐实地方政府的责任和调动地方政府积极性发挥了重要作用，使中国独有的中央和地方共管的社会保障制度特征发挥得淋漓尽致，各省之间由此形成横向竞争，最终成为驱动扩大覆盖面的决定性力量。社会保障肇始于基层地方试点，疾行于不同发展阶段，服务于经济社会发展；统筹层次低下缩短了决策链，使基层决策者保持信息对称性，直接面对现实需求，从而使社会保障制度获得了高效、准确的政策执行力和宏大、持久的制度动员力，最终使之成为世界上发展最快和规模最大的社会保障制度，为此，2016年11月，中国政府在巴拿马荣获社会保障杰出成就奖。

4.公共财政大规模介入，成为社会保障改革的坚强后盾

随着改革开放的不断深化，中国逐渐建立起具有中国特色的公共财政制度。在中国社会保障改革进程中，公共财政不遗余力，在惠民生和保发放中扮演了极为特殊的支撑作用。公共财政的大规模介入既是中国推进社会保障制度建设的一个制度性优势，也是中国构建社会保障体系的一个结构性特征。据不完全统计，在过去的20年里，仅财政对基本养老保险和医疗改革体制的投入就高达十几万亿元。尤其近10年来，全国各级财政对医疗卫生的投入年均增幅达20%以上。作为社会保障的坚强后盾和重要组成部分，公共财政在特定历史条件下对缴费型计划和非缴费型计划发挥的作用具有不可替代性，甚至成为社会保障走向成功的一个必要条件。

（二）当前社会保障存在的主要问题

社会保障制度的建立与发展为改革开放初期国有企业的改革、为中国特色社会主义市场经济的发展与繁荣、为保障民生和拉动内需等，做出了巨大贡献。但是，在改革逐渐进入深水区的今天，初建社会保障时一些制度特征也逐渐显现出不适应性，亟待完善。

第一，顶层设计长期缺位导致制度设计存在的问题较多，一些制度目标未能如期实现。改革开放的成功与社会保障的发展得益于摸着石头过河，但同时也应看到，由于顶层设计始终缺位，由此积压的矛盾日益突出，导致一些预设的制度目标未能实现，有些改革试点不得不戛然而止，甚至有些制度不得不退出历史舞台。例如，2009年退出历史舞台的“老农保”就是由于其制度设计与高速增长的经济不相适应，最终不得不由“新农保”予以代之，而“新农保”也存在一些同样的问题。再如，养老和医疗保险实行的均为统账结合模式，两个制度引入个人账户的制度目标均未实现，其中，城镇职工基本养老保险做实账户试点陷于窘境，绝大部分个人账户空账运行，且空账规模越来越大，从2006年的1万亿元激增到2017年的6万亿元（估算）。相反，城镇职工基本医疗保险个人账户积累逐年积累，基金规模不断膨胀，截至2016年底竟高达5200亿元，不仅没有得到有效利用，低下的利率形成较大福利损失，可持续性问题凸显。

第二，统筹层次低下派生出诸多矛盾，制度运行质量和财务可持续性受到极大影响。一方面，统筹层次低下成为迅速扩大覆盖面和确保基金征缴的“功臣”，另一方面，也为各项社会保险制度带来诸多矛盾和潜在风险。在建立之初，各项社会保险的统筹层次在制度设计上均为省级统筹，2010年颁布的《社会保险法》规定城镇职工基本养老保险统筹层次是全国统筹，其他四项社会保险的统筹层次再次确定为省级，但在20年后的今天，五项保险均未能实现其各自的制度目标，其统筹层次几乎完全停留在试点阶段的初始状态，即县市级统筹水平上，真正实现省级统筹的只有陕西省城镇职工基本养老保险制度。统筹层次低下导致制度严重碎片化，严重影响制度运行质量，增加制度运行成本，造成地区格局，派生很多其他问题：劳动力跨域流动受到影响，异地结算十分困难；基金规模小，资金运用效率低，不利于建立投资体制，减少制度收入；地区间财务可持续性出现严重失衡，“制度套利”现象严重，财政风险加大，等等。

第三，“多缴多得”的激励机制逐渐弱化，社会保险基金收支平衡面临严峻风险。从1991年建立基本养老保险开始，国务院提出的思路就非常明确，“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”，旨在调动个人积极性；随着社会主义市场经济的确立，1995年国务院正式明确养老保险的制度模式是“社会统筹与个人账户相结合”，旨在强调“权利与义务相对应”和“社会互济与自我保障相结合”。建立“激励相容”的社会保障制度是发达国家为之实施改革和不懈努力的一个方向，是应对人口老龄化的重要举措。但由于客观条件和制度设计等各种原因，社会保障建立多缴多得激励机制的目标始终未能实现，参保人和参保单位的道德风险致使个人账户存在流于形式，调整待遇的机制和做法让制度充斥负激励，“统账结合”的激励机制基本遗失殆尽，大锅饭的分配体制占主导地位。

第四，公共财政与社会保险的边界模糊，社会保险对财政依赖的趋势逐渐固化。一方面，公共财政大规模介入成为社会保障的坚实后盾，是中国特色社会保障制度的一个优势。另一方面，公共财政与社会保险的边界日益模糊，财政将有可能成为未来社会保险支出结构中的刚性第三支付方，在一个只有二三十年历史的社会保障制度中是极为少见的，这是因为，从人口老龄化来看，中国目前的老龄化程度只及欧洲发达国家第二次世界结束时的平均水平，但那时他们的财政并没有卷入基本养老保险制度之中，并没有作为刚性第三缴费方；从典型案例国家来看，加拿大从1966年、美国从1935年建立基本养老保险制度至今，这两个制度遵循的制度目标始终是“精算平衡”，从未有任何财政补贴予以介入，且这两个国家的人口老龄化程度都高于中国；从缴费水平来看，制度建立之初的缴费率就是目前这么高，“中人”和“新人”已经承担了“老人”即当时已退休人员的养老金，而不像美国和加拿大等那样，他们建立的制度不负责“老人”，缴费率是随着“中人”逐渐进入退休群体而逐渐提高的，缴费率是一条向右上方上扬的曲线，几十年后待“中人”全部退休后，缴费率进入到稳态，成为一条平稳的向右直线，成为目标缴费率。这充分说明，过去20年财政的介入与支付“老人”养老金无关，而与制度的运行和管理有关。党的十八届三中全会首次提出要“坚持精算公平”，这为新时代社会保障改革和理顺公共财政与社会保险的关系指明了方向。

三、新时代新征程社会保障的改革取向

改革开放40年来，社会保障得到了长足发展，但上述存在的主要问题也显示出，在开启新时代、踏上新征程的重要时刻，中国社会保障改革取向应遵循党的十九大精神的指引，按照党的十九大制定的战略部署，绘就社会保障改革的宏伟蓝图，统一认识，凝聚共识，从长远着眼，从现实出发，既应对五年的近期发展目标有所量化，也应对2035年的制度目标有所展望。

第一，要高度重视和解决社会保障高速度扩张向高质量发展的转型问题。如同中国经济正处于由高速增长阶段转向高质量发展阶段的攻关期，中国社会保障制度也正处于从高速度发展转向高质量发展的转型期，其具体政策含义有三：一是在扩大覆盖面上，应从简单追求扩面速度转向风险较高和最需要覆盖的法定参保人群，尤其是在失业和工伤保险的法定参保人群中，应增强制度弹性，把风险最高和最需要的人群覆盖进来，防止“人群错配”；基本养老保险的法定参保人群大约还有1亿没有参保，他们主要是新业态就业群体、灵活就业人员和以农民工为主体的中小企业从业人员，这三个群体是养老保险覆盖面需要解决的“最后一公里”。防止地方政府为了提高当前缴费收入，出现以违规的趸缴方式将不合格人员纳入进来的道德风险。二是在体制机制建设上，应从粗放式转向集约式管理，尽量减少“运动式”管理模式的运用，注重发挥制度建设的作用，在提高制度激励机制上下功夫，这不仅是吸纳上述“三个群体”参保的根本举措，也是在几亿已参保群体中遏制断保现象、提高遵缴率下降、从根本上解决财务可持续性的百年大计。三是在支出规模上，应从简单的扩充型向内涵的法治型管理转变，各项保险制度、福利制度和救助制度应尽快完善基准体系（替代率、报销比例、救助标准），推进依法行政，完善社会法治社会建设，坚决守住基准，坚持“保基本”的制度目标并要予以量化，便于执行，为大力发展第二、三层次的“多层次”保障体系创造良好、理性的空间。

第二，要高度重视和解决社会保障存在的不平衡不充分问题。如同我国社会主要矛盾已经发生转化那样，不平衡不充分的矛盾同样存在于社会保障上，当前主要表现有三：一是“多层次”社会保障制度在结构上不平衡，第一层次国家主办的制度发展迅速，占绝对主导地位，而第二层次企业补充保障制度很不充分，第三层次居民家庭和个人主要以银行存款为主，保障制度机制基本处于缺位状态。优化制度结构的目标是守住第一层次、大力发展第二层次、尽快建立第三层次；二是社会保障在国家与市场的关系上不平衡，在引入市场因素和市场机制方面不充分，从经办服务系统到支付方控费机制建设，从资产端的增值保值到服务端的养老服务业建设，从五险基金投资体系建设到医疗改革和公立医院的改革取向等，在重视国家作用的同时，不应忽视市场作用的发挥、引入和运用；三是在社会保障的制度设计、运行管理和改革取向等方面存在一些不平衡，运用需求管理的改革手段比较多，而供给管理的改革很不充分，其具体表现是考虑需求侧的因素较多，而考虑供给侧的因素较少。例如，在支出规模上，需求端的待遇调整容易受到重视，而供给端在结构和效率等方面的考虑容易受到忽视，基金的增值保值、经办服务系统能力建设和后台技术系统建设等方面显得不够充分重视。

