图书在版编目（CIP）数据

化蝶：一个滇南小镇的政治史/刘永刚著.--北京：社会科学文献出版社，2018.11（2019.4重印）

（九色鹿）

ISBN 978-7-5201-3463-7

Ⅰ.①化…　Ⅱ.①刘…　Ⅲ.①乡镇-地方政府-行政管理-政治制度史-研究-云南Ⅳ.①D691.22

中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第207869号

·九色鹿·

化蝶：一个滇南小镇的政治史

著　　者 / 刘永刚

出版　人 / 谢寿光

项目统筹 / 桂　芳

责任编辑 / 桂　芳　王　展

出　　版 / 社会科学文献出版社·皮书出版分社（010）59367127

地址：北京市北三环中路甲29号院华龙大厦　邮编：100029

网址：www.ssap.com.cn

发　　行 / 市场营销中心（010）59367081　59367083

印　　装 / 三河市尚艺印装有限公司

规　　格 / 开本：787mm×1092mm　1/16

印张：28　字数：340千字

版　　次 / 2018年11月第1版　2019年4月第2次印刷

书　　号 / ISBN 978-7-5201-3463-7

定　　价 / 78.80元

本书如有印装质量问题，请与读者服务中心（010-59367028）联系

版权所有 翻印必究

序

人类社会进入国家时代以后，国家不仅是最基本和最有效的政治形式，也框定了国家范围内其他政治形式的形成和发展。20世纪伊始，中华历史上始自秦代的王朝国家的演变走向末端，与此同时，一个全新的民族国家构建的宏大历史进程逐渐开启。这样一个建基于巨大社会变革的政治进程，不仅终结了延续数千年的王朝国家历史，从根本上改变了中国国家形态演进过程，也在古老的中华大地上逐步构建了全新的民族国家形态。这个过程使中国走出亚洲并深刻地融入了世界民族国家体系。

对于这样一个波澜壮阔的历史进程，从不同角度、多个侧面、全方位、立体化地研究和把握中国国家的成长过程，洞悉国家形态的转型，以及民族国家的构建和发展的政治历程，成为关涉中国未来发展的一个重大历史课题。对历史的反思和现实的认识愈加全面和深刻，一个国家走向未来的脚步就愈加坚实和有力。研究中国的国家成长历程，尤其是从传统王朝国家向现代民族国家的转型历程，以及现代国家构建和发展中的问题并得出科学结论的历史责任，也就落在关心中国政治发展的学者肩上。

近年来，对中国国家进程的研究全面展开且取得了明显的进展，并对国家建设及确立中国与世界的关系产生了一定的影响。从总体上看，当前的研究涉及社会科学的诸多学科与诸多领域；研究视角也呈现出从宏观到微观的完整图景。在所见研究中，宏观整体性地研究中国国家进程的成果较多，选取国家进程某个侧面的研究相对较少，针对某个具体区域或村镇政治变迁的深入研究并不多见。微观的、具体的研究不足，反过来又影响着对中国从王朝国家向民族国家转型历程深刻内涵的把握。只见树木不见森林的描摹，无法对宏大的历史进程形成完整把握；只见森林不见树木的研究，则不能对宏大历史进程内涵进行深入挖掘。

对于中国这样一个有着悠久历史、在近代又背负了太多屈辱的东方大国来说，把握国家形态的发展以及巨变的深刻程度，既需要宏观的纵横历史视野以展示这一巨变的伟大，更需要在微观的史实梳理中揭示这种巨变的艰难。中国近代以来经历的满清王朝的衰败阵痛、中华民国的亡国危机，以及中华人民共和国初期国家建设的艰难探索与改革开放后的国家崛起这几个重要历史阶段，均表明国家政治进程是一个由众多微小事件构成的系统化社会转型过程。这种转型既体现在国家疆域划定与治理体系上，也呈现在国家观念与政治文化上；既表现在国家制度体系上，也深刻反映在社会细胞之中。显然，对于中国从传统到现代的这个政治转型过程，用文字表达并非易事。而面前的刘永刚博士的《化蝶：一个滇南小镇的政治史》一书，就试图完成这样一项不简单的工作。

本书以地处祖国西南边疆的云南省石屏县宝秀镇为研究中心，并将对该地区政治变迁的考察置于宏观、整体的国家政治进程之中。作者选取这个边陲小镇作为研究样本，有其独特的研究视角与学术关怀。宝秀作为祖国边疆哈尼族、彝族聚居区内一个以江浙移民为主体并保有浓郁内地文化的村镇，其既是考察中国疆域一体化进程的独特案例，也是探究国家边疆治理体系沿革的有效对象。这个在王朝国家早期远离国家政治的荒蛮之地，因国家持续的制度供给与不断的移民屯种，逐渐完成了从“化外”到“化内”的社会转型。同时，在中国民族国家构建和建设中，地处边疆的宝秀地区并没有被“遗忘”，在国家深刻影响边疆地方的同时，宝秀地方也以政治、经济、文化和社会诸方面系统性的变革回应并支撑着国家政治变革。宝秀地区所经历的从“边陲之地”到“政治地方”的社会转型，生动揭示了边疆与内地的一体化进程，以及中国从传统王朝国家到现代民族国家的社会巨变。这种巨变，恰如由“蛹”化“蝶”，这也许是本书以“化蝶”为名的缘故吧。

《化蝶：一个滇南小镇的政治史》一书，将滇南宝秀地区政治史的考察融入整体的国家政治进程之中。全书分为秦汉至明清、晚清至北洋政府、南京国民政府时期、中华人民共和国建立至改革开放前，以及改革开放至今，共五个时期。涉及传统王朝国家的边疆设治、民族国家构建的初始阶段、民族国家构建的全面展开、民族国家构建的完成等民族国家建设的各个阶段。在研究过程中，作者并未全面考察宝秀镇的社会历史变迁过程，而是围绕基层政权的制度设计与体制运作，采取历史制度主义的研究方法，对宝秀这一具有特定意义的乡镇的政治结构与基层政治变迁进行了长时段的细致考察。其切入点虽是地处祖国边陲的宝秀镇，揭示的却是边疆地区融入国家政治并最终达到一体化的特有历程。这样一种宏大但具有历史纵深感的考察，为科学结论的得出奠定了可靠基础。

总体来看，在本书中刘永刚博士做到了宏观的国家视野与微观的区域视角相结合，国家政治进程与边疆治理相结合，政治学理论构架与历史学细致考证相结合。全书既有完整的国家政治进程的关照，又有生动鲜活的边疆地方政治变迁的个案描摹。这种学术视角与研究方法对于深入把握中国国家成长的政治历程、揭示边疆中国发展的社会规律、归纳中国边疆治理的经验与教训，有着显见的学术价值与实践意义。总之，呈现在面前的这本著述是一项扎实的研究成果，也不失为系统了解西南边疆基层设治的知识读本。

教育部长江学者特聘教授

云南大学 周平

2016年5月20日

摘要

就目前学界研究看，基层政治是政治学界关注的一个热点，但制度主义取向的乡村研究过多关注乡村选举、村民自治的制度动力以及对于制度运行中的受益与受损的探讨，而没有长时段的整体基层政治的历史制度主义分析。本书主要考察滇南地区的乡村基层政治。一方面，揭示基层政治过程较之内地村镇的特殊性；另一方面，通过对边疆的乡村社会基层政治结构变迁历程的研究，揭示以制度演进为表征的国家一体化政治发展方向。

基层政治是考察一个国家成长与转型中的政治结构、政治生态、权利体系、政治控制较好的着眼点。本书以地处祖国西南边疆的滇南古镇——宝秀镇数百年的政治变迁与政治秩序为主要考察对象，揭示了该地从历史时期的“化外之地”，经历代王朝经营与屯垦戍边而渐次与中原内地政治一体化的进程。宝秀镇以明初军屯“宝秀十二营盘”为中心而逐渐形成，并成为明清乃至民国时期中央政府管理边疆、辐射周边的文化基地与前沿阵地。尤其是民国年间系统的社会改造与基层建政运动，为中华人民共和国建立后中央政府治理边疆提供了丰富的经验。新中国的社会改造与基层政治变革，进一步使该区域不再是一个边陲小镇而成为民族国家的政治地方。该区域所经历的从传统王朝国家到现代民族国家的漫长、不间断的与内地一体化的政治变迁史，恰如由“蛹”化“蝶”般的痛苦与伟大。基于此原因，本书以“化蝶”名之。

本书以历史制度主义为分析视角，以地方制度的形成、更替、依赖、嬗变为线索，以国家权威、社会自主、制度场域的互动为基本分析框架，运用个案实证研究、历史/比较研究、调查研究和统计方法等方法，将滇东南基层治理与政治秩序进行长时段、大范围的政治系统分析与纵横比较，以突破以往研究基层政权与乡村生活中的国家、社会二元范式，而呈现更加鲜活、生动的边疆地区逐渐融入国家政治、支撑国家成长的宏大历史画面。

本书主要考察边疆地区多民族杂居乡村的基层政治过程，以区别于以往边疆治理变迁研究中专注于少数民族研究，而忽视边疆地区多民族杂居、混居，乃至交融的社会场域。本书以历史制度主义理论为范式，结合社会资本理论构建的“权威、自主、制度场域”的全新分析框架，对于边疆民族地区的非民族乡镇长时段的政治发展研究具有补白价值。而国家权威、乡村自主融合于一体，统一并融于政治发展进程中的国家制度之中；基层政治从“法制”到“法治”的进程，正是制度进步与完善的依托与途径。

- 导论

- 第一章 从“化外”到“化内”的滇南社会

- 第二章 晚清、北洋时期地方自治下的基层政治变动

- 第三章 南京国民政府时期的乡村秩序

- 第四章 “人民当家作主”制度下的乡村政治重构

- 第五章 改革开放以来基层政治再造与乡政村治

导论

学术研究并非单纯地仅为满足研究者的兴趣与爱好，而有意义的社会科学研究均应将学术情愫与社会关怀有机整合。作为政治学研究中心议题的国家以及国家成长，是一个历久弥新的研究领域。同时，在中国国家成长的过程中，从传统的王朝国家向现代民族国家的演进，更是重要的研究热点。近代中国社会转型与国家形态重构，是丰富的、细微的，甚至是在某个历史瞬间微不足道的社会变迁所支撑的。从国家疆域治理的视角来看，中国的现代转型，所面临的首要问题是克服传统王朝国家的离散性并有机整合国家疆域。因这一命题的极端重要性以及涉及区域的广泛性与复杂性，同时满足了学者探究学问的好奇与修齐治平的家国情怀，而吸引了众多学者孜孜不倦地耕耘以追求学术真理。

本书主要考察祖国边疆滇南多民族杂居地区的乡村基层政治史，以区别于以往研究过多关注边疆少数民族特性而造成的对多族杂居乃至以汉族为主体的边疆乡村社会的遗忘。随着明清乃至近代以来国家的转型与社会变迁，边疆与内地的一体化程度随着国家政治整合能力的提升而不断强化。与之相应，边疆地区人口流动的频密与社会结构的变化，使得习惯上所说的边疆民族地区的人口结构、社会文化、居民族属结构已发生重大变化，各族居民的散杂居状况逐渐成为基本居住格局。以这个大的国家政治发展进程为背景，对边疆地区非民族县乡的基层政治研究有了更强的现实意义。一方面，边疆地区乡镇所处的特殊内外政治环境，使其基层政治过程较之内地显示出自身的特殊性；另一方面，研究边疆地区多民族杂居社会基层政治结构变迁历程，对准确把握边疆地区基层政治发展方向有着显见价值。当然，边疆地区各民族散杂居状况的形成与特有的基层政治过程，既有社会内部结构变化的原因，也与国家疆域的一体化进程直接相关。

中国社会的深刻转型肇始于近代以来构建现代民族国家的努力，在边疆地区建构政治合法、行政有效的基层政权，关系着新型民族国家统治的合法性与政治稳定。从历史的视角来看，国家权力向边疆社会的渗透是呈梯度、扇形模式逐步扩展的。中央政府对与少数民族聚居地毗邻的各族杂居且以汉族为主的地区治理的经验与教训，是国家边疆治理政策的起源与实验。由国家力量主导的扩展性权力向边疆社会的渗透，是以打破其固有的封闭政治体系与政治文化为特征的。这一特征，决定了国家权威与边疆社会自主从对抗、博弈到一体的过程。在现代民族国家构建的背景下，国家、现代性和边疆社会成为三个基本的影响变量。但这三个变量无一例外地处于由制度、观念、规则、文化、组织网络等形成的“制度场域”[1]之中。如果将这一宏大的历史叙事拉回具体的边疆地区来考察，本书的研究样本及其所在云南南部区域的政治进程，恰当地呈现了中国国家进程中的特定区域与特殊性问题的有机统一。

在中国从传统帝制国家向现代民族国家转型的过程中，一个面向是地处西南的云南始终未能成为这场国家转型运动的先锋和代表；另一个面向则是由于其相对封闭，地处国家边疆，经济文化相对落后，近代以来并未成为军阀争霸的战场。这些看似不利的因素恰恰实现了国家转型、构建现代民族国家相对稳定的政局，使得国家与地方政策具有了难得的连贯性。自从清末推行地方自治以来，由于中央政府的要求以及云南地方利益，这场轰轰烈烈但无果而终的自治运动，在滇南却得到了较完整的实践。从晚清直至中华人民共和国建立初期，“乡”始终未能成为一级基层政权。乡是以地方自治的组织形式出现的，乡之上的区在代表县执政的同时也成为连接国家与社会的桥梁。虽然这时的乡具有自治性质，但是随着1934年国民政府遍建保甲，国家权力仍能日益深入乡村。当然，保甲组织及其组成人员具备国家授权与社会授权的双重特性。国家选择的地方行政人员大多是当地居民且有人望和财产并愿与国家合作；而从地方社会来看，这些人则多为地方乡绅，虽缺少了传统士绅的道德约束，但为家族利益和声望也不至于鱼肉乡里。加之这些地方行政人员多具诸种身份，使得他们与国家间的关系若即若离。

从中华人民共和国建立至人民公社化，地方的社会自主性得到了空前的张扬，但是人民公社化运动使得中国底层社会近乎沉寂。由国家授权体系建立起来的管治型秩序在实现共产主义的热潮中引领了社会的自主与方向。在这种国家授权体系之下，超经济强制束缚了农民的生产积极性；日益官僚化与体制化的基层干部忠实地执行国家意志，农村对城市建设的支援的代价是农村经济长期的滞后与农民生计的困乏。新中国成立以来，宝秀当地没有一例区乡干部辞职的事件发生，说明国家执政理念的转变与为人民服务理想的积极价值。但从经济利益角度分析，自然是国家利益、集体利益、个人利益一致的结果，或者可以认为基层干部与国家利益而非乡村利益趋于一致。经过1983年的乡镇改革以及之后的村民自治，基层政权的授权形式发生了一些变化，最为明显的就是人民代表大会被空前重视，公民授权得到了肯认与实践。滇南地区2003年展开的村委会选举和石屏全县开展的乡镇长直接选举，以及2006年红河州全州的乡镇长、乡镇党委书记的直接选举，无疑推动了乡村社会的自主性与参政的积极性，并为新时期我国基层政治发展进行了有益的尝试。

本书的研究对象与命题涉及国家的边疆治理与基层政治两个领域。虽说是两个领域，却有机统一并体现在了以宝秀镇为中心的滇南基层政治进程之中。改革开放以来，人们对国家政治体制改革与民生的关注日益增强，作为政治体制改革试点与民主土壤的乡村及其政治变迁受到学界的青睐。同时，中国国家建设的伟大成就进一步凸显边疆之于国家的意义，边疆治理及其能力的现代化已然成为中国政治学研究的新热点。本项研究就是这两类研究命题的结合，试图推动对边疆中国政治进程的了解，揭示边疆治理沿革及其现代化的方向。

进入20世纪，伴随着现代民族国家建构的需要以及国家转型所造成的文化冲突与治理困境，乡村政治结构的研究已为中国学界所关注。“1920年以前很少有作者关心中国的农业，也几乎没有写出关于农民的学术著作。”[2]然而1920年之后，乡村社会研究的著述如雨后春笋般不断问世。同时，与各类社会改造运动相伴，李景汉的《定县社会概况调查》，费孝通的《江村经济》《乡土中国》，吴晗、费孝通合著的《皇权与绅权》，林耀华的《金翼：中国家族制度的社会学研究》，均成为现代早期研究中国乡村社会的经典之作。此时，也有多项研究集中探讨了中国传统社会地方自治的理论、实践经验、不足以及出路。[3]另有多部著述对民族国家构建过程中国家权力下沉到地方社会的基层政权建设、乡村社会改造与社会自主等进行了较深入的论述。[4]整个民国时期的相关研究均体现了研究者强烈的时代关怀与社会责任。

中华人民共和国大规模的社会改造和基层建政运动，并未掀起学界对乡土社会和基层政治研究的热潮。而美国黄宗智的《华北的小农经济与社会变迁》《长江三角洲小农家庭与乡村发展》呈现的旧时国家政权、士绅或地主、农民的三角关系的复杂性，进一步因杜赞奇的《文化、权力与国家：1900～1942的华北农村》，使国家政权建设、权力的文化网络、国家政权的内卷化以及赢利型经纪人[5]等概念成为中国农村研究的时髦话语。改革开放之后，中国农村政治与社会研究逐渐复兴，研究的深度与广度不断加强。这既体现为从国家政权建设和国家层面进行宏观研究的兴盛，[6]也体现为以华中学者为主体的大量微观实证研究的进展。

可知，从20世纪初兴起的乡村研究，被置于现代民族国家建构与国家整合的大背景之下。虽然学界也试图突破国家与社会的二元分析结构试图建立国家、社会、公民、社会组织等多元分析框架，但国家与社会二元互动仍是最为主要的研究视角。[7]这一方面体现了研究乡村的目的在于深化对中国国情的认识以探寻国家建设的路径；另一方面，显示了以国家与社会的二元视角认识问题的相对便捷与直观。

那么这里的问题并非是否继续采用国家与社会的关系视角来设计研究框架，而是揭示国家与社会的二元互动视角缘何有着如此的魅力。在政治学视野中，作为一个政治共同体的国家，最早是指“一种政治联合的形式”。[8]随着近代政治哲学的发展，“国家”的内涵基本确定，即“国家是指在一定的领土范围内对其全体国民进行控制并拥有最高主权的一种特殊的社会组织形式”。[9]显然，这个定义下的拥有“主权”的国家是现代国家。而安东尼·吉登斯笔下的“对业已划定边界（国界）的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护”[10]的民族国家显然已成为现代国家的基本样式。其所强调的是国家公共权力对内的至上性和对外的自主性。对于国家的公共权力与社会个体权力关系的界定，显示的则是现代国家合法性的来源。

社会，在政治理论中是以国家的对立面呈现的。较早的社会有机体论者孔德、斯宾塞等人认为社会是一种有机体；在形式社会学论者齐美尔眼中，社会就是一种交往；涂尔干则认为社会是一种文化的集合体；在韦伯、达伦多夫等社会学家眼中，社会就是一种制度体系。在马克思主义经典作家看来，人类自身所从事的各种物质实践，不仅创造了人自身，也创造了社会。人们以一定的生产活动使个人之间发生社会关系，“各个人借以进行生产的社会关系，即社会生产关系”。[11]所以，生产关系构成社会关系，相应地也构成了社会。

国家与社会关系的问题是政治学最古老的研究问题之一。在马克思主义政治学说体系里，国家与社会既相互分离又辩证统一。恩格斯认为国家就是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化（脱离）的力量”。[12]西方古典国家与社会关系理论大致经历了古典自由主义社会优位论、近代国家主义的国家优位论以及黑格尔二元对立统一的国家社会观。各方的主张与争论如图0-1所示。

图0-1 西方关于国家与社会关系路径选择

以上思想在具体的国家治理中，体现为关于政府与社会孰大孰小，以及政府与社会孰强孰弱关系模式的设定。其中，“大”与“小”是从政府规模来说的，而“强”与“弱”则针对政府职能而言。如图0-2所示，A、F表示极端的社会路线与国家路线；B点是“小政府、大社会”模式或“弱政府、强社会”模式；C表示的是“第三条道路”者所主张“中政府、中社会”模式，国家与社会力量同时增长并向外扩展后的结果就是C`所代表的社群主义者主张的“强政府、强社会”模式；D表示新自由主义者主张的“强政府、弱社会”模式；E表示的是极权主义模式。当国家轴与社会轴形成的“权力夹角”为45°时，国家权力与社会力量达到均衡状态，是理想的国家与社会关系模式。虽然在国家路线与社会路线的分野上各家各执一词，但各派均认可国家对于社会的必要性。[13]

图0-2 现代西方国家与社会关系模式

以上理论均是在国家与社会二元的视角下展开的，即对二者的边界及划分。马克思早就指出：“在古代国家中，政治国家就是国家的内容，其他的领域都不包含在内，而现代的国家就是政治国家和非政治国家的相互适应。”[14]当然，在现代国家的政治生活中，二元分离的国家与社会却难以清晰划定二者的边界。关于国家与社会的边界，存在卢梭、洛克等人在社会契约主张的权力让渡论、黑格尔的“市民社会”需求论，以及马克思主义经典作家的国家与社会对立统一论等。当然，这个在“主权”原则下对国家与社会关系进行的研究，其基础是现代民族国家的建构。正如杜赞奇所言，“国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程：一是渗透与扩张的过程，一是证明此种渗透与扩张过程的合法性。”[15]

然而，无论怎样划分国家与社会的边界，二者统一于一个国度则是毋庸置疑的。究竟是什么将二者连接在一切呢？马克斯·韦伯传统型、魅力型（charisma）和法理型三种政治统治类型[16]的划分，对于理解国家与社会的连接问题有一定启示。其所划分的权力类型，实质上是国家权力进入社会的方式，即真正将国家与社会连接起来的是政治权力的获得过程。此过程是由其所在的制度、观念、规则、文化、社会网络形成的制度场域所规定的。所以，可以得出初步结论，那就是制度将国家与社会牢牢地连接在了一起。

关于制度对人类社会的意义，有学者指出：“制度建立的基本规则支配着所有公共的和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公共物品的方式，以及影响着收入的分配、资源分配的效率和人力资源的发展。”[17]制度是文化性的，会对某些种类的行动和互动产生价值偏好，道德、信念、意识形态、礼仪等都是这种制度约束所体现出来的具体内容。制度场域可以界定一个社会，也可能超越一个社会，但是在大多数情况下，制度场域等价于社会。[18]在政治生活中最为根本的要素就是参与者——人及其所在的环境——制度。由政治参与者的主体演绎出观念与价值，由政治环境的制度形成各种组织与网络，由人、价值、制度、组织四个要素共同构成了完整的政治生活。可知，制度是理解国家与社会关系变迁的关键。

制度研究是政治学最古老的命题之一，甚至可以说制度的起源也即国家的起源。用霍布斯的话来说，制度就是针对人类社会制度出现之前的“丛林规则”[19]而诞生的。围绕着国家的政治制度，相应地形成了特定的观念、规则、文化、网络等非正式“制度”，其与正式制度共同规范着行动者的行为与决策。同时，以历史进程为背景与素材的历史制度主义研究，素材大多来自过去发生的政治事件，其突出的是嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例政治行动者的外部因素对其行为的影响与制约。[20]而其“讲故事”的叙述逻辑与强调制度的“路径依赖和意外后果”，完全适用于探究中长期国家与社会动态关系的研究。

以上所述历史制度主义揭示的制度的政策分析视角，强调制度动力的来源、稳定制度之下的政策变迁、作为变化客体的制度以及制度约束下的观念等，为我们检视之前学界在国家、社会关系视角下进行的中国乡村政治研究提供了有益的启发。正是基于如上认识，立足中国传统历史背景与制度变迁，揭示近代以来国家转型中的边疆治理与边疆社会现代性的生发既是本书的研究目标，也构成了本书研究的基本线索。

首先，在现代民族国家建构的社会大转型背景下，通过对边疆地区基层政治演进历程的考察，展示中国在建构现代民族国家的过程中面临的社会危机以及如何克服这些危机。这包括在国家权威不断树立的过程中，基层社会如何逐渐丧失社会自主性，而在市场经济的新时期国家权威和社会自主性如何相互对抗与调试。就明清以后以汉族为主要居民的滇南宝秀地区而言，在晚清、民国时期由于开矿和经商，该地的民族资本一度十分发达。在中华民国时期，宝秀地区的社会自主性得到了极大的张扬。中华人民共和国建立后，该地被完整纳入民族区域自治制度的框架内，滇南的矿业收归国有，长途贩卖贸易被取消，农村人口流动受到较大限制，民族资本也渐次消失。虽然新中国建立后，该地区在人民当家作主的制度体系供给下，乡村社会的自主性有所显现，但这种有限的自主性完全服从于“干部管制型”的公社体制。改革开放至今，随着经济社会的发展以及政府主导的乡镇改革与村民自治，该地的社会自主不断地受到尊重与培养。这种变化可以归因于国家主导下的制度设计与体制运行。从长时段的制度分析视角来看，其无疑是研究边疆治理与乡村政治发展的绝好素材。

其次，从研究样本看，滇南宝秀地区虽然地处边疆，又有民族区域自治的制度环境，[21]但该镇是明朝时期以江浙移民及其后代为主体的汉民生活区域，既保有浓郁的内地文化，又与当地多种文化交融而形成独具特色的“以商助读”的文化样式。宝秀地区无疑是考察国家边疆治理与边疆地区政治过程的另类典型。对该地区数百年的基层政治结构变迁进行研究，一方面，便于明了中国从传统帝制国家向现代共和国家转型的内涵与特征；另一方面，有利于考察中国西南边疆治理的得与失，以图实现国家边疆的繁荣与稳定。

再次，当前乡镇政府处于国家与乡村双重压力之下，其体制革新是各界关注的焦点。在乡镇政权的授权方式方面，各地进行了一些不同形式的尝试，但都是零星、小规模和间断性的。地处西南边陲的宝秀地区所在的石屏县以县为单位，大规模的乡镇长直选与乡镇党委书记的“公推直选”无疑是全国首例。通过对石屏县宝秀镇等乡镇2003之后进行的两次乡镇长直选、2006年乡镇党委直选以及2009年的乡镇党委书记直接选举的考察，剖析当地在基层政治体制革新方面的做法与面临的问题，便于探求我国基层政治体制改革的取向与出路。

最后，以村民自治为主要内容的地方自治，无疑是民主政治的土壤。从晚清的地方自治、民国时期的乡镇自治与新县制时的国家社会互动，再到中华人民共和国初期的人民公社化运动与改革开放以来的村民自治，在较长历程中，基层政治的制度设计与体制运行发生了重大变化。这种长时段、历史的比较研究，对于深入探究我国基层政治过程，调和并推进乡村社会自主性与基层政权所代表的国家权威间的关系是有益的。

同时，对于中国这样一个有着悠久的历史文化传统、疆域辽阔、文化多样、族属众多、人口规模庞大的国家而言，国家与社会的关系视角是认识中国历史进程与发展的有效钥匙。尤其是在中国从传统王朝国家向现代民族国家转型，以及现代国家建设进程中，其对边疆地区如何从文化边缘地位演进为国家政治中心命题的认识，有着不可替代的认识论价值。

宝秀镇是本书研究的核心区域，但本书研究并不局限于简单的对宝秀镇历史或政治的描摹，而是力图将对一个滇南小镇的政治史的考察置于国家政治一体化进程与国家边疆治理的宏观体系之下。所以有必要在开始研究之前，对地处祖国西南边陲的宝秀镇的今夕予以介绍。

宝秀镇位于云南省南部红河哈尼族彝族自治州石屏县境内，在石屏城西20余里，因镇内北有“宝山”南有“秀山”而得名，境内居民以彝族、汉族为多，并间有哈尼、傣等少数民族。

宝秀镇是一个典型的具有浓郁中原重教兴文传统的汉族与少数民族杂居而以汉族为主体的乡镇。明洪武十四年（1381），傅友德、沐英征讨云南。次年，元代世袭石坪州[22]土知州马黑奴被夺职。洪武十六年（1383），沐英在云南遍建卫所，在石屏境内选定自然环境、土壤、水利较好的宝秀坝的宝山、凤山为驻兵屯田之地，设置宝秀军屯18伍。宝秀坝九冲十二营即当时军屯营盘，素有“十二营盘”的名号。今宝秀镇，原名中营，是当年宝秀屯之中心。

明洪武年间，在宝秀地区屯驻的官兵多来自经济文化发达的江南地区，故而中原内地崇文重礼的社会风尚被移植到边疆地区。同时，由于外来移民生存的危机以及江浙经商习气的熏染，宝秀地区的居民长期以来形成了“重农重商、以商助读（儒家诗书）”的独特社会风尚，石屏也因此被称为“文献名邦”。清代宝秀地区人地矛盾突出，劳动力外流，或往思（茅）普（洱）地区经商，或往蒙自、个旧开矿办厂，旧有“穷走夷方急走厂”的民谣。自晚清至民国，滇南地区以“走西头”[23]命名的长途贩卖贸易的商人主体是石屏人，其中的佼佼者不乏宝秀人士，以民国时期主持修造中国近代以来路权最为完整的民营个（旧）碧（色寨）石（屏）铁路的，亦官亦商的民族资本家陈钧（鹤亭）最为出名。这条个碧石铁路（又称个碧铁路）穿过石屏县城止于现宝秀镇宝秀村，足见当时宝秀镇文化、经济之发达与地位之重要。

明至清康熙年间，石屏州下设里，里下设甲，州城设铺。全州分设八里九铺，今宝秀镇属当时之昌明里和白邑里。乾隆年间，石屏州下设约保、火头，州城仍设铺管理地方，全州共18约保、2火头、9铺。今宝秀镇属当时之昌明里约保（辖64寨）和宝秀正街约保（7寨）[24]。民国二年（1913），州改县。民国十九年（1930），石屏县分设7区辖18乡9铺，区设区公所，乡下分设闾、邻（按旧制25户为闾，5户为邻），现宝秀镇属第二区。民国二十九年（1940），石屏县实行新县制，废区扩乡，设乡（镇）公所，乡下行保甲，至1949年底，全县分设11乡2镇，现宝秀地区分属为宝秀镇、赤瑞乡、秀山乡和鹿鸣乡。

1949年12月12日，石屏县成立人民政府，初沿用旧制设13乡镇，随即改乡为区。现宝秀镇属天才区[25]、赤瑞区和宝秀区。1953年3月21日，全县13区合并为7区；6月20日，又并为四区一镇，区下设乡，区以数序名之，区下分设联合村政府，现宝秀镇属第二区。1952年，石屏县在区下建立乡人民政府，废除联合村政府。土地改革之后，1952年石屏县又改为6区72乡1镇。现宝秀镇属第三区（宝秀地区）和第四区（亚房子地区）。1954年，改区政府为区公所，为县政府的派出机构，冠以主地名。1957年，石屏县撤销一、二、五区建制，扩大乡，乡直属于县政府，三区（宝秀）、四区（亚房子）、六区仍留区建制，其乡仍由区公所管辖。1958年，原江外五土司辖地龙武设治局并归石屏县。同年，石屏县成立人民公社，人民公社（设管理委员会）下设生产大队、分生产队，取消区乡建制，全县分7个公社，60个大队，633个生产队。现宝秀镇属宝秀公社，下辖7个大队。1959年，全县将7个公社划分为15个公社，改下属的66个生产大队为155个管理区，辖836个生产队。现宝秀镇属宝秀公社、亚房子公社。1961年夏，部分公社改区，现宝秀镇属宝秀区[26]和亚房子公社。1963年，全县7区1镇8个公社改建为12区1镇，现宝秀镇属宝秀区、亚房子区。1970年，撤销区建制，将原12个区镇改名为人民公社，现宝秀镇更名为宝秀公社和亚房子公社。

1984年5月，石屏县恢复区（公所）、镇（人民政府）、乡（人民政府）建制，区为县政府派出机构，乡镇只作为行政机构不再包含经济组织。乡下设村民委员会，废除人民公社、生产大队、生产队的名称。以原公社范围为区的范围，除宝秀的小光山大队分出石灰塘乡、宝秀四大队为区属镇外，余则按原生产大队改为乡。时宝秀区辖13乡1镇，亚房子区辖6乡，共153个自然村。1987年10月，撤区建乡，改“小乡”为“大乡”，设有宝秀镇、亚房子乡。2003年，石屏县再次撤乡并镇，将原宝秀镇、亚房子乡合并为今日的宝秀镇。

图0-3 宝秀镇地理信息示意

综上所述，虽然宝秀镇的范围在历史时期是不断变化的，但是它的主体范围是确定的，即大致以原宝秀十二营盘的宝秀坝区为中心。本书关注的正是宝秀镇历史沿革中始终未变的中心区域——宝秀坝区。

国家与社会关系的研究是政治学研究古老而永恒的话题。之所以说国家与社会理论在基层政权研究中不啻为较好的理论模型，是因为边疆治理与乡村政治研究无论采取何种模式，都不能绕过国家权力、地方社会、边疆民众三者互动关系的研究。探究边疆治理进程中的乡村政治变迁，“就是要发掘政权建设的特定路径（包括方式、途径和手段）、上下权力互动的复杂关系、社会变迁的程度和烈度。”[27]能够将这种国家权威和社会自主有效连接并揭示二者复杂关系的切入点，无疑是“对行为起构造作用的正式组织、非正式规则与之相关的程序”[28]构设的制度。

本书是在国家一体化与边疆治理进程背景下对一个乡域的政治结构与政治变迁史的考察，而非全部的乡村社会。国家与社会的二元分析由于维度单一在学界已经受到了批评。但是，国家与社会的互动在当下的基层政治研究中又具有很大的适用性。在国家与社会的二元结构之间再加入其他变量，使其对基层政治的研究更加深入与贴近，已在学界有了不少成功的尝试。本书以制度为中心考量中国国家成长进程中国家与边疆社会的关系，以及边疆社会的政治变迁。受到“政治研究最根本的方法就是制度研究”的启发，本书认为强调制度的路径依赖与意外后果，并关注制度规则的内外环境以及政治行动者的利益取向与行为的历史制度主义对于国家进程中的乡村政治史的研究是适用的。

为了更深刻揭示基层政治演变的真实性，本书将国家社会互动理论与历史制度主义进行糅合，提炼出国家一体化与边疆治理进程中基层政治的五个重要变量，即传统性、现代性、国家、制度与乡村（见图0-4）。其中，传统性与现代性是政治运行的外部变量，也可以称为外部关系；国家、制度、乡村是政治过程的载体，即政治结构与机制，制度的设计与体制运行影响着三者的关系与结构，并由之规定影响着基层社会的权力结构与利益分配。乡村社会自主性直接取决于基层政治的制度设计与体制运行。

图0-4 制度规范下的基层政治运行模式

在展开本书之前，有必要对本书涉及的主要概念体系予以辨析，主要有基层政治、权威、自主与制度。

首先，是基层政治。基层政治研究实质就是关于国家与社会关系的探讨。以政府为外在表现的国家权威与地方自主性的消长互动，是学界考察国家与社会关系的基本思维。虽然学界为了突出基层乡村政治的复杂性而在国家与社会之外引入其他变量，但是其分析的主体依然是以国家、社会的二元对立为基本假设的。传统的政治学相对缺少关于乡村政治的研究，但是从人类学自下而上与他者的视角来看，广阔的乡土社会为政治学的研究提供了丰富、生动、鲜活的素材与案例。在这里没有使用基层政权而使用基层政治，用意就是将国家数百年边疆治理进程中基层政权从建构到不断重构的政治过程及其政治现象，上到省市，下至零星村落囊括在本书视野之中。这不是单一的基层政权的制度研究，而是灵活的政治现象研究，更有利于展示乡村社会和国家政治间的复杂关系。

基层政权是乡村地区基层政权的简称，是地方政府体系的最低层次，也是国家政权的最小单位。基层地方政府最直接面对地方居民，其职责主要是从事直接管理和服务，其对象主要是本地居民和本地公共事务。由于基层地方政府承担的职能直接作用于社会，所以，“推进社会自治、培养市民社会的进程，是最先从基层地方政府开始做起”。[29]地方基层政府的自治与乡村社会自主是民主制度的基石和土壤。从我国当前的政治体制来看，广义上理解的基层政权既包括乡镇人民代表大会、乡镇人民政府，也包括与之同级的乡镇党委。[30]而本书所说的基层政治也就是围绕乡镇基层政权的政治过程所发生的政治现象。

在中国加入世界民族国家体系与国家内部一体化程度不断加深的特定历程中，地处边疆的滇南地区基层政权经历了生成、完善、调试到重构的嬗变过程。基层政治结构的这种变化最初是生成民族国家的基本条件，可以克服渗透性危机。在逐步建立起无所不能的国家基层政权体系的过程中，合法性的问题逐渐成为困扰基层政权甚至国家权力机关的关键问题，民主政治的诉求浪潮则推动基层政权的运作模式从之前的统治管理向治理乃至善治转变。从表象来看，这个过程是基层政权建构、逐渐被解构并被重构的进程，从实质来看体现的则是国家治理体系的变更与边疆治理的革新。在这个过程中，围绕着国家与社会的关系进行的制度设计与体制运行，所揭示出来的正是在制度场域下国家权威与社会自主的既合作又博弈的关系。这个过程，在基层政治上表现的实质就是由制度连接起来的国家权威与社会自主的良性互动。

其次，是权威、自主与制度。如上文所述，本书所涉及的“制度”是对政治行动者的行为起构造作用的正式组织、非正式规则及与之相关的程序。同时，为了展示基层政治研究的生动与复杂的生活画面，本书既关注制度的动力来源、稳定制度之下的政策变迁、作为变化客体的制度以及制度约束下的观念，也强调经济的（技术的）和社会的（制度的）绩效决定组织的生存与延续而呈现的制度场域。这里的组织既指国家的政治上层建筑，也指社会基层政治与非政治组织。

在一个国家从传统社会向现代社会的转型过程中，国家与社会的关系可能呈现出多种模式更替的局面。从本书考察对象数百年的政治史来看，制约基层政治变迁的因素有五个：传统性、现代性、构建中的民族国家体现的国家权威、重构中的乡村社会和连接国家社会的制度。其中，传统性和现代性属于基层政治的社会背景与外部关系，二者规定着国家与社会的走向以及制度的设计与体制运行。国家与乡村是基层政治的载体，以基层政权为桥梁。国家权威与社会自主的合作博弈与互动在基层政治中演绎得最为精彩与激烈。制度（正式组织、非正式规则以及文化、观念等）则是国家权威与社会自主的互动大戏的主角，一方面它体现并规定着基层政权（代表国家）的权威，另一方面它也使得基层政权获得对抗国家权威的资源；一方面它约束着乡村社会的自主性，另一方面也规范着基层政权的行为。归根结底，制度规定影响着基层社会的权力结构与利益分配。正是因为制度的极端重要性，所以任何一次国家社会关系的调整均是从制度入手的。然而制度的“路径依赖”往往使得对其的改变异常艰难，尤其是制度的施行在某个关键节点的断裂，政治结果的意外后果往往使得政治行动者难以把握。

同时，虽然关于国家与社会关系的研究呈现国家路线与社会路线两种明显的取向，但是国家与社会关系均未完全依照国家路线与社会路线中的任何一种展开，而是在不同关系主体的博弈下呈现出多样的变迁态势。强大的制度场域的规定性与制度的路径依赖，决定了国家与社会关系只能在原有的制度空间内进行调试，除非重建制度场域。但是重建也只是在原有制度场域的网络与制约下的制度移植或创新，这种移植与创新则取决于历史事件关节点的断裂、新关节点的出现与制度的意外后果。

基于如上的学术思想与认识路径，本书着眼于国家边疆治理进程中的乡村政治变迁研究，即通过对基层政权政治结构的变迁过程及乡村政治文化的梳理来探讨联结国家与社会的政治组织形式——乡镇，对于国家与社会互动以及基层政治的影响。显然，本书不是规范的基于文献层面的基层政权建设理论的讨论，而是一项政治国家与乡土社会的互动进程研究。

所以，本书的研究依据以下路径展开。首先，是国家权威、社会自主、制度场域的互动研究。基层政治史的研究就是对于国家与社会互动的研究，其实质就是历史制度主义视野下的新“制度”研究。基层政权的制度设计、组织构成、人员来源、本级各机构关系、上下级机构组织关系、乡镇政权的路径依赖与乡村关系、政治观念等都会得到必要的重视。其次，是一项历史、历时研究，重点关注的是基层政权的制度设计、体制运行及内外关系。再次，是一项权力和经济研究。运用经济分析的方法往往可以看到问题的本质，在基层政治结构的研究中经济分析往往又是与权力分析互为表里的。又次，是一项现实研究，围绕着国家与社会关系演变，目的是找到一条更加适合当下边疆治理体系现代化的基层政权建设、和谐社会建构的路径。最后，也是一项边疆治理的研究。由于选取的样本处于边疆民族地区并在历史时期处于稳固边疆的前沿，现实中更具有民族区域自治的外部环境，这项研究无疑也是中国边疆治理模式的研究。

从社会研究方法来看，本书是非概率抽样的定性研究。这种研究以研究者心中特定的目的来选择个案，是“以相关的研究主题而非代表性来决定选择哪些人进行研究”[31]的。另外，“进入乡村政治实证研究的最佳方式也许就是从个案调查开始，然后展开区域性的理论建构，最后过渡到分类研究”。[32]可见，以基层政治为基准的政治学个案实证研究是进一步推动乡村研究走向区域研究与分类研究的基础。所以，基于同样的考虑，本书以云南省红河哈尼族彝族自治州为研究背景，以蒙自县、个旧市、建水县、石屏县、开远市五市（县）为分析范围，以石屏县宝秀地区为基本分析单元。这样既能体现中国西南边疆地区基层政治变迁的特殊性，又可以为了解中国基层政治和民族地区政治发展提供鲜活案例。

本书兼跨政治学、历史学、人类学，采用的主要研究方法是个案实证研究、历史/比较研究、调查研究和统计分析。

历史/比较分析法是“研究社会（或者其他社会单位）的历时变化，并对不同的社会进行比较”的方法。[33]历史/比较研究适用于探究诸如某个结果由哪些社会因素共同促成之类的问题。研究者可以将某个理论应用到特殊的个案中，说明、显示不同社会因素或团体之间的相关性，并比较不同文化或历史情境下相同的社会过程或概念。[34]本书是着眼于宝秀镇近百年基层政权变迁史的典型个案的经验研究，希望通过长时段的历史比较，展现我国从传统社会向现代民族国家转型期基层社会的变动，以及乡土社会逐渐融入国家政治中的境遇与诉求。所以，历史比较分析法是本书的主要方法。这种历史的比较不单是对研究样本宝秀镇的政治结构变迁史的比较，更是它所体现的边疆民族地区与内地基层政治的比较。在这种比较中，笔者也将适当地关注中外历史经验的比照。

历史/比较分析法存在明显的缺陷，就是被束缚于历史文献、档案等文本资料，调查研究可以弥补历史比较研究的不足，对当下基层政治结构、政治文化的研究更是如此。作为最为普遍的调查法，其适用的研究问题是“有关于自我回答（self—reported）的信念或行为”，“研究者经常在一次单独的调查中，同时问许多事情、测量许多变量、检验数个假设”。[35]在调查研究的过程中，最常用到的手段是问卷法和访谈法。乡镇居民对政府机构的熟悉程度、对乡镇的选举、对乡镇官员的认识等诸多问题，通过问卷和访谈可以轻松地获得。

由于本书考察的是边疆治理进程中的基层政治嬗变，对众多的信息必须进行数理归纳和统计，并做出分析，所以统计分析法也是本书的主要方法。由于中国基层政权与乡村社会的极端复杂性，我们无法使用某一理论模型将研究样本做到对号入座。为了追求研究的直观与深入，本书将采用大量的统计分析来突出研究对象的复杂与生动。当然，进行统计的数据与对象不仅仅是问卷、访谈得到的信息，还有众多的历史档案与文献资料。

做长时段的基层社会变迁研究，资料占有与文献的获得是基础性工作，也是最为困难的。本书的资料主要由三部分组成。其一，红河州与石屏县所藏档案资料。因红河州是1957年成立的，之前红河地区并无州一级的行政建置，只是专员辖区，所以红河州档案馆清代、民国档案相对较少，民国档案只有一个全宗，解放后的蒙自专区和州档案则相对丰富。石屏县重视儒学，文化兴盛，素有“文献名邦”的美誉。石屏县档案馆藏有丰富的晚清、民国档案，可补红河州档案之不足。另外，各乡镇也列有专门的卷宗保存乡镇档案。红河州档案和石屏县档案基本可以满足本书的需要。其二，晚清、民国时期的报刊，国内外人士的游记、笔记、著述等。其三，深入乡村的问卷与访谈。研究基层政权，乡村社会的政治文化和政治态度是不能回避的问题，而这些在档案等资料中并不充足。所以，笔者在宝秀镇下辖的20个村委会发放了《基层政治结构与现状调查问卷》。为保证问卷的有效性，在发放问卷前后笔者深入宝秀镇及其他乡镇部分村落，访问了众多村民与现任及离退休干部，做了详细的访谈记录。

基于以上的研究框架、路径与方法选择，本书由导论、正文、结语等部分组成，正文内容如下。

第一章是对研究样本传统社会国家与社会关系的历史考察。传统的滇南社会，经历了从“化外”到“化内”的政治演变过程，土司政治逐渐被边缘化。明朝以卫所屯田为契机，大规模地军事屯垦与移民，推行“以夏变夷”的文化政策，滇南原来由土官与部民组成的简单社会结构与民族构成发生重大转型。儒学教育的发达、士绅阶层的兴起与乡里保甲制度的推行使得滇南地区红河北岸大部分地区的基层政治结构、运作与中原趋同。但是，皇权始终未能进入基层社会，而是被地方土官、士绅分享并代理。可以说，这种制度设计与运行体制使得国家与社会达到双赢的目的。

第二章是对晚清、北洋时期中国从传统社会向现代民族国家激变初期的基层政治结构的考察。这一时期可称作历史事件的持续时期，国家与社会关系的变化进入了量变积累阶段。晚清、北洋时期的地方自治主张与实践，使国家权力第一次进入基层社会。中国的民间社会，尤其是民间社会的上层人士（士绅与民族头人）则表现出了前所未有的参政热情与社会责任，乡村的传统知识发生着微妙的变化。地主、乡绅借助地方建政的时机，仍旧掌握基层社会的生活与命脉。此时期，中国共产党在滇南的活动使得滇南政治生活又多了一支外来的政治力量，基层的政治结构也发生了重大变化。此时，区乡依然是地方自治的机构，虽然区乡的管理者已具备完全的职役性质，但国家政权的末端仍然是县级政权组织。

第三章是对南京国民政府时期有计划、成规模的基层建政活动的考察。在南京国民政府统治中国的20多年里，基层的政治环境并没有明显好转。但是，国民政府从形式上确立了对国家的统一领导，这无疑为民族国家的内部建设提供了难得的契机。这一时期区乡政治最为突出的特点是由形式上的地方自治组织向国家基层政权过渡，这种过渡的表现就是新县制下广泛、细致的地方控制网络——保甲体系的建立。这一时期，由于国家政局的短暂稳定和经济发展，以滇南石屏县为中心的民族资本极大地膨胀，社会自主性并没有因为国家权力的渗透而萎缩，以民族资本为后盾的乡绅社会与国家仍有着合作的意味，甚至在国民政府苛税与腐败面前以大规模的“退职”为表象以示对国家政权的远离，这也是这一时期极有特色的政治现象。试图严密控制地方的保甲体系与基层建政的制度设计体现出明显的非意图性和无效率性。之后地方精英的不合作、匪患所造成的基层失序以及中国共产党领导自下而上的解放运动使得国民政府丧失对基层的控制，丧失基层社会统治的合法性注定了其之后的命运。

第四章是对中华人民共和国建立到十一届三中全会召开前的基层政权建设和对乡村社会全面改造的考察。此期是传统国家与社会关系的剧烈转型期，持续数百年的制度体系在社会主义改造中被彻底改造，这是晚清、民国以来现代民族国家建构量变积累的结果。国家对于乡村社会进行了细致的重构与整合。之后的人民公社化运动取消区、乡镇建制而代之以公社体制，国家权威达到顶峰，社会自主性完全被国家政治所规范。接踵而至的政治运动与人民公社的“一大二公”使得原本松散的乡村社会毫无保留地被强制纳入国家权威之中，民族区域自治制度被虚置，国家通过干部管制模式实现了对社会的全面统领。

第五章是对我国20世纪80年代至今的基层政权的考察。这一时期民族区域自治制度得到了确认与巩固，滇南地区基层政治结构最显著的变化在于恢复了区乡建制、城乡二元结构的治理模式与趋向法制化的治理与选举。基层政治制度的再次调整，使国家与社会的关系发生了重大变化。一方面，随着社会经济的繁荣与国家的税费改革，沉寂许久的乡村社会日渐活跃；另一方面，随着经济的发展，乡村社会的维权意识与经济意识也推动了基层政权的民主化倾向。最引人注目的是乡、村两级民主选举。这一时期的乡村政治也可以被称为“选举政治”。带有自治性质的村委会选举与红河州启动的县域内乡镇长与乡镇党委书记“公推直选”，为我国基层政治变革与政治发展进行了一次有益的尝试。

结语是对地处祖国西南边陲的宝秀镇政治史予以回顾，揭示在国家成长与边疆治理进程中国家、社会的互动与制度在二者关系中的极端重要性，并且指出现代民族国家与民主国家的内在统一性，规定了中国基层政治发展的内在逻辑与价值取向。通过对历史过程的总结，提出通过制度建设与政治文化培养、法治与自治相结合的思路来优化国家、社会与个人的关系，以建立和谐稳定的基层政治秩序。

[1]制度场域在这里指的是新制度主义政治学中的将共同规范政治行动者与政治决策的因素如政治制度、规则、观念、文化传统、组织网络等共同形成的网络体系，也即人、价值、制度、组织互动的空间。“场域”是法国社会学家布迪厄提出的社会理论，他所说的“场域”是指由附带一定权力形式的各种要素在历史上形成的关系所构成的一个网络。与“场域”相关的另一个概念是“惯习”。“惯习”由积淀在个人身体内的一系列历史关系所构成，其形式为知觉、评判和行动的各种身心图式，它是一种结构形塑机制，涉及社会行动者具有的对应于其占据的特定位置的性情倾向。外在性的场域形塑着内在化的“惯习”。布迪厄的场域理论与历史制度主义所讲的“制度”概念比较相似。（杨善华：《当代西方社会学理论》，北京大学出版社，1999，第279～282页）。

[2]〔美〕马若孟：《中国农民经济》，史建云译，江苏人民出版社，1999，第13页。

[3]闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆，1935；黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局，1935；江士杰：《里甲制度考略》，（重庆）商务印书馆，1944；陈顾远：《地方自治通论》，上海泰东图书局，1929；高由：《中国地方自治的由来》，《史潮》1931年第1期；梁漱溟：《中国之地方自治问题》，济南同志印刷所，1932；河北省县政建设研究院编《定县地方自治概况调查报告书》，1934；黎文辉：《中国地方自治之实际与理论》，上海商务印书馆，1936；董修甲：《中国地方自治问题》，上海商务印书馆，1936；吕复：《比较地方自治论》，商务印书馆，1943；方扬：《地方自治新论》，教育图书出版社，1947；梁行泰：《地方自治》，国防部新闻局，1947。

[4]如分别在《中国农村》第1卷第10期、第2卷第1期刊登的李布的《中国农村政治结构的研究》、千家驹的《中国农村的出路在哪里》，1937年商务印书馆出版的吴景超的《第四种国家的出路》，1938年中山文化教育馆出版的何曾源的《抗战时期的下层政治机构》，1942年中国文化服务社出版的亢真化的《地方民意机关与基层政治》，1944年发行的林天明的《改进基层政治经验谈》等。

[5]〔美〕杜赞奇：《文化、权力与国家：1900～1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，2004。

[6]陈吉元：《中国农村社会经济变迁》，山西经济出版社，1993；杜润生：《中国农村改革决策纪事》，中央文献出版社，1999；高化民：《农业合作化运动始末》，中国青年出版社，1999；武力、郑有贵：《解决“三农”问题之路——中国共产党“三农”思想政策史》，中国经济出版社，2003；温锐：《毛泽东视野中的中国农民问题》，江西人民出版社，2004。

[7]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997；王铭铭：《村落视野中的文化与权力》，三联书店，1997；于建嵘：《岳村政治》，商务印书馆，2001；吴毅：《村治变迁中的权威与秩序》，中国社会科学出版社，2002；何包钢、朗友兴：《寻找民主与权威的平衡》，华中师范大学出版社，2002；彭勃：《乡村治理：国家介入与体制选择》，中国社会出版社，2002。

[8]〔英〕戴维·米勒：《布莱克维尔政治学百科全书》（修订版），邓正来等译，中国政法大学出版社，2002，第791页。

[9]庞金友：《现代西方国家与社会关系理论》，中国政法大学出版社，2006，第24～25页。

[10]〔英〕安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽译，三联书店，1998，第147页。

[11]《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社，1995，第345页。

[12]《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社，1995，第170页。

[13]庞金友：《现代西方国家与社会关系理论》，中国政法大学出版社，2006，第151～154页。

[14]〔德〕马克思：《黑格尔法哲学批判》，载《马克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社，1956，第283页。

[15]〔美〕杜赞奇：《从民族国家拯救历史——民族主义话语与中国现代史研究》，王宪明译，社会科学文献出版社，2003，第86页。

[16]〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（上），林荣远译，商务印书馆，1997，第238～273页。

[17]〔美〕V.奥斯特罗姆：《制度分析与发展的反思：问题与抉择》，王诚译，商务印书馆，1992，前言。

[18]〔美〕林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海人民出版社，2005，第187～188页。

[19]“丛林规则”即达尔文在社会进化论里所提出的“弱肉强食，适者生存”的自然法则。霍布斯在《利维坦》中，使用了“丛林规则”来描述人类社会中的无序与混乱。参见霍布斯《利维坦》，黎思复译，商务印书馆，1985。

[20]〔美〕凯瑟琳·西伦、斯温·斯坦默：《比较政治学中的历史制度主义》，载何俊志等编译《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社，2007，第142～143页。

[21]宝秀镇位于云南省红河哈尼族、彝族自治州石屏县辖区内。

[22]今石屏地。

[23]走西头：“走西头”是石屏方言，“西头”即“西边”“西边那一头”的意思。“走西头”是指到石屏西边去经商、做生意。“西头”具体是指石屏以西的元江、墨江、磨黑、普洱、思茅、景洪、勐腊、易武（六大茶山）、勐海、澜沧、景东、景谷、沧源，以及缅甸、老挝、越南等东南亚地区。从明朝中期至20世纪50年代近五百年，石屏人曾经以商帮从事“走西头”的长途贩卖贸易，威震滇南。孙官生的研究认为：“走西头”的石屏商帮，不但是云南最早的商帮，而且堪称中国最早的商帮之一，同时也是中国最后消失的商帮。参见孙官生《走西头——石屏商帮纪实》，民族出版社，2005，第1页。

[24]（清）管学宜：《石屏州志》卷1，《地理志·村寨》，清乾隆二十四年刻本，第28～31页。

[25]天才区由原秀山乡改名，因革命烈士莫天才而得名。

[26]原公社下属的管理区改名为公社，辖于区，公社直辖生产队。

[27]陈益元：《建国以来农村基层政权建设研究述评》，《文史博览》2007年第4期。

[28]凯瑟琳·西伦、斯温·斯坦默：《比较政治学中的历史制度主义》，载何俊志等编译《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社，2007，第142页。

[29]沈荣华：《中国地方政府学》，社会科学文献出版社，2006，第20页。

[30]朱光磊：《中国政府过程》（修订本），天津人民出版社，2002，第15页。

[31]〔美〕劳伦斯·纽曼：《社会研究方法：定性与定量的取向》（第五版），郝大海译，中国人民大学出版社，2007，第212页。

[32]贺雪峰：《乡村治理的社会基础——转型期乡村社会性质研究》，中国社会科学出版社，2003，第188页。

[33]〔美〕艾尔·巴比：《社会研究方法》（第十版），邱泽奇译，华夏出版社，2007，第324页。

[34]〔美〕劳伦斯·纽曼：《社会研究方法》（第五版），郝大海译，中国人民大学出版社，2007，第514页。

[35]〔美〕劳伦斯·纽曼：《社会研究方法》（第五版），郝大海译，中国人民大学出版社，2007，第335页。

第一章 从“化外”到“化内”的滇南社会

中国的西南边疆地区，在明代以前多为少数民族聚居地。汉文古籍中多将云南称为“蛮夷之地”或“荒服之地”。虽然，史书上记载着一些有关中央政府为加强对西南地区的控制而进行移民屯种的信息，但是由于其规模较小，以及唐宋时期南诏、大理等地方政权对云南的统治，元代以前地处西南边疆的云南基层社会绝少受到中原文化的直接影响，基层社会体现为自在自为的自主状态。但是在元代以后，中央政府开始在云南设置行中书省，推广儒学教育，尤其是明洪武年间大规模的移民实边和卫所屯种，改变了云南基层社会原本的自在面貌。对于地处边疆的滇南基层社会而言，一方面，也是最为突出的事件就是单一族类群体聚居状态被打破，原来封闭同一的传统社会被军事嵌入与文化同化的卫所体系所分割，奠定了之后云南各民族大杂居、少数民族小聚居的民族分布基础；另一方面，则是士绅阶层的兴起与内地文化的传播，改变了云南基层社会由部族酋长控制的“自主”状态，逐渐形成士绅与土酋共同控制的基层政治结构。

第一节 “化外”的边地与“自在”的乡土

中国传统社会将中原文化所能到达并被推广的地区称为“化内之地”，反之则称为“化外之地”或荒蛮之地。在元代以前，地处西南边疆的云南多被视为“蛮夷之地”，礼乐文明不同于中原内地。

对于中国传统社会的国家治理模式，王先明认为存在着两个截然不同的部分。它的上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官治系统；它的底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握，[1]也即在县制之下的乡村社会是由国家间接管理的。作为国家权力基层设置的县级政府，其职能则为维持社会秩序和征收钱粮赋税。当然关于中国古代县以下皆“自治”的说法，有多位学者提出过异议，如王家范先生所说，如果真是地方的完全“自治”，“何来‘苛政猛于虎’之类的愤慨？”因为“县府必须每年保量、保质、不误时节地完成中央的赋役征收定额，还要有维持地方的财政经费。试想中间没有一层接一层的操作人员具体去执行，怎么能落实到每村每家每户，保证一个不漏地征办上来，不致短缺，不致逋欠，不致丢纱帽？”[2]在传统社会，县级以下大量吏役的存在，以及“自下而上的社会自治要素”[3]是这种所谓“政权不下县”而国家政治稳定的根本保证。

中国传统社会历代中央政府均是通过并依靠地方权威体系而非取代地方精英治理地方的。代理国家管制基层社会的士绅阶层本身也属于基层社会的一部分。士绅阶层、乡里组织、宗族血亲、儒家意识形态是中央政府间接管理乡村社会的四个支柱。作为其核心的士绅阶层之所以能够代理国家权力正是因为他们所代表地方利益的“公共身份”。杜赞奇更是直白地呈现了这一事实：“封建国家的代表——知县，只有将许多行政职能转交给有办事经验的个人和集团，”[4]这个集团就是士绅集团。中原内地的基层政治治理也经历了先秦时期的乡里制、秦汉时期的乡官制以及宋明时期的职役制。国家权威在基层社会的影响逐渐加强，但是中央政府始终未对基层社会进行直接管理。地方贤达与士绅既分享着国家权威治理乡村，同时又对抗着国家权力向乡村的渗透。

在地处边疆的滇南地区，元代以前的基层社会治理模式则呈现别样的特征。元朝在云南建立行中书省以前，在史籍中，关于中央政府对滇南基层社会直接影响的文字并不多见。公元前287年，楚王派遣将军庄蹻率领士兵沿长江而上。先后占领巴蜀以及黔中以西之地，进而通过兵威使滇池旁肥沃、富饶的数千里地方，统属于楚国。但因秦国夺取巴蜀、黔中等地，交通堵塞，庄蹻无法与楚王联系，随即率领部众统治滇地，并逐渐接受当地风俗、融入当地，即史书所写的，“变服从其俗，以长之。”[5]这是史书中关于内地居民移居云南的最早记载。秦统一后，在西南诸部通道置吏。汉承秦制，自公元前135年到前109年，西汉政府先后在西南夷设置了牂牁、益州、犍为、越嶲四郡，包括了现云南的大部分地区。其中牂牁郡下辖的同并县（今弥勒县北部至路南一带）、漏江县（今泸西县一带）、西随县（今金平县一带）、进桑县（今屏边至河口县一带），益州郡下辖的律高县（今弥勒县西南至建水县曲江镇）、贲古县（今蒙自县、个旧市）、毋棳县（今开远市、建水县）、胜休县（今石屏、峨山县等地）、来唯县（今红河、元阳、绿春、金平县西部，包括越南莱州省西北部）基本包括了今红河哈尼族彝族自治州的全部。