第三，要高度重视顶层设计在供给侧结构性改革中的重要意义。习近平总书记指出，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”，党的十八届三中全会提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。摸着石头过河具有示范性和引导性的作用，而顶层设计则具有长期性和全面性的作用；及时将摸着石头过河的教训变成经验，并将摸着石头过河的经验推广到顶层设计，是尽快推进社会保障供给侧结构性改革的关键。从供给侧看，社会保障制度存在两个主要问题，他们互为前提，只有在顶层设计层面才能一揽子解决：一是解决缴费率过高的问题，这是社会保障存在的主要“软肋”。改革开放之初，建立社会保障的初衷是给企业减负，让企业成为真正的市场竞争主体，但面对新常态，过高的缴费水平增加了制度交易性成本，成为企业尤其是中小企业的重负。二是解决激励机制不足的问题，这是费率过高和制度可持续性较差的主要原因。党的十八届三中全会提出“完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益”，这是降低费率和提高可持续性的根本性措施。只有实施结构性改革，增强缴费激励性，让所有参保人主动按实际工资真实缴费，在目前替代率保持不变的条件下才有实现降低名义缴费率的目标；只有按实际收入真实缴费才是提高制度收入能力的根本内在动力，以彻底解决制度的财务可持续性问题，实现供给侧结构性改革的目标。

第四，要高度重视“坚持精算平衡”在财务可持续性建设中的深远意义。党的十八届三中全会首次提出要“坚持精算公平”，这为新时代社会保障改革和理顺公共财政与社会保险的关系指明了方向。参考国际劳工组织的一些零散表述，“精算公平”有两层含义：其狭义理解是指一定时期内制度的收入率与成本率占参保人工资的比例应保持平衡，即追求的是缴费收入与待遇支出的年度平衡；其广义理解是指将人口变化、社会文化、经济发展、财政状况等各项因素考虑进来，统筹进行制度安排，采取精确的方式确保社会保险计划的目标与手段的一致性。显然，加拿大和美国等国追求的是狭义上的“精算平衡”，这就是他们至今未给基本养老保险制度任何财政转移支付的主要原因。如果我国选择广义上的“精算平衡”，财政的介入程度可根据人口老龄化和财政状况由决策者做出决定，这就首先需要对财政介入的原因和可行性进行分析，再对其介入的程度和必要性予以科学确认，然后再厘清二者的边界和制定财政介入的公式，并应以立法的形式固定下来，推进依法治国，其目的是为社会保险建立约束机制，以确保其财务可持续性。在重视公共财政常规性作用的同时，要高度重视社会保险的机制性作用，社会保险是社会保障的基础性制度，其财务可持续性的制度化建设是国民基本福祉的百年大计。

（作者系全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任、深圳创新发展研究院资深研究员）

医疗服务体系和医疗保障制度发展40年

朱恒鹏

改革开放40年来，在医疗服务体系方面，最为突出的成就是医疗资源尤其是硬件资源快速增长，床位和设备保有水平接近发达经济体，医生数量稳步增长。医疗保障制度发展则取得了更大成就，一是实现了全民医保，且医疗保障水平稳步提高，为降低城乡居民医疗负担，有效防范因病致贫奠定了坚实的经济基础；二是初步建立了适应市场经济体制的医疗保障制度，“十二五”期间推进的城乡居民医保整合和医保异地结算，初步奠定了适应人口流动性的社会医疗保险制度，并为整合医保制度、提高统筹层次奠定了基础。

以上医疗供需两方面成就的取得，核心原因是政府财政投入力度的加大，尤其是2003年以后。当然，这得益于改革开放带来的经济高速发展。

一、卫生总费用、公共卫生投入及城乡居民医疗负担变化

归根结底，医疗服务体系和医疗保障制度均是为国民服务的，因此国民获得的医疗服务水平及其医疗负担水平，是衡量一国医疗服务和医疗保障绩效的基本指标。由于具体形态的医疗服务种类繁多，难以一目了然地反映总体医疗服务水平，我们不得不用卫生总费用反映这个指标。尽管不够精准，但在一个较长的时期中，该指标的动态变化趋势还是能够大致反映医疗服务水平的变化趋势的。图1反映1978—2016年各年度的卫生总费用及其占国内生产总值（GDP）的比重。

图1 中国卫生总费用及其占GDP的比重

反映城乡居民医疗负担的通行指标，最常用的是卫生总费用中私人支出所占比重，图2给出了1978—2016年这一指标的变化趋势，该图同时给出了政府、社会和个人支出的变化趋势。从图中可以看出，1987年开始，政府支出占比开始下降，到2000年降至最低（15.5%）。对应的，从1987年开始，个人支出占比开始逐步提高，到2001年达到最高即60.6%。

图2 卫生总费用中公共筹资与私人筹资之比

1950—1980年农村居民一直处于温饱边缘。医疗需求始终处于极低水平，占其个人消费总支出的比重不足2%，当时农村卫生总支出中个人和社会支出绝对水平极低，政府支出水平更低。由于有公费医疗和劳保医疗支撑，以及大部分公共卫生支出和卫生行政支出（均包含在卫生总费用内）投入到城市，城镇地区卫生总费用中私人筹资比重低于20%。因此，尽管农村居民私人支出占比很高，但由于占全国卫生总费用比重太低，即权重太低，从而使得全国平均私人支出比重刚刚超过20%，这个平均数掩盖了农民高比例自费的事实。由此也就容易理解1987—2001年个人自费比率的逐年提高，原因在于改革开放引致城乡居民可支配收入水平逐年提高，包括医疗在内的各项消费水平均在提高，并且在收入水平跨越某个门槛后，出现消费转型，医疗消费增速超过收入增速，此期间农民医疗费用基本是全额自费，城镇居民个人自费比重也在上升，最终结果就是全国个人支出比率的提高。

换言之，个人支出比重在1987—2001年的逐年提高，不能说是政府放弃责任的结果，而是发展的自然结果。如图3所示，1978—1992年政府卫生支出占财政总支出的比重基本是逐年上升的。该图显示，尽管政府卫生支出一直在增加，从1992年开始，这一支出占财政总支出的比重就开始下降，直到2003年才逆转。这10年正是中国经济艰难改革转型的10年，尤其是国企改革历经艰险，政府集中有限财力保障国企改革稳步推进，实际上也的确没有余力更多增加医疗卫生领域投入。

图3 政府卫生预算支出及其占财政总支出的比重

图4展现得更为清晰，尽管1992—2003年政府卫生支出、社会卫生支出[1]和公共卫生支出（政府卫生支出+社会卫生支出）的增长指数（均以1991年为1）低于财政总支出的增长指数，但此期间政府卫生支出增速并未放缓，政府并未有意降低医疗卫生事业的财政投入，增速也未降低。占比下降的原因在于其他方面的财政支出增速提高，尤其是国企改革投入快速增加，还有公共财政教育投入高速增长，教育投入占比得以提高。在财政资金有限条件下，优先增加教育投入是发展中国家的正确选择。

图4 1992—2003年财政相关支出增长指数

图5则显示，2003—2016年情况发生变化，政府卫生支出增长指数明显超过财政总支出增长指数（以2003年为1），也超过公共财政教育经费增速[2]。表明2003年以后，政府更加重视医疗卫生投入。

图5 2003—2016年财政相关支出增长指数

表1中的数据更清楚地展现了2003—2016年政府卫生支出、社会卫生支出和公共卫生支出的快速增长，最终的结果是公共卫生支出占卫生总费用的比重由2003年的42.0%上升到2016年的67.4%。

表1 2003—2016年公共卫生支出占卫生总费用比重

不过，2003—2016年高速增长的公共卫生投入并未能有效降低城乡居民（包括城镇职工）的医疗负担，不管是自负医疗费用绝对额，还是占家庭可支配收入和消费支出比重，都在加重。

世界银行的长期研究表明，和其他指标相比，家计调查中的家庭医疗保健支出，是关于居民家庭医疗负担的最准确反映。图6中数据是根据国家统计局的入户家计调查数据计算得来的，数据来自《中国统计年鉴》2003—2017年。图中数据显示，2000—2016年，不管是占可支配收入比重，还是占总消费支出比重，农村居民医疗负担一直呈上升趋势，由1985年占可支配收入的1%逐年上升到2016年的7.5%。城镇居民的自费医疗保健负担，1990—2005年呈稳定上升趋势，占可支配收入的比重由1.7%上升到5.7%；从2006年开始下降，由2005年的5.7%下降到2013年略低于4.3%。初步判断导致这一下降的原因有三个：第一个原因是从2005年中开始了迄今连续13年的城镇退休职工提高养老金的政策，而且2005—2015年11年中每年涨幅高达10%（2005年只有下半年增加），作为城镇医疗消费主体的退休人员，可支配收入年增长10%左右，对降低自费负担的效果还是很明显的；第二个原因是城镇职工医保从2005年开始进入高速扩面增费阶段，有效地降低了城职保参保者的住院自负负担；第三个原因是从2007年开始铺开的城镇居民医疗保险，也对降低非职工城镇居民的住院负担发挥了有效作用。