蜀汉建兴三年（225），诸葛亮率众征南，平益州、越嶲、牂牁、永昌四郡。改益州郡为建宁郡，分永昌、越嶲之部分，置云南郡，又分益州、牂牁之部分置兴古郡。石屏地区隶属于兴古郡之胜休县。魏晋南北朝时，各王朝均在云南多有设置。隋文帝杨坚开皇三年（583），改东汉以来的州、郡、县三级制为州、县二级制。唐开元二十四年（736），蒙舍诏并吞了五诏，次年（737）唐封蒙舍诏王皮罗阁为云南王，赐名蒙归义。天宝十一年（752）蒙氏号大蒙国，置通海郡，今石屏地区始称石坪邑。[6]此时，滇南地区由唐设置的南宁州都督府、安南都护府和蒙氏南诏政权设置的通海郡控制。蒙氏南诏政权多仿唐制，设置了许多府、州、郡、县，在滇南地区设有通海都督府和建水郡（驻今建水）。这是在今建水县设置滇南行政中心的开始。

宋朝时期，中央王朝力量退出云南，大理段氏建立政权。大理政权初期，沿袭南诏制度，郡隶属于节度或都督，对地方的统治以军事为主。至后期，废节度、都督，而设府、郡、镇统率部、赕，改以政治统治为主。将通海都督府改为秀山郡，辖有纳楼部、石僰部（今建水县）、石平邑、目则城（今蒙自县）等，相当于县一级的行政区。并辖有铁容甸部（今红河县东南之下亏容）、思陀部（今红河县西部之思陀）、伴溪部（今红河县西南之落恐）、七溪部（今红河县东南之溪处）、大甸（今金平县内）等地。之后又从秀山郡中分立最宁府，下辖屈中部（今开远东南一带）、阿马部（今屏边一带）、舍资部（今蒙自县东部之老寨）、哈迷部（今开远市区）等，也相当于县一级政区。

从以上回顾可见，在先秦，云南就有郡县制的推行。在秦汉时现云南只是益州郡的辖区。至蜀汉时期，云南成为单独的行政区，为之后元明清时期的云南行省的建立奠定了基础。但在元代之前，中央政府的权威远没有在滇南地区得到贯彻与推广。如《汉书·食货志》记载，云南因属“边郡”，中央政府采取因俗而治的办法，地方也不向中央纳税贡赋。对于地方首领，中央政府封其为“侯”“王”，赐予印绶，仍然由其统领部众与地方。到唐朝，中央政府依然沿用怀柔与羁縻政策，在安抚南诏的同时，设置羁縻州，但是这些羁縻州“皆边州都督、都护所领”[7]，只是将所有的部落置于州之下，地方的社会组织结构并未改易。这种保持边疆原有社会组织用其酋帅统治的方式，使得这一时期云南的州县制完全不同于中原内地。这为之后土司制度的形成，奠定了基础。

本书样本宝秀地区所处的石屏县，“地处祖国南疆，直到明万历以前，皆无地方志书”。[8]对于滇南石屏地区居民的记载多出自云南志书。据清乾隆年间石屏州知州管学宜修撰的《石屏州志》记载，“石屏旧为荒服，居民多猓夷，自元时内附，风气渐开”。[9]明代谢肇淛编纂的《滇略》这样记载：石屏地名，是在宋朝时阿僰人在当地开荒，聚居于挖掘出的大石坪之上，所以起名叫石坪邑，“后讹为石屏”。石屏周边各地也多为僰人所居。[10]民国袁嘉谷所修《石屏县志》记为“民皆土著”[11]；同书卷四十也记载，“石屏州古蛮夷地……唐为乌蛮所居……宋时阿僰蛮夺而据之，名石坪邑”。1990年编的《石屏县志》记道：“早在唐天宝十一年（752），今彝族的先民乌麽蛮就在异龙湖中的末束岛（今小瑞城）上筑城……到了宋代，石坪邑被阿僰蛮（今白族先民）夺据，僰人也系当地土著民族。”[12]可以肯定地说，在元以前，滇南石屏地区基本没有能够保留汉文化的内地移民，即便有内地移民迁入也同化于当地民族之中。

对于僰人和乌蛮的社会结构，史书中有些零散的记载。阿僰蛮在汉晋时期被称为“僰人”，到南北朝时期被称为“白蛮”。在《蛮书》中记为：“西爨，白蛮也；东爨，乌蛮也。”《通典》中记载，西爨自称原本是河东安邑人，祖上曾做过晋朝的南宁州刺史，因逃避中原战争纷乱，才来到云南。可见，爨人为迁入云南的中原移民的后裔。南北朝时期，爨氏大量融合了僰人与汉人力量，独霸一方，成为南中的“蛮夷”之王[13]。关于“僰人”或“僰夷”的社会结构与治理情况，在万历年《云南通志·羁縻志》中有这样的记载：

僰夷在黑水之外……有大小僰夷、蒲人、阿昌、缥人、古喇、哈喇、缅人、结眥、哈杜、怒人等名，皆僰类也，风俗稍有不同……其官属，叨孟、昭录、昭纲之类，总率有差……其相见合掌为敬，长于己者则跪拜，有所论则叩头受之……无仓廪之积，无租赋之输……承行者象马，从人动以千百计，恣其所用，而后输于公家。其刑法三条，杀人者死，犯奸者死，偷盗者全家处死，为贼者全村皆死，故无奸盗，道不拾遗。军民无定籍，聚则为军，散则为民。……公廨与民居无异，虽宣慰府亦楼房数十而已，制甚鄙猥，以草覆之，无陶瓦之设……头目有妻百数，婢亦数百人，少者数十，虽庶民亦有十数妻者，妻妾无嫉妒之嫌……种苦荞为食……酋长要行侵伐，不得不从，以为死乃分之常，然虽苦不怨，最有纪律，所过一草不动……人敬酋长，虽在暗室，闻过必跪，举手加额。[14]

从以上记载基本可以判断，元以前的滇西南社会的主体居民为僰夷，也被称为乌麽蛮[15]。其社会内部治理由叨孟、昭录、昭纲等地方土酋所主导。其社会内部的生产方式比较落后，社会的组织化程度较为低下，社会财富积累十分有限且分配由土酋主导。各居民群体间的语言文化有着一定的差异，且相互间的冲突乃至征伐十分普遍。虽然史书有记载汉王朝为解决西南用兵的粮草问题，招募富豪和民众向西南夷移民、屯田，但显然，汉朝时期的屯田规模极为有限，并未深入滇南地区。在元代以前，滇南基层社会绝少有中原文化的影响，中原的政教文明、礼仪制度均未在当时乡土社会中有所反映。

从先秦至唐宋时期，中原内地的基层社会大致经历了从乡里制到乡官制的变迁（见表1-1），皇权借助绅权统治地方的基层政治运行模式得以确立，基层社会的宗族组织与家族政治所体现出来的家国同构的政治理念在中原大地被广泛实践。

表1-1 自秦汉到隋唐时期的基层治理组织变迁

但是中央政府所构建的基层社会控制体系，在元朝之前的云南社会并没有出现。如《汉书·南蛮书》中记载，中央政府对于云南“附则受而不逆，叛则弃而不追”。各中央政权在滇南的统治也多以军事统治为形式，对于滇南社会的有效治理尚未形成。元代之前史书中所记载的“南中三十七蛮部”，表明元代之前的云南地方社会与中央王朝的联系较为有限，多通过地方头人、酋长代理，云南地方社会多处于自治、自为的自主状态。地方头人的叛服直接制约着中央政府影响的效果，可以说中央政府对滇南基层社会的作为十分有限。元代之前，地处边地的滇南社会，始终被中央王朝视为“化外之地”而实行羁縻统治。与中原地区由士绅阶层联系国家与乡民不同，滇南社会发展程度低于中原，大多处于分散的军事首领或部族首领的统治之下。在大理政权时期，滇南石屏地区处于乌蛮三十七部的“弥勒”、“纳楼”、“哈迷”、“嶍峨”等部之间，[16]居民当以乌蛮、僰人为主体，其内部保有完整却相对落后的以血缘为联系的“自在”治理体系。与之相应，元代以前的滇南石屏社会处于中原文化的影响之外，呈现典型的自主、自在的乡土传统。

第二节 土流兼治的制度设置与边疆社会控制

宋元时期，中原地区基层社会治理模式处于大调整阶段。自唐代中期以后，“‘乡’的功能进一步弱化，‘里’‘村’成为乡里组织的重要层级”。[17]中国传统社会对乡村的控制模式从“乡官制”向“职役制”转化。至宋神宗三年（1070），王安石在地方建立保甲制，进一步推动并最终完成了这种转化。关于保甲制的组织体系，宋史记载得十分清楚，规定以十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保，分别在保内推选保长、大保长、都保正和副都保正；保内每两名成年男子中须有一人充任保丁。而保的基本功能以社会治安为主，如巡查、捕盗等。同一保内如有人犯强盗杀人、强奸略人、传习妖教等罪行，但知而不告的，保内民户依照律法负连带责任，[18]即俗称的“保甲连坐”。保甲法“建立严密的治安网，把各地人民按照保甲编制起来，以便稳定封建秩序”。[19]

与控制社会和地方治安的保甲组织相配合，宋代还建立了一套以文化控制为取向的严密的乡约组织与宗法体系。早在北宋，理学家张载就明确指出宗法体系的社会治理功能：“管摄天下人心，收宗族，厚风俗，使人不忘本，须是明谱系世族与立宗子法。”[20]产生于封建宗室的宗法体系在民间社会得到发展与巩固。作为宗法体系的礼与保甲制度的法的结合，大大加强了中央政府对基层社会的控制。

到元代，乡村组织多袭宋制，所不同的是设立了被称为“社”的组织。《元史·食货志》对于社的设置、组织与功能这样记载，在县以下所属的村，以五十家为单位设立一个社，由社内高龄且通晓农事的长者担任社长；不足五十家的，与邻村合为一社。社长的职能是，教导督促农民做人做事，社内的不当行为均由社长以告示的形式，向社员发出警示与劝诫。对于屡教不改的，由社长提请县内官员责罚。诸如不孝敬父母兄长的，以及与邻里不睦为凶的，“大书其所犯于门”，直至被劝诫者改过自新，方毁掉该劝诫牌。如果到年底仍没有改过，“罚其代充本社夫役”。[21]

与在中原地区推行保甲组织与宗法体系不同，中央政府在边疆地区则依然沿袭之前王朝“因俗而治”的治边政策与理念，通过边疆地方的酋长和头人联系底层社会，这些地方上层被统称为“土官”。为了加强对边疆地区的管控，中央王朝也向边疆民族地区派遣官吏直接统治，此类官员称为“流官”。流官是外来有任期的，而土官则世长其民。“土官”的名号，在土司制度施行之后被“土司”逐渐代替。自从汉代以来，中央政府就往云南派遣流官管理地方，但真正形成有效的土官与流官兼治云南的政治态势，则是在元代建立行中书省之后。1253年，忽必烈率兵击灭大理段氏政权，留大将兀良合台戍守云南。至宪宗七年（1257），云南境内平定，兀良合台在向中央遣使报捷的同时，也请求按照中原内地社会治理的办法，在西南夷广泛推行郡县体制。元代在云南推行行省制度，同时在地方设立由当地头人领导的万户府、千户府来管理地方。据清乾隆朝《石屏州志》载：兀良合台在滇南地区设置的阿僰万户，是该地区向中央王朝内附的开端。[22]本书样本所在的石屏县，既在阿僰万户府治下，又处于各路土司的包围之中。元初滇南地区的基层设置参见表1-2。

表1-2 元初滇南地区的万户府及千户所

虽然，元朝在云南施行行省制度、初创土司制度，但对于各土司的管理极为松散。如《元史·仁宗本纪》这样记载：云南土官病故后，其职位由他的子侄兄弟继承。如果没有子侄兄弟则由其妻子继承。而推行这种“父死子继、兄终弟继”的血亲继承方式的根源在于，地处边地的“蛮夷顽犷难制”，必须任命当地头人才便于统治。当然，这种特殊的边疆治理观念与模式，也导致了流官与土官不同的司法境遇。如《元史·刑法》这样记载：在云南由中央王朝委任的流官，“有罪依常律”；而当地土官有罪则“罚而不废”。

在赛典赤于元至元十一年（1274）“行省云南”后，元初设立的十九个万户府均被撤销，而代之以路府州县制。史书记载，云南被划分为三十七路，设置五府五十四州四十七县[23]。虽然地方管理体系从军事性质的万户府转变为行政性质的郡县制，但改设后的各路、府、州、县长官，仍然由原来各头人充任，并且大多为世袭。如《咸阳王抚滇功绩》记载：“丽江等府一十二员，加封爵位。余府、州、县、司、甸九十六区，俱赐世职，共治滇南。”为了有效地管理云南，约束土官的行为，元中央政府在各府、路、州、县之上，设立主要由蒙古贵族担任的宣慰、宣抚、安抚等司。各宣慰、宣抚等司统管云南地方军政。当然，较为边远的地区，宣慰使、宣抚使、安抚使等仍由当地土著担任。

云南改行省后，现石屏县所在的阿僰万户府被撤销，改设临安路行中书省。此时，临安路的治所仍沿袭大理政权时期的旧制，设在今通海县内。至元七年（1270），石坪邑改为石坪州，隶属于临安路，以当地爨人（今彝族）马黑奴为知州。而州内的高胜以及朱宝翼，分别被任命为云南宣慰使，统领军队千百户。另外，高应仁也因功劳世袭百户。[24]之后不久，元中央政府管辖滇南的行政中心临安路的治所由通海县南移至与现石屏县毗邻的建水境内，中央政府对滇南边疆地区的影响与控制力日益加强，并且这种影响与控制力不断地向国家的边缘地带呈伞状、梯度辐射。

至明朝，随着有力的军事行动以及治所的广泛建立，中央政府对于边疆地区的影响与治理更为有力。明中央在云南设置布政使司管理民事，都指挥使司掌管军事，提刑按察使司以理刑律。由都察院派出御史、副都御使、佥都御使巡抚各省。成化年（1465～1487）后，巡抚成为地方最高行政机构，常设地方。布政使司下设府、州、县管理地方。云南的行政设置渐与内地趋同。但是由于明朝大规模用兵和移民，云南居民被分为由都指挥使司管辖的军户、由布政使司管辖的以迁入汉民为主体的民户和部分脱离本族头人控制的夷户，以及仍由本地区土官管辖的夷户。所以，云南的府、州、县、司有土、流之分，土司也有文、武之别。明王朝通过对土官的承袭、衔品、考功、贡赋、征调等一系列规定，形成完备的土司制度。中央政府对于土官的管理更加规范，对土官的约束更加有力。在《明会典》卷六《吏部·土官承袭》中记载，但凡老土司亡故，其子继承仪式必须由吏部派遣的官员主持，明白查验其家族身份无误后，由吏部与地方官员一并向中央奏报，待中央政府同意后，方可照例承袭。同时，拟继任土司还需通过一系列诸如行为、考功等的审查，中央才会“颁给诰敕”。尽管明朝依然沿袭“因俗而治”的治边理念，但是明王朝已完全掌握了土司的承袭与废立。

清承明制，除进行更大规模的改土归流外，清朝对云南的治理方略与明朝大体相同。土司制度作为特殊的地方基层政权形式，有着明显的地方自治特征。各土司拥兵数万，辖地数百里。在土司辖区，土司具有完全的行政、司法甚至军事特权，土司“虐使其民，非常法所有”。他们“可以任意取其牛马，夺其子女，生杀任情”。[25]自明代形成完整的土司制度直至新中国建立，云南的土司制度实行了近700年。有学者统计，元明清三代在云南明确授予职衔的土司有491人，其他各级土官数以千计。[26]而地处边疆的乡土社会则完全为当地土司、头人所控制。

在明清时期，今红河地区（临安府）“有土官四十三家，计：土知州三，土守备一，土正长官一，土知县二，土把总一，土州判一，土副长官七，土县丞一，土主簿一，土巡检五，土外委一，土寨长一十七，土舍二。”[27]在这些地方土司中，官职较高的如土知州、土知县、土把总，大多在今红河以北的开远市、蒙自市、建水县；职衔较低的多在红河沿边及以南地区。而石屏州先后由土著彝人马黑奴担任土知州[28]、彝人龙在田担任土守备[29]。为了打破土司独霸一方、叛服不定的状况，明王朝通过设置卫所、军事屯田、改土归流、推广儒学等措施与土司展开对边疆地方社会控制权的争夺。本书样本石屏县宝秀地区恰好处于国家权威与地方土司势力的交界地带。因明代卫所屯兵而形成的以汉民为主体居民的宝秀地区，对中央政府于滇南施行军事统摄、政治统辖、文化统合的“以夏变夷”的治边国策意义重大。之后，随着明清时期的改土归流，红河北岸较大的土司先后被裁撤，而红河南岸的土司则一直存续到新中国成立初期。

第三节 卫所嵌入边疆与内地要素的生长

对于云南的治理，明王朝采取的是“三江之外宜土不宜流，三江之内宜流不宜土”[30]、“土流兼治”、“府卫参设”的治理措施。明朝之所以能够在云南遍建州县、统驭土酋，与明朝向云南大规模军事移民形成的密布于重要据点的卫所、军屯有着直接关系。

明洪武十四年（1381），明王朝派傅友德、蓝玉、沐英率兵攻取云南，将元时统治云南的蒙古贵族及云南当地大姓迁往中原及北方。考虑到云南险远、军队粮草补给困难，朱元璋认为在云南用兵最重要的是因地制宜、采取有效的办法，汲取“大军一回，诸夷复叛”的教训。[31]而留兵守御，建立卫所，则成为明朝治滇的基本方略。基于此，明王朝要求征南大军在进入云南的两条重要道路上，度其适宜的地方，设置军事卫所。“无事则分兵驻守，有警则合兵剿捕”。[32]此后的四年内，明朝在云南建有9卫1所，军士达到88405人。[33]但是，如此庞大的军队依然无法控制云南局势，且军队粮草供给严重不足。洪武十九年（1386）九月，沐英奏称：“云南土地甚广而荒芜居多，宜置屯，令军士开耕以备储。”[34]于是，洪武二十年（1387）八月，明王朝派遣右军都督佥事孙茂携带重资往四川购买耕牛万余头。轰轰烈烈的军屯在云南拉开帷幕。此后两年，明朝掀起第二次向云南移民的高潮。

至明晚期，原9卫1所扩充为20卫、3御、17直隶千户所，共131个千户所建制，迁入云南的军士约达到27万人。由于屯种的士兵均可携家眷，因此约形成了27万个内地移民的核心家庭户。国内学者常将明代军事移民第一代按每户3口人计算，据此，明代因军事移民进入云南的第一代人口有可能达到80余万人。[35]除军事移民外，明朝还有官府组织的大规模移民、商屯、因罪谪戍、逃难的流民等进入云南。大量的内地民众进入云南，云南当地以“蛮”“夷”为主的居民结构与聚居形式发生了重大改变。在明末清初的文献中，时能看到“汉多夷少”[36]、“大抵云南一省，夷居十之六七”[37]，或“汉人三之，夷人七之”[38]等记载。

明朝云南的军屯遵循防御区与屯田区相结合的原则，以军政治所驻地为中心，在交通干线、边防前沿镇守戍卫。其作用就是控制地方，以夏变夷。各个卫所、屯垦之地既是控制边疆地方的前沿哨所，又是向边疆地方传播中原文化、榜样示范的基地。军事统治、地方控制、文化渗透是卫所在边疆治理中的基本功能。云南卫所最为显著的特点是既重内地驻守，又积极向边疆拓展。

在滇南地区，有临安卫（5个千户所）、通海御（2个千户所）及十八寨、新安等直隶千户所，共9个千户所。在临安卫下有四个屯仓，分别是蒙自、曲江、石屏、宝秀，而石屏屯和宝秀屯是“通元江地卫要”[39]。本书样本宝秀地区所在的临安卫处于明朝卫所向滇南开疆拓土的最前沿，成为中央政府控制边地、推广儒学、治理边疆的桥头堡。在军屯、民屯屯田戍卫的过程中，屯户逐渐定居，卫所演变为汉族移民村寨，并在边疆地区四处辐射、扩散。宝秀坝九冲十二营[40]即当时屯田所立营地，今宝秀镇，原名中营，是当时宝秀屯的中心。宝秀地区自明万历年以来即为滇南重镇之一。据民国袁嘉谷修《石屏县志》记载，洪武二十年（1387），设置石屏屯十六伍，宝秀屯十八伍，并将田地分给屯戍将卒作为世业。军屯的管理，则为“七分屯种，三分备操”。[41]当时宝秀屯以现宝秀村为中心分散在宝山、凤山驻屯。分屯各伍士兵因多为同姓，所以屯营多以姓氏为名，如郑营、吴营等。

明朝石屏州的官员设置较为简单，由国家付给俸禄的有“知州一人，吏目一人；儒学学正一人，训导一人；宝秀巡检司巡检一人，宝秀驿驿丞一人”，[42]合计6人，地方官员可谓极少。此外，明朝初年，驿堡、关哨、亭铺等军事性质的设施，也担负着控制移民、治理地方的功能。据万历《云南通志·建设志二》记载，明洪武年间石屏地区的驿站有宝秀驿，关哨有宝秀关、黄草坝哨、白阿旦哨、他鲊母哨、一碗水哨，亭铺有石屏铺、瓦屋铺、独树铺、海东铺、休冲铺、宝秀铺、迎站铺。关于驿堡、关哨、亭铺的驻军人数，史书记载，宝秀驿有马11匹、驿卒12名、杂役2名；石屏州各哨哨兵共有80名，各亭铺共有司兵29名。[43]粗略计算，当时明朝政府控制石屏地方基层的兵勇合计为123名。

明朝一般选择在交通干线上设立驿堡，驿堡所在地成为内地各类移民的安置点，尤其是因罪迁入的移民在刑满之后大多定居在驿堡周边并不断扩散。虽然在明中期以后，宝秀驿逐渐废弛，但是原驿堡的汉族居民规模日益扩大。与驿堡相配合，在交通要道上散布着众多的亭铺。明代的铺，又称铺舍或急递铺。洪武二十五年（1392）规定，急递铺主要承担递送公文的任务，“凡十里设一铺，每铺设铺长一名。铺兵，要路十名，僻路五名或四名”，“铺兵应役有期限，满限之后即可退役”。[44]云南的铺多设于民役不足、人口稀少的地方或边远地区。由于“难以同内地一样靠民户应役，故以军户定居、世代充当铺兵情况相当普遍”。[45]而关哨是交通要道上的卫戍设施，由于明朝在云南的关哨驻兵被授予一定田地，云南关哨融“戍”与“屯”于一身，故而也被称为“屯戍”。关哨多位于险远或人口聚居的交通要道。明朝在云南设置的带有屯戍性质的关哨，成为中央政府影响、控制边疆地区的最前哨。由于宝秀地区地理位置重要，驿堡、亭铺、关哨均在这一区域设立，再加上规模颇大的宝秀屯十八伍，使得汉族移民在边疆地区牢固地扎下根来，并不断向边地拓展、辐射。

对于基层社会的控制，明初改革元代的社制，在全国编定里甲。但在云南汉族军事移民区内，里甲制度并无推行的必要。为了管理地方的军事屯戍区，巡检司在一定程度上发挥了控制基层社会的职能。巡检司一般设于关津要道、要地，归当地州县管辖，巡检统领相应数量的弓兵，负责稽查往来行人、打击走私、缉捕盗贼。在滇南地区，各巡检司的弓兵多由当地卫所的官军充当，又由于“巡检司亦无独立的系统，属地方州县领导，故亦有将其归入地方行政的”[46]。而洪熙元年（1425）九月，明政府规定各处巡检司“职专巡捕”[47]，说明其职责并不限于把守关津要道、盘查过往行人等，而是可以直接参与地方社会控制的。整个明代，巡检司与控制地方的里甲、里老制度并行不悖，并作为卫所制度的有效补充，发挥着控制基层社会的作用。宝秀巡检司的作用也当如此。

明初在滇南广泛设置的卫所及屯戍到了明后期逐渐败坏，因裁撤、逃逸而脱离行伍的屯兵，逐渐成为农民并融入边疆社会。仍属正军的屯兵，拥有军屯份地的世袭耕作权，大多以农业生产为主业，但逃亡、损减十分严重，但直至明朝覆灭，这些正军屯兵的身份并没有改变。到清朝初年，军屯归州县管理，仍称屯田，但是允许买卖，“故实际亦与民田无异矣。”[48]随着屯田卫所归并州县，屯田军户也脱离了军籍，真正转化为自耕农。在这个卫所废弛与屯田民田化的社会进程中，大量内地移民植入滇南边疆社会，引起了地处边疆的滇南社会的巨大变化，这包括人口结构、文化形态、生产方式、社会组织、治理方式等系统内容。中央政府对该移民区既类同于中原地区又带有鲜明边地屯戍色彩的基层治理方式，也极大地改变了滇南社会“自在”发展的状态，而逐渐趋同于国家腹心区。边疆与内地的一体化进程，是该时期国家政治发展最显著的特征。

第四节 士绅阶层的兴起与边地乡里组织的建立

与明代大规模的内地移民活动相联系，云南社会结构发生了重大变化。最为突出的特征就是自明代以后作为特定文化群体的士绅阶层在地方的兴起和地方里甲（或保甲组织）在云南社会的有效推行。这些均彻底改变了之前滇南社会由部族首领与部民形成的简单社会关系。滇南宝秀地区的基层政治结构与发展渐与内地趋于一致。

如上文所述，在元明以前，云南社会仍然由部族首领和部民构成，社会结构相对简单。云南地方社会缺乏“士”阶层形成的社会、经济、文化环境。然而，在元明清时期中央政府对于云南社会的控制逐渐加强，尤其是明朝大规模的军事移民、卫所屯兵嵌入边地之后，云南原有的社会结构发生了重大变化。汉族移民的大量迁入、儒学的有效传播，使得滇南地区书院制度与科考耕读之风逐渐兴起，并盛极一时。以儒学为核心的政治意识的传播以及由之形塑的政治制度的建立，使得这种基于道德理想的政治权威更加具有了仪礼色彩。“由于使权威合法化的意识形态的正道是学习的结果，而不是由阶级或财富所‘赋予’的，这个制度便十分强调教育和灌输”[49]，这种教育和灌输的行动者就是士绅阶层。宝秀地区所在的石屏县素有“文献名邦”的美誉，可见明清儒学教育之发达与士绅兴起之盛况。

清乾隆朝《石屏州志》写道：“屏自元开疆以来，建学设科，人才辈出。”但儒学的培育与兴盛是一个渐进的过程。云南的学校教育制度与内地趋于一致始于元代设立行省，赛典赤在全省推行儒学教育，较有成效的是中庆（今昆明市）、临安（今建水县）、楚雄、大理等地。明洪武二十二年（1389）云南初定，中央政府命选贡应试，但因“版籍无秀民，无一人出应者”。[50]然而到明晚期，“学校级别和种类，从元代较单一的路学，发展到了府、州、县、卫、社学及书院五种；学校数量从元代不过十余所，剧增到全省正规府、州、县、卫学60所有余，书院56所，社学可考者156所，共计有儒学教育机构280多所；入学生员子弟更是难以计数”。[51]石屏除官学外，还有州前书院（今石屏县城内）、五亩书院（城西蔡营）、宝秀秀山书院（今宝秀正街小学，后改为文昌书院）、张本寨书院（今宝秀镇张本寨）、崇正书院（今地址不详）、宝山书院（今宝秀镇）、龙泉书院（城北郊外）、登龙书院（今石屏文庙明伦堂内）、玉屏书院（今石屏六中一部）、鳌峰书院（今宝秀镇中营）共10处。各书院均建于石屏屯与宝秀屯所在地，其中在今宝秀镇的书院有4处。另有城内尊经阁义学、宝秀秀山书院义学、五郎沟义学、海东义学、龙朋义学、旷野义学共6处；有私塾、家塾、教馆上百处；还有社学2所，“一在州志西，一在宝秀市”。[52]关于石屏地区卫所嵌入、儒学传播的盛况，民国年间由晚清状元袁嘉谷编纂的《石屏县志》说得清楚至极：

石屏旧为荒服，皆土著，自元时内附，风俗渐开。明初置州牧布政教以化导之。复添石屏宝秀二屯，屯军皆江南北人，与土著之民错杂而居，习俗日变，文物冠裳彬彬与中州侔矣。士喜向学、讲习惟勤……自元至清，人物科第后先振起，服食器用骎骎乎，有中原之风焉……官聘之师上者为书院山长，下者为义学师，然不如私塾之盛。私塾之师石屏最著……西至元普、东至建阿无不乐聘屏师者。师道立，则善人多，吾屏有焉。[53]

明代后期，向学入仕、求取功名，在云南蔚然成风。据明天启《滇志·学校志》记载，根据明代天启六年（1626）以前云南布政司所辖各府和云南都司各卫、所在乡试中举者名录和殿试进士及第者名录统计，云南共有中进士者220人，其中卫所出身的进士达110人，占50%；宝秀镇所在的临安府共中进士43人，其中卫所出身者25人，占临安府的58%。民国袁嘉谷编《石屏县志》记载，石屏县“文风日盛，冠于南滇，科举人才，络绎不绝”。自开科至清末，石屏州共有文进士65人（汉族63人、彝族2人），其中选举翰林者有16人次，武进士11人次；举人共638人，贡生760人，仅次于昆明与大理。明万历时石屏就有“文献名邦”的赞誉，到清雍正时更被誉为“文学南滇第一州”。[54]儒学与科考的发达，造就了众多具有功名的官员与士人，明清时期出自石屏的官员数如表1-3所示。

表1-3 明清时期石屏籍官员数目统计

当然，除极少读书人中举为官外，更多的读书人虽没有那么幸运，但他们通过自己的知识与学衔大多脱离体力劳动，凭借学识与德行活动于乡间与官府，成为政府管理乡村社会不可或缺的重要力量。虽然本书无法对这些士人所属乡镇进行准确定位，但依据石屏各书院的分布情况可以推定，在明清时期读书人当以汉族移民为主体，而这些汉族移民集中居住在明代卫所的石屏屯与宝秀屯。随着“以夏变夷”的移民与文教政策的推行，石屏、宝秀地区士绅阶层兴起，地方政府对基层社会的控制与管理也发生了重大的变化。地方政府逐渐倚重新兴的士绅阶层来建立地方管理组织，这样遍行于内地的乡里制度与里甲组织在滇南社会被推广开来。

明代的乡里制度比较复杂，“据有关方志所载，多半是乡都图、乡都里三级，也有的地方是乡保村里、乡保区图四级”。[55]明代乡里制度经历了里甲组织向保甲组织的嬗变。“保甲与里甲，相似而实不同，里甲主于役，保甲主于卫。”[56]明代至清康熙年间，石屏州下设里，里下设甲，州城设铺。全州分设八里九铺，今宝秀镇属当时昌明里（今宝秀西部山区及亚房子等地）和白邑里（今宝秀坝）。[57]在所见相关方志文献中，没有见到有关明代在石屏宝秀设立保甲的记载。基本可以推定，地处边疆的滇南基层政治的发展并不与中原内地同步。另，明至清初设巡检司于宝秀，康熙元年（1662）设把总。这一时期，宝秀地区的地方基层组织是由宝秀巡检司与里甲组织共同构成的。巡检司负责宝秀地区的治安与缉捕盗贼，并对与宝秀毗连的江外五土司[58]以及周边的民族地区进行军事控制与威慑，而里甲则建立在宝秀地区军屯之外的汉族移民社区以及夷汉杂居的村寨之中。到清康熙七年（1669），石屏、宝秀二屯“奉旨圈拔”，康熙八年（1670）石宝二屯“归并石屏”，[59]这样卫所军屯转化为民田。至乾隆二十年（1755）裁撤宝秀巡检司，[60]宝秀地区的基层组织统一于州县之下。

清代的乡里组织承继明代，里甲制、乡地组织与保甲制在不同时期有不同表现。清顺治五年（1648）清政府在全国推行里甲制度，规定“凡百有十户，推丁多者十人为长，余百户为十甲”。[61]清代的里甲制度，各地名称迥异。“北方称里甲、里社者居多”，“东南地区称都图者为多”，“其他地区也有称里都、都甲者”。[62]康熙二十四年（1685），云南变卖明沐王府勳庄田地，史载石屏州“勳庄俱照例纳价科粮，归并里甲”。[63]由此可见，清初石屏地区里甲组织已经建立，并具有征调赋役的功能。到清雍正二年（1724）摊丁入亩、赋役合一，里甲制赖以生存的均田、均役制被破坏。里甲形同虚设，其职能渐被负有治安功能的保甲组织以及“乡地”[64]所代替。雍正四年（1726），清政府议行保甲，规定“十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之”，[65]而保甲的功能则有稽查、救应等。保甲制度在边疆移民地区与部分较发达地区被推行开来，到清乾隆二十二年（1757），清政府更正保甲法十五条，要求在全国各地遍行保甲制，边疆地区也不例外。保甲承担着诸如“清户口、别良莠、诘奸宄、稽出入”等事项。[66]总之，保甲组织被赋予维持地方治安的职能，并在严格控制人口的基础上实行邻里之间连带法律责任。

乾隆年间，石屏州下设约保、火头，州城仍设铺管理地方。全州共18约保、2火头、9铺。宝秀地区属当时的宝秀正街约保（7寨）、宝秀前所约保（2寨）、宝秀外三甲约保（辖村寨7）以及昌明里约保（辖64寨）。[67]明代军屯的主体在宝秀正街约保、宝秀前所约保与外三甲约保的辖区。昌明里则属于明代宝秀屯主要的扩散、辐射区域。火头是西南边疆少数民族地区的小头领，“火头者，一喧之主也，即中土保长、里长之类”。[68]从清乾隆管学宜修的《石屏州志》与民国袁嘉谷修的《石屏县志》来看，二志将约保与火头并列，均属于基层管理组织，应是在汉民族或汉夷杂居之地设立约保组织，在少数民族聚居区设立火头以约束其民。

约保应是乡约与保甲的简称，也可能在具体的地方管理上组织趋于统一。因为在《石屏州志》《石屏县志》关于清乾隆以后的地方记载中，除以上外再未见到里甲的记载。这也符合清代基层组织变化的大趋势。其一，保甲组织在清中后期有了较大的发展，明代以前具有民间自治性质的宣传、教化组织——乡约被官方化与制度化，“乡约已成为统治者统治乡里的工具”[69]；其二，清中后期的保甲与乡约关系密切，甚至由乡约领导保甲来管理地方。[70]乡约与保甲在处理地方事务、管理乡里时在职能上仍然有教化与治安上的差异。乡约以劝善惩恶、注重教化为职责，但其中也多涉及地方治安。对于地方事务乡约与保甲须相互配合，共同出面。另外，两种志书的记载也表明明清以后，里甲、乡约、保甲等乡里组织已具备了鲜明的职役特征，地方组织的自治属性已被大量繁苛的编户、征调、治安等事务所消解。如在清嘉庆四年（1799）的《秀山兴利除害碑》中，警告民众不可肆意烧山毁林，“倘敢故违，尔乡保头人，扭秉赴州，以凭从重究治”。[71]可知，宝秀地区秀山的乡约组织，已在一定程度上具备了“‘虚拟’的乡村政权”[72]特征，乡保组织几乎成为州县之下的地方政权，职役性质已十分明显。

第五节 边疆社会的文化、域与乡土治理

在晚清进行县制改革之前，国家权力向基层社会的下沉日趋明显，基层社会治理组织也从“乡官制”不断向职役制过渡。但是县以下的诸种组织形式，从来没有成为严格意义上的国家政府控制机制。国家与社会的关系为“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。[73]中国传统的政治结构分为明显的中央集权与地方自治两个层次。士绅作为统治中国社会的一个特权阶层，从意识形态的引导到政治、经济、社会的实际管理都是其广泛涉足的领域。表面上，“我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但事实上，一旦政令下达到民间，就转入了自下而上的政治轨道。在民间操纵政治的士绅可以从一切社会关系——亲戚、同乡、同年等——把压力透到上层，一直可以到皇帝本人。自治团体是由当地人民具体需要中发生的，而且享受着地方人民授予的权力，不受中央干涉”。[74]费孝通先生所说的地方自治团体的实际控制者就是地方士绅阶层。士绅无论是作为“一个社会集团的成员，或是作为国家官员发挥作用，其权力都是因他们的学衔所表现的资格而获得的”。[75]中央政府巩固统治、维持风纪、对社会实行教化的主要途径就是儒学教育与科举取士。士绅阶层所代表的文化与伦理符号是他们联结国家与地方、管理社会的资本与权威来源。在基层社会中，士绅权力是以地方权威的形式存在的。在复姓村庄里，绅权体现为村长权力，而在同姓社区则以族长权力的形式表现出来。士绅作为一个特权阶层的形成，与读经科考关系密切。

自元代以后，随着国家权力向基层社会的下沉，中央政府对滇南地区的社会控制逐渐加强，中央对地方的影响力与权威日益深化。中央权威向基层社会的下沉伴随着国家机器的发达与政治文化的演进。对于地处边疆的滇南社会而言，中央政府权威向基层的下沉是随着大规模的军事行动、数量庞大的移民与汉文化的不断传播而实现的。可以说，军事控制、内地移民嵌入与同化、文化渗透与辐射，是元明清时期中央王朝治理滇南社会的三大举措。通过卫所屯田与大规模、长期的移民，以及有步骤不间断的土流兼治和改土归流，滇南社会自上而下逐步形成了一套行之有效的与中原类同的官治体系，土司政治体系被逐渐压缩到红河南岸。在滇南的政治生活中，土司权威逐渐被国家权威所替代、置换，而渐次呈边缘态势，如表1-4所示。

表1-4 宋元明清基层政治结构变迁对比

明清时期皇权与土司权力对地方社会进行了长期的争夺，如明洪武十五年（1382），元代石坪州（石屏州）世袭土知州马黑奴被夺职；次年，马黑奴联合通海、宁州（今华宁县）、蒙自等部酋长叛乱；明末清初，阿迷州（今开远市）土司沙定洲聚乱，出兵三次攻石屏均未果；1647年，与宝秀毗邻的龙朋里龙赞阳率众2000人攻石屏州，临安卫发兵平乱；顺治十五年（1659）年明石屏总兵许名臣联合江外土司那嵩反清复明；雍正十年（1732）石屏昌明里保长普业乐与土把总矣立勋率乡民攻州城等。[76]在明清石屏境内发生的多次叛乱与兵事多与当地的土司有关，叛乱得以平息从表象来看得益于政府在滇南的驻军，尤其是临安卫下石屏屯与宝秀屯的屯兵，但叛乱渐次减少与规模日小的真正原因则更在于中央王朝所推行的“以夏变夷”的文教政策的最终胜利。儒家文化以及由之形成的文化场域与制度的路径依赖、自我强化成为中央政府在滇南社会树立权威、进行乡村控制的最为有效的工具。

在中央政府建立直属官僚体系之前的滇南社会，国家与社会被土官或酋长所阻隔，国家权威只能达于少数民族上层，甚至民族地方政权直接挑战中央权威，土官与酋长对于部民的统治基于世袭的仪式、权力与武力。但是在明朝以后，滇南地区红河以北的基层社会的政治结构发生了重大变化，最为根本的原因是长期用于治理边疆民族地区的羁縻治策被最大限度地放弃，国家权力直接进入滇南社会。明朝在云南遍建卫所与治所，一方面是历代经营云南社会量变向质变的必然结果，另一方面则意味着滇南政治制度运行模式的“路径依赖”被打破与制度变迁的关节点的出现。在明朝以后，以士绅为主导的基层政治运作模式被移植到了滇南社会大部。以血缘为纽带的宗法家族成为乡村主体构成、以传承儒家文教的士绅阶层成为主导、以“乡地”保甲组织为代表的中央权威建构了滇南社会的基层政治运行模式。以儒家伦理知识为主体的乡里、规则、观念、习俗、惯例等形成的“制度场域”已成为滇南基层政治运行的内外部环境。虽然朝代有更替，但“并不影响帝制国家结构的延续”，在这个过程中，“虽然个体的家庭沉浮不定，但是中国士绅作为建立在帝制国家与农业社会的结合部的一个支配佳绩却繁荣不断”。[77]

滇南社会基层政治的变化可以从图1-1中明白地看出大概。这个变化，虽然没有达到国家权力完全支配基层社会的程度，但是国家与社会的联系日益紧密，之前游离于国家之外的自主、自为的“化外之地”已不复存在。滇南社会除红河南岸与北岸小部分地区外，已成为“文物冠裳彬彬”与中州无异、“人才辈出”[78]的文献名邦。虽然从对比图的表象来看，两种模式下国家权力均未直接进入基层社会，但是明朝以后，国家对于基层社会的控制之严密非前代所能比。明朝以后国家权威已通过儒学、宗族、乡里、士绅渗入草根社会。“儒家意识形态成了一种整合力量，用以论证政治统治，确定国家的目标，提出精英的共同价值观，以及调和社会中的各种利益”。[79]以儒家文化为核心的乡村控制场域成为支配滇南汉文化区基层政治运行的力量。甚至有学者认为明清时期的“宗族组织由宣传维护封建伦理，进而执行封建礼法，又进变成为地主阶级审判制裁农民族众的基层政权组织”[80]。

图1-1 滇南宝秀地区地方基层政治运行比较

重教兴文的儒家文化所形成的基层控制场域主要体现在两个层次上。其一是儒家文化向边疆地区的推广与渗透。如在明弘治年以前，滇南临安府下辖的各部民均以姓氏记名，实行父子连名制记名。明弘治初年（1448）临安府知府陈晟从《百家姓》首句取姓，“司分一姓，加于各名上”，分别以赵、钱、孙、李、陈、吴等姓为江外五土司赐姓。[81]其二则是以士绅与宗族为基础的乡规民约。美国学者巴林顿·摩尔认为，“宗族和父系家族是中国社会上下层之间联系的唯一主要的纽带”。[82]明清时期在宝秀屯地的宗族大姓是从南京应天府、四川、湖广地区迁来的，主要有丁、万、马、卫、王、车、仓、刘、卢、许、江、吉、朱、向、孙、汪、宋、李、武、佘、余、张、陈、罗、姜、赵、胡等姓40余家。另有部分宗族大姓迁往宝秀周边，如龙朋、牛街等处并融入当地社会之中。虽然在中华人民共和国进行民族识别时他们被认定为彝族，但从家谱上依然清晰地看到其先祖明确的内地迁入之身份。[83]同时，在内地移民的熏染之下，众多当地居民取汉姓、习诗书，除族属上有差异外，在文化上与迁入的汉人渐次趋同。各大姓宗族在宝秀地区遍建宗祠或家庙、修家谱，并定有众多家规与乡约。志书记载：“屏中各族，民国以前均有族长，订有族规。族规既定，督行如法律，或为禁行，或为规定，刻石列文，合族同村子弟人等，恪奉尊行。”[84]

与中央政府对于滇南社会的有力控制相伴随，石屏地区的人口数量与族属构成均有了较大的变化。如表1-5所示，居住人口从明朝初年的6020人发展到民国元年的215600人。从表1-6关于1912年石屏县各民族人口的统计来看，汉人占总人口的43.8%，彝人占41.6%，摆夷（傣）人占9.2%，僰（白）人占9.5%。毫无疑问，汉族已成为石屏县最大的居民群体。儒家文化能够在滇南边疆扎根、繁荣并成为滇南主流文化，与汉族人口的增加不无关系。据志书记载，清代以后，石屏人口剧增，地少人多，人口“外流向元江、墨江、普洱、思茅、澜沧、勐腊（易武）茶山及昆明、个旧等地”。[85]以明朝临安卫下的石屏屯、宝秀屯为中心的汉民移民区以及汉文化圈向周边呈散射状扩展开去。

表1-5 石屏州（县）明清两代人口统计

表1-6 民国元年（1912）的石屏县人口的民族构成

从石屏屯、宝秀屯流出的人员，除部分从事农耕外，大部分深入元、墨、普、思地区进行长途贩卖贸易，经营的货物以易武普洱茶、食盐、百货、烟土为主。其中尤以贩卖普洱茶的茶帮最为著名，并形成与“云南四大商帮”[86]并驾齐驱的石屏商帮。另向个旧地区迁移的则从事开矿挖锡的采矿业，在树立个旧中国“锡都”美名的同时，也修建了显赫一时的“石屏会馆”。民国《石屏县志》记载，石屏的商贾勤俭信实，沿边数千里当地土人都乐于和他们做交易，也有不少会讲民族语言的石屏商人与当地女子结婚并定居，也因此俗称迤南一带有人烟处必有石屏人。[87]石屏在外经商的人士大多识文断字，“高者能文工书，下者阅三国演义小说”。[88]如石屏周边从事贸易、开矿的早期的成功人士吴尚贤（？～1750）是石屏宝秀仓前街人，他在滇缅边境先后开办银矿，尤以1745年开办的茂隆银矿最为出名，仅矿工就达30000余人，每年向政府课银1万两以上。[89]《清史稿》《中华名人词典》皆为其立传。

基于长期的经商、采矿传统，在石屏形成了众多经商世家，并形成茶帮、盐帮、百货帮、烟帮等众多行商组织。本身接受了儒学熏陶的士人的经商与采矿为石屏儒学教育的发达与士绅阶层管理乡村提供了必要的社会与经济支持，与内地“耕读文化”相异的是在石屏地区形成了“以商助读”的特有社会场域与文化传播形态。大批石屏人经商获利后回乡兴办教署、购置田产、修缮屋宇、构筑城镇。据《临安府志》记载，至乾隆三年（1738），宝秀城已建成，“周四百二十一丈、高一丈一尺三寸，设四门，各有楼”。可以说，石屏地区的士绅阶层以及汉文化的传播与大规模、持续的商帮、采矿活动密切相关。石屏商帮与采矿业到民国时期形成强大的民族资本，并参与到与法国殖民者争夺路权、筑路兴学的民族国家建设之中。这些均与明清时期形成的“以商助读”的独特社会文化场域不无关系。“没有财产，就没有家庭，也没有宗族”，[90]正是石屏地区发达的商业与采矿业，进一步巩固并壮大了该地区的宗族与士绅阶层。

小结

综上，传统社会国家与乡村社会始终呈现着模糊的权力边界和单向度的权威格局。就地处边疆的滇南社会而言，在明清时期随着改土归流的深入，中央对于该地区的控制逐渐加强，原来军事功能占主导地位的卫所、屯戍逐渐淡出历史，但由卫所、屯戍而引入的大批内地移民以及文化生态，则为实现国家权力下沉并有效控制、治理边疆社会提供了不可或缺的社会、文化、经济基础。与之相伴，随之兴起的儒家文化承袭与传播者——士绅阶层——使各个移民区成为向边疆地区示范、传播儒家文化的基地与前哨。这直接体现为清王朝一方面废除卫所制度，而另一方面则增加学额与科举选拔名额。这一时期石屏宝秀地区兴起的士绅阶层与以儒学为主体的文化圈，在地处边疆的滇南社会形成了一个以皇权为依托的保甲制度与以族权、绅权为基础的宗族组织相结合的基层政治控制体系，并向周边地区扩展、辐射。

虽然，明清以后中国基层社会的乡里组织已具有了明显的职役性质，但是基层社会依然是官制以外的地方自治体系。“国家总是通过地方权威，而不是企图取代他们治理地方社会”。[91]并且有“大量的事实表明，绅士们阻碍了保甲制度的实施，并拒绝提供他们及其家属姓名等情况”，[92]他们甚至“联合抵制超越它的控制”。[93]在地方的治理体系中，地方权威通过整合国家所不能整合的局部社会而获得了治理乡村的合法性，国家权力只是向乡村渗透而获得赋税和徭役。地方精英依靠并极力维护他们自小所熟悉的农耕文化与制度传统，治理乡村并享受治理的成果。正是以士绅为主体的地方精英与乡里百姓共同的利益诉求，才使得乡绅既乐于从事公共管理又甘于为此付出相应的代价来维护家族的名望与血缘乡里的秩序。正如孔飞力所说，一个人作为财产拥有者的作用，只有在他发挥了本族和村社的作用时，才会有意义和被认可。[94]正是因为士绅阶层产生于乡里、活动于乡里，在中国传统熟人社会中，士绅管理基层社会的权威也只能产生于地方社会，学衔、道德、财富是他们获得管理地方事务公共身份的基础。国家权威只是认可与利用这种地方权威体系而非直接授权。

从基层政治运作的角度来看，地处边疆以宝秀地区为中心的汉族移民社会的兴起得益于明朝大规模的卫所设置与屯戍体系，滇南地区社会治理的“自在”发展进程被打破。虽然，在其后的社会变迁中，宝秀地区的基层政治权威体系依然具有鲜明的自主与自治特征，但其权威体系的核心与基础性构件，已不再是边地传统的部族及血亲文化，而是以儒学为基础内核、以伦理纲常为基本表征了。其权威体系的血缘性特征在下降，而地域性特征则不断增强。虽然，这期间也有国家权力的渗透、加入，甚至精英依靠地方政府获得权威的现象，但是基层社会的权威体系与国家权威之间的界限依然清晰可见。造成这种态势的根本原因是，以儒学文化体系为主导的中国传统政治文化形构的国家制度以及相关的组织与网络等所形成的制度场域。当然，在传统社会，基层存在的乡地、保甲制度与宗族组织使得乡村政治表现出极强的自治性质，即乡村权力体系具有行政权与自治权的二元特征。地方士绅在乡村社会的政治、经济、文化诸方面占据着绝对的统治地位。这些特征都表明，地处边疆的宝秀地区的基层治理模式逐渐趋同于国家腹心区。滇南宝秀地区从元明以前国家统而不治的“化外”之地向国家权威下沉后统而又治的“化内”之地的转变历程，体现着边疆与内地不断加强的一体化进程。

[1]王先明：《近代绅士——一个封建阶层的命运》，天津人民出版社，1997，第21页。

[2]周保明：《清代地方吏役制度研究》，上海世纪出版集团，2009，王家范·序。

[3]燕继荣：《投资社会资本——政治发展的一种新维度》，北京大学出版社，2006，第13页。

[4]〔美〕杜赞奇：《文化、权力与国家：1900～1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，1996，第30页。

[5]（汉）司马迁：《史记》卷166，《西南夷列传》。

[6]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷3，《沿革志》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[7]（宋）欧阳修：《新唐书》卷41，《地理志》。

[8]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》，《序》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[9]（清）管学宜：《石屏州志》卷1，《风俗》，清乾隆二十四年刻本，第31页。荒服，是“五服”制度之一。在《国语·周语》中记载，“先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服”。五服制度既是中国古代对于统治区域文化差异的认知也是对不同区域的管理政策。翁独健认为，“甸服”“侯服”“宾服”是夏朝对诸侯国的管理，“要服”“荒服”是夏朝和夏族对四方民族实行的管理政策。“要服”就是“要束以文教”，“荒服”是“因其俗而治之”；“要服者贡，荒服者王”，就是说“要服者”须贡献方物给夏王，以示夏王天下共主的地位；“荒服者”则只需承认夏王共主的地位，定期朝觐，来者不拒，去者不禁。参见翁独健主编《中国民族关系史纲要》，中国社会科学出版社，2001，第34页。

[10]方国瑜：《云南史料丛刊》（第6卷），云南大学出版社，2000，第664页。

[11]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷6，《风土》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[12]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第655页。

[13]尤中：《中国西南的古代民族》，云南人民出版社，1980，第64页。

[14]方国瑜：《云南史料丛刊》（第6卷），云南大学出版社，2000，第644～646页。

[15]乌麽蛮，即今彝族先祖。在先秦西汉时期称为“嶲”、“昆明”；汉晋时期称为“叟”；东汉以后，有的称为“哀牢”；南北朝至唐初称为“爨”；唐、宋时期称为“乌蛮”或“东爨乌蛮”；元、明、清时期称为“罗罗”和“倮罗”。在《蛮书》卷四中记载：“东爨，乌蛮也……当天宝中，……在曲、靖州（今昭通地区）、弥鹿川（今泸西）、升麻川（今寻甸、嵩明）、南至步头（今建水），谓之东爨。”

[16]关于大理时期东部乌蛮的分布地区，可参见尤中《中国西南的古代民族》，云南人民出版社，1980年，第123～153页。

[17]赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社，1998，第23页。

[18]（元）脱脱：《宋史》卷192，《兵志六》。

[19]邓广铭：《辽宁西夏金史》，中国大百科全书出版社，1988，第39页。

[20]（宋）张载：《张子全书》卷4，《宗法》。

[21]（明）宋濂：《元史》卷93，《食货志一》。

[22]（清）管学宜：《石屏州志》卷2，《沿革》，清乾隆二十四年刻本，第37页。

[23]（清）管学宜：《石屏州志》卷2，《沿革》，清乾隆二十四年刻本，第37页。

[24]（清）管学宜：《石屏州志》卷2，《沿革》，清乾隆二十四年刻本，第37页。

[25]《清世宗实录》卷20，雍正二年五月辛酉。

[26]龚荫：《明清云南土司通纂》，云南民族出版社，1985，第11页。

[27]龚荫：《明清云南土司通纂》，云南民族出版社，1985，第70～71页。

[28]马黑奴，从五品，其任土知州历6年，于明洪武十六年（1383）被革除。

[29]龙在田，正五品，土守备一职于1622年设置，历17年于崇祯十二年（1639）被革除。

[30]（明）嘉靖《大理府志·地理志》。三江指澜沧江、怒江、金沙江。

[31]《明太祖洪武实录》卷147。

[32]《明太祖洪武实录》卷146。

[33]关于明朝洪武年间第一次用兵云南所建卫所数与军队数量可参见陆韧的博士学位论文《变迁与交融——明代云南汉族移民研究》（云南大学，1999）第11～13页的内容。

[34]《明太祖洪武实录》卷179。

[35]陆韧：《变迁与交融——明代云南汉族移民研究》，博士学位论文，云南大学，1999，第23～48页。

[36]（清）康熙《云南府志》卷1，《地理志》。

[37]（明）陈全之：《蓬窗日录》卷1，《环宇·云南》。

[38]（明）顾炎武：《天下郡国利病书·云贵交趾》。

[39]（清）管学宜：《石屏州志》卷1，《险要》，清乾隆二十四年刻本，第25页。

[40]宝秀十二营，也称宝秀十二营盘，即中营、大杨营、小杨营、盘营、吴营、卢营、兰梓营、胡士营、团山营、恒胜营、郑营、许刘营。

[41]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷3，《沿革》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[42]（明）《万历云南通志》卷5，《建设志第二》，载方国瑜主编《云南史料丛刊》（第6卷），云南大学出版社，2000，第532页。

[43]（明）《万历云南通志》卷6，《赋役志第三》，载方国瑜主编《云南史料丛刊》（第6卷），云南大学出版社，2000，第566页。

[44]《明会典》卷149，《驿传五》。

[45]陆韧：《变迁与交融——明代云南汉族移民研究》，博士学位论文，云南大学，1999，第188页。

[46]王雅红：《巡检司制度与明代基层社会控制》，《光明日报》2008年11月26日。

[47]《明宣宗实录》卷9。

[48]（民国）周钟岳：《新纂云南通志》卷138，《农业考一》。

[49]〔美〕詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，2007，第32页。

[50]陈文：《景泰云南图经志书》，云南民族出版社，2002，第26页。

[51]陆韧：《论明代云南士绅阶层的兴起与形成》，《云南师范大学学报》（社会科学版）2007年第1期。

[52]（明）万历《云南通志》卷8，《学校志第五·临安府》，载方国瑜主编《云南史料丛刊》（第6卷），云南大学出版社，2000，第615页。

[53]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷6，《风土》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[54]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷7，《学校》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[55]白钢：《中国农民问题研究》，人民出版社，1993，第137页。

[56]（清）徐栋辑《保甲书》卷3，《广存》。

[57]（清）管学宜：《石屏州志》卷1，《村寨》，清乾隆二十四年刻本，第28～31页。

[58]江外五土司指的是在红河南岸的土司管理的民族地区，五土司分别是虧容甸长官司、溪处甸长官司、思陀甸长官司、左能寨长官司、落恐甸长官司，五土司皆为哈尼族。在清嘉庆十五年（1810）五土司划归石屏州，民国时期属于石屏县第六区，但区、乡制与土司制并存，1950年，由五土司地与原元江县、建水县部分地区新建由哈尼族为主体民族的红河县，隶属于红河哈尼族彝族自治州。

[59]（清）管学宜：《石屏州志》卷2，《沿革》，清乾隆二十四年刻本，第37页。

[60]（清）管学宜：《石屏州志》卷2，《沿革》，清乾隆二十四年刻本，第39页。

[61]（民国）赵尔巽：《清史稿》卷121，《食货二·役法》。

[62]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第37页。

[63]（清）管学宜：《石屏州志》卷2，《沿革》，清乾隆二十四年刻本，第38页。

[64]“乡地”，指乡村中的乡长、乡约、地方、地保一类人员，在清代虽未见对这些人员统一称之为“乡地”的记载，但是他们名“异”职“同”，是清中期以后各地主体性乡役组织的责任者。乡地组织结构的基本特点是以自然村为单位，在自然村与州县之间设置一级中间组织和区划。魏光奇主张使用“乡地”概念来指称清中期以后各地的主体性乡村职役组织。参见魏光奇《官治与自治》，商务印书馆，2004，第40～44页；魏光奇：《清代“乡地”制度考略》，《北京师范大学学报》（社会科学版）2007年第5期。

[65]《皇朝文献通考》卷25，《职役考》。

[66]（民国）《新纂云南通志》，《庶政考五》。

[67]（清）管学宜：《石屏州志》卷1，《村寨》，清乾隆二十四年刻本，第28～31页。

[68]（明）徐宏祖：《徐霞客游记》（下），朱惠荣校注，云南人民出版社，1985，第396页。

[69]赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社，1998，第55～56页。

[70]杨念群：《基层教化的转型：乡约与晚清治道之变迁》，《学人》第11辑，江苏文艺出版社，1997；段自成：《略论清代乡约领导保甲的体制》，《郑州大学学报》1997年第4期。

[71]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第706页。

[72]张鸣：《乡村社会权力和文化结构的变迁（1903～1953）》，广西人民出版社，2001，第14页。

[73]秦晖：《农民中国：历史反思与现实选择》，河南人民出版社，2003，第220页。

[74]费孝通：《基层政权的僵化》，《费孝通选集》（第4卷），群言出版社，1999，第342页。

[75]张仲礼：《中国绅士：关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》，上海社会科学院出版社，1991，导言。

[76]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第4页。

[77]〔美〕西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海世纪出版集团，2007，第85页。

[78]（清）管学宜：《石屏州志》卷1，《村寨》，卷2，《文庙》，清乾隆二十四年刻本，第31、44页。

[79]〔美〕詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，2007，第31～32页。

[80]李文治：《中国宗法宗族制和族田义庄》，社会科学文献出版社，2000，第89页。

[81]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第698页。

[82]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第165页。

[83]在石屏县《柏氏家谱总序》、牛街《张氏家谱》、牛街《白氏合族家谱》中清晰地记载其先祖分别从广西太平府、南京城迁入石屏的经过。

[84]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第705页。

[85]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第675页。

[86]云南四大商帮指的是蒙自帮、腾越帮、喜洲帮、鹤庆帮。虽四大商帮名号比石屏帮响亮，但形成与持续时间均不及石屏帮。参见孙官生《走西头——石屏商帮纪实》，民族出版社，2005，第1～5页。

[87]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷6，《风土》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[88]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷6，《风土》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[89]孙官生：《走西头——石屏商帮纪实》，民族出版社，2005，第19～25页。

[90]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第169页。

[91]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（修订本），上海人民出版社，2007，第18页。

[92]王先明：《近代绅士——一个封建阶层的命运》，天津人民出版社，1997，第79页。

[93]王先明：《近代绅士——一个封建阶层的命运》，天津人民出版社，1997，第80页。

[94]〔美〕孔飞力：《中国帝国晚期的叛乱及其敌人》，谢亮生等译，中国社会科学出版社，1990，第223页。

第二章 晚清、北洋时期地方自治下的基层政治变动

晚清、北洋时期是中国从传统王朝国家向现代民族国家激变的初期，这一时期也可以称作中国传统社会基层政治运作模式的持续时期，国家与社会关系的变化进入了量变积累阶段。晚清、北洋时期的地方自治主张与实践包括两个方面：一方面，“自治”指导下的地方建政运动，使得国家权力第一次下沉到基层社会，国家对社会的控制达到之前无法比拟的程度，传统社会的政治结构被渐次解构，县乡行政体系逐渐生成；另一方面，在国家转型与地方自治的鼓动下，民间社会的上层人士（士绅与少数民族头人）呈现出前所未有的参政热情与国家意识。当然，由于传统文化的影响与制约，加上受制于传统社会分散的小农生产方式，这些具有民主取向的政治实践均是现代民族国家建构背景下国家权力向基层社会下沉的方式。国家权威缺失造成了基层建政的形式化与文本化，基层社会在依然保有较大自主性的同时也同国家进行着一定的博弈。地主、士绅与土官借助地方建政的机会，仍旧掌握着基层社会的生活与命脉。制度设计、运作的路径依赖和现存制度所产生的非意图后果、无效率体现得淋漓尽致。此时虽然政府借助团保等组织对县以下的政治控制大大加强，但国家的基层政权依然是县级政治组织，区、乡镇只是地方自治机构，并非国家政权末端的政治组织。