图6 1985—2016年城乡居民自费医疗费用占可支配收入（消费性支出）比重

但是，从2013年开始，形势开始逆转，城镇居民（含城镇职工）的自负医疗保健负担又重新开始上升，占消费支出的比重，从2013年略低于6.1%上升到2016年的7.1%以上，恢复到2009年的水平，这意味着此阶段医疗费用增速超过了可支配收入增速。在此期间，城镇退休职工养老金除2016年增速降到6.5%以外，此外3年的增速依然是10%。换言之，在刚刚过去的这5年中，城镇居民（含职工）的家庭医疗负担也在加重。图7给出了经合组织成员国（OECD）2015年家庭自负医疗费用占家庭消费支出的比重。人均GDP不同，缺乏可比性。按照世界发展指数（World Development Indicators，WDI）给出的购买力平价人均GDP，中国和墨西哥接近，图7表明2015年我国的家庭自负医疗费用占家庭消费支出比重超过墨西哥。这一比较仅具参考意义。

图7 部分国家2015年家庭自负医疗费用占其家庭消费总支出比重[3]

二、医疗资源发展40年

医疗服务行业主要的资源是医务人员和床位及设备，本节我们概述改革开放以来这三个方面的发展状况。

（一）执业医师、护士和药剂师

医疗行业最核心的医疗资源是医生和护士，图8给出了1980—2016年中国执业（助理）医师和注册护士的数量及其增长指数（1978年为1）。可以看出，1980—2016年执业（助理）医师和注册护士的数量稳步增长（2002年数量的下降原因是口径调整），使得每万人医师和护士数量也实现了稳步增长。

图8 1980—2016年医师、护士和药剂师密度

图9给出了OECD国家和南美各国的每千人执业医师数量，按照WDI提供的按照购买力平价计算的人均GDP，中国与墨西哥和巴西接近，我国的千人执业医师数和巴西持平，明显低于墨西哥。

图9 2000年和2015年部分国家每千人执业医师数

在中国的医疗服务体系中，一个弱项是护士数量偏少，图10给出了包括中国在内的部分国家千人执业护士数量。可以看出，我们比墨西哥低，但明显高于人均GDP水平接近的巴西、南非和印尼。

图10 2000年和2015年部分国家每千人执业护士数

这里值得关注的一个指标是护士医生比，直到2013年中国这一指标才接近1∶1，正如图11显示的，绝大多数发达国家护士数量明显超过医生，有些国家护士数量甚至超过医生的4倍，其中的原因值得分析。

图11 2015年部分国家护士医生比

需要指出的有以下两个方面。首先是中国严重缺乏全科医生（家庭医生），致使城乡居民尤其是城镇居民蜂拥至医院看门诊，这是最近十多年来“看病难、看病贵”困境始终无法缓解的一个直接原因。图12给出了相关国家全科医生在全部医生中的比例，可以看出，在具有可比性的国家中，墨西哥有36%的医生是全科医生（家庭医生）。

图12 2015年部分国家全科医生（家庭医生）和专科医生比例

其次是药剂师数量，尽管2000年前后相关政策就明确提出采用欧美日通行的做法“医药分业”，1997年开始以来的历次医改也以药改为重点，但是30多年来万人药剂师数量不仅没有增加，还略有下降。对比图8和图13可以看出，除了超过荷兰外，我国药剂师的密度低于图中其他国家。其中原因需要专文分析。

图13 2000年和2015年部分国家每10万人药剂师数

（二）床位

改革开放以来，中国增长最快的医疗资源就是床位。图14给出了1978—2016年千人床位数的增长趋势。

图14 1978—2016年中国每千人床位数

国际比较可以将这一增长展现得更为清晰。图15表明，2005年中国千人床位数几乎低于OECD所有成员国，到2014年我们已经超过OECD国家的平均水平[4]，超过美国、加拿大、英国和瑞士等国。近40年，尤其是2005年以来，中国床位数量快速增长。当然，这背后是医院尤其是公立医院在2005年以后基建投资的高速增长，因为床位数是和医院建筑面积呈现等比例关系的。更准确地讲，由于三级医院每个床位面积要求高于二级医院，二级医院每个床位面积要求又高于一级医院，通过增加床位提高医院等级的过程中，伴随的是医院建筑面积的更大幅度增长，以及相关设备尤其是大型设备的配套。因此，尽管床位数是很简单的一个数据，体现的却是医院整体的固定资产规模。

图15 2000年和2015年部分国家每千人床位数

2003年后兴起的医院扩张潮流，具有两个明显特征。第一个特征是公立医院高速扩张，尤其是三级医院数量显著增加，同时院均床位逐步增加。图16清楚地展示了这一点。

图16 2008—2016年三级医院数量、院均床位和住院人次变化趋势

第二个特征是各地区床位数均呈现高速增长趋势，尤其是欠发达地区。尽管执业医师数量很难快速增加，但是通过增加财政投入或者负债建设，医院建筑面积快速增长的同时，床位数亦快速增长。文献中普遍认为中国医疗资源分布存在两类失衡：一类是优质医疗资源尤其是优秀的专科医生集聚在三甲医院，社区医疗机构严重缺乏得到患者信任的医生，这一失衡是中国医疗体系的根本性弊端之一，根源于公立主导形成的行政等级制，其直接后果就是导致全科医生的缺失（朱恒鹏，2018）。另一类失衡是区域间不平衡。又分为两种情况：第一种是医疗资源集聚城市，农村地区医疗资源不足；第二种是优质医疗资源集聚经济发达地区，尤其是北上广这些一线城市，而欠发达地区即便是省会城市，优质医疗资源也明显不足。

从以医生为主体的医疗人力资源角度讲，上述结论无疑是成立的，但是对其产生根源要准确区分，以城市化为基本特征的分工深化导致的优质医疗资源集聚大城市是经济社会发展的自然结果，不能也无法进行均衡化处理，比如，只有人口规模达到一个临界值之上的城市才能支撑一个分工细化的专科医生团队，是无法进行区域均等化布局的；再比如，由于该区域居民收入水平较高才能支撑的高等级医疗资源如高值检查治疗设备，人为进行区域均衡化布局的困难也非常大，除非各地区的医疗补偿水平也能够实现区域均等化安排，且患者自费额度达到欠发达地区低收入居民也能支付的水平。而这个条件我们过去40年根本不可能满足，在看得见的将来也难以满足。能够改变，也应该改变的，是由行政等级制配置方式导致的优质医疗资源集中和区域配置失衡，这才是改革能够着力也应该着力的地方。

但是，如果说以床位为代表的医疗硬件资源的配置，上述第二类失衡的论断事实上已经不成立，尽管卫生行政部门依然坚持这种论断，并以此为据要求各级财政加大对欠发达地区包括农村地区的硬件投入（基建和设备），但事实上全国所有地区包括欠发达农村地区均已经出现公立医疗机构硬件过剩现象。我们用图17中的数据说明这一点。

图17 2002—2016年各省市千人床位数最高值与最低值及变异系数

图17的数据表明，除新疆和西藏之外的29个省市自治区，千人床位数差距自2002年以来逐步缩小，最高值和最低值之间的差距由2002年的每千人差3.7张缩小到2016年差2.3张，省际千人床位数变异系数更清楚地说明了这一点。因此，至少从床位数上看，欠发达地区和发达地区的医疗资源硬件差距明显缩小。和图15对比可以看出，到2016年，即便是千人床位数最低的省份，该指标也超过很多发达国家。这说明，通过增加硬件投入来缓解欠发达地区医疗资源不足这个说法已不成立。

床位数高速增长的结果，就是全国及各地区百人住院人次的高速增长，出现了明显的过度住院现象[5]。或者说，各地区的医院均出现了增加病床然后诱导更多患者住院的现象，导致住院费用的高速增长。图18清楚地展现了院均床位数和住院人次的高度相关性。这一现象不仅仅是发生在发达地区，欠发达地区同样如此，中部地区如湖南、湖北，百人住院人次已经超过20人次，西部地区如四川、重庆也是如此。

图18 公立医院院均床位数与全国百人住院人次高度正相关

简言之，大量财政补贴投入公立医院和城乡居民医保的结果不但未能实现降低城乡居民医疗负担的政策意图，反而如图6所展示的，导致城乡居民医疗负担持续加重。

（三）大型设备的保有量

参考国际研究文献的做法，我们使用每百万人磁共振（MRI）和CT设备保有量来反映中国的大型设备数量，2016年中国MRI和CT设备的保有量分别是12000台和21551台，每百万人保有量分别为8.7台和15.6台，和图19中各国对比，中国的百万人MRI保有量和斯洛文尼亚大致持平，按照WDI提供的购买力平价数据，明显超过捷克、葡萄牙、以色列和匈牙利，这五个国家人均GDP均明显超过中国，尤其是以色列。而和中国及巴西人均GDP相差无几的墨西哥，MRI保有量却非常低。CT机的每百万人保有量和巴西持平，明显超过英国、以色列、荷兰和俄罗斯等国。显然，我们无法根据人均GDP的高低判断MRI和CT这种大型设备的保有量是否合理。或者说，很可能并不存在简单的客观指标来确定大型医疗设备保有量在何种水平上是合理的。我们能说的只是，按照与收入水平完全相关的支付能力进行比较，中国大型医疗设备保有量较高。