第一节 滇南巨变与清末新政下的地方自治

自鸦片战争之后，中国传统社会并不反对权威主义传统而只反对其衍生后果的政治革新已不足以化解国家危局的改良。西方的政教文明渐入中国，中国改变了社会发展的进程并走上了现代化道路。当时的中国“需要一个新体制，用以解决政治录用和处理直至乡村的各级政府扩大了的活动范围。就意识形态而言，它需要一个新的学说，该学说不仅可论证政治权威的行使，而且还寻求普通公民的效忠，并将他们整合在一个政治体制之下”。[1]国家体制与政治思想的现代化最终成为清王朝应对西方国家挑战、摆脱困境的唯一出路，也是清政府解体的直接动因。戊戌变法与清末新政就是试图参照西方的政治制度来改造中国传统政治制度的尝试。中国地方基层社会的治理模式转变也始于此时，国家权力向基层社会的扩张过程表现为基层政治组织的建立与壮大。自清末至民国初年，中国基层政治在官方话语中始终以“地方自治”为线索、以松散的国家权威与地方自主间的博弈为基本政治现象。

一 蒙自开关与滇南巨变

第二次鸦片战争之后不久，中国陷入了被列强瓜分的危机之中，地处西南边疆的云南成为英、法争夺的地盘。1884年，中法战争爆发，清政府不败而败，法国不胜而胜。次年李鸿章代表清政府与法国签订《中法会订越南条约》，条约规定：“在中越边界保胜以上和谅山以北指定两处为通商处所，允许法国商人在此居住并设领事。”1886年、1887年又签订了《中法陆路通商章程》《中法续议商务专条》，规定：“中国允许开广西龙州、云南蒙自和蛮耗为中越边界通商处所，允许法国派驻蒙自[2]领事属下一员驻扎蛮耗；法国商品经上述通商口岸进入中国，享有减税特权。”1887年，云贵总督岑毓英奏请清政府批准，由迤南道划出临安府，迤东道划出开化府、广南府，设置分巡临安开广道，增设巡道一员。道署设在蒙自县城，兼管关务。1889年，在蒙自县城东门外正式开关，设正关；于蛮耗设分关；在县城西门外及河口新街设分卡；又把原安平同知管辖的马白关划归蒙自关管辖。订立蒙自正关通商章程专条十款，蛮耗分关通商章程专条十九款，并公布实施。1895年6月，清政府再与法国在北京签订《中法续议商务专条附章》，规定在云南增开思茅、河口[3]为商埠，允许法国派驻领事，该二地领事受驻蒙自领事馆管辖。

宝秀所在的石屏州正好处于思茅与蒙自之间，且个旧开矿者多为石屏人。在蒙自开关之后，蒙自变成了西方冒险家的乐园。1899年爆发了个旧矿山矿工杨自元领导的火烧蒙自税务司的武装斗争，至1902年底被镇压；1903年3月爆发了个旧矿工周云祥领导的以矿工为主体、众多农民参加的武装起义，起义军前后攻占个旧县（今个旧市）、临安府（今红河州建水县）、石屏州（今红河州石屏县），并向阿迷州（今红河州开远市）、嶍峨（今玉溪峨山县）、江川、宁州（今华宁县）、弥勒、广西州（今红河州泸西县）进军，逼近昆明。起义军以“抗官仇洋”、“拒洋修路、阻洋占厂”为号召，发展到一万余人，起义军支撑两月余失败。虽然起义失败了，但是当地传统的官治系统与乡村社会结构被动摇。由于时局的动荡，各地的团练组织纷纷涌现，基层社会的控制机制日益呈现更多的官治特征。

英法两国为争夺云南物产，积极勘察铁路线路，并怂恿清政府修建由越南到云南省城昆明或由缅甸到昆明的铁路。1897年清政府同意法国公使的提议，“自越南交界起，由百色河一带，或红河上游一带修造铁路，以达省城，应由中国渐次查勘办理”[4]。但最终在法国的压力下同意由法国修筑从中国河口到昆明的铁路。滇越铁路起自越南的海防，经河内、老街入云南河口，途经蒙自、阿迷州（今开远市）到达昆明。中国段最初计划穿行发达的村镇与平坝地区，经蒙自、临安府（今建水）、通海、玉溪达昆明，但由于当地民众激烈反抗而改为经蒙自碧色寨至开远、宜良、呈贡到昆明。该段自1904年开工，到1910年4月1日通车。

在英法加紧侵略中国路权的同时，云南地方社会不甘被侵夺，各地士绅筹建滇蜀腾越铁路公司欲收回路权，并发动废除“七府矿约”的斗争。[5]与矿工起义、收回路权、废除矿约运动相配合，云南各地发生了普遍的反洋教斗争。1905年中国同盟会成立，1906年底，同盟会云南支部机关报《云南》杂志问世。1908年4月30日，由同盟会领导的河口起义爆发，黄兴前往指挥，在途中被法国殖民者所阻未果，起义不足两月失败。之后，滇西又爆发永昌起义。清末的云南社会动荡不安，民主革命思想有一定的传播，基层社会的力量在各种反对政府与侵略者的斗争中得到了锻炼，地方社会力量的崛起为清末新政下的地方自治与民国的自治运动奠定了一定的基础。

二 地方自治及清政府的制度设计

所谓“地方自治”是相对于中央集权而言的一种治理地方社会的理念、制度与方式。“自治”是与“官治”（或“他治”）相对的概念。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而不管它是如何进行的）”。[6]如果从国家行政的角度来看，“国家以政府直接行政者，曰官治行政。承认公共团体以行政权一部委任之者，曰自治行政”。[7]由于行政权的主体只能是国家，所以官治与自治的属性是一致的。地方自治只是区分中央集权与地方分权标尺的一个概念，是国家权力互相制衡或分权原则在中央与地方关系中的体现。地方自治（local self-government or local autonomy），在各国的政治思想中概念并不相同。有“地方政府”（local government）、“地方行政”（local administration）、“地方自治”（local self-government）、“地方自治团体”（local self-governing body）等称谓。[8]地方自治作为一种思潮产生于18世纪末叶，到19世纪中叶形成一股政治潮流。随着现代民族国家的兴起，地方自治逐渐成为英法美德等西方资本主义国家处理国家与社会、中央与地方关系的理论体系与制度安排。地方自治也被赋予了社会契约、天赋人权、权力分立与权力制衡等政治主张与理念。

清末，“地方自治”一词从日文转译为中文，而日文则辗转译自德文。[9]甲午战争清廷惨败，掀起变法图强的革新高潮，当时的清政府也以明治维新后的日本为榜样。20世纪初的地方自治倡导者认为“近代行政需要履行的社会职能既复杂又系统，‘官治’与‘绅治’均无力承担，唯一的出路就是实行现代的地方自治制度”。[10]至光绪三十二年（1906），清政府正式下诏以刘坤一、张之洞的“江楚会奏变法三折”为蓝本预备立宪。由于民众的民主诉求与时局的需要，清政府不得不将地方自治纳入筹备立宪，称“地方自治一事，为将来宪政之基础，此实内政改革最大之关键”[11]。由于当时地方自治以日本为楷模，而日本是府县和市町村二级地方自治体系，清廷亦决定在府厅州县和城镇乡实行地方自治，简称为县乡二级自治。光绪三十三年（1907），清政府令各省设立地方咨议局，“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安”[12]。次年7月，颁行《城镇乡地方自治章程》及选举章程。宣统元年（1909）12月，颁行《府厅州县自治章程》及选举章程。同年，颁布《京师地方自治章程及选举章程》。按照计划，地方自治改革在7年内完成，后因时局的动荡与立宪运动的推动，清政府加紧了立宪的进程。宣统三年（1911）对之进行修改，定于1912年内完成。

关于县下地方自治，《城镇乡地方自治章程》规定：“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡”；“镇乡地方嗣后若因人口之增减，镇有人口不足四万五千，乡有多至五万五千者，由该镇董事会或乡董呈由地方官申请督抚，分别改为乡镇”；“城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得就境内划分为若干区，各设区董，办理区内自治事宜”。关于地方自治机关，凡城镇均设议事会及董事会，凡乡均设议事会及乡董。“城镇乡地方各设自治公所，为城镇乡议事会会议及城镇董事会、乡董办事之地”。其中议事会与董事会均为乡镇民互选产生，所有具有本国国籍男子，年满25岁，继续住居本城、镇、乡3年以上，年纳正税或地方公益捐2元以上者，为选民，得选举或被选举为自治职员。城镇议事会议员以20名为定额，每加人口5000人，得增议员1名，但不得超过60名。乡议事会则依人口比例另定名额，少于2500人的乡，须举议员6名；超过2500人，则以次递增，至多可选出18名。议事会为乡镇议事机关并负有诉讼、预算、选举董事会监督等广泛权力，而董事会则为乡镇议事之案的执行机关。城镇议事会议长、副议长“均为名誉职，不支薪水”，而城镇议事会的文牍、庶务，城镇董事会的总董、董事、文牍、庶务以及乡的乡董、乡佐“均支领薪水，其数目以规约定之”。城镇乡的自治经费由本地方“公款公产”、“公益捐”和“按照自治规约所科之罚金”三个来源构成。城镇乡自治范围以学务、卫生、道路、农工商务、慈善事业、公共营业及自治经费为主。关于城镇乡的自治事宜，“各以该管地方官监督之”，“地方官有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权”，如地方自治职员“有以自治为名，干预自治范围以外之事者”，处以停会“三日以上，十日以下”、停薪“半月以上，二月以下”甚至除名的惩罚。

府厅州县的自治晚于县下自治。宣统元年十二月二十七日，清廷颁行《府厅州县自治章程》，定府之直辖地方及各厅州县为自治区域，分设议事会与参事会。议事会为民选议事机关，议员任期3年，名额以人口总数为准，总数20万以下者，以20名为定额，每加2万，增设1名，至多60名。议事会每年9月集会一次，会期1月，议决本府厅州县自治经费及有关公益事务。参事会则为地方自治之辅助议决机关，地位介乎官民之间。该会以各府厅州县行政长官兼任会长，各参事员由议事会议员互选产生，人数定为议事会议员总额的十分之二，每月集会一次，审议议事会决议事件，对府厅州县自治经费之收支账目亦有稽核之权。至于议、参两会议决事件，则交由府厅州县长官实际执行。“府厅州县自治委员及议事会文牍、庶务等员之薪水公费，经议事会议决，由长官定之”。议事会议事员、参事会参事员及临时委员，“均不支薪水，单给相当之公费”。[13]据马小泉的研究，至宣统三年（1911），各省成立府厅州县议、参两会331处，而云南府厅州县议、参两会则仍在筹备之中。[14]与推行县自治相适应，同期县府的官治机关也进行了适当的更替与变革。这一时期“以县公署为机关的‘官治’县政同以‘四局’为机关的‘自治’县政并存，是清末至北洋政府时期（州）县政的基本特点”。[15]实际上，州县以下的地方自治是由县公署与四局共同推动的，并且在现实的政治过程中，县公署的动员作用更为显著。

从清末地方自治的区乡行政来看，地方自治将之前的乡地、保甲的科层特征与具有乡望的士绅结合了起来，国家对于地方的控制空前加强。从成效来看，“城镇乡地方自治机关普遍成立，全国选举产生的城镇乡议事会和董事会成员约68000余人，自治公所3350个；府厅州县地方自治从1910年开始办理”[16]。

三 滇南地方自治之实况

在清廷向全国各地推行地方自治之时，地处边疆的云南并未落后。光绪三十四年（1908）三月，开办云南全省自治总局，置官绅局长各1人，附设自治研究所。旋遵中央令改为云南全省自治筹办处，并向全省颁布《城镇乡地方自治章程》及《厅州县地方自治章程》。云南的地方自治分两个层次进行，“指定富民县等八十三厅州县筹办上级议事会、参事会”，在经济文化较好的“昆明等六州县筹办乡议事会、乡董、乡佐”。[17]宝秀所在地石屏州于宣统二年（1910）成立筹办自治公所，以袁培金为总董，但进展缓慢。宣统三年（1911）云南全省地方自治筹办处向石屏州下通令，要求议、参两会“选举人员名册限四月三十日申报，议事会限七月初一日成立，参事会限八月一日成立”[18]。

从饬令上可知，虽然当时省自治筹办处限令甚严，然而“申报选举人名册今已逾期，各属具报尚属寥寥”，上报的名册也没有按照《调查选民通则》填写，只是简单地将厅州县选民与城镇乡选民分别以年岁、税额列表上报，未能将不合选民资格的以及军人、巡警、小学堂教员等检视清楚。[19]随即，石屏州知州杜宗泽要求各乡董“烦为查照，照先后发下清单、细则及调查选民通则各款，尅日遵照办理”。[20]

石屏州当时的自治经费由“旧管”和“新收”（屠捐、酒捐）两项构成，支出项由筹办自治公所职员总董（1人）、文牍（1人）、庶务（1人）、书记人、杂役薪水，办公用品与膳食三部分构成。宣统三年（1911）上半年共有经费大花银417.3元，到七月仅节余37.639元。其中筹办自治公所职员的薪酬为总董70元、文牍56元、庶务56元、书记人14.4元、杂役28.5元，占去自治经费的大半。[21]尽管云南省自治筹办处三令五申，但石屏的州议事会到民国元年正月初十分区按照人口多寡才选定议事会议员，于“阳历正月初十日由选出议员共同选出正副议长”，“于二月十二日由议事会职员复选出参事四人”，参事会才告成立。[22]至清朝覆灭，县以下的城镇乡自治在石屏并未实行。

关于清政府所谓的地方自治性质，在《城镇乡地方自治章程》中表达得明白无误，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”[23]。可知，地方自治实为政府控制基层的工具。这时的基层政治中的官治与自治的合一可以说是对中国传统政治制度的继承，所不同的只是将传统社会中完全自治的乡里组织转变为由国家直接监督、不得触及国家行政范围但须贯彻国家意志的地方自治组织。自清末至民国，地方基层政治始终处于“官治”与“自治”的纠结之中。

清末新政时颁布的县制及基层建政，打破了之前传统社会“皇权不下县”的政治传统，在县下建立属于官治体系的区乡一级的行政区划与组织。虽然以自治为目的的全新政治制度在全国推开，但是“中国自身的历史和文化特点，使得任何改革都离不开传统的土壤”[24]。在县以下的各级政治机构的设置中，参与的主体依然是传统社会实际治理基层的士绅阶层。正如有学者指出的，清末新政的最大后果是“绅权”的“体制化”。[25]清政府在各省设置自治总局，并通饬各府、厅、州、县，选送地方有声望的士绅入所肄习，名曰“学员”。毕业之后，分派至各府设立自治传习所，各厅、州、县设立自治宣讲所，进而在县之下设立自治公所。

虽然这时区乡设置于属地方自治组织，但是区乡组织职员的薪水已由政府发放，其职能是为官治服务，已具官派性质。传统社会士绅义务管理地方渐成历史，国家权力已正式下沉到乡村社会。马克斯·韦伯所说的帝制时代的中国以城市为中心的行政管理体系造成的城墙之外几乎感受不到国家权力存在的现象[26]已成记忆。近代地方权威的官僚化使得地方权威“公共身份”的获得途径转移到政府系统，地方权威拥有者与地方的社会经济政治利益的关联呈逐渐弱化的态势。原本地方权威拥有者与乡民的利益共同体逐渐解体。费孝通先生所讲的国家对“地方社会的侵蚀”所造成的“单轨政治”[27]，使得基层社会失去自下而上的利益表达渠道。区乡政治组织逐渐成为贯彻国家意志的执行机构。

尽管晚清的滇南社会基于诸多原因并未推行县以下的地方自治，但是基层政治结构已发生了重要的变化。其一，地方团练组织出现与壮大；其二，新学的兴起与科举制的废除使得享有地方权威者的身份发生变化。在19世纪中叶以后，随着地方变乱的增多尤其是太平天国运动的爆发与抗击洋人的出现，在基层社会普遍出现了各种新形式的乡里组织，“团练组织最为重要，它在有些地方直接成为近代区乡行政的先驱”[28]。团练作为保甲制的衍生功能之一，随保甲制的不断完善逐步发展而成。由于清中期以后赋税、户籍制度的变化，保甲组织除负责乡村治安、催收钱赋外，还参与地方司法，负责乡约月讲、赈灾济荒及多种地方杂事。这使得“保甲一法，实为整顿地方提纲挈领之要务”[29]。咸丰元年（1851）五月，云南巡抚张亮基奉朝廷命令力行清理保甲组织，[30]并开始在地方建立团练。当时有些州县的“团练机构具有系统化特征，即不是零散地设立于某些特定地点，而是将全境划为若干地域，普遍设立”。[31]当时的石屏州就是依据地域在州境内划区域组织团练。

民国《石屏县志》记载：“考石屏之旧分区城内为九铺，城外为十八乡。新学肇兴，分为城中及东南西北五学区。盗匪披猖，团保制立。”[32]这里提供了两个重要信息：其一，这时的石屏州为推行新学已将辖境划分为五个学区；其二，保卫团因盗匪而设立，并且将石屏境划区，在城内办总团，城外办分团，沿用18乡的旧区划，将城外大小水城、宝秀正街、前所二约保并为一团，用数序编为16团。之后，这种16团的区划成为民国之后石屏县区乡建政的基础。这也印证了孔飞力认为19世纪后期出现了“绅士领导的团转变为地方政府的正式机构的过程”[33]的推论。由于团的主办者为地方士绅，团务经费也来自地方，中央政府一方面要保持对基层社会绝对的支配地位，另一方面又鼓励基层社会具有自我调节的空间和活力，这使得“国家政权与基层社会的关系发生了错位”[34]。近代以来地方自主所造成的地方对中央的离心趋势呈渐强态势。

清末与基层建政密切相关的是新政人才，清廷大力培养地方自治的人才。以科举选士为主导的中国传统社会的选官方式一方面为国家政权提供了数量巨大的行政人员，另一方面也创造了众多的地方社会的实际控制者——士绅阶层。科举制将国家与社会联系起来，并在地方形成了“官绅合治”的局面。正是因为庞大的士绅阶层的存在，尽管“经常改朝换代”，也没有触动“社会的基本经济要素的结构”，没有影响到基层社会的治理，“国家权力衰败主要限于中央权力而非地方权力”。[35]然后，晚清政权较之西方所呈现的整体性的衰败，使得地方自治人才的培养是率先从人才培养目标与培养体系的革新开始的。这表现为出于对新学的倾慕而广泛设置的新式学堂与西学知识体系，与之相应的则是科举制的废除，这些均给中国传统基层社会带来了前所未有的大冲击。

1905年清廷下令废除科举制，天下士子如丧考妣。当时清末政治制度丧失了运行机制与地方控制机制，美国学者罗兹曼一语中的：“科举制度曾经是联系中国传统的社会动力和政治动力的纽带，是维持儒家学说在中国正统地位的有效手段，是攫取特权和向上爬的阶梯，它构成了中国社会思想的模式，由于它被废除，整个社会丧失了它特有的制度体系。”[36]由于科举制的废除，地方上原有的教育体系被完全打乱。与传统士绅在地方的影响力下降相伴随，商业化和政治不稳定却使得商人、投机地主及走私者在乡村的影响力大大加强，地方的实际治理者的身份逐渐芜杂。加之兴办团练以及部分士绅迁居城镇使得大批地痞流氓逐渐掌握了地方权力，这些人向上积极靠拢，借政府权威树立自己的权威，向下则欺压乡里，传统士绅与乡民的利益共同体呈解体趋势。

由于士绅逐渐退出乡村控制，出现“一种道德、素质、能力每况愈下的替换，从而日趋恶化了农村的社会环境，农村的破产在优秀人才流失和乡绅素质下降的趋势中加剧，实际上形成了无可逆转的恶性循环”[37]。以石屏县为例，虽然浓郁的儒家文化的传承在地方培植了大量的士绅，但是科举废除之后，大量的新式学堂兴办起来，随之大批的学子留洋或进入省城新式高等学堂学习，人才大量外流，勉强留居者也不再热心于乡村事务，而是积极地向城镇迁徙。

第二节 民国初年滇南自治与区乡规划、选举初试

1911年，正当清政府为苟活而推进新政之时，资产阶级革命的浪潮席卷全国。云南率先响应，成立以蔡锷为都督的大中华民国云南军都督府。1916年，北洋政府改各省督理军务的将军为督军、各省负责民政的巡按使为省长。次年，云南撤销云南都督府，成立云南督军公署和云南行政公署，继而督军唐继尧改行政公署为省长公署，1922年改为云南省公署。1927年“二六”政变，成立云南省务委员会，1928年改为云南省政府委员会。辛亥革命后，云南的地方政权建置初期沿用清朝的道、府、厅、州、县建制，继则试行省、道、县三级制。整个北洋政府时期，由于二次革命与护法运动等，云南始终处于相对独立的自我发展状态，地方自治取得了一定成绩。

一 民国初年的自治因循

民国建立以后，“地方自治不仅没有像其他有些清代制度一样被停止实行，反而由于它具有‘民治’性质而受到人们的重视”[38]。民国初年，北洋政府规定县下为自治区域，故而“县级下层组织多为自治团体性质，但其体制结构未能统一”[39]。北方多沿用清末建置，县下组织为城镇乡同级组织；南方则有创制，县下组织为市、乡。“所谓市，实际上只是北方各省城和镇的合称，乡则依旧，其区域，亦各以原来的境界为准”[40]。

民国初年，云南自治筹办处改为自治局。地方各级自治机构的“选民册暂照旧章分级定额举办乡议事会或选民会，其议、参两会未成立者急速赶办，尅日成立”。并限令于1911年底将乡议会或选民会及乡董、乡佐一律办齐，使自治机关完备。[41]石屏于同年10月26日成立州自治公所，所内职位及职员见表2-1。

表2-1 1911年石屏州自治公所职员

在该自治公所五科中，常轮一人住局，以专司其职。并每五日召开一次会议，名为“通常会”，遇到特别事件发生则可临时召集，名曰“临时会”。[42]虽然，民国以民主相标榜，但是所谓的地方自治公所的权限依然仅限于清代的规定，并没有被赋予更多的自治权。如1911年11月，云南省都督府军政部发给石屏州的命令，一面责备议参两会不向地方宣传自治，“其用意无非为朦溷地方官以便欺弄乡愚，逞其鱼肉计耳”；另一面则强调“如有军事须送该管官拆阅，不得迳交议参两会，绅局之电亦应由地方官盖印，以杜流弊而一事权”[43]。同月，云南省民政司自治局发文要求地方仍沿用自治公所名目，“以免纷更，且与省垣自治局较有区别”，而将各地城镇一级的自治机关裁撤，只留厅州县一级。在县下另设城董、镇董、乡董。各城镇乡、各区应办事务“由该府厅州县参事会、议事会按照区域公选一、二廉正绅董有该地方官核定委办”，“凡是直接于地方官及自治公所”。城董、镇董、乡董的事权由省自治局参照清末城镇乡自治章程拟定，主要有三条：

（甲）办理府厅州县议事会选举及所议各事之准备；

（乙）办理府厅州县议事、参事各会议决应办之事件；

（丙）办理本司（指省民政司）自治局通饬举办事件及地方官委办事件。

对于城镇乡以上机构的决议，镇董、乡董认为逾越权限、妨害公益的“得声明缘由交请复议，若复议坚持不改得呈请地方官定夺，如坚持得迳呈民政司自治局核饬办理”。为了避免乡镇以上议事机关所议之事不利于地方，城董、镇董、乡董可以列席参事、议事会会议。[44]

以上状况不满一年，云南省民政司又令地方按照清末旧章进行选民登记造册，成立城镇乡议事会。石屏乃于1912年6月、7月间进行丁口调查，并征求地方意见，认为“前所划分之城镇乡区域诸多不合”，重新划分各乡镇区域。[45]从11月23日民政司下发的文件可知，云南各地已经普遍设立了府厅州县上级和城镇乡下级自治机关。至民国二年（1913），因裁府厅州，一律改县，于是修订《厅州县地方自治章程》为《云南省暂行县地方自治章程》，修订《城镇乡地方自治章程》为《云南省暂行城镇乡地方自治章程》。至于自治制度，仍沿清末旧制。石屏州于此时更名为石屏县。

至民国三年（1914）二月，中央政府通令各省各级自治一律停办，地方自治自此中断。袁世凯揽权后，为巩固统治计，于1914年12月公布《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》，规定县内设区，根据县内的人口数确定实行单独制自治区或合议制自治区，即大区与小区，前者仅设区长1人；后者设区董与区自治员，自治员定额不超过10人。自治员由选民中选出定额的2倍，经县知事由选民遴选充任，区董由选民中选出3人，县知事择一委任。这种县辖区规模大致相当于清末的乡，并具有一定现代意义上的地方自治属性，但由于袁世凯暴亡，其拟定的区自治制度未能实践。1915年8月，北洋政府颁布《户口编查规则》，规定县下设区，区内住户编牌保。之后，北京政府于1919年9月和1921年7月分别颁布《地方自治条例》《市自治制》《乡自治制》，规定县下组织一律为市[46]、乡，当时云南省在“自主”期间，并未施行。以上各种自治行为在一定程度上带有西方“民治”与西方政治制度的色彩。各种法令和法规，“尽管在具体的规定上有所不同，但都从文本上否定了宗法性质的保甲体制的合法性”[47]。在实际的操作上，“实是西方政治制度与中国封建政治制度两者混合的产物”。[48]

二 选举政治背后的乡村变动

在云南地方施行自治的同时，选举政治也进入了基层政治生活之中。石屏县1920年代初期的基层政治情况，可以从云南省第二届省议会与地方自治会改选的档案得知。1921年2月，顾品珍获得云南军权，宣布云南自治，定期实行民选省长，实为云南“联省自治”之始。同年3月，顾品珍战死，唐继尧重主云南军政后进一步推动云南自治，推行省宪。恰此时云南第二届省议会议员于年底届满，石屏县开始了具有历史意义的全县范围内的省议会议员选举。

就现代意义上的选举而言，它被认为是一种选择领导人的程序和方法，是“由种种程序、司法和具体的行为构成的一个整体，其主要目的是为公共权力的合法移交提供法定程序”，[49]具有现代民主意义的选举在石屏再次亮相。为推行省宪，须由地方选举总监督负责地方的选举事项。在选举准备阶段，石屏县异龙乡团首段光明被委任为云南省议会调查第七区异龙、云台乡选民调查员。段光明以“才力绵薄，既已承乏团务，万不能分身远出”，加之两乡盗匪鏖集，团练无人统领为由而拒绝。县长彭世功则以“该团首力为地方领袖，自有兼任调查之责，乃竟藉故推诿，属不明事理”为由而驳回。[50]同时，由于省议会的选举给地方造成沉重负担，石屏县士绅致书县长，言明之前自治款项已拨归警团、实业，无法收回，如果按区摊派，而办团练、学校及修浚湖河等已经使得百姓“不胜其累”，加之灾害频发，个旧锡矿业低落，恳请县行政公署拨款“以重选政”。[51]但县长仍然“规定各团保土司应摊派数目”，最高为宝秀190元，最低为左能土司30元，各乡摊派共1500元作为选举费用，并要求团首“勉为其难”，限期办理。第三区团首王敬宗再次以四乡所赖之个旧锡矿业零落，且在白浪乡一带有土匪出没为由要求减轻摊派。[52]彭县长下令将具体的摊派钱数分派到各乡团首与土司头上，“宝秀团首刘丞藜应摊缴洋一百卅元”，外三甲乡团首王某卅四元，七甲乡团首白某、杨某四十八元，昌明乡团首杨某、余某九十四元。[53]之后，龙朋乡团首李芳兴、龙忠良，旷野乡团首李席珍等继续以民困地瘠为由请求免除摊派。且龙朋乡前任团首更是翻出陈年旧账，要求县长将之前因接待县公署彭科长到龙朋催团务费的花销及上缴的20元转账冲抵摊派的选举费，彭县长无奈只得同意。但是龙朋乡的选举经费依然没有着落。[54]另，关于地方团练的性质在第十六号《云南省长兼省议会议员选举总监督训令》中说得十分明白，“现任各区团首虽非官吏，而受官吏之委任，辅助行政职务，与警察同；现充团丁虽非军人服役与军人同”，“团务属于自治范围，团首乃办理地方公益事务之人”。[55]

由以上可知，当时石屏县县自治机关并没有成立，县以下正式的政权组织也未建立，地方仍沿袭旧制，并没有见到部分学者所讲的云南境内市、村制下的“村治”组织。[56]县下仍由自治性质的团务局（团保）维持地方治安，并代为管理地方事务。魏光奇先生在研究清末民初的县制时将这一时期出现的各种形式的区乡一级行政划分为六种类型，分别为区乡教育行政、区乡警察行政、区乡地方自治行政、区乡（保卫）团政与演变中的旧乡地。[57]以此推定，石屏县当时的区乡一级的行政当属于区乡（保卫）团政类型。这种行政类型起自清末新政时裁汰绿营、保甲，警察制度未能完善只得依赖团勇管理地方。至1914年，北洋政府颁布《地方保卫团条例》，命令各县保卫团“得参照各该地方习惯划分区团”，“每团置团总一人”。[58]各地逐渐建立区乡保卫团作为地方保卫组织，而在“鄂、湘、粤、桂、云、贵、川等中南、西南省份，保卫团系统在实际上成为了职能全面的县以下一级区乡行政”。[59]在民国七年（1918）云南省军政府下发《整顿团保办理保甲案》，石屏县对之前地方自卫组织的团练进行整顿，成立团务局，将全县按团保划区。

关于团首的资格，石屏县宝秀正前乡新任团首刘家兴向县政府的辞呈中自称他们“懦栎庸材”、“才疏学浅”、不堪为团首；[60]另，南乡副团首何为高则自称“家事贫寒、胸无所学，又不幸遇匪发生，将治乡房屋烧毁，十无一二，死伤团兵二十余名”，自己实无能力。[61]可知，这时的团首需具备相当的学识与家产，否则既不足以号召乡里也无以垫付地方政府的摊派捐税。但是在具体操作中并不完全如此。如1934年滇南准备编制保甲时就在对之前团务工作的回顾中这样写道：“迤南因情形特殊，过去各县保卫团均未切实照章组织，以环境关系，多以当地招安匪人担任团保”。[62]由以上可以判断，当时地方团保首领成分复杂，士绅退出乡村的管理后，乡村内原来被边缘化的豪强、恶霸、痞子等开始占据底层权力的中心。