图19 2015年9部分国家每百万人MRI（上图）和CT（下图）保有量

三、基本医疗保险制度的建立、完善及基本特征

改革开放以来，尤其是2007年以来，医改领域最无争议的巨大成就是建立了全民医疗保险制度。基本实现了全民医保，适应了市场经济体制的要求。“十二五”期间推进的城乡居民医保整合和医保异地结算，初步使该制度向适应人口流动性常态化方向演进，为整合三大医保制度、提高统筹层次奠定了基础。

（一）新中国成立以来医疗保障制度演变简史

作为一个人口众多、幅员辽阔、地区间差异巨大的大国，几经探索，我们形成的是一种与这种国情相适应的“分级管理、分灶吃饭”的行政管理体制。医疗保障制度也以此为基本特征，按覆盖人群的不同进行制度分割和区域分割。城镇居民和农村居民的医疗保障制度不同，城镇居民内部按照就业类型不同也分为不同的医疗保障制度，这是所谓的制度性分割。在同一制度内部，还存在着区域分割，相同就业特征人群尽管实施同一个医疗保障制度，但不同统筹区之间保障水平差异很大，医疗保险关系的转移接续存在制度性障碍。正是在这两个维度的分割之下，中国基本医疗保险呈现出明显的“碎片化”特征。当然，这种“碎片化”的状态看起来既不公平，也缺乏可持续性。但这是基本国情所决定的，有其历史必然性，同时也是当前和今后需要改革的地方。

社会保障制度的演变实际上反映了社会经济体制的演变路径。现代社会保障制度是现代工业社会的产物，其模式差异反映的是经济体制和社会体制的差异。当然，社会保障制度有其自身演变的逻辑。[6]从这个角度，我国基本医疗保险体制的演变可以分为三个阶段：

1.1949—1978年，适应计划经济体制的医疗保障体制的形成阶段

1958年开始形成的城乡户籍制度是实施计划经济体制的结果。当前遇到的基本医疗保险的按人群分割和区域分割，都是从此而来。

在城镇地区，机关事业单位工作人员实行的无须缴费的公费医疗制度，有财政拨付费用。而企业职工则实行的是缴费性质的劳动保险制度。劳动保险制度在60年代末期逐步演变成了企业福利制度。对于城镇就业人员的家属则通过附着在职工医疗保障上的办法获得医疗保障。

农村居民的医疗保障也是随着农村合作化运动开展起来的。依托于农村集体经济组织。合作医疗下医生的报酬有集体经济组织承担。当然，不论是覆盖面还是保障水平，合作医疗的水平都还比较低，也缺乏激励，效率比较低下，相当部分地区“春办秋黄”。[7]

这一阶段的医疗保障制度不是医疗保险制度，而是一种计划经济体制下的福利制度。

2.1978—1998年，旧的医疗保障制度瓦解，适应市场经济体制的医疗保障制度孕育形成时期

此阶段的特征是改革，农村人民公社制度解体，城市国有企业改革。依托于农村人民公社制度的农村合作医疗全面瓦解；依托于国有企业的劳保医疗制度也难以为继。经过1990年代中期的“两江”试点，1997年中央政府出台政策，逐步建立了“社会统筹+个人账户”的城镇企业职工基本医疗保险制度。

在统筹层次上，采取了以县市级统筹为主。根本原因是行政管理和财政上的“分级管理、分灶吃饭”制度，各地财政自负对医保基金的兜底责任。在这种体制下，与财政收支密切相关、具有准财政特征的社会医疗保险难以实现更高层次的统筹，这也是分级管理体制的自然要求。

第二个原因是地区间的经济发展水平差异过大，导致同一制度下地区间医疗保险筹资水平和保障待遇之间差距过大，提高统筹层次必然需要拉平地区之间的差距，“统收统支”自然会导致低效率的“大锅饭”体制，从而导致医保迅速崩溃，因此，“碎片化”成为当时不得不做的现实选择。

城镇企业职工基本医疗保险的建立确定了我国基本医疗保障制度以社会保险制度为主体。在此过程中，机关事业单位职工仍然延续了公费医疗方式；农村居民在旧的合作医疗瓦解后并未建立起合适的医疗保障制度；城镇企业职工的家属以及城镇非就业人员在城职保制度框架内并未涉及。这两个群体成为没有基本医疗保障的群体。

3.2003—2013年，全民医保体制发展形成

2003年开始试点，2007年全面铺开，建立了覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。在筹资模式中，政府财政补贴占了大头，而且政府补贴额度越来越高，成为新农合的主要筹资来源。同时以县为单位建立统筹区，突破了村级范围；在医疗服务供给上，不是传统合作医疗雇用医生模式，而是采取了到医疗机构就诊后报销的模式。因此，从运行性质上来说，“新农合”是社会保险形式。对于城镇非就业居民，包括老人、儿童以及其他非就业群体，从2007年开始试点，2011年正式在全国建立了城镇居民基本医疗保险制度，筹资模式和运行机制与新农合类似。

绝大多数地区的机关事业单位人员在此期间逐步参加了城镇职工基本医疗保险，目前只有很小比例的机关事业单位尚保留了公费医疗。

这样，截至2011年，我国实现了基本医疗保险的制度全覆盖，所有人群都至少被一个医疗保险项目所覆盖；到2013年，基本上实现了人群的全覆盖，由于重复参保现象，基本医疗保险覆盖率甚至超过了100%。

4.从2013—2017年，2013年基本医疗保险格局已经基本定型

三个制度分别覆盖不同人群；在统筹层次上也逐步开始探索地市级统筹。

图20 展示了1997—2016年间全民医保逐渐建立的过程[8]。

图20 1997—2016年社会医疗保险制度参保人数及覆盖率

（二）现行基本医疗保障制度存在的问题和改革方向

现行基本医疗保险制度还存在一些需要进一步完善的地方。随着经济社会发展转型，这些问题逐步凸显，成为影响基本医疗保险公平性和可持续性的重大问题。其中，制度分割和区域分割问题尤为突出。党的十八大报告、党的十八届三中全会决议和党的十九大报告，均指出了这些问题，并提出了改革方向。

首要问题是人口大规模流动常态化的事实。不仅城乡人口流动规模持续增加，而且城城流动人口也逐渐增加。此种情况下，制度分割和区域分割导致的基本医疗保险关系携带性缺失问题凸显，国内医保政策术语是“转移接续”问题。图21呈现出来的抚养比下降趋势，很容易让人认为是老龄化的结果，甚至进一步归咎于不适当的计划生育政策。但实际情况并非如此，而是制度分割和区域分割导致医保没有携带性所致。宏观上抚养比的下降并非因为非农就业人员已经全员参保，无扩面空间，而是户籍制度和医保制度两重分割导致大部分农民工无缘亦无意参加城职保。各种口径的调查数据表明，农民工参保率最高也不超过30%，如果这个数据翻一番，城职保抚养比可以提高50%，达到3.4以上。表2则清楚显示了区域分割导致的问题，表中数据表明，24个省份城职保抚养比低于全国平均水平。农民工流入地区抚养比甚至可以达到4以上，若进一步看一些沿海城市，这一点尤为明显。以福建为例，一方面是厦门城职保抚养比达到了12.45，一方面是三明和南平两市抚养比降到了2以下，甚至部分县降到了1以下，区域分割不能再持续可见一斑，提高统筹层次已经成为必须做的工作。

图21 2011—2016年职工基本医保参保人员情况

表2 2016年分地区职工基本医保参保人员情况

其次是新经济业态下，无雇主就业模式日趋增加，原来以雇主缴费为基础的职工医保和以个人缴费为基础的居民医保之间的冲突凸显。

三是随着收入水平提高，城乡居民对高品质医疗需求显著增加，以及我国医疗资源事实上存在的严重地区间不均衡，加之异地居住和异地工作的增多，使参保者异地就医规模不断扩大。这些方面的挑战要求基本医疗保险进行制度整合，并提高统筹层次，目前逐渐推开的异地结算工作可以作为一个前导型工作。

因此，从2013年开始，我国基本医疗保险的演进进入了新的阶段。

此阶段，最为显著的改革措施是整合城乡居民医保。2013年，十二届全国人大会议要求尽快实现城乡居民医保整合，最终因卫生部门争夺医保管理权，直到2016年国务院才出台整合文件，但仍未明确主管部门。截至2017年底，除西藏和辽宁外，其他省级单位相继出台了城乡居民医保整合文件，其中22个省份明确规定整合后由人社部门主管，4个省份将决定权交给地市级政府，福建省三保管理权整合成立医保办，归财政部门管理。[9]

与城乡居民医保合并同时进行的，还有提高基本医疗保险统筹层次。整合前新农合基本以县级统筹为主，与城镇居民医保整合后，基本实现了居民医保的地市级统筹。自2009年以来，城职保也有很多地区走向地市级统筹，但是各地统筹模式差异较大。[10]四个直辖市和宁夏回族自治区则已经走向省级统筹。

因此，截至2017年底，我国基本上形成了覆盖就业群体的职工医保和覆盖农村居民和城镇非就业群体的居民医保两个制度；在统筹层次上，则基本实现了地市级统筹为主的基本医疗保险格局。当然，地市级统筹这一安排，前景如何尚需观察，一则部分所谓地市级统筹准确讲只能算是成立了市级风险调剂金的县级统筹；一则是因为地级市这一行政层级地位较为尴尬，没有统管全市财政的地级市缺乏为市级医保兜底的财政责任和能力。

四、结语

本文简略描述了改革开放40年来，医疗服务体系和医疗保障制度的发展历程和成绩，文中基本没有涉及医疗体制改革问题。这当然不是因为改革不重要，也不是因为改革不成功。从学术角度或公共政策角度看，历久而不成功的改革更有研究价值。这将是下一篇论文的主题。

本文所讲，绝大部分是这40年发展的成绩。但就医疗服务体制而言，这40年不仅仅是成绩，还演进出两个显然已积重难返的问题：第一个是公立医院及其医生大面积地陷入了依靠药品耗材返利和回扣谋利而难以自拔的格局；第二点是在过去30多年的高速扩张过程中，公立医院及其医生不仅普遍遗失掉专业化服务意识，丧失医生职业特有的专业精神（profes sionalism），还呈现了普遍拒绝承认医疗是一个服务行业的反常现象。第一个问题还导致了一个意想不到的后果，那就是在40年的改革开放过程中，中国相当部分制造业产品实现了从模仿到创新，从进口到出口的发展升级过程，家电、轿车、电信设备、重型机械等等，可以拉出长长的名单，单单制药行业，40年的开放模仿时间，不仅未能培育出创新能力，连仿制能力也进步不大，国产仿制药通过欧美认证的很少，甚至通过国内质量一致性评价的都有限，药品出口规模很小。40年竟然没有形成能够出口欧美的仿制药生产能力，个中原因当然值得深入研究。

在改革开放过程中，医疗服务体系形成的这两个问题及其后果，需要从经济学和社会学多个视角来进行研究，这是后面将会展开的研究。

（作者系中国社会科学院经济研究所副所长）

[1] 《中国统计年鉴》中的社会卫生支出包括民营医疗机构固定资产投资，我们剔除了这一部分。

[2] 财政支出口径发生变化，《中国统计年鉴》不再公布经济建设费支出。

[3] 图7、图9、图10、图11、图12、图13、图15、图19数据来自Health at a Glance 2017 © OECD 2017。

[4] 图14中的数据来自《中国统计年鉴2017年》，高于图15中由OECD搜集的数据。

[5] 朱恒鹏：《加强和创新社会治理 完善城乡居民医保制度》，《经济学动态》2017年第12期。

[6] 郑功成：《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》，《社会保障评论》，第1卷第1期，第24—33页。

[7] 朱玲：《政府与农村基本医疗保健保障制度选择》，《中国社会科学》第4期，第89—99页。

[8] 2014年开始，已经没有公开发布新农合参保人数了，此处2014—2016年参合人数是按照全覆盖推算的数据。

[9] 朱恒鹏：《加强和创新社会治理 完善城乡居民医保制度》，《经济学动态》2017年第12期。

[10] 朱恒鹏：《城乡居民基本医疗保险制度整合状况评估》，《中国医疗保险》2018年第1期。

会计发展40年的观察与思考

吴卫军

20世纪70年代末，邓小平同志开创的市场经济改革，彻底改变了中国经济落后的面貌，也改变了世界经济的格局。40年来，中国由一个计划经济体制管理的、几乎完全封闭的国家，变革发展成为由市场经济体制支撑的开放的第二大经济体。会计行业的发展，既得益于中国的改革开放，同时也为中国社会主义市场经济体制的建立和完善做出了重要贡献。在改革开放40周年之际，本文通过回顾和总结会计行业发展在会计准则与国际接轨、审计市场建设和会计人才培养等三个方面取得的丰硕成果，记录中国改革和发展的辉煌的40年。

一、中国会计准则与国际接轨

改革开放初期，中国沿用的是计划经济下的企业会计制度。《国营工业企业会计制度》（1980年）、《中外合资经营企业会计制度》（1985年），以及财政部制定的13个行业的会计制度和10个行业的财务制度，构成了我国会计核算标准的框架体系。当时，在中国经营企业因其行业不同所使用和执行的会计标准是不同的，这种完全由政府规范会计核算的做法虽然机械，但它是我国从计划经济向市场经济模式转变的会计准则基础架构。

1992年11月，财政部颁布了中国第一部会计准则——《企业会计准则——基本准则》。它适用于中国境内的所有企业，推动了中国企业采用资产负债表代替计划经济时代的资金平衡表，迈出了中国会计准则和实践与国际惯例接轨的第一步。与《企业会计准则——基本准则》同时颁布的还有《企业财务通则》。《企业财务通则》针对企业的成本控制、收益分配、投融资等财务行为制定了管理规范。至此，以“两则两制”（企业会计准则、企业财务通则、分行业会计制度、分行业财务制度）为主要凭依的会计标准体系在中国建立。

由于执行分行业的会计制度和财务制度不能达到提高会计信息可比性的要求，1999年10月，全国人大对《会计法》进行了修订，决定实行全国统一的会计制度。2000年12月，财政部针对股份公司发布了《企业会计制度》；2001年11月，针对上市金融企业颁布了《金融企业会计制度》；2004年4月，《小企业会计制度》出台。以上三项会计制度的颁布，标志着一个覆盖一般工商企业、金融企业和小企业的统一会计制度体系基本形成。全国统一的会计制度为我国各行各业的企业会计工作提出了一致性要求，极大提高了会计信息的可比性。

2003年开始，财政部开始全面引进国际会计准则，推动中国会计准则与国际会计准则接轨。为此，财政部对过去会计标准改革的经验进行总结，借鉴国际财务报告准则的先进做法，着手建设与国际标准趋同的中国企业会计准则体系。

2005年11月，中国会计准则委员会与国际会计准则理事会就中国企业会计准则与国际财务报告准则趋同签署了联合声明，中国的会计准则结合本国国情，实现了与国际财务报告准则的实质性趋同。2006年2月，财政部正式发布了修订后的《企业会计准则——基本准则》和38项具体准则，这象征着中国正式建立起以会计核算理论原则为基础的、与国际财务报告准则实质性趋同的会计准则体系，是我国会计行业发展上了新台阶的有力证明。

2010年4月，为响应二十国集团关于应对全球金融危机、建立全球统一的高质量会计准则的倡议，财政部发布了《中国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同路线图》，在制度上进一步保持了中国会计准则与国际准则的全面持续趋同。

随着我国会计准则国际趋同的成绩逐渐为世界同行所认可，从2007年开始，财政部开始积极争取中、外准则的等效互认。会计准则等效互认，是指某一国家或地区的会计准则与其他国家或地区的会计准则具有同等效力，获得对方资本市场监管机构接纳。2007年12月，中国会计准则委员会与香港会计师公会签署协议，同意双方的会计准则实现等效互认。2012年9月，欧盟正式公告上市公司合并财务报表层面所采用的国际财务报告准则与中国企业会计准则等效，完全承认赴欧上市的中国企业选择中国企业会计准则的合法性。

中国企业会计准则的建设和国际趋同对中国经济改革和发展的影响是广泛而深远的，具体可以总结为三点：一是通过执行企业会计准则，与国际会计准则实现接轨，中国企业的会计核算能力与水平得以大幅提升。现代化的与国际接轨的企业会计准则为提高会计信息质量和透明度提供了制度保障。二是在中国与境外资本市场之间建立起会计标准的双向信任关系，为进一步开放引进国际投资、中国企业进入国际资本市场融资奠定了制度基础。同时也降低了等效互认双方的企业的融资成本。三是让我国会计专业人员有机会参与到国际会计准则的制定过程中，要求国际会计准则制定者考虑在中国执行会计准则的实际情况，为我国在国际会计规则制定中争取到了话语权。可以说，企业会计准则的建设和国际趋同为中国的市场经济发展和制度建设提供了一个重要的落脚点。

二、审计市场规范建设

随着中国对外开放政策的实施，20世纪70年代末、80年代初，一批跨国公司先后进入中国，它们在华经营和发展业务对会计、审计、税务等专业服务提出了要求。会计行业成为中国较早对外开放的服务领域之一。