云南省各县区团务局的办理者虽然具有民间性质，但是由地方官员委任，已具备了完全的职役性质，所不同的是他们并没有完全脱离乡土，而且他们与地方社会依然存在着共同利益。虽然他们借助政府权威来巩固自己治理地方的权力，但是与政府适当的对抗一方面可以获得乡民的膺服，获得更大的权力；另一方面则完全是出自自身的利益，因为他们的利益与地方政府并不一致。地方团首与地方政府间合作与博弈的双重关系，使得此时的乡土社会受到地方政府一定的控制，但由于石屏县存在广泛的贸易与开矿活动，基层社会依然凭借自身的经济实力具有一定的自主性。

另，石屏县长彭世功在同年（1921）六月四日有如下发文：

令宝秀区长张凤翥：

为令遵事案，查选举经费曾经本县分别通令城乡内外各团摊派筹解在案。至今日久，尚未拨缴罢。合行令仰该区区长印便按照后开摊派银数严催各该乡团首尅日筹缴。事关选举，经费勿得任意玩延。

计开：宝秀选举费壹佰三拾元、昌明乡选举费玖拾四元、七甲乡选举费肆拾捌元、外三甲选举费参拾四元、上、下西乡选举费玖拾肆元（各摊一半）。[63]

之后，宝秀五乡团首联名上书县长称“选举用费应照各乡议员额额数摊派，方昭平允”，要求县选举筹办处将各乡议员额数与摊派的预算公之于众。[64]各乡对于摊派的选举经费始终拖延，至同年六月底，江外五土司依然没有上缴。

由此可知，当时石屏县在县以下已经建立了区乡团政行政，正式的区一级行政组织在基层政治中逐渐发挥了作用。关于区一级的行政组织，在之前省议会议员与地方自治会选举的准备工作的档案中并没有见到，据此可推断此时区应是在试办阶段，并具有一定的自主性，不完全是南京国民政府时期县府的派出机构。在此次的省议会议员选举规则中，最初将石屏县划为十三区，后被省长周钟岳下令改为七区，并以第一、第二序数命名，并以投票区为选民调查区。当时宝秀区的辖区远大于选举区。

关于选民的资格，在《石屏县省议会议员选举调查员办事细则》中规定，凡是中华民国国籍之男子年满21岁以上在区内居住满2年以上，并具备以下一条者则拥有选举与被选举权：（1）年纳直接税2元以上者；（2）有值500元以上不动产者；（3）小学校以上毕业者；（4）与小学校以上毕业相当之资格者。[65]其中明确规定妇女没有选举与被选举权。第三区经过调查，共统计地方自治会选民2495名，省议会选民1963名。[66]这次选举省议会议员的调查，未将江外五土司地包括在内，而是由五土司直接推举代表，但是亏容下河土司孙安国以“事体重大，非通晓汉语明白事理者不能胜任”，自己的辖区均为夷民，“管事头目均汉语不通，事理不晓、目不识丁”为由而拒绝办理。[67]左能土司则仅推举了懂汉话的二人了事，其余土司也采取类似态度。从对选民资格的规定来看，当时真正可能参加选举的基层民众也是极少数。边疆民族地区头人采取的不合作态度表明他们并没有意识到这种选举于地方的益处，或者他们也未能从第一届的选举中得到什么好处。

关于选民登记，虽然自3月省府和县公署严令催办，但是至当年9月15日，石屏县仍有多数区乡未能将选民册籍上报，而且再次上报的也“制乱无绪，任意搁置”。新任的杨知县不得已将“高岩办理选举之主任员职务即日撤换，另行委员赓续办理自治”，最终于9月25日将石屏县第三届省议会选民册共9本整理完毕。各区情形见表2-2。

表2-2 石屏县第三届省议会选民登记分区及选民人数统计

由于云南交通不便，依据前两届选举成例，本次选举的选票由各县按照制式各自印制。选举的过程是于10月1日起在各选区投票监察员[68]的监督下投票4日，产生初选人；然后初选人由各地派人护送到复选区于11月1日投票复选，选出最终当选人，并发给当选证书。

关于这次选举的情形，在《云南省长兼省议员选举总监督训令》第25号中透露了如下信息：地方“选举日坏，贿赂公行”，由于科举与捐纳的废除，“抱有官迷之徒……大出金钱买票当选，以议会做终南捷径”，而这些人对于国事、民事一无所知；“数月以来其竞争之烈”不可思议；选民较上届增加两三倍，各区榜示后“犹纷纷以调查造漏造册呈请追加”；“城乡人民对于选举如饮狂药”，其原因就是为把持地方盐业以饱私囊；“有财力不敌而亦欲当选者则扬言某区为我之势力范围，敢有出钱买我范围内之票者我必以武力相对待”；还有一些不为地方公认之人秘密结合打算在投票时破坏或生事端；更有甚者，“有欲以二、三千元买票当选者致令城乡之人奔走若狂”，反而使品学兼优、乡望较好的名流不屑参选。[69]选举中的各种丑态怪状不一而足，这些均表明地方上富有的领导人逐渐抛弃公职高于其他职业的价值观念。地方社会的显要人物既不再向地方政府负责，也逐渐摆脱了地方社会对他们的束缚，乡土社会的性质与结构已发生了深刻变化。这与前文关于科举制废除后乡村的地方权威渐被无赖、地痞霸占而士绅逐渐退出乡村的判断是一致的。

第三节 县自治下的区乡组织与县议会选举

选举省议会议员与地方自治会的成立，意味着云南的地方自治重新启动。民国九年（1920），云南省长周钟岳在省城昆明设立全省地方自治筹备处作为筹备地方自治的总机关，处长一职由省长兼任，并委派专员到日本考查地方自治。于同年制定《云南全省暂行县地方自治章程暨选举章程》《云南全省暂行城乡地方自治章程暨选举章程》，由省议会议决公布施行。关于县级地方自治，限于1921年各县一律成立；城乡一级自治，限于县级自治成立后两年内举办。由自治筹备处按照程序，通令各县选举县议事会议员。

一 区乡区划及其组织

由于云南各县区域辽阔、交通不便、村际关系薄弱，不利于地方自治，云南省公署决定在基层采取市、村制。民国十二年（1923），选任具有自治学识经验的30余人组成制定市村自治条例委员会，制定《市自治条例》《村自治条例》《市村和解会规则》《市村户口编查规则》《市村人事登记规则》等五种单行法规、暂行县制以及其他各项附属规章16种。规定市、村设市议会和村议会为议决机关，由民选议员互选产生的议长、副议长主持。议长、副议长均为名誉不支薪水，办公所需公费由市、村议会议决。市、村的执行机关为市公所与村公所，分别由市议会、村议会选举并报请县行政公署委任的市长、村长主持。市因习惯或便利分为若干区，设市佐1人。村公所设村佐1～8人，均由市、村议会选举县行政公署委任；市佐、村佐分别受市长、村长领导。另外，村与村有共同利益的事务，须联合办理的由各村协订组合公约，设立事务组合。组合成立后，由会员村选出组合长1人，对外负责。县行政公署为市、村自治公所的监督机关。

据民国《石屏县志》记载，石屏县在之前十六团的基础上依据“云南全省暂行县志之规定，一县将划分为若干之市与村，各组市村自治团体以办自治”，以及《云南全省暂行县议会议员选举章程》及《参事选举章程》中“每县选举区之划分至多均不得过八区”的规定对县内地方重新划区。但是在所见的当时石屏的各类资料中，除本处引用的民国《石屏县志》中出现唯一关于“市”“村”的记载外，再未曾见到。另，关于具体的县以下的市、村自治组织在档案材料中也没有得到佐证。在1924～1927年的档案中，关于地方事务的管理依然是由县长命令各区的团首以及各乡团首办理，始终没有市、村组织的信息。此外，《云南省村自治条例》第3章关于村的编制（丙）条规定“向属散居未成村落”，“应依其原有团保习惯，于旧日乡区以下，组织村自治团体”。[70]据此，可判断此时的云南“村治”更多地依然停留在文本层面，在省城或经济较发达县市可能有所进展，但是在偏远的石屏县应当没有深入贯彻，地方官很可能拿上引条文搪塞了事。关于石屏县的区乡规划，至民国十九年（1930）石屏县分为7区9铺18乡、5土司。具体分区情况见表2-3。

表2-3 民国十九年（1930）石屏县区乡情况

二 县议会选举及简评

继1921年的省议会议员选举之后，云南第二次地方自治在石屏县开展得较有声色的是1924年进行的县参议会议员、正副议长、参事的选举。随着各种选举事宜的开展，石屏县下一级的区乡组织进一步得到规范，区乡的行政人员与基层社会民众再次被政治强力裹挟到国家的政治生活之中。

这次县议会议员的选举从7月14日准备至当年12月15日，历时整5个月，分为准备、投票、组建议会3个阶段。准备阶段是先成立县议会选举事务所，由县长为监督，将县内全境划为7个选举区，以各区区长为监察委员，每区遴选选举委员各1人并委任若干调查员，之后成立各区选举事务所，由调查员调查选民及人口，共得选民16178人，全县人口为135551人。后将登记结果“牌示宣布”，并对无效选民依据选举条例进行更正[71]。每区下设若干投票所，按各区选民数分配议员、候补议员额数。投票阶段开始于11月23日，24日开票，由各区监察委员、管理员计票选出议员与候补委员，并致书被选人询问是否愿意应选。最终选定议员20名，候补议员20名。选出的各议员、候补议员以及获票情况见表2-4、表2-5。

从表中数据来看，正选为第一次各区全体选民投票选举，决选则是因第一次选举票额不足而进行的二次选举，再决选则是第三次组织选举。组建县议会是选举工作的最后阶段，在选定议员、候补议员后，在20名议员内部进行互选。向钟祥18票、袁焜甫13票当选为正、副议长；袁小泉10票、丁鹤年9票、王用予（二区）7票、杨有智13票当选为县议会参事员。

表2-4 石屏县县议会议员票选统计

续表

表2-5 石屏县县议会候补议员票选统计

续表

在整个选举中，存在着诸多问题。如被选为候补议员的投票管理员许子益、何锦文二人，实为各自所在乡的团首，按照选举章程是不能参加选举的。另，关于投票中正选、决选、再决选意义混淆。应该是“正选不足名额再行续选，再不足然后决选”，在上表中没有“续选”，而只出现“决选”与“再决选”，但在实际操作中共进行了四次投票。如“第一区经先后四次选出，头次选得当选人四名，二次选得当选人三名，三次选得候补人四名，四次选得候补人三名。第二区先后二次选出，头次选得当选人三名、候补人二名；二次选得候补人一名……”[72]由此可知，选举过程较为混乱。

关于县议会议员选举经费，规定“一切用款即由各该区负担”，实际的操作是先由县行政公署从粮款项中垫用，然后由各乡摊派款偿还。在此过程中，各乡的团首责无旁贷担负起筹款押解的任务。如第一区团首邱汝霖在选举之前发文所属各乡，要求各乡团首将所摊派钱数明细公告民众，“以俾对于人民方好报销”，第一区共费去银420元，[73]第四区所花去的选举经费共银94.55元[74]等。各团首催办钱粮的资料也再次证明此期石屏县并无市、村自治组织，至1924年及之后石屏县实行的依然是区乡团政。并且，此时以保卫团为形式的区乡组织更加严密，区一级的团首权威较1921年进行省议会选举时已有明显的增强。

从表2-4、表2-5中议员与候补议员的年龄、资格看，在第二、第四区[75]的议员、候补议员与其他区有一定的差异，所选人等年龄普遍较大，每年购买公益捐或缴纳国税数额较其他区为高，而且多是一次选举当选。议长向钟祥、参事员王用予（二区）、杨有智均来自宝秀各乡，县议会另主要3人也均来自明朝时石屏屯所在乡，这些现象表明以下三点。

其一，在石屏县的政治生活中，汉文化程度较高的石屏城区（明时石屏屯）、二区、四区（明时宝秀屯），由于商贾、矿主云集，在全县居民中具有广泛的影响力与号召力，主导着石屏基层社会的政治生活。

其二，重老崇学的社会风气在宝秀地区依然浓厚，宗族的族长在基层社会依然具有至上的权威，发达的地方教育与崇学传统使得地方社会具有较高的参政需求。阿尔蒙德在研究发展中国家的政治参与时发现教育与政治参与具有密切关系。亨廷顿更得出结论：“按平均数来说，每多受一年教育，个人积极参与程度（评分范围为0～100分）约增加2.5分。”[76]石屏、宝秀的情况正好印证了这种判断。

其三，长途贩卖贸易与个旧采锡业使得石屏城区、宝秀地区民众拥有较好的商业资本，对于地方事务的责任心使得他们积极投身于地方的政治生活。

石屏县议会自1924年成立至抗战爆发时停办，共历四届，历时13年。第四届县议会被改名为县参议会。前三届议长均为宝秀人向钟祥。议会中主要干员始终以原石屏屯、宝秀屯人为主体。虽然此期地方自治下的省议会与县议会选举在地方上搞得红红火火，但是正如李剑农先生所说的地方自治“仅仅是一种形式”对于地方的政治实际“未曾发生若何良果”[77]一样，云南的自治大多停留在形式层面。这是因为自治制度的目的是“使人民安心得所而已”，而得所的途径就是“各个人立平等之地位、享平等之权利而已”。[78]但是在以上两次的地方选举中，基层民众并未得到多少实际的民主与自由；所谓的市、村自治在滇南只停留在文本层面；在选举中民众被迫负担选举经费；对于选民资格与被选举者财产资格与性别的严苛限定，使得多数民众在选举过程中只有义务而绝少有权利。在石屏所辖的江外五土司地由于现代选举与当时的语言文化、社会结构差距过大而连基本的形式都险些为土司所阻滞。

当然，对于这一时期的地方自治的评价不能脱离当时社会刚摆脱皇权与士绅、宗族控制的社会实际。此期的省、县两级自治选举在地方上也不亚于重磅炸弹，在乡村社会激起轩然大波，民选政治的实践使得民众意识到自己拥有权利，同时也使得地方权力结构与政权功能发生了某种程度的变化。士绅及学、商各界通过合法的选举程序进一步涉入地方公共事务的管理，地方的县区乡各级政治组织也不同程度受到民选议员的监督，使得地方政权具备了一定的民意性质。从法理上讲，基层民众通过选举获得了政治表达的合法途径。虽然乡村社会政治参与的广度和强度[79]在此期依然十分有限，大部分民众的政治参与仅限于投票，主导地方政治的依然是地方精英，而且这种政治参与由于完全出自官方意愿而表现为典型的动员式政治参与，但是所有这些都不足以否认这一时期地方自治带来的政治参与在中国历史上的开创性意义，它“首次打破了封建专制制度的铁笼，民主观念和制度在中国大地上孕育和萌芽，为中国的政治生活注入了活力因素，这是中国近代政治发展的一个创举”。[80]

第四节 大变迁下的乡村维新与社会自主

随着清王朝统治的结束所兴起的普遍的自治运动以及英法等殖民者对云南侵略的加深，尤其是对滇南个旧锡矿的掠夺，滇南基层社会发生了深刻变化。以石屏商人、矿主为代表的民族资本迅速兴起，地方社会空前活跃，地方社会凭借有力的经济后盾呈现极强的社会自主性。虽然乡绅在地方的影响远不及明清，但是士绅阶层与官府的合作传统在石屏县依然继续。这时期石屏地方出现众多的现代学校，自发民众团体不断涌现，以石屏商人为主体的民族资本修筑中国近代唯一路权完整的个碧石铁路，这些都是滇南基层社会自主性的例证。而且，随着反帝反封建运动的开展，中国共产党的组织也在滇南地区扎了根，基层社会呈逐渐活跃的态势。

一 现代取向的乡村教育

从清末至民国初年，各种形式的地方自治运动与基层建政，其本质不外乎推进政治社会化。[81]各种政治制度的实行均不能脱离文化的支撑与意识信念的认同，而这种政治文化与意识、信念形成的最为有效的途径就是教育。除家庭、社会教育外，现代学校教育是最为有效的政治社会化的途径，历来为当政者所重视。如上文所述，明清时期滇南以临安府为基地，以卫所屯政为依托，形成了多个弘扬儒学的汉族移民基地，以石屏屯、宝秀屯最为著名。经过明清两代的发展，石屏以儒学发达、人才辈出而有“文献名邦”、“南滇文学第一州”之美誉。清末、民国时期，由于英法殖民者进入带来西方的政教文明，加上晚清政府对于新学的提倡，石屏的新式教育十分发达。据民国《石屏县志》记载，自清末至民国二十五年（1936）间，石屏籍人在国外大学毕业并获得学位者有7人，其中1人获得博士学位；在国内大学获得学位者19人；高等专科学校毕业者共115人，其中2人留学国外，除19名女性毕业于云南省立昆华女子中学高级部外，其余多就读于云南法政学校。[82]以上最早接受新式教育的100余人“几乎都是坝区的汉族和彝族”[83]。

石屏县在清末民国年间建立了众多新式学校，除在较发达的石屏城内外与宝秀地区筹建学校外，在少数民族聚居的区乡乃至土司辖境都有创设。各校规模、经费如表2-6所示。在此表中，除县立的学校，其余校名中带“营”字者以及带“宝秀”者均位于明代临安卫下的石屏屯与宝秀屯扎营屯田之处。名号带“营”字的学校在校生与毕业生普遍较多，以宝秀乡、郑营乡、宝秀正街、宝秀前所四处最为突出，而此四乡正好是明代宝秀屯的核心区域。宝秀地区对教育的重视与较高的人口素质在表2-6中得到一定程度的反映。

表2-6 民国十年石屏县学校调查*

续表

重教兴文的传统风尚在以宝秀为中心的区域内依然兴盛。如宝秀乡高等小学，原名宝秀五三高等小学，是在清光绪三十二年（1905）由宝秀许兰皋号召五乡三寨募捐集资创办的。其中的“五”指的是当时宝秀区内昌明（今亚房子）、正街、前所、外三甲（后秀山乡，今吴营等地）、七甲（今张向寨）五乡；“三”指的是当时西乡下的郑营、张本寨、罗泊地（今竹林）等三寨。该校于1944年改为宝秀中学，为现石屏二中的前身。另郑营乡立国民学校为清朝末科三进士之一的宝秀郑营陈钧（鹤亭）于1906年创设，张向寨乡立国民学校为宝秀张贵寨人向钟麟创办。除以上小学外，此期石屏有宝秀人陈钧倡导，乡人李恒升、张崇义出资兴建的石屏中学；有清末状元石屏人袁嘉谷于1909年倡办的钟秀女校；等等。[84]

如上所述，广泛的新式学校教育以及与之相伴的现代国家观念与民主思想使得当时的石屏充满了生机。就当时的教育而言发展水平显然非常落后，但是“仿效西方学制、注入现代生活内容的教育方式以及新的学生群体的迅速兴起，对于传统中国社会造成的巨大冲击是难以估量的”。[85]现代价值观念、政治意识等都随现代教育的深入发展而不断地得到推广与蔓延。尽管上文引述的1921年的省议会议员选举与1924年的县议会议员选举中，别有用心、营私舞弊等现象普遍存在，但是踊跃的投票与参选所形成的基层社会扩大的政治参与，无疑与新式教育的广泛开展有必然的联系。

二 个碧石铁路[86]的集资修筑与民营

如上文所述，随着清末蒙自开关以及滇越铁路的贯通，英法美日等众多殖民者深入滇南，蒙自、个旧等处成为西方侵略冒险家的乐园。与殖民者的经济侵略相伴随，石屏、建水（原为清临安府治所）、蒙自各处商业受到极大冲击，甚至难以为继，尤其是个旧的锡矿，国内采矿由于殖民者的掠夺而被排挤。为了抵制法帝国主义进一步掠夺中国路权、矿权，便利滇南运输与个旧锡业发展，在个旧有着最大商业利益的石屏商界联合滇南各界集资修筑了中国近代唯一路权完整的个碧石铁路。

在1905年，法国开始修筑滇越铁路中国段，云南士绅深感铁路主权丧失，倡议集收盐、粮股款自行修筑滇蜀铁路，但认股人不多。清宣统二年（1910）5月，个旧、蒙自、建水、石屏、通海等地场矿、商业主李光翰等48人联名上书云贵总督，“请求将修筑滇蜀铁路已抽收的锡、炭股款用作修筑个碧石铁路的资金”[87]，未果。

民国成立后，滇南商人再议筹修个旧至碧色寨铁路，得到云南督军蔡锷的支持，于1913年在蒙自成立个碧铁路有限公司（1921年迁往个旧），由云南行政公署（滇蜀铁路公司为代表）和个碧铁路股东代表组织，属官商合办性质。个碧石铁路修建资金的筹集参照滇蜀铁路公司所定办法进行抽收，每产锡1张认股银50两，每用炭火1个认股3元，每采矿砂l桶认股l元。[88]1917年，滇蜀铁路开工无望，官股退出，该公司遂变为商办性质。

为筹集资金，个碧铁路有限公司成立个碧石铁路银行，总行设在个旧，设分行于蒙自、昆明、建水、香港永昌，发行铁路钞票与股票。该路于1913年开始修筑，于1921年修通碧色寨至个旧段；至1928年修通蒙自鸡街[89]至建水段；再到1936年10月10日，建水到石屏宝秀段终于修通。至此，个碧石铁路全线贯通。之前的个碧铁路有限公司也于1934年改称云南民营个碧石铁路股份有限公司。个碧石铁路全长180公里，修筑时间长达二十多年，前后共用款1800万元。[90]在建水至宝秀段通车典礼上，石屏车站的匾额如“风飞南境”“文明铁轨”“利国利民”“任重致远”“朝发夕至”[91]等反映了当时石屏人对于该铁路的期盼与寄望。该铁路修成后，年运量最大时达到近13万吨，尤其是在抗战时期为输运各类物资做出了积极的贡献。[92]

在个碧石铁路修筑过程中，出力最多、时间最久的是上文提到在家乡捐资办学的宝秀郑营人陈钧。陈钧曾得黎元洪信任，被委任为总统府秘书，后任云南省内务司长，1914年任个碧铁路公司总理，后任蒙自道尹，1922年任锡务公司总理。到1931年去世，陈钧主持个碧石铁路的修筑达17年之久。在个碧石铁路修筑期间，石屏著名的矿主许兰皋、李恒升等均参与其中，由于铁路要修至宝秀，故而石屏商界异常热衷。抵制侵略、发展实业的爱国壮举在滇南地区蔓延着。基层社会经过省县两次议会议员的全县选举激发起来的参政热情与自主性在修筑个碧石铁路的过程中被再一次巩固。

三 乡土社会的诸种团体与组织

此时期，由于传统宗族组织的社会控制能力下降以及人口流动的增加，传统社会基层控制体系纷乱无序，乡村社会处于失序状态。利益的多元促成了石屏境内众多群众团体与非法组织的萌生，按其性质大致可分为两类，即商业性质的组织与帮会、土匪组织。

素以经商、采矿闻名的石屏地区，在民国二年（1913）7月就成立了“石屏县商务分会”，入会商号共116家，以袁嘉璧为会长。后根据1915年12月颁布的《商会法》和《商会法实施细则》，次年5月2日，石屏县商务分会改组为石屏县商会，有会员122人，拟有章程。商会是由当地商人独立自办的经济性民间社团，是为商人服务的具有一定法人特征的近代新式组织。县商会设董事会，由会员选举产生会董21人，会董互选产生正副会长各1人。县商会每届任期2年，均为兼职。另设书记、庶务、会计、杂役各1人，会计、庶务以会董兼任，书记、杂役由会长雇用。[93]各经营相同物品与商贸的商家、店铺又组有众多的同业会，即行会，各同业会均为县商会会员。民国时期捐税，“名目繁多，商会和同业会成立后，一切摊兵、派款、捐款等均通过商会派给同业会，再由公会摊派给商号”。[94]与石屏地区的情形相似，石屏毗邻的建水、蒙自等地均有庞大的商会与同业公会。在滇南地区，商会与同业会无异已经深深地卷入当地的政治生活之中。

与经商、开矿相联系，游走在滇南各地东向到个旧、蒙自、昆明等地，西向到元江、墨江、磨黑、普洱、思茅、易武等地的石屏商人在各地均建有同乡会。同乡会推选有名望者为首领，是一个极松散的组织，不需办入会手续，也无文字章程，更无活动制度，有事则聚议于会馆，议后则散。[95]各商贸行业从事长途运销的商帮如茶帮、盐帮等与同乡会的作用时有重合，二者不但联系着石屏之外的同乡与同行业人，而且与石屏县内各界有广泛的联系，各会与石屏各阶层互通声息，在信息封闭的当时间接地影响着石屏的基层社会。

商会及其会员以及众多的商帮、同乡会无异成为滇南社会不可忽视的一支政治、经济力量。在清末民初，滇南以石屏为中心的具有现代意义的运销、开矿等商业活动所形成的庞大的资本集团以及组织的各种团体对该地区的政治发展起到了积极的推动作用。有学者批评，“国内一些学者不但将西方市民社会理论作为分析晚清中国社会的有效工具，而且还带有明显的价值取向，有意或无意地将西方市民社会的历史经验及其观念作为一种具有普世价值的经验和观念——他们或是以西方市民社会模式为依据，力图在中国历史中找出与西方历史的相似之处，或对中国不符合西方市民社会的现象进行批判，企求中国未来也出现一个与国家相对立的‘市民社会’，实现中国的政治现代化”[96]，虽然在此不能夸大滇南以石屏、建水、蒙自为中心的民间商业活动对于当地政治发展的作用，但是也应当看到这种作用在近代很多县乡，尤其在边疆地区是以往不曾拥有的。

与商会、同业会等对于石屏地方社会政治发展促进相对的，则是争议颇多的各种帮会组织。“石屏的帮会始于清朝末年”[97]，由于石屏地处滇南边陲，清末到民国初年国家权威缺失、社会无序，各种帮会组织与土匪十分猖獗。在石屏所有的帮会中，以红帮最大，其最高领导为正印大爷、副印大爷、大爷。除执事大爷（正印大爷）管理会务外，其余大爷都是闲职。“这些闲职大爷，有的是在地方有名望的人，借帮会的势力以巩固其地位，有的是有钱无势的人，借帮会势力的庇护，以免受人欺诈”。[98]到清末，石屏的红帮分“镇安公”和“玉屏公”两派。之后又有“哥老会”、“云胜会”于1924年成立。宝秀地区则于民国二十七年（1938）成立了“宝华社”。到各帮会入会时，“每人需交5角或1元半开，作为活动基金。会员入会之前，须经众会员酝酿数日，经大家同意后，方能接收”。[99]石屏的帮会，每年都有两次大活动，叫作“开山堂”，仪式十分隆重。此期的帮会多与商界有瓜葛，帮会大爷也曾参加县议员选举，使得石屏县的基层政治在宗族、区乡团保之外又生发出另一股控制与支配力量。

石屏地区土匪活动有长期的历史，1920～1927年，石屏有据可考的土匪袭扰事件就有8次之多，其中尤以1927年匪首李绍宗围困县城向城乡绅商勒索3万元使得县长向地方发白票以救急的事件，以及同年匪首孔庆美袭扰、焚掠宝秀蔡营迫使云南省府龙云派部将张冲率101师与地方政府合力剿匪而招安匪首的事件最为严重。[100]滇南边疆地区基层政治失序与国家权威的缺失由此可见一斑。

四 大革命时期以宝秀为中心的革命活动

与传统社会政治发展不同，“在20世纪，政治参与的扩大与权威的合理化同时发生，因此权力必须集中于某个政党或某个具有个人魅力的领袖，才能向传统权势挑战并唤起群众”[101]。在晚清逐渐兴起的政党成为中国政治发展的重要力量。民国以后，更是形成传统社会所没有的政党政治。政党是一个现代化的组织，政党以及政党体制是联结城市与乡村的制度化手段。在处于现代化过程中的国家里，“成功的政党诞生在城市而成熟在农村”，这是因为“政治现代化的源泉在城市，而政治稳定的源泉却在农村”。[102]北洋政府时期，政党林立，但是对中国政治影响最大的是中国国民党与中国共产党。政党的适应性，也即是否走进乡村，有效动员、组织农民参加到国家的现代化之中成为国共两党及其所建立政权迥异命运之所在。中国共产党成立以后，随着大革命的到来，党的组织在1925年发展到了地处边疆的滇南地区。到1930年末龙云下令驱逐云南境内共产党，石屏地区中国共产党早期的活动达6年多。这期间，中共在石屏县境内以宝秀为中心，广泛地建立了组织并动员民众参与抗粮、抗捐，投入解放思想的斗争之中。

从1925年起，在刚兴建的石屏二中开始有了一些进步报刊。1927年，原石屏二中的毕业生张春旭考入昆明成德中学，加入中国共产党。是年底，张返回石屏发展自己的同学杨东明、张崇富、宋方（女）、梁国俊、李艺六以及吴纯儒为中共党员。当时的任务是“发展组织，教育农民，组织农民协会，反对封建势力，反对贪官污吏，宣传救国雪耻，反对军阀混战”[103]。根据迤南区委“要和农民交朋友，发展农民入党”的指示，各中共党员在许刘营、大杨营的农民、教师、学生中发展党员。至1928年，石屏县中共党员达到30名，组织了四个支部，分别是石屏中学支部（书记吴纯儒1928.4～1929.7）、宝秀小杨营支部（书记张崇富，1928.4～1930.9）、宝秀许刘营支部（书记梁如英1928.4～1930.9）、宝秀郑营张向寨支部（负责人杨东明1928.4～1928.7）。为便于领导，成立中共宝秀区委会，由吴纯儒负责。同年7月，成立中共石屏县临时委员会，驻地杨陈营小学，下辖宝秀区委会和1个直属学生支部。中共石屏支部成立前后即在各地乡村开展了广泛的社会动员，积极反抗地主劣绅并建立了多个群众团体。

1926年6月26日成立的石屏妇女解放协会就是在宋方的领导下创立的。宋方加入中共党组织后，积极领导该会，会员100余人，协会以为妇女谋求解放、争取自由为宗旨，组织妇女学习，提倡男女平等、经济独立、婚姻自主，并号召女子剪发放足，改良婚礼旧习俗，反对封建礼教。宋方被父母强嫁而不许与男方谋面，宋方上诉县府并胜诉，[104]为石屏县的妇女挣脱封建婚姻枷锁树立了榜样。