1980年，为吸引外资参与中国的经济建设，满足为外资企业提供审计和其他专业服务的需求，财政部恢复了注册会计师独立审计制度。1980年12月，财政部发布了《关于成立会计顾问处的暂行规定》，开始以政府直设的方式筹办“会计师事务所”，即在中央财政部和地方财政厅（局）成立“会计顾问处”，提供会计、审计和税务咨询等方面的服务。虽然，在日后的一些官方文件中，“会计顾问处”这一“体制内”的叫法在名义上逐渐被更为市场化的“会计师事务所”这一机构所取代，但这些会计师事务所仍然挂靠政府机关。当然，在那个时期，挂靠政府机关也是迫不得已的选择。通过挂靠管理，当时在中国审计市场上设立会计师事务所和落实会计师事务所治理机制就有了一个行政归属的锚点。这在一定程度上减缓了审计市场混乱的现象，但也带来了道德风险的陷阱。会计师事务所挂靠政府机关成为它们推脱审计专业责任的一种依赖，因为这种安排的实质是由政府机关向社会提供关于会计信息真实度的信心保障，这些会计师事务所甚至被称为“国有所”。

改革开放初期，社会对于注册会计师行业的理解和认知水平较低，行业发展缓慢。为了进一步加快行业建设步伐，1986年7月，国务院发布了注册会计师行业第一份制度文件——《注册会计师条例》，明确了注册会计师的法律地位和业务范围，要求注册会计师必须在会计师事务所执业。1988年11月，财政部成立了中国注册会计师协会，并在各地方成立省级注册会计师协会，迈出了行业人才培养和自律监管建设的第一步。

1993年10月，《注册会计师法》颁布，注册会计师行业的管理与发展正式走上了法制化轨道。而在1992年，国家批准开始引进国际大型会计师事务所，与国内的会计师事务所成立中外合资的会计师事务所。这批国际大型会计师事务所获得了财政部颁发的审计执业执照。

随着社会主义市场经济体制建设的深入推进，注册会计师行业从最初主要为“三资”企业提供资本验证、记账、审计等服务，发展到为内外资企业提供财务报表审计业务，在国企改制和资本市场健康发展等方面发挥着越来越重要的作用，成为社会主义市场经济建设中的一支重要的社会中介力量。特别是允许国际大型会计师事务所在中国通过举办合资所的形式在审计市场执业，从开始服务跨国企业到协助中国国有企业再到海外上市，担当中国审计市场的重要责任主体，这实质上是实现了审计服务市场与国际接轨，向外国同行开放，引进的不仅仅是审计技术，更重要的是国际资本市场信任的服务主体。

如上所述，在2000年之前，中国审计市场上大部分会计师事务所都是由政府设立或挂靠国企和政府事业单位的“国有所”。随着行业不断发展，“国有所”的组织体系问题也逐渐显现出来。1999年4月，财政部印发了《会计师（审计）事务所脱钩改制实施意见》，要求所有挂靠政府、国企和事业单位的会计师事务所在1999年12月31日前实现“脱钩改制”。“脱钩改制”的直接结果，就是建设专业化的会计师事务所，由注册会计师承担审计服务的专业责任，切断专业责任依赖挂靠机构的通道，同时它使这些机关色彩浓郁的会计师事务所从政府单位的创收工具变成自负盈亏的经营实体，其竞争方式从依赖行政支持变为自主参与市场竞争。

这场改革令中国审计市场的发展格局发生了根本性变化。在“脱钩改制”后的十年中，我国的审计市场结构得到了长足优化，培育出了十多家具有相当竞争力并提供综合服务的大型会计师事务所。

2010年，财政部开始主导新一轮的会计师事务所组织形式变革，即引导具备条件的大中型会计师事务所从有限责任公司制转制为特殊普通合伙制。2010年7月，财政部联合国家工商总局颁布了《关于推动大中型会计师事务所采用特殊普通合伙组织形式的暂行规定》，推动会计师事务所采用特殊普通合伙制。在大型会计师事务所的转制过程中，财政部针对“国际四大”在中国的中外合作所合作期满需要持续经营的问题，制定了《中外合作会计师事务所本土化转制方案》。2012年底，“国际四大”在中国的中外合作所全部转制成为特殊普通合伙制会计师事务所。

特殊普通合伙制通过要求对故意参与会计造假、在审计工作中出现重大过失的注册会计师追究无限责任，增强了注册会计师对审计工作的风险意识和责任担当，促进了注册会计师行业整体审计质量的提高。另外，特殊普通合伙制转制解决了有限责任公司制股东人数对合伙人数量的限制问题，让会计师事务所可以相对自由地吸收新的专业人士成为合伙人，经营规模和专业服务的实力得到了极大提升。特殊普通合伙转制的实施使我国大中型会计师事务所在组织形式上与国际市场做法和注册会计师服务的传统精神完全匹配，治理机制和管理制度更加科学。

截至2017年12月31日，我国共有会计师事务所7524家，其中，特殊普通合伙制会计师事务所49家，全部大型会计师事务所均采用了特殊普通合伙制的组织形式。经过改革开放40年，一个结构稳定、层次分明且有专业能力服务国家经济发展的审计市场体系已经在中国成功建成。

三、会计师人才队伍建设

20世纪90年代初，新加坡内阁资政李光耀先生访问北京，他提出“中国经济要发展，需要30万会计师”的建议，党和国家领导人高度认同这一建议，并且开始实施中国的会计人才建设工程，为国家经济发展培养一批道德优良、视野开阔、能力卓越的高水平复合型专业人才。

（一）建立注册会计师考试制度

在我国注册会计师行业恢复之初，注册会计师一直实行考核认定制度。1987年，财政部制定了《注册会计师考试、考核暂行办法》，注册会计师的选拔方式开始按“考核为主，考试为辅”的双规机制运行。实际上，当时几乎全部的注册会计师仍然是通过考核认定的。由于人才青黄不接，只有由老同志来担任注册会计师服务，这些通过考核的注册会计师年龄普遍偏高，在20世纪90年代初，60岁以上的注册会计师占比80%以上。

为了给愿意从事注册会计师职业的年轻人提供职业发展的机会，1991年，中注协作为财政部委托的注册会计师考试主办机构先后发布了《注册会计师全国第一次考试、考核办法》、《注册会计师考试命题原则》和《注册会计师全国第一次统一考试工作规则》。这三项文件对注册会计师考试的报考条件和考试内容做出了规范。1991年12月，中注协举办了第一届注册会计师全国统一考试。当年，共有2.3万余人报考，472人取得全科合格成绩。这次考试的成功举办是注册会计师考试制度在中国建立的标志性事件，等同于建立了会计行业的高考制度。

1993年10月，全国人大颁布了《注册会计师法》，明确规定了注册会计师考试的报名条件、豁免条件，同时废止了考核制度。注册会计师考试制度第一次以法律的形式被确定下来，成为取得中国注册会计师资格的唯一途径。

截至2017年12月31日，全国共有注册会计师240755人，执业注册会计师108109人。我国注册会计师人数虽然还没有达到当时李光耀先生建议的人数，但它的成长与国家经济体量的增加是相对应的。

（二）成立国家会计学院

筹建国家会计学院反映了朱镕基同志的远见卓识和领导力。1994年3月，当时还是国务院常务副总理的朱镕基在财税改革全面推开后不久，便召开专门会议，研究讨论注册会计师的培训工作。他在会上提出，要建立三个现代化的财会专业知识成人教育基地。这个想法为创立三所国家会计学院埋下了重要的伏笔。

1997年，在朱镕基同志的指示下，财政部成立了中国注册会计师北京培训基地建设指挥部，时任财政部部长的项怀诚和常务副部长楼继伟共同负责国家会计学院的建设工作。1998年3月，国务院正式批准了组建国家会计学院的请示报告，加快了建设国家会计学院的步伐。

北京国家会计学院（1999年4月）、上海国家会计学院（2001年5月）和厦门国家会计学院（2004年11月）先后落成。在创办初期，三所学院还采取了依托名牌大学的方式，为注册会计师专业人才的培训提供高水平的师资支持。其中，北京国家会计学院依托清华大学，上海国家会计学院依托上海财经大学，厦门国家会计学院依托厦门大学。

2001年10月，朱镕基同志在视察北京国家会计学院时为注册会计师赠写了著名的“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”的题词。这句题词不仅成为三所国家会计学院的校训，更成为所有中国注册会计师行业从业者心中遵循的基本道德规范要求。

在三所国家会计学院创办至今的20多年里，培训的人次超过了数百万。这三所学院为中国注册会计师行业人才的培养做出的贡献是巨大的，成绩斐然。世界上除了中国，没有一个国家设立国家会计学院，它如同会计界的黄埔军校，让世人羡慕。

（三）开展全国会计领军人才项目

为解决我国高端会计人才不足的问题，2005年12月，财政部决定在全国范围内启动“全国会计领军人才培养项目”，目标是在较短时间内形成一支具有国际视野、战略思维、德才兼备、精通业务、勇于创新的会计师高端人才队伍。

2007年，财政部发布了《全国会计领军（后备）人才培养十年规划》，提出要在全国范围内，有计划地按照企业类、行政事业类、注册会计师类、学术类4类，争取用10年左右的时间，培养1000名左右会计领军人才，担负会计行业的领军重任。

全国会计领军人才项目设置了较高的报考门槛，例如，在报考基础条件中明确规定领军人才班候选人必须是中央企业、省级大型国企、上市公司、其他企业的财务负责人和会计师事务所的合伙人。另外，这一项目得到了财政部会计司、中国注册会计师协会、中国会计学会、国家会计学院等部委和专业机构的大力支持。

全国会计领军（后备）人才培训班的培训周期为6年，分为集中培训和跟踪管理两个部分，跟踪培训实行在职学习、实践考核与跟踪培训相结合。截至2017年底，全国会计领军人才培养工程累计招收41个班级1658名学员，毕业21个班级716名学员。

全国会计领军人才工程已经成为中国会计行业高端人才的摇篮，发挥了人才的辐射和带动作用，不仅开创了高端会计行业人才的教育形式，更对国家的会计行业的发展起到了积极的推动作用。

结束语

“经济越发展，会计越重要。”《企业会计准则》是市场经济的重要规则，注册会计师行业承担着建设社会诚信的重要责任，会计人才也是国家发展需要的战略人才。注册会计师行业和会计人才的水平是会计能力的重要因素。一个国家的会计能力反映了它的经济制度和政府管治软实力。

改革开放40年来，中国政府始终将会计准则建设作为市场经济制度的重要基础性工程来抓，通过与国际会计准则接轨，建成了与中国社会主义市场经济发展相适应的企业会计准则体系。在审计市场上，会计师事务所是主体，财政部通过对会计师事务所的组织形式的两次重大改造，完成了最终由会计师事务所合伙人承担专业责任的审计服务责任限定，促进会计师事务所作为公共利益服务的提供方坚持营造社会诚信的专业责任。从无到有，财政部为市场经济体制培养了会计师事务所这一重要社会中介，并通过向国际大型会计师事务所开放，引进的不仅是简单的审计能力，更是为我国企业进入国际资本市场的信心背书。最后，人才问题是关系事业发展的关键。可以说，我国改革开放的成功，是人才培养的成功。人才投资是最大的投资。其中，在会计人才的培养上，财政部推动的“建设国家会计学院”和“举办领军人才培训项目”这两项举措是在世界上都被认定为创新的人才培养举措。

国家进入新时代。过去40年走过的路，说明了中国会计人的努力。现在，我们可以自豪地说，中国的会计行业没有落后。作为专业会计师，我们将积极发挥已有的成绩和优势，传递在改革开放中形成的会计精神，为下一阶段国家经济转型升级、提高发展质量贡献专业力量。

（作者在2011至2017年间担任普华永道北京首席合伙人，现为清华大学国家金融研究院金融与发展研究中心客座研究员。）

改革开放40年中的广告产业发展

丁俊杰 王昕

广告对社会发展的推动作用和镜像功能早已在全球范围内得到了印证和认同，约瑟夫·塔洛曾这样描述广告与美国社会之间的关系：“广告曾经帮助美国从移民的集合体中创造出一个国家，含蓄地演示了现代美国社会物质主义的、流动的和终级民主的实质。”（2002）反观中国，从1979年至今，广告与社会发展经历了近40年的磨合，已经形成了稳定的互动关系；然而，随着中国大国崛起进程的不断加速，广告根植的社会系统正处于迅速的变化之中，大国经济的成型，正在赋予广告新的社会作用。因此，本文将从历史和当代两个视角切入，探讨这一命题。旨在回顾广告发展与改革开放历程的基础上，对大国化背景下中国社会与广告互动的新特征和如何重新认识广告产业定位进行深入分析。

广告产业与社会发展相互关联，彼此联动。不同的社会阶段，不同的社会意识决定了广告意识、广告态度和广告表现，同时，广告意识、广告态度和广告表现又深刻体现着不同阶段的社会意识、社会发展阶段和社会文化生态环境。

一、广告意识层面：广告意识体现社会主流价值观念

广告意识与社会价值观念的关系可以从两个方面阐释。

首先，广告产业的兴衰与社会主流意识形态的变化息息相关。众所周知，广告是通过信息加工来影响人们心理或行为的一种传播方式。广告的信息加工，源于广告主的产品诉求，而不同时期的产品诉求，取决于当时的社会生产和分配方式，根源于社会的主流意识形态。例如，在计划经济时代，由于生产者占主导地位，消费者的意识和需求是次要的，生产什么就消费什么，所以整个社会对广告的需求非常微弱。因此，1978年前广告产业的萧条状况，是由当时社会主流意识形态特征决定的。随着改革开放进程加速，我国经济环境从商品经济到市场经济不断转变，计划经济下的“供不应求”开始被市场经济下的“供过于求”所替代，这一时期，社会对广告的需求激增，而且，由于人们的注意力日渐涣散，单纯的告知性广告已效果欠佳，情感、品牌等越来越深层次的东西改变和影响人们的行为观念。因此，从20世纪80年代开始，广告开始被当作竞争的重要手段和工具，广告的专业技术日新月异、产业规模发展迅猛。这实质上是源于社会主流意识形态变迁带来的信息沟通需求增加，而随着传播环境的日益复杂，有效的传播越来越稀缺，需要不断采用新兴的、更高级的传播方式来保证传播效果。

其次，广告能够体现社会大众内心深处真实的欲望追求。除了对主流意识形态的变化非常敏感外，广告的诉求和表现形式清晰表现着社会中不确定的大多数人群的价值观，反观改革开放初期，从长时间的思想禁锢到骤然的意识开放，直接影响着当时的广告表现：“可口可乐”“雷达表”“皮尔卡丹”“江诗丹顿”等首批进入中国的洋品牌催生出人们对海外生活方式的追捧；一系列以“享誉全球”“贵族标准”“皇帝享受”为核心诉求的广告作品大量出现，体现了人们内心深处对生活品质的期望和追求。从这一层面来看，广告对社会价值观念的直接体现和忠实记录甚至超越了主流媒体，因为“广告的背景安排就是当时社会情形的客观反映，而它核心的诉求，就是社会价值观的表白”[1]，是社会大众内心深处真实的欲望追求的表露。

二、广告态度层面：广告态度体现社会发展阶段特征

广告态度是消费者通过对日常生活信息的不断接受而相对固定下来的对广告总体表现的赞同或不赞同的倾向，它是由广告唤起的各种积极和消极的认知和情感的反映。[2]笔者曾在《中国广告观念三十年变化》一文中详细论证了从1979年至今不同时期广告与中国政治意识、经济发展和消费文化变迁之间的关系。[3]从中我们可以看出，改革开放以来，广告态度的变化体现出鲜明的社会发展阶段特征。

以政治意识变化为例，当代广告复苏初期，围绕广告的阶级属性、经济体制归属等意识形态层面问题曾有过激烈论战，从1978年前将广告视为“资本主义市场兜售商品、欺骗顾客的行径”[4]到1985年承认广告是“一种传播经济信息的手段”[5]，是“社会主义宣传工作的一种形式”[6]。这一时期，主流媒体对广告态度的变化，清晰地体现出了中国政治意识从封闭到开放的初步变化，具有鲜明的历史阶段特征。

广告态度与社会发展阶段特征的变化还表现在社会对广告的容忍程度上。从20世纪80年代后期开始，随着中国经济的多元化，市场化程度越来越高，广告的多元化、市场化特点也越来越明显，首先，广告的表现手段迅速翻新，几乎达到了无所不用、无处不及的程度。在1987年全国第六次运动会上，健力宝几乎开发了包括墙壁、痰盂在内所有能使用的广告媒介，闭幕式更是通过赠送8万瓶饮料的壮举，打造了一片橙红色的海洋。其次，广告表现的产品千姿百态，从风油精、发乳、自行车等生活用品到“四大件”和“三双一彩”[7]，再到后来的药品、房地产、汽车，广告的表现内容不断丰富，现在我们甚至很难找到身边哪种日用品没有相应的广告。

在社会空间中，广告的无处不在和无所不包，体现的是言论自由、表达自由基础上的广告自由。反映出不同的价值观、不同的消费欲望、不同的消费方式之间的碰撞和并存。需要注意的是，中国社会广告态度的变化呈现出阶段性震荡的特征，在市场经济高速发展的时候，社会容忍度比较高，广告的表现千姿百态；而当社会某一个力量开始收紧的时候，广告的表现就很容易受到非议，甚至被压制和打击。这种压制和打击有时候表现为不同利益集团的碰撞，有时候表现的又是政府和市场的较力，比如改革开放初期，社会处于一个刚刚开始分裂的过程，广告的表现五花八门，处于高速成长的状态，北大的学生曾发起过对广告的抗议，其实是通过宣传自己对广告的批评态度，表达对广告背后经济势力的不满，而广告则成为社会问题的替罪羊。

三、广告表现层面：广告创意体现社会文化生态环境变迁

广告是消费文化的塑造者，是社会文化体系的重要组成部分。广告所代表的消费图像已经大量占据了中国社会公共空间。1979年以来，不同时期的广告创意与社会文化相互影响、持续互动，折射出社会文化生态环境的发展和变迁。

改革开放初期，广告的表现手法比较单一，广告创意被形象地总结为“产品照片加经理照片再加上干喊几声”。[8]这种严肃而朴素的广告创意具有很强的政治色彩，体现出鲜明的历史特征。

从20世纪80年代开始，随着开放程度不断增加，广告公司的国际化进程加速，广告成为海外品牌开拓中国市场的利器，广告的创意和表现手法开始与国际接轨。学习国外的优秀创意，进行本土化加工后出炉的大量内容新鲜、表现方式各异的广告，开启了国人开眼看世界、了解西方文化的窗户。广告创意思想的翻新，体现出中国社会文化生态环境从封闭到开放的变化。