1928年春，在中共党员苏宝鼎的倡议下成立了石屏县中小学教师联合会。同年10月30日，宝秀六乡联合团征收团防经费，中共党员宝秀许刘营小学教师余澄清为乡民请命并要求公开历年账目，遭当地劣绅陈美之嫉恨被枪杀于讲台之上。石屏中学将此事编为话剧《谷捐泪》在各地演出，控诉地主恶霸的暴行。同年，中共地下党组织在宝秀各地发动农民，组织了农民协会，每村约30余人，先以婚丧嫁娶、后以“关圣会”为掩护反抗苛捐杂税与封建迷信。到1928年，随着全国局势的变化，以蒋介石为首的国民政府对于中共党员加以迫害，石屏地下党购买枪支准备武装起义，但敌强我弱，受上级指示行动停止。龙云宣布拥护南京国民政府在云南“清党”之后，由于叛徒的出卖石屏县中共地下组织行动艰难。到1931年后，“因省委机关遭到破坏，省委领导大部分被害，革命转入低潮。石屏县地下党的组织与上级失去了联系，也停止了活动，只有从事教育工作的谢海宴、杨文鸿、吴沛泽等在教学中，不时贯彻了党的‘抗日救国’的主张”[105]。

就石屏地区不过六年之久的中共早期活动而言，虽然没有形成像东南、华中地区那样轰轰烈烈的农民运动，但是现代政党已在滇南社会中出现并表现出任何传统组织所没有的强大政治动员能力。正是现代政党进入基层社会，使得各种农民维权与反抗“并不是一场乡村社会自发的冲突”[106]，而是政党动员的结果，滇南乡村社会开始觉醒。乡村社会原有的宗族、士绅分享基层权威的僵化局面被打破，各种商会、商帮、帮会、土匪以及现代政党为代表的外来政治势力纷纷进入民间，滇南基层社会的政治结构逐渐呈现多元态势。虽然中国共产党由于活动时间较短、力量弱小还不足以占据基层政治的领导权，但是由于组织严密、理论先进已表现出强大的生命力，正因此为地方恶霸、劣绅所不容，二者的斗争必然是水火状态。

小结

综上，清末滇南蒙自开关以及之后滇越铁路的贯通，使得地处国家边疆的滇南社会发生了巨大的变化。西方的政教文明率先通过地处边疆的滇南地区向整个中国西南扩散。滇南地区素以经商、采矿为主业的蒙自、建水、石屏首当其冲，受到的西方冲击与侵夺也是最严重的。滇南基层社会出现了各种新鲜事物，地方的政治参与的广度与强度也非传统社会可比拟。但是，滇南传统社会“所特有的某些因素却一直持续到20世纪”，传统社会尤其是清代的基层政治特征虽然“并不必然是永恒和不可改变的，但在事实上却表现出了很大的持续性”[107]。在以议会议员选举为主要政治参与形式的省县两级的选举活动中，参与的主体依然是传统社会的乡绅与地主，文献所见的“社会参与”也是在国家动员下的被动参与。传统社会固有的政治传统依然表现出强大的“路径依赖”，并主导着县之下的基层政治生活。

关于清末、北洋时期地方基层政治的失序，可以从更高层次的现代民族国家构建的视角来找寻答案。从所处的国际态势来看，晚清中国无疑是典型的落后国家或后发达国家。大多数后发达国家的社会统治形式，“都依赖于家庭和宗教的团结一致，依赖于地方自给自足的理想”[108]，作为道德伦理性的传统中国社会也不例外。中国的政治权威是一种典型的“传统型权威”。[109]传统社会的权威系统可以看作由一套儒家道德伦理体系构架的，并兼容道、法的精英主义权威系统。虽然传统中国是一个相对开放的社会结构，读孔孟之书博取功名是阶级上升的途径，但是统治者与被统治者、官员与平民，在理论上抑或现实中是泾渭分明的。

士绅这个特有的社会阶层在地处边疆的滇南社会的存在，一方面有效地整合了边疆社会力量并体现了鲜明的边疆中国特征；另一方面则组织并治理了边疆乡土社会，在国家社会转型时期并非被动承受而是积极地参与到国家成长的历史大潮之中。当然，这也与整个中国国家政治权威系统通过士绅在基层的活动实现并被代理的特征相一致。地方基层政治权威系统又是以士绅支配亲缘关系与家族体系而实现的。但是到清末新政时期，各种新政的推行以及科举制度的废除带来的以传统儒学为中心的教育体系的崩溃，直接造成了传统基层社会政治权威系统的崩解，传统中国的基层社会的实际管理者——士绅阶层逐渐解体。这一过程虽然在地处边疆的滇南社会相对迟缓，但此期社会的各种乱象均表明士绅对于地方的治理与管控能力严重不足。

曾试图证明自己的统治合法且以宪政为取向的清末新政，并没有得到应有的权威，反因自身渐失权威以及虚伪的宪政而耗尽了仅剩的一点权威。“其结果是，随着旧政治体制的崩溃而来的权威的断层”。[110]但是恰恰在国家政治体系面临强大外部压力时，进行有效的政治动员与资源整合所必需的国家权威已荡然无存，中国社会从此开始了动荡与重塑权威的时代。虽然，这一政治现象在滇南社会不同区域呈现不同的结果，但可以肯定的是，其影响是率先作用于地方精英群体的，而对于基层社会的影响则是渐进、缓慢释放的。亨廷顿一再强调在后发达国家进行政治现代化的过程中，只有强大的政府才能保证欠发达国家现代化所必需的政治稳定，使其现代化顺利发展。[111]清末、北洋时期中国国家权威的缺失是基层社会动荡、失序的根本原因，并使得中国早期的现代化进程被一再延迟。

这一时期全国近20年的地方自治，一方面是晚清以来地方分权、国家失权的必然结果，另一方面也是地方自主对于中国传统集权政治的反动。在基层社会政治变迁中，虽然“民主”的旗帜被不断高扬，但是乡土社会恰在这个历史事件与进程中逐渐被纳入国家的政治体系之中。在地方从中央分权的同时，地方政府所代表的国家基层建政使得乡土社会的自主性被削弱并加快了国家的一体化进程。这一时期地处边疆的滇南基层社会的实际控制者与管理者——团保首领的亦官亦绅的身份特征，体现了边疆地区基层社会“官治”与“自治”间的纠结与博弈。

同时，晚清至北洋时期的滇南社会一改传统王朝国家时代的“边陲”特征，因被迫的对外经贸与蒙自开关，其落后、封闭的社会结构迅速改观。伴随着滇南社会民间资本的积累及帝国主义侵略的深入，地处边疆的滇南社会一跃成为维护国家领土完整、主权独立的前哨阵地。在这样特有背景下兴起的边疆治理与乡村维新，从一开始就被深刻地打上了国家转型的烙印。晚清兴起的地方自治、选举政治、区乡建政推动的国家权力下沉，以及边疆社会对于国家政治进程的回应，均极大强化了边疆人民的国家观念与边疆地区的国家特征。即便是以自主为基本特征的边疆社会治理，在这个进程中除出现一定程度的乱象与失序之外，也是在不经意间将乡村的发展与国家命运紧密地捆绑在了一起。虽然，宝秀地区早期的革命活动规模较小，但其所引领的社会发展方向与思想启蒙，为之后滇南边疆社会的政治进程与社会改造培育了基本力量。

[1]〔美〕詹姆斯·R.汤桑、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，2007，第38页。

[2]蒙自与石屏县相距近100公里，现为红河哈尼族彝族自治州州府所在地；蛮耗为现个旧市蛮耗镇，当时为个旧锡矿经红河运往香港再转销海外的水路必经之地。

[3]河口，在清末时为对法越的对汛督办处，现为红河哈尼族彝族自治州河口瑶族自治县。

[4]王铁崖：《中外旧约章汇编》（第1册），三联书店，1982，第722页。

[5]英法凭借《云南矿务章程》而成立华昌公司、隆昌公司掠夺云南矿产。废除“七府矿约”的运动先后进行了三次，最终在云南人民的斗争中于1910年以清政府向英法赔款150万两白银而赎回。滇越铁路路权则至抗战胜利后的1946年方被收回。

[6]〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆，1997，第79页。

[7]〔日〕吉村源太郎：《地方自治》（全二册），朱德权编译，中国政法大学出版社，2004，第3页。

[8]《云五社会科学大辞典·政治学》，台北商务印书馆，1971，第110页。

[9]《劝告亟行地方自治理由书》，（民国）《云南》第6号，第12～14页。

[10]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第72页。

[11]故宫博物院明清档案部：《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局，1979，第54页。

[12]《政治官报》光绪三十四年六月二十六日。引自马小泉《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社，2001，第107页。

[13]《府厅州县自治章程》，载徐秀丽主编《中国近代乡村自治法规选编》，中华书局，2004，第3页。

[14]马小泉：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社，2001，第157～158页。

[15]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第108页。“四局”是清末、北洋时期州县改革后普遍存在的教育、警察、实业、财务等局。

[16]李国忠：《中国地方自治百年发展论略》，《南开学报》（哲学社会科学版）2003年第5期。

[17]《云南省地方自治筹办处拟定厅州县城镇乡议事会议员案》（宣统三年六月初五），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第6页。

[18]《云南省地方自治筹办处为专扎严催事》（宣统三年六月初三），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第4页。

[19]《云南省地方自治筹办处为专扎严催事》（宣统三年六月初三），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第4页。

[20]《云南省地方自治筹办处为专扎严催事》（宣统三年六月初三），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第5页。

[21]《筹办石屏自治公所宣统三年正月至六月底报销清册》，（宣统三年七月初二），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第11～12页。

[22]《石屏州自治筹办公所为申报州议事会成立呈请转事》，（大中华民国元年三月十二日），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第13页。

[23]《城镇乡地方自治章程》（光绪三十四年十二月二十七日颁布），载徐秀丽主编《中国近代乡村自治法规选编》，中华书局，2004，第3页。

[24]彭明、程歗：《近代中国的思想历程（1840～1949）》，中国人民大学出版社，1999，第197页。

[25]王先明：《变动时代的乡绅——乡绅与乡村社会结构的变迁》，人民出版社，2009，第16页。

[26]李怀印：《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》，中华书局，2008，第1页。

[27]费孝通：《乡土中国》，天津人民出版社，1994，第20页。

[28]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第79页。

[29]（清）杨景仁：《筹济编》卷27，《严保甲》，江苏书局光绪五年重刊本。

[30]《清文宗实录》卷33。

[31]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第79页。

[32]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷2，《疆域》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[33]〔美〕孔飞力：《中华帝国晚期叛乱及其敌人》，谢亮生等译，中国社会科学出版社，1990，第107页。

[34]牛贯杰：《从“守望相助”到“吏治应以团练为先”——由团练组织的发展演变看国家政权与基层社会的互动关系》，《中国农史》2004年第1期。

[35]〔美〕黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？——国家与社会间的第二领域》，载邓正来主编《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999，第433页。

[36]〔美〕吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，“比较现代化”课题组译，上海人民出版社，1984，第339页。

[37]张鸣：《乡土心路八十年》，上海三联书店，1997，第179页。

[38]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第106页。

[39]张厚安：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社，1992，第91页。

[40]张厚安：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社，1992，第92页。

[41]《旧自治筹办处事务改并本司设立自治局事》（黄帝纪年四千六百有九年十月十五日），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第18页。

[42]《石屏州筹办自治公所为呈复开屏邑筹办自治事宜》（黄帝纪年四千六百有九年十月二十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第17页。

[43]《军政部前次迭发通电有被自治议参两会积压案》（中华国四千六百有九年十一月十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第25页。

[44]《民政局自治局为军政部扎开照得各厅州县自治行政亟宜划一事》（中华国四千六百有九年十一月十六日），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第36～39页。

[45]《呈复办理城镇乡议事会选举请先变更区域》（民国元年十月三十日），石屏县档案馆，卷宗号34-8-38，第41～42页。

[46]市，在这里指的是普通市。《市自治制》规定，市分为普通市与特别市，特别市由内务部认为必要时报请大总统明令规定，其地位相当于或高于县；普通市由行政官署核定，地位低于县，为县下组织。参见张厚安《中国农村基层政权的历史演变》，四川人民出版社，1992，第97页。

[47]于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001，第136页。

[48]张厚安：《中国农村基层政权的历史演变》，四川人民出版社，1992，第99页。

[49]〔法〕让-马克·弗雷格、克洛德·埃梅里：《选举制度》，张新木译，商务印书馆，1996，第8页。

[50]《为呈请赏准辞退兼差事案》（民国十年三月），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第18页。

[51]《具公呈绅商学团等为选款无着恳请转详指提事》（民国十年三月），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第21～23页。

[52]《为令遵事查选举为民权利乃民国第一要政》（民国十年五月十五日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第64～66页。

[53]《石屏县行政公署为票催事》（民国十年五月二十三日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第75～77页。

[54]《龙朋祈将团费二十元拨抵自治选举费事》（民国十年六月十五日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第85～88页。

[55]《云南省长兼省议会议员选举总监督训令（第十六号）》（民国十年五月一十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第87～90页。

[56]张厚安：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社，1992，第102～104页；刘娅：《解体与重构：现代化进程中的“国家——乡村社会”》，中国社会科学出版社，2004，第33～37页。

[57]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第121～133页。

[58]《政府公报》第732号，转引自魏光奇《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第129页。

[59]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第129页。

[60]《新委宝秀正前乡团首请辞书》（民国十六年八月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-101，第7页。

[61]《南乡副团首请辞书》（民国十六年十月）石屏县档案馆，卷宗号34-2-101，第7页。

[62]《召集各县长会议编定保甲草案》（民国二十二年六月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-14，第90页。

[63]《石屏县行政公署训令》（民国十年六月四日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第92～93页。

[64]《宝秀五乡恳请宣示选举费预算事》（民国十年六月十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第108页。

[65]《石屏县省议会议员选举调查员办事细则》（民国十年三月十八日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第25～30页。

[66]《第三区调查员呈文》（民国十年四月），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第60～61页。

[67]《呈为呈复事案奉钧长训令开为转发事》（民国十年二月二十三日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第55～56页。

[68]此次选举中各选区的投票监察员均为各乡的团首与土司。

[69]《云南省长兼省议员选举总监督训令（第二十五号）》（民国十年六月二十三日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-185，第115～122页。

[70]《云南省村自治条例》（1920年代），载徐秀丽主编《中国近代乡村自治法规选编》，中华书局，2004，第378页。

[71]《为呈复钧座第7308号令事》（民国十三年十二月三十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-27，第70页。

[72]《查县属办理第二届县议会选举事》（民国十四年一月二十三日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-27，第111～113页。

[73]《第一区选举事务所自成立日至撤销日一切开支清册》（民国十三年十二月十五日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-27，第79页。

[74]《第四区选举事务所自成立日至撤销日一切开支清册》（民国十三年十二月二十六日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-27，第66～67页。

[75]第二、第四区为明朝宝秀屯的主要区域，也是现宝秀镇的主体。

[76]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《难以抉择：发展中国家的政治参与》，汪晓寿等译，华夏出版社，1988，第85页。

[77]李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社，2002，第550页。

[78]〔日〕吉村源太郎：《地方自治》（全二册），朱德权编译，中国政法大学出版社，2004，第10～11页。

[79]所谓政治参与的广度，是指从事某种政治参与活动的人口的比例；政治参与的强度则指政治参与活动影响政治系统的程度和持续性，以及它对政治系统的重要性，亨廷顿称这两个因素为“两项次维面（sub-dimensions）”。参见塞缪尔·亨廷顿《难以抉择：发展中国家的政治参与》，汪晓寿等译，华夏出版社，1988，第12～13页。

[80]马宝成：《近代中国地方自治中的公民政治参与研究》，中国选举与治理网，http：//www.chinaelections.com/newsinfo.asp？newsid=18410。

[81]关于政治社会化的概念，有三种代表性的观点：1.是社会成员学习政治知识和技能的过程，以戴维·伊斯顿、杰克·灯尼斯、罗伯特·E.道斯等人为代表；2.是社会塑造其成员的政治心理和政治意识的过程，以格林斯泰因为代表；3.是政治文化传递和延续的过程，以K.P.兰顿为代表。虽然，三种观点强调各有侧重，但都认可政治社会化的过程中的人们将获取政治技能、形成政治意识与立场。参见杨光斌《政治学导论》，中国人民大学出版社，2004，第76～78页。

[82]（民国）袁嘉谷：《石屏县志》卷8，《学校》，民国二十七年刻本，2007年影印。

[83]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第680页。

[84]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第522～530页。

[85]罗荣渠：《现代化新论——世界与中国的现代化进程》（增订本），商务印书馆，2004，第316页。

[86]个碧石铁路，因其路穿越个旧（今个旧市）、碧色寨（今蒙自市碧色寨，为滇越铁路滇南重要车站）、石屏（石屏宝秀镇）而得名。该铁路在碧色寨接入滇越铁路，在民国年间该路主要运输个旧产的大锡以及建水、石屏等地的矿产。由于该路在蒙自与石屏宝秀之间，又被称作蒙宝铁路。

[87]《云南省志》卷34，《铁路志》，云南人民出版社，1994，第45页。

[88]《云南省志》卷34，《铁路志》，云南人民出版社，1994，第45页。

[89]鸡街在1949年后划归个旧，在蒙自、个旧、建水三地交界之处。

[90]丁方麟：《回忆个碧石铁路通车典礼盛况》，《石屏县文史资料》（第1辑），1988，第97～98页。

[91]丁方麟：《回忆个碧石铁路通车典礼盛况》，《石屏县文史资料》（第1辑），1988，第99页。

[92]《开远铁路分局志》（1903～1990），中国铁道出版社，1997，第180～181页。

[93]云南省档案馆，卷宗号77-13-273，第1～91页。

[94]政协云南省红河州文史资料委员会：《红河州文史资料》（第10辑），1989，第44页。

[95]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第448页。

[96]崔志海：《市民社会理论与晚清研究》，《中国社会科学院院报》2004年12月2日。

[97]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第447页。

[98]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第447页。

[99]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第447页。

[100]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第14～15页。

[101]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008，第85页。

[102]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008，第361页。

[103]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第408页。

[104]《第一、第二次国内革命战争时期中共石屏地下党的概况》，《石屏县文史资料》（第2辑），1989，第4页。

[105]《第一、第二次国内革命战争时期中共石屏地下党的概况》，《石屏县文史资料》（第2辑），1989，第7页。

[106]于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001，第169页。

[107]〔美〕詹姆斯·R.汤桑、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，2007，第25页。

[108]〔美〕罗兹曼：《中国的现代化》，“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003，第627页。

[109]〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆，1998，第241页。

[110]〔美〕詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，2007，第28页。

[111]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008，第117～145页。

第三章 南京国民政府时期的乡村秩序

南京国民政府统治的20多年，中国基层建政的政治环境较之民国初年并没有明显变化。南京国民政府从形式上确立对国家的统一领导，无疑为民族国家的内部建设提供了难得的时机。这一时期基层区乡政治突出的特点是由形式上的地方自治组织向国家基层政权过渡，这种过渡的表现就是在新县制下广泛、细致的地方控制网络——保甲制度的建立。地方乡绅与少数民族头人在地方的领导不同程度上都体现了较浓的官方意志，国家权力下沉到了乡土社会。此时期地方社会的自主性虽被一定程度地压制，但是仍然以对抗、抵制或不合作等类型的政治参与方式表达着乡村社会的觉醒。甚至在国民政府苛税与腐败面前以大规模的“退职”为表象的对国家政权的远离也是这一时期极有特色的政治现象。意图严密控制地方的保甲制度与基层建政的制度设计，体现出明显的非意图性和无效率。之后地方精英的不合作、乡村社会的赤贫与分化、匪患所造成的基层失序使得国民政府在基层社会统治的合法性逐渐丧失，这也注定了国民政府之后的命运。

第一节 地方自治下的县、区、乡建政

与一切后发国家一样，中国“现代式的地方行政制度的设置，确实是社会变迁的一个主要方面，但它绝不是一个社会自主地展开的社会演化，而与确立国家权力现代性（modernity of state power）努力有着密切的关系”。[1]自1927年2月6日起，龙云通过“二六”政变主政云南，积极推行南京国民政府各项政治制度，通过国家权力的现代性建设使得基层政治结构也发生了深刻的变动。

一 《县组织法》对基层建政的规划

孙中山先生在1924年国民党一大时，就提出“均权”的建国主张。他认为“中央与地方之权限，采均权主义”，“不偏于中央集权制或地方分权制”。[2]所以，“中华民国之建设，比当以人民为基础；而欲以人民为基础，比当先行分县自治”。[3]有学者将孙中山的均权思想概括为中央与地方的均权、均权主体为“治权”，均权前提为地方自治。[4]南京国民政府成立不久就于1927年6月在国民党中执委政治会议第100次会议决议县级行政一律采用县长制。至此，“中国近代县政史上的县公署改为县政府，县知事正式改为县长”[5]。1928年，国民政府颁布《县组织法》，将以县为基础的地方自治与县以下基层建政结合起来。正如民国学者陈柏心所说的“地方自治的实施，实以县及其以下各级区域为范围，地方自治的体系，以县为自治的单位，并在一县以内，发展一个自治的小单位”。[6]当然，在《县组织法》中，依然确认县为国家的基层政治组织，县下的区、乡镇、闾邻等均属于地方自治组织，不属于官治范畴，但是在实际的操作上，区乡组织则明显地已成为县下的行政机关了。

南京国民政府初期，依据《县组织法》，县行政组织如图3-1所示。秘书及县政会议的设立，使得中国传统州县行政长官独任制被合议制所代替，法治的成分在地方政治结构中大大增加。同时，由县长领导的现代科层官僚组织建立，各县依据区域大小、事务繁简、户口财赋不同而分为三等，依不同等级设二至四科及公安等局下属的二至四科，其中各科科长由县长呈报民政厅委任，各局局长由民政厅考选委任。县政会议由县长秘书及各局局长参加。依据魏光奇先生的统计，“这一时期各地县行政组织的设置基本上系遵循《县组织法》，县政府内部分科，其外存在公安、财务、教育等各局。但科局的设置，各省往往互不相同；一省之内，各县也多有不相同者”。[7]在规范县行政组织的基础上，各地的地方自治在县府领导下逐渐推行开来。当时石屏县在县长之下设置了公安、财政、建设、教育司局，县政会议的参会人员包括县长、参议会正副议长、各局局长、各区区长、保卫团总团副长、常备中队长、秘书及科长、商会主席。[8]可见，石屏县的县政会议参会人员更多，集体合议的共治色彩较为浓厚。

图3-1 《县组织法》规定的县行政政治结构

注：县政会议由县长、秘书、各科科长、各局局长参加，议决县内预决算、公债、公产及县内公共事务。图中所示卫生、土地、社会、粮食等局由县政府在必要时呈请省政府批准设立。

抗战前，国民政府的地方自治可以分为两个阶段。第一阶段从1928年颁布《县组织法》至1934年各级组织纲要公布为止，是地方自治全面推行的阶段；第二阶段则是1934年之后的全面推行保甲制度阶段。本节专论第一阶段，推行保甲将在下节论述。

在地方自治的第一阶段，《县组织法》《县组织法实施法》《区自治实施法》《乡镇自治实施法》《县参议会组织法》《县参议员选举法》等先后颁布。依据各法令，建立各级自治机关。在县设县参议会、区设区民大会、乡镇设乡镇民大会，各会均为议决机关，具有选举、创制、罢免、复议的权力。乡下设闾邻为最基层组织形式。市自治与县相仿。各县依据区域大小确定区的数目，从十多个至三四个不等。每区由10至50个乡镇组成，区名以序数编订。凡100户以上的村庄为乡，不满100户者得联合数村庄编为一乡；100户以上的街市称为镇，不满100户的编入乡；乡镇以25户为闾，5户为邻。

关于县市公民资格，规定：“凡中华民国人民，无论男女，在县市区域内继续居住一年以上，或有住所达二年以上，年满二十岁，经宣誓登记后，即有行使选举、罢免、创制、复决之权。”[9]根据1929年的《乡自治施行法》，乡镇人民的经过乡公所宣誓登记方能参加乡镇民大会。宣誓登记格式如下：

□□□正心诚意当众宣誓，从此去旧更新，自立为国民，尽忠竭力拥护中华民国，实行三民主义，采用五权宪法，务使政治修明，人民安乐，措国基于永固，维世界之和平。此誓。

中华民国 年 月 日 （签字） 宣誓

关于地方自治机关的乡镇组织机构及各部门职权与责任可从图3-2中一目了然。为配合乡镇自治的推行，国民政府内务部于民国十九年（1930）七月十九日颁布《乡镇坊自治职员选举及罢免法》，规定由区公所领导乡镇坊自治，乡（镇、坊）长、副乡（镇、坊）长及乡（镇、坊）检查委员均由乡、镇、坊乡民大会直接民选产生，对于自治职员违法失职则由“全体公民百分之三十以上人数亲自签名得提出罢免案”，乡（镇、坊）长罢免案由乡（镇、坊）监察委员会审查，乡（镇、坊）监察委员会委员的罢免案由区监察委员会审查。监察委员会的审查只限于罢免案是否违反自治法案，罢免案的议决权在于乡民大会。[10]在乡镇坊一级的自治中，最引人瞩目的是从法律条文上明确规定乡民大会是乡镇组织的权力机关。正副乡镇长、监察委员均由乡民大会选举产生，且乡民大会拥有复议、创制权以及罢免正副乡镇长、监察委员的权力。不论该规定在实际操作中可能存在多少纰漏与困难，仅就文本意义而言，该自治法在当时是相当进步和民主的。

图3-2 民国十八年乡镇组织机构

注：（民国）《地方自治全书·乡自治法》，公民书局，1930，第31页。

在各地方依据以上众多法令推行地方自治的过程中，县下组织区划出现诸多弊端。在1934年将县下组织四级制改为乡（镇）村二级制，市则不论其下是否有乡村均采用一级制。“各县在情况特殊之处，得设区为自治行政区域，但为特例”。[11]这一时期，国民政府推行地方自治分为循序渐进的三个时期，即扶植自治时期、自治开始时期与自治完成时期。具体的时间表则在1929年6月国民党三届二中全会通过的《完成县自治案》中有明确规定：在1930年厘定县市组织，并完成训政人员初期训练；1932年底以前完成调查户口与土地清丈；1933年底，各地完全成立自治机关；1934年底以前，完成县自治。此期间前后基层设置变化情况，如图3-3所示。在内政部拟订的《训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表》内更是将自治各阶段再次分为六期，自民国十八年（1929）起每年一期，各期任务相当详尽。当然，当时也考虑到了各地的差异，“同时规定各级自治组织，如不急需改革者，可暂不纷更”[12]。

图3-3 1928～1934年县级地方组织变化比较

二 基层建政之实绩

云南依照《县组织法》，将各县县佐分别裁撤改治，建立行政组织，又于1932年将之前少数民族土司地区十五个行政委员改为设治局，并将部分设治局再次合并建立新县。[13]县级行政人员通过县长考试、训政训练所、县长训练所、县行政人员训练所等形式考选、训练与任用。在云南省建设县政的同时，地方自治也在全省推行开来。对于当时自治状况，在龙云主持编写的《云南行政纪实》中这样写道：“本省办理地方自治在民国十八年以前已订有五种单行法规，惜因军事混乱不克彻底推行。至十九年内政部颁发各项自治法规乃就民政厅设云南全省地方自治筹备处，积极规划地方自治事宜。当时依部订自治分年进行程序已将逾期二年，故又另设《训政时期云南省完成自治实施方案》分期推行。民国二十一年自治筹备处取消，改设自治筹备委员会，对于地方自治至推进改革建树甚多。”[14]《训政时期云南省完成自治实施方案》将全省各属自治分为三期推进，以距省城较近、文化经济优越的县为第一期；距省城次近、文化经济较差的县列为第二期；地处边远、文化经济落后的县列为第三期。每期相隔6个月，最迟于1931年底完成调查户口、划分区乡镇闾邻、选任乡镇闾邻长等事项。

具体来看，自治之初云南省政府就意识到“自治进行要务重在划分各县区区域”，1929年云南在民政厅内设立区长训练所，由各县选送合格人员到所训练，“依期分派各县举办自治”。[15]至1931年9月，“共毕业十五班，计有学员1578人，分发各县择尤（优）保委为区长或区助理员”[16]。云南省民政厅于1930年通令各属举办自治训练所训练乡镇长人才，选拔受过中等学校以上教育的公民进行培训，以之前裁撤的县佐经费作为训练所经费。至1936年，云南境内有73市县举办了乡镇长训练所。石屏、建水、个旧、开远等县则因经费难筹、人才不足未能开办，与石屏较近的县属只有蒙自一县举办，可知当时地方自治首先是从自治人才培养与划分区域、清查户口开始的。就本书样本所在地石屏县而言，因地方匪乱，原定于1930年的划区会议延迟至次年的1月30日才召开。该会议颁布《办理自治划区办法》，明确强调划区时对户口、交通、经济状况、人民习惯的调查，因为“事为将来成立区公所之基础，关系各区人民将来负担”，要求与会各团首认真按划区办法办理[17]。至1931年10月各区划定，在初划定各区之后，宝秀绅士李×文等又依据地域、风俗、经济状况向县府提出修正方案，将原划定的第二区与第四区部分地方进行了调整与合并。最终于1932年8月划定各区，情况如表3-1。

这次分区，将本属于同一经济体的宝秀地区分属第二、四区。划区完成后，石屏县依据云南省民政厅在自治区长未实行民选以前由县长从省厅自治训练所毕业学员中选择“品识兼优、资望卓著者”委任为区长的训令，委任许×勳、李×文、卢×良、张×昌、罗×昌分别为各区区长。[18]各区也任命了区长助理。除表3-1所列的五个区外，江外五土司之地被划为第六区。

表3-1 1931年石屏县划区及各区状况

关于自治经费，之前石屏县县议会的经费被用作别用，县长命令财政局将原自治经费划归自治筹办处，不足的从粮款与捐税中垫付。但是这些是杯水车薪，后依据省厅由各市县于烟酒牲屠税附加30%及10%储作举办各种自治事业之专款的办法，增加烟酒牲屠税才使得自治经费有了些许保障。但对于庞大的地方自治，这些钱款仍十分紧张。石屏及众多县份向省厅申诉，最后省厅决定等各县常备队训练完毕以后，“将由各县耕地附加之常备队经费予以保留，移作各县县自治费用”[19]。然而，石屏县因为匪患严重，常备队训练费用始终没有转交到地方自治部门，经费不足使得石屏等县推行自治相当困难与缓慢。

在各区划定后，石屏县于1933年开始在区之下建立乡镇公所并编制闾邻，但办理迟缓。到1934年2月，石屏县无奈将办理不力的区长撤换数人后也仅有一、二、四区上报乡镇闾邻表册，仍与省厅要求表式不符，第三区仅上报闾邻编制表1份、第六区仅上报划乡报告表1份，第五区依然没有上报。[20]从县区来往档案文件可知，各区长在编制乡镇闾邻表册的同时负责选定乡镇监察委员。至于乡镇长的产生方式，资料没有提及，依照区长的任职推断，由区长提名报经县府委任当是唯一可能的方式，乡镇一级的乡民大会与监察委员会情形不得而知。乡镇一级的自治在全县并没有完全推行，自治也多停留在文本层面。依照云南省完成县组织分年推进程限表所列的1931年底完成计划，石屏县自治已大大落后了。