21世纪以来，随着中国在国际舞台上的地位不断重要，中国社会对海外文化的追捧和好奇逐渐淡化，民族文化自豪感则不断加强，带来了广告创意领域的两个问题：

首先，是基于民族立场，对广告创意的文化批评开始增多。例如，2004年，日本“立邦漆”广告表现的是一条龙在涂有立邦漆的柱子上滑落了下来，广告一经发布，马上受到中国社会媒体的口诛笔伐，最后是商家、广告公司和杂志社都出面道歉才得以平息。无独有偶，丰田的“霸道”和耐克的“恐惧斗室”等广告创意也都曾出于类似的原因而备受非议，而全社会民族文化自豪感的加强，正是此类广告批评出现的深层原因之一。

其次，是大量中国元素开始作为背景元素出现在广告创意中，尤其是一些国际品牌，如可口可乐的“青花瓷可乐罐”广告、百威啤酒的“万里长城”广告，更是希望通过本土化的广告创意在中国社会文化体系中找到自身品牌文化扎根、生长的土壤。

站在改革开放40年的历史节点，新的时代背景赋予了广告新的产业空间和社会作用，也带来了关于如何认识广告产业定位的深刻命题。一方面，当前社会中广泛存在着对于广告的误读和曲解。例如，认为广告是简单的叫卖，是夸大其词、强迫消费。另一方面，广告是一个交叉产业，与商业、文化创意产业、现代服务业、传媒产业都有一定联系。不同的产业定位，带来的是不同的资源配置和发展方向。头衔过多，支点缺失，令广告业的发展无所适从。新的时代背景下，我们需要重新定义广告的社会属性和社会价值。

四、重新思考广告的社会技能属性

从广告活动的功能来分析，广告是一种商业行为，属于服务业。同时，广告承载的是信息流，因此，我们应当从信息服务业的角度去理解广告业的定位。这一产业定位强调广告的两个功能：一是通过编码加工，客观传播信息的功能；另一个是影响受众的观念和形象的功能。由此可见，广告活动中既有信息服务的科学问题，也有强调创意的艺术问题。对信息有创造性地加工，使得信息带有意义，带有价值，只是广告的特点之一。如果只抓住这一点，不及其余地将广告定位为创意行业，是不全面的。

因此，我们需要从社会技能的角度来思考广告业的定位。每一个存在的个人或机构，都有向外发布信息的需求。广告的存在，正好为满足信息交流需求提供了有效的手段。社会需要广告，就如同人需要表达语言的嘴巴、交流空气的鼻子，是存在的象征和必需。

从社会宏观角度来看，广告传递的是人的思想、人的功能和人的存在，肩负如此重任的信息服务行业自然是社会必不可少的组成单元，而在广告业发展的很长时期中，社会舆论和相关研究忽略了广告的社会技能属性，过度拘泥于广告信息传递前端的表象，强调广告发展中出现的负面问题，从而导致了广告属性的模糊。

五、高度重视广告的社会沟通功能

广告是一种营销手段，营销的核心功能在于实现和谐地交换。完成和谐交换有两种方式，其一是计划经济，即按照人的科学精神去计划，你有多少需求，我能生产多少，把资源做到最优配置，这种方式的优势在于资源配置的可控性强，但缺点在于对需求的把握容易失真。另一种方式是市场经济，消费者的需求是自有的，企业需要通过一定的方法去观察、捕捉，根据观察到的需求生产，然后通过信息发布，引起交易兴趣，完成交换过程。因此，广告作为营销的润滑剂，在市场经济结构中发挥着沟通社会信息、配置资源产品、引导资金流动的重要作用，是社会和谐、繁荣安定的表现和保障。

同时，当前，从社会功能层面来看，广告肩负着为全社会提供沟通平台的重任。日益繁荣的广告业，实质上搭建了面向全社会的大型沟通平台，能够满足中国社会在各个层面、各个渠道的沟通需求。从国家意识层面的国家形象广告，到塑造地方形象的城市旅游广告，再到面向弱势群体和广大农村的公益广告、扶贫广告，未来由广告编织而成的社会沟通网络将涵盖群体与个人、人与人、人与社会、人与自然各个方面，广告可以“通过良好的创意和表现形式向公众传播先进文化、塑造高尚精神、引领文明风尚；或加大弘扬真、善、美，抨击假、恶、丑的宣传等等”[9]。

广告社会沟通功能的加强，显示出发端于商业的广告业正在从商业范畴进入社会范畴，随着政府对广告活动的日益重视和深入参与，未来广告的社会沟通功能还将进一步彰显。

六、关注广告与企业价值观念互动中的机遇

在市场实践中，企业的发展有两种不同的驱动模式。第一种是利润至上的财务领衔模式。即企业通过融资、投资、兼并、上市等一系列商业行为，终极目标是用财务的指标来实现发展。该模式的缺陷在于不重视企业品牌，不重视广告投放，单纯以财务报表为企业活动的核心，很容易带来企业的畸形发展，成为以营利为第一目标的纯粹经济动物。在我国，由于市场经济发展的时间尚短，受西方MBA等思想的影响较深，财务领衔的模式在过去的三四十年受到很多企业的青睐。同时，全社会范围内，还没有形成对于品牌的重视和认同，因此，广告作为塑造品牌的重要手段，没有得到必要的重视和投入，追求短期利润的无序投放却屡见不鲜。

第二种方式则是品牌驱动模式。品牌是同质化市场中差异化的体现，差异化程度的高低，取决于企业实力、产品、功能和价格等方面的优势，升华为企业的品格、文化和精神。因此，品牌是能够支撑企业行走百年的主要动力，纵观全球的百年企业，没有百年的财务，只有百年的品牌。

当前，大国化经济环境中，从政府到企业，整个社会的品牌观念正在不断增强，品牌已经切割了我们日常生活的时间和空间，定义了不同的生活水平和生活品质。社会对于品牌价值的重视和认同，将直接影响广告在企业战略中的作用和价值。

因此，随着社会整体品牌意识的建立，在品牌驱动模式的主导下，有计划、有重点的持续性广告投放行为将成为未来企业市场实践的重要组成部分。同时，如何满足国际化传播将成为中国广告业需要解决的课题。

总之，从改革开放初期，中国人民开始探索建设中国特色社会主义道路，到今天，我们迎来了改革开放40年的重要历史节点。这一过程中，广告在与社会的互动中实现了规模的成长、功能的发挥和价值的认同。今天，承载消费信息的广告充斥着我们的生活空间，表现消费图像的广告丰富了社会公共图像系统，记录消费趋势的广告折射出社会发展的不同阶段。未来，大国化的中国经济、国际化的社会影响，以及由此带来的广告社会属性和社会价值的重构，将进一步推动广告与中国社会发展持续互动，不断调整，逐渐成熟。

（作者：丁俊杰系中国传媒大学广告学院教授；王昕系中国传媒大学广告学院副教授）

[1] 参看黄升民、陈素白：《社会意识的表皮与深层》，《现代传播》2006年第2期（总第139期），第24页。

[2] 参看张红霞：《青少年对广告的态度及影响因素》，《心理学报》2004年第36期，第601页。

[3] 参看丁俊杰、赵子忠、王昕：《中国广告观念三十年变化》，《现代广告（学术刊）2008年》，第31页。

[4] 萧玉纶：《为广告正名》，《人民日报》1984年7月24日第8版。

[5] 国务院办公厅：《关于加强广告宣传管理的通知》1985年印发。

[6] 《广告要为建设社会主义两个文明服务——国务院办公厅发出〈关于加强广告宣传管理的通知〉》，《人民日报》1985年11月24日，第2版。

[7] “四大件”又名三转一响，是中国在20世纪50年代后期的一个名词，指的是当时国家有能力出产，而为各个家庭所希望拥有的四件家庭物品。这四件家庭物品分别为：收音机、自行车、缝纫机及手表。“三双一彩”指1983年后随着中国社会消费能力提升，引起人们抢购的单价1000元以上的彩电、电冰箱、洗衣机和成套家具。

[8] 马立诚：《广告业期盼新姿态》，《人民日报》，1998年4月12日，第4版。

[9] 参看黄升民、黄河、陈素白：《分聚之间的危情与转机——广告业发展的内在核心驱动力》，《国际广告》2007年7月。

图书在版编目（CIP）数据

40年改变中国：经济学大家谈改革开放：全2册/新望主编；高尚全等著.--北京：北京联合出版公司，2018.8

ISBN 978-7-5596-2305-8

Ⅰ.①4… Ⅱ.①新…②高… Ⅲ.①改革开放—中国—文集 Ⅳ.①D61-53

中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第143669号

40年改变中国：经济学大家谈改革开放

作　　者：新望主编 高尚全等著

总 发 行：北京华景时代文化传媒有限公司

责任编辑：昝亚会　 管文

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版式设计：柳淑燕

责任审读：刘配书 赵娜

北京联合出版公司出版

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字数578千字 690毫米×980毫米 1/16 47印张

2018年8月第1版 2018年8月第1次印刷

ISBN 978-7-5596-2305-8

定价：128.00元（全2册）

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