据《云南行政纪实》记载，出于诸多原因，云南全省“无论第一、二、三期各属均未能依限完成”，后将编制期限延迟至1933年3月底。至1933年8月，云南全省有100县成立区公所，14县成立乡镇坊公所。[21]到1937年底，云南省完成各级自治组织编制的市县有123个，未完成的仅有新设治的宁蒗、沧源等设治局。[22]就在云南各地疲于编制乡镇闾邻表册之时，1934年3月云南省又依据内政部因训政届满准备国民代表会议，以及《县参议会组织法》第三条第一款关于县参议会之职权为筹备区长民选及完成县自治事项的规定，通令各县市分期成立县市参议会。至1935年1月1日，石屏县议事会成立，此为第四届县议会。议事会正议长丁厚山，副议长杨少华；有议员8人，候补议员3人。该会后改名为参议会，活动两年有余，于抗战爆发后的1937年9月21日奉省府命令停止活动。[23]县议会的自治经费也由“增强地方武力、完成抗战使命”为目的转做地方整顿团队之用。[24]

与各县划区、编制乡镇闾邻相配合，云南省在各区乡镇设立调解委员会。依据自治法，该委员会应由民选代表组成，区长处监督地位，不得被选为调解委员，以图“息事宁人”、和睦乡里。但是在现实中，各区乡镇长往往“因缘为奸，擅理民刑案件，威逼敲诈，滥罚拘留人民者控案累累理不胜烦”。[25]所以，云南省民政厅下令在区长民选之前暂不设立，在民选区长的地区，只设区一级调解委员专司民事案件。

为了推进区乡镇一级的自治，1934年，云南省自治筹委会拟定《云南省各自治实验区乡镇暂行办法》，依据地方事业的设备、交通、人才、经费等标准选定宜良、澄江等二十四县为必成县份，另二十三县为期成县。其中，石屏处必成县之列，以锦莲乡、湖东乡、龙港乡、正街镇、前所镇、崇仁镇为实验乡镇。[26]各实验区乡镇均拟定自治实施方案，待自治有成效时，其他区、乡镇观摩效仿，以渐次普及全县、全省，以确立宪政基础，另在地方自治的基础上推进地方自治事业以期富裕人民。但从县下区乡镇的组织体系来看，区、乡镇的机关人员均由县政府委任，并报省政府民政厅备案，属于国家公职人员。虽然此期区乡镇组织的管理者仍然来自本地精英，然而其官方身份以及官僚体系的支持使得他们与地方社会的利益联系进一步弱化。国家权力深入乡村社会已成不争的事实。至于地方自治，虽然乡镇长及闾邻长理论上由乡民大会或闾邻居民会议选举产生并对之负责，但实际上由乡镇长说了算，所谓的乡民大会或闾邻居民会议，只不过是纸面上的东西。[27]

关于此期地方自治的绩效，在石屏县档案中，并没有见到以上实验区乡镇自治实施状况的信息，各种自治多流于形式或仅停留在文本上。比如关于乡镇长的产生，由档案文件获悉乡镇长也非如自治办法规定的由乡（镇）民大会推选、由区长委任，而是由抽签办法产生。具体办法是由各乡寨绅耆齐集抽签，“按每闾充任一年，次年举行，周而复始”，由其余未抽中村寨的绅耆在中签村寨内“选提相称者充任正副乡长、书记”。[28]乡土社会依然采取被认为公允的方法选定乡镇长，使得对地方自治、人民自主的“民主”追求添加了些许中国的乡土色彩。地方自治要求的全民选举乡镇长的规定，因远离中国乡土社会实际而大多停留在文本上，乡村的政治生活依然被士绅、地主所主导。在所见石屏档案中，直至1940年才零星出现乡（镇）民大会的信息。[29]

正如美国学者巴林顿·摩尔认为的，“在中国的广大地区，帝制的结束并没有使上层地主阶级政治、经济地位发生根本性的变化。他们在国民党大员并不严格的统一控制下，继续扮演着军阀时代甚至是满清时代充当过的相同角色”。[30]自称“对于地方自治推进改革建树甚多”的《云南行政纪实》的编写者也不得不承认：“因人才缺乏、财政支绌之故，以致地方庶政尚多未能进展”，各自治机关“经费几于不能维持，自治团体应行举办事件更属不从着手，兼以区乡镇长除传达政令应付公差外已觉筋疲力倦，亦无余力顾及自治事项”。[31]国民政府所期望的在乡村社会培育自治能力与民主理想并无多少成就，区乡镇徒具自治之名，实则已成为县政权之下的官僚政治组织。民主政治意识也未能成功进入乡村社会，乡间民众最为关心的依然是自己的日常生活，所谓的地方自治除加强了国家对乡村的控制、打乱乡民日常生活外并无显著成就。

至此，地方自治中的各地方完全陷于被动、应付的境地，过多、过密甚至抵牾的行政命令使得新成立的区一级基层组织疲于应付。本属于自治范畴的各事项通过行政命令强制推行，使得这种自治维持形式上的“自治”也十分困难，更何况自主与自治权了。萧公权先生在论及此期县政建设时批评道：“民虽无知，却为县政之主体，理宜善导，不可迫使；何况民虽愚而有智，对于有利之善政，初或不解，及其效验既著，无有不心悦诚服者，又何必处处以高压强制行之乎。”[32]关于此现象，张静也认为这是中国进入近代以来，国家权力向乡村渗透的必然。“国家试图通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家在基层的政权分支，使地方权威成为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构，并进入国家官制的控制范围”，“甚至在说法上颇为相悖的‘地方自治’运动也是如此，它的真正目的并不在于分权而治，而是借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置”。[33]正因如此，在由严格的权威和地位等级决定的地方权力结构中终究无法催生乡村社会的民主基因。

国民政府在所谓的乡村自治机关如乡镇闾邻建立不久或未完全建立时，就宣布废除闾邻、重建保甲组织，正是对以上判断的生动注脚。石屏县直至国民政府在地方重建保甲之时，地方自治只具虚名，区、乡公所完全是县府命令的执行机关，并无民意可言，乡镇一级的自治连形式也不完全具备，更没有形成制度设计者所预期的那种健全的地方自治体系。

第二节 保甲重建与乡村改造

如上文所述，保甲制度在清末被大大强化，逐渐取代或削弱了传统的乡里与乡地组织，成为控制地方最有力的组织形式。晚清、北洋政府所面临的如何统一国家的问题到南京国民政府时期并未能有效解决，反而因对中共领导苏区多次“剿灭”的失败而愈加严峻。“无论在口头上还是在事实上，国民党都把国家的统一放在比其他任何事情更优先的位置上，包括政治改革与地制改革”。[34]所以，在国民政府推行地方自治不久，为了压制社会运动、维护社会稳定，统治阶层又重新拾起老祖宗控制地方的保甲连坐制度。这无疑是对民主宪政取向的地方自治的一种嘲弄。南京国民政府的保甲制“借用了传统制度网络中的乡里制度”，但是，“实施的并不是北宋以降的行政与自治互济的保甲制，而是保甲名义下的准行政组织”[35]。毛泽东精辟地指出：“保甲制度是国民党政府实行法西斯统治的基层政治制度。”[36]此时期保甲制能够重建，依然是历史制度主义视野下制度“路径依赖”的结果。20世纪上半叶的中国仍然是一个农业社会，社会结构虽有了变化，但传统的生产方式并没有改变，以国民自主为目标的地方自治使得地方社会疲于应付，反显现出恢复保甲制度的内在必然性，传统的政治制度与政治思维依然制约着基层政治的发展与演变。

一 由“团甲”到“保甲”

民国初年，受西方以个体为社会组织单位的政治观念的影响，保甲制度一度被废除，但在云南等省份则以团保的形式依然存在。如上文所述，晚清、北洋时期石屏等地以团保为基础的基层控制体系就是保甲制的延续与变种。1928年国民政府推行地方自治之初，国民党二届中常会179次会议就通过《下层工作纲领案》，将保甲运动列为全国性七项运动之一，并先后颁布了《清乡条例》《邻右连坐暂行办法》《同甲各户联保切结式》《甲长牌长联保切结式》《清查户口暂行办法》等一系列规定。该保甲制度“最初推行于赣鄂皖豫等剿匪区内省份，系依剿匪区内各县编查保甲户口条例办理”。[37]虽然保甲仍在乡镇内编制，但已属于官治性质。关于南京国民政府推行的保甲制度及其任务，在表3-2中有明白的呈现。

表3-2 国民党保甲制度

虽然在官方文件中保甲制度的任务为“管、教、养、卫”，但在实际操作中，各级最为重视的则是“管”与“卫”。保甲制是“国民党对人民实行政治、教育、军事‘三位一体’的统治制度”[38]，完全控制基层社会是推行保甲制的真正目的。与乡村重建保甲相一致，之前区一级的自治机关顺理成章地演变为“官治”行政区而直接领导保甲组织。这种分区设署与保甲制度的推行，使得县以下的基层政治结构发生了全面变更。这时的区为县直接督导保甲划定的范围，旧时自治性质的区公所一律取消，改为区署。区署为县政府的派出机构并非一级政权组织。区署的长官完全由县府任命、考核，区署办事人员依甲、乙、丙三等在10至7人不等。这种基层组织格局使得乡镇一级自治组织在基层政治过程中被进一步边缘化。

1937年国民政府明令将自治与保甲合并办理。各地在废闾邻改保甲之前，云南省就通过多种方式强化对地方的控制，主要体现在户口调查、户籍登记与团甲编制三方面。1928年，云南省依照内政部命令在全省开展户口调查。为纠正以往各县依靠各团保首领调查户口存在的“未受教育、表式不明”以致调查错乱丛生的问题，本次调查分组织、训练、宣传、统计、考核等六步骤进行。将全省划为十区，将区下所属县内的各局局长、各区长、乡镇长、闾邻长、中小学校校长、教职员、中学生、小学毕业生暨地方公正士绅以每乡镇一队为原则组成若干调查队。从1932年2月开始到年底结束，调查全省共2338272户、男女共计11795486丁口。石屏县32218户，共计155968人，其中男78942人、女77026人。[39]在户口调查的基础上，云南省分三期举办户籍及人事登记。云南各地由于地方不稳，各县警察及保卫队人口较少，根本无法维护地方治安，户籍登记自然十分缓慢。如1932年石屏县警察局仅有警察60人、枪38支；保卫队仅有45人，没有枪支。[40]在此种情形下各地前后组建保甲，形成云南特有的基层团甲组织。

1933年5月，地处滇南的蒙自、建水、新平、石屏、个旧、开化（今文山壮族苗族州一部）、开远、曲溪（1958年并入建水县）八县奉建水龙旅长命令办保甲，要求各县县长于6月1日携带本县户口调查底册、最近团保编制及自治区域编制等表册到建水旅司令部会议编制保甲事宜。石屏县长急令各部门马上上报。[41]原来编制各乡镇闾邻的自治区疲于奔命，星夜赶办。在县长会议中，形成了《召集各县长会议编定保甲草案》，该草案由“原则八条”、“旅部提案”、“各县县长提案”三部分组成。其中“旅部提案”是编制保甲的具体办法，规定保甲的编制以1自治区为1区团，以区长充区团长、乡镇长为甲长、闾长为牌长，以25户为1牌；各甲牌联保切结，同甲各户联保切结；各乡镇得抽调壮丁为预备团，每户不计壮丁数目，每次只抽调1名，每六个月更换1次；预备团每甲每月会团1次，每区三个月会团1次，全县每半年会团1次。每次会团区乡甲牌长必须参加，预备团的任务有清查窝匪、协助政府军剿匪以及各县剿匪互助，经费由各县原有自治经费或团款开支，办理期限为会议后两个月。[42]各县长的提案则主要集中在经费方面，频繁地编制闾邻与保甲使得本无着落的自治经费更是雪上加霜。

县长会议后，石屏县长阮鸿年召集各局长、各区长以及县商会主席商议举办保甲事项。石屏县会议的结果是经费无着，请求缓办，被第三旅龙旅长严令驳回。石屏县只得按照《云南省各县保卫团常备队暂行条例》和《召集各县长会议编定保甲草案》组织各县常备队与编制保甲。到1934年，在建水龙旅长与云南省主席龙云再三催办下，石屏县各区联保切结（见图3-4）与预备团丁登记办理完毕，此即云南的团甲制度。这时期的云南基层实行县、自治区、乡镇、闾邻的自治体制与县、区团、甲、牌的自卫体制并行的双轨政治，但在实际政治过程中，区、乡镇、闾邻的自治体制在一定程度上被虚置，处于地方行政体系的边缘。

图3-4 联保切结式样资料来源：《云南省政府令各属赶办保甲事》（民国二十三年二月七日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-14，第249页。

1937年抗战全面爆发，云南省将自治与保甲合办，令各县废闾邻改保甲。云南在民政厅内附设编查保甲户口总办事处，作为全省编制保甲的最高领导机构。除云南省颁布各属保甲条例、施行细则与户口调查表外，各县也依据省条例颁布各县条例。为便于编制保甲，石屏县于同年8月的第九次县政会议上以之前乡镇辖区过于狭小、闾邻编制过于烦琐为由，通令将乡镇合并扩大并废除闾邻组织以编制保甲，之后召开全县各区乡镇长会议研究具体的合并事项。石屏县首先分别按照普通户口、船户户口、寺庙户口进行户口调查，之后于1937年11月15日第十三次县政会议上通过《石屏县暂行保甲条例》（以下简称《条例》）。

从《条例》看，编制总原则与表3-2所示国民政府保甲编制基本相同。但在编制过程中并没有严格按照十进位制的原则，而是采取较为灵活的办法。在甲一级的编制中，《条例》规定各甲按户依顺序编制，编余之户不满1甲的，6户以上得编为1甲，5户以下并入邻近之甲；编余之甲不满1保者，6甲以上得另立1保，5甲以下并入邻近之保。每1村落其户口在6户以上不满10户或在10户以上不满15户的编为1甲，在16户以上不满20户或20户以上不满25户的编为2甲。甲数在6甲以上不满10甲或在10甲以上不满15甲的编为1保，在16甲以上不满20甲或20甲以上不满25甲的编为2保。保甲名称格式是“石屏县第一区××镇第×保第×甲”。

各户户长以家长充任为原则，甲长由各户长公推充任，保长由各甲长公推充任，各长均由区长委任后转报县政府备案。甲长得兼任保长，保长得兼任各乡（镇）之副乡（镇）长。保甲长任期1年，可连选连任，如保甲内有半数公民认为保长违法得由区长召集各甲长改选，甲长亦然。保长受区乡（镇）长之监督指导，甲长受保长监督指导。甲长办公处所设于自家住宅，保长办公之处则在寺宇或公共场所，保长办事处可设办事员1～2名。距离乡镇公所较远的由各保共设保长联合办事处，推1人为主任指导各保，联合办事处设书记、出纳、保丁各1人，每保每月缴纳旧币100元作为保联合办事处活动经费。各甲、户长得共具联保连坐切结（见表3-3）。保甲职员均为“无给职”，即义务性质，但给予办事员最低生活费。

表3-3 石屏县区乡（镇）保联保切结样式

各保甲以组织壮丁队、维护治安、捕盗、缉匪等为基本任务，并实行严格的连坐惩罚制度。[43]至1939年，石屏县部分乡镇保甲编制完成。从表3-4可知，当时的保甲编制依然十分缓慢，且编制上报的表册中只有保而无甲。在石屏县颁布保甲暂行条例的两年后仍有部分乡镇没有上报保甲编制情况。从石屏城（第一区）与宝秀地区（第二区）的各区、乡镇及保的首脑简历来看，他们基本仍然属于地方精英，之前由招安匪首担任团首的情况没有出现。但部分地痞仍混杂其中，如据宝秀镇镇长袁×楠报告，副镇长李×中“素有烟癖”，“自任职以来除修理镇公所得其垫款补助外对于一切应负责任非被误解立场，从中捣乱，即被滥用职权惹动纠纷”，“倘有紧急事务寻彼磋商恒不能应召而至，又酷嗜赌博，常沉湎于麻将场中不问世事”。最后搞得袁镇长要其辞职，并请求县长准许召开镇民大会重新推举副镇长。[44]

表3-4 石屏县第一、二区乡镇保长情形

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就此期的保长而言，他们虽经区长任命，但由于属于义务性质，依然有一定的自主性。且各保长均来自所在保甲，与乡土社会的联系相对紧密，国家权威下沉至乡镇之后，保及其首脑（保长）将国家与乡村联系了起来。保长代表的地方政治体系权威的双重来源使得他们在贯彻国家意志、侵蚀乡土自主性的同时，也利用乡村社会赋予其的地方权威抗拒着国家权威。

二 流于形式的乡村改造

在全国编制保甲的同时，国民政府发起了全国范围的新生活运动。新生活运动是以蒋介石为首的国民党推行的所谓“力行”哲学，希望以最简易而最急切之方法，涤除我国民不合时代不合环境之习性，使赴向于适合时代与环境之生活。这场运动在归复中国传统道德的同时也汲取了部分现代西方国家的道德与文明，“在一定程度上也为抗日战争作精神准备”[45]。新生活运动的主要文件有《新生活运动要义》《新生活运动纲要》《新生活须知》。1936年全国20多个省均成立“新运会”，地处边疆的云南于1935年就成立了省“新运会”，为方便地方推行，拟定了《省市新生活初步推行办法大纲》《云南各县市新生活运动促进会简章》《云南省各市县新生活运动初步推行办法》等。依据《云南省各市县新生活运动初步推行办法》，各县以县长为促进会主任干事，并由县长从各局、常备队、区聘请6～8人为干事，在地方推动新生活运动。该运动先从公务人员及城区开始然后推及乡村，各地运动须每月检视一次并备案。

石屏县新生活运动开始于1935年，但是并没有完全依照《新生活运动要义》，而是以推行“崇俭公约”和“改良风俗”为主要内容。在运动之初，第一区区长袁×黼就呈文县政府要求革除石屏县的陋习，诸如“下茶糕、满月糕、装经拜佛送糕、立房竖柱送糕、安碑围坟送糕以及丧事月不在服者之滥发孝帛”等，县长批复照准，并布告全县，命令各区公所、公安局“严行取缔以革陋俗而期节俭”，并要求县属人民一体遵照，“自布告之日起，凡举行婚丧庆吊事件务须崇俭，淫祀迷信各种陋习务须革除”。[46]除此信息外，石屏县档案中再未见到关于新生活运动的信息。可见当时国民政府试图改造国民的新生活运动在边疆地区并未能取得实际的治理效果。之后为配合国民精神总动员、为抗战计，而举办“国民月会”。在石屏县档案中除了作为动员令的《云南民政厅训令肆一字第6740号》（民国二十八年六月二十六日）外没有任何信息，由此判断国民月会在石屏可能没有召开过。与地方自治相配合的国民性重塑与改造乡村的新生活运动、国民月会，在滇南地区大概只停留在文本上而了无成绩。石屏等地区除具备半官方性质的保甲组织使国家权力渗入乡村并引发乡村结构发生变化外，乡土社会的价值与知识仍依照传统社会的路径演进着。

南京国民政府所推动的地方自治运动就此画上了一个休止符。孙中山先生大力推崇为树立民权、建立民主社会的地方自治，在实际的政治过程中由于“南京政权在30年代对这些计划的修正，使那些本应成为自治载体的单位蜕变成官僚政府用以对地方社会进行更深渗透的单位”[47]。波澜壮阔的地方自治运动，所造成的结果并非民众自治而是国家科层官僚体制在县以下的普遍设立。就此时期地方自治绩效而言，县以下各级组织疲于应付上峰指令，遑论地方自治能力的训练与培养。诚如1935年国民党“五大”通过《切实推行地方自治以完成训政案》中说的，“回顾过去的成绩，全国一千九百余县中在此训政即将告结束之际，欲求达《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县，犹不可得，更遑言完成整个地方自治工作”。国民政府初定以六年为期推动地方自治，但是至1939年所谓实行新县制的《县各级组织纲要》颁布，近十年时间地方自治并无成效，县以下基层建政也不算成功。民国学者陈柏心认为，虽然造成这种结果的原因众多，如“国民传统的不愿过问政治，以及社会一般生活情况的过于恶劣”等，但是“设计未尽完全，办理未能完善”也是不可否认的事实，并且地方自治无效的主要原因在于国民政府各级机关“重形式而不重实质”、“重手段而不重目的”。[48]当然，此种认识只看到了问题的表象，并未触及问题的实质。虽然国民党秉持孙中山的三民主义，以实现民权为号召推动地方自治，但其最终目的是巩固统治，达到国家统一。在国家统一面临困境时，选择极权的方式控制社会并图树立国家权威是必然选择。保甲制度的联保、连坐正好符合这种需求，况且保甲体系及其体现的政治理念已植根于乡土社会。所以，保甲制度的重建并非偶然。因为保甲制度与“现代的极权过程有相似之处”，它“是把政府的监察权力延伸到地方行政管辖范围以内的一种尝试”[49]。

从政权统治来看，其统治的合法性寓于施政过程的有效性之中，因为合法性是权力转化为权威过程中的关键性因素。一个政权的统治完全依赖于信任、规范、社会联系网络共同形成的社会资本，其中主导因素是信任。合法性在政治过程中的表现在于政权在社会上的信任程度，“只要有信任存在的地方，或信任被建立起来的地方，制度和权威才有实施的基础”[50]。一个政权取得的社会绩效将会对该政权的合法性产生增值效应。一个政权取得的社会绩效越大，其政权统治的声望就会越高，其统治就更具有权威。相应地，其统治自然稳固且长久。相反，如果一个政权统治长期缺乏治理绩效，社会普遍的不信任与失望则会削弱该政权的合法性。就南京国民政府此期的地方自治而言，众多甚至抵牾的政令以及屡次变更期限已显示出国民政府在地方上并没有获得普遍的信任感。公信力的缺乏使得政权统治的合法性受到质疑，进而因政权缺乏权威使得施政的有效性大打折扣。国民政府试图推行地方自治以取得国家权力在法律上的对地方基层组织的控制，在施政无效的情况下，各级政府动用政治强力通过指令方式试图增加政权权威因既不合利益也不合道德而进一步强化了这种不信任感。恶性循环的结果是国民政府只有通过以保甲组织为依托的极权方式统治基层社会，但这种统治因缺乏合法性并危及乡绅对乡村的控制而导致乡绅对国家权力渗透的阻抗，以致呈现动荡的基层政治秩序。

对于这一时期保甲组织的重建，在20世纪90年代前学界大多持批判态度[51]，认为其是国民党政权法西斯统治的产物与扰害人民的工具；之后则有学者在利弊得失的立场上对之评判，认为在地方建设、清查户口以及支持抗战等方面它有积极作用[52]。而从地处祖国边陲的石屏县而言，其积极功能则主要表现在维护地方治安、缉拿盗匪方面。

第三节 新县制下的乡镇行政化

1939年国民政府颁布《县各级组织纲要》，全国各地进入新县制时期。从1939至1949年，云南地方政治组织有两个较大的变动。其一，在省县之间先后设立13个行政督察区。1947年省政府任命各区代理专员，行政督察专员公署既是省政府的派出机构，代表省政府督察所属各县，又是一级地方行政机构。云南的地方行政机构由省县两级制演变为省、行政督察区、县三级制。其二，县级以下政治组织。1939年《县各级组织纲要》以及1941年云南省公布的《云南省各属乡镇保甲编组大纲》废除区制，扩大乡镇，县下组织由县、区、乡镇、保、甲的五级制演变为县、乡（镇）两级制。与新县制相配合，国民政府倡导的以党治国的理念也得到了贯彻。

一 新县制与撤区扩乡

新县制是“将地方自治与‘官治’的国家行政相结合，将自治与保甲制度相结合”的产物。[53]“县为地方自治单位”，县和乡（镇）为法人，乡（镇）之下编制保甲。地方自治机关分为议事机关和执行机关。自上而下的各级民意议事机关分别为县参议会、乡镇民代表会、保民大会和以甲为单位的户长会议，各上级民意组织由下级组织选举的代表组成，民众对民权的直接行使仅限于保民大会。[54]乡镇、保、甲各级民意组织均有选举、罢免、质询及复议等权利。由于乡（镇）、县具有独立的财政，所以乡（镇）民代表会与县参议会具有审议财政预决算的权利。各级执行机关为县政府、乡（镇）公所、保、甲。乡（镇）、保的自治范围大致为地方治安、赈灾、地方教育、兴办地方实业、基础设施建设与维护、卫生以及改进社会风尚等。在新县制下，保甲更具备了地方自治组织的性质，遭受各方质疑的联保连坐规定被废除，保甲的职能“已经从单纯维持治安变为办理各种建设性自治事务，这使得保甲的性质从单纯的自卫组织演变成为了自治组织”[55]。

新县制最突出的特征是原本自治性质的区的撤销、县政府派出机构——区署的设立、乡镇地位与机构的强化。为推进新县制下的地方自治，县划分为若干自治指导区域，划区以15～30乡镇为原则，区署设区长1人、指导员2～5人，各人员均由县政府委任，薪水也由县政府支给；区署可设建设委员会与警察所等。与区的虚置相配合，乡（镇）的组织机构更加完善，乡（镇）公所设乡（镇）长1人、副乡（镇）长1～2人；乡（镇）公所设民政、警备、经济、文化四股，股设主任1人、干事若干；乡（镇）设乡（镇）务会议。乡（镇）下设保甲，保以10甲为原则，不得少于6甲或多于15甲。保设保办公处，设正副保长各1人、干事2～4人，保设保务会议。乡（镇）长及保长统领辖区行政、教育、治安等事项。乡（镇）组织的完备建制以及保办公处的设立使得基层政治走上完全行政化的道路。可以石屏县来看新县制实施的具体状况。

国民政府1939年颁布《县各级组织纲要》后，云南于同年7月议决废除区制，扩大乡（镇），之前的保甲组织也随之改编。省民政厅参照《整理川黔两省各县保甲方案》和《修正剿匪区编查保甲户口》条例，拟定《云南省各属乡镇保甲编组大纲》暨《施行细则》以及《云南省各属乡镇保甲垦荒造秋实施办法》，通令除昆明保留区制外，各属原有区公所一律裁废，扩大乡（镇），并于年底完成。[56]至1941年国民政府饬令推行新县制，云南订立《县保甲户口编查办法施行细则》。《云南省各属乡镇保甲编组大纲》第4条明确规定：“乡镇公所办公费月支新币伍拾元，自乡（镇）长以下均为无给制”；第6条规定：“保长以保内公私立小学校长兼任为原则，书记以教职员兼任为原则，保长办公费月支办公费伍元”；第9条规定：“同甲各户应具联保连坐切结”；第10条规定：“乡镇长在未实行民选以前各属地方官应就曾经甄审合格人员中择优委充”；第14条规定：“各属保甲编组完成后，应陆续分别发给国民身份证”。从以上可知，云南省撤区扩乡推行新县制的过程与《县各级组织纲要》并不完全相同，其中最突出的就是同甲各户仍然具联保连坐切结，以及在编组保甲后发给国民身份证。在1944年，石屏县按云南省第三区行政督察专员命令再一次加强乡村控制，“举办联保连坐法、组织民众锄奸网”，[57]使得联保连坐这一落后乡村控制方式在地方自治的幌子下被进一步的强化。这样云南推行的新县制进一步加强了政府对乡村的控制，地方自主性相应地被削弱了。

石屏县的撤区建乡于1940年完成编制，并委任了乡镇长，编制状况如表3-5所示。在此次扩乡改编保甲的过程中，石屏县将之前的60个乡镇合并为19个乡镇，除原江外土司改为乡以原土司为乡长外，其余各乡镇均有较大调整。各乡镇扩并之后，原来各乡镇下属的保联合办事处撤销，由乡镇公所直接领导各保甲，而之前每保每月缴纳的100元保联合办事处经费被移作保长公费。在编制保甲时，各乡采取了因地制宜的措施，如花明乡由于辖地狭长，居户零落，居民“知识浅短，怕任公务，且愚见翻多，非加之强迫不能出首”，有名望的担心背后议论不愿效力，所以采取挨户编甲的方式，将全乡分为4保，以每保为10甲或11甲、每甲为10家或10家以上为原则；但第四保因地势不同再分为2保，以划分之保为附保，第四保长又为附保首席保长，2位保长各管5甲分工合作，兵款责任均摊。所以花明乡按户数应编为4保，但实际上编为5保。[58]

表3-5 云南省石屏县新编乡镇长姓名略历及辖保数

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另外，保甲编制中所需的门牌式、联保切结式、户口异动登记簿、本籍登记簿等原定先由昆明新生活印刷所垫付，待“将来再由省库筹还归垫”。[59]但是在实际操作中，该款项却由编制保甲的乡镇所支付。如宝秀镇在编制保甲时，只填报门牌式和户口异动登记簿，其余以之前已经装订成册且各种表册须由乡镇出钱购买而拒绝填报。县长批示说前表册已经不合时代，新表式与前不同，并且昆明印刷局已经催促汇款以便发货，各乡镇应马上缴款购买填报。[60]由此可知，区公所在编制保甲时并没有专用经费，各乡镇拒绝购买表册的也应当不在少数。与上级政府向地方摊派各种款项一致，各乡镇在办理各种地方事项时也向地方一味需索，县政府虽严令制止并许诺等县财政统一后由县政府向各乡镇拨付活动经费，但是摊派之风并未消失。[61]在新一轮的编制保甲过程中地方摊派与负担再次加重，而苛捐杂税也“并未使政府获得充分的财政收入与物资保障”[62]。

在扩乡以及之后的乡镇长换任过程中，部分卸任乡镇长不移交甚至藏匿户籍、仓储、保甲等表册乃至武力对抗，使得基层政治秩序动荡不宁。如1942年宝秀镇镇长换任，卸任镇长将财政积谷等表册藏匿均未移交，县长迭次严令并威胁动用武力其方才交代清楚。[63]基层政治秩序的动荡与失序并非乡村社会对抗国家权力，而是国家权力进入乡村后其代理人之间的斗争与博弈。因为无论之前的区下乡镇长还是扩乡后的县下的乡镇长，虽在文本上均称由乡民选举，但在实际操作上均为上级长官委任。如扩乡后的花明乡乡长在报告接任情况时，明言他“奉委接替”。[64]另在1940年扩乡之后的一年中，乡镇行政并未完备，在档案文件中有秀山镇、花明乡、钟砚乡等多个乡（镇）长请求县长委任副乡长以辅助政事的记载。

新县制以户籍为中心，以户为基本单位，所以在1941年全省推行新县制时最受关注的是户籍的统计与保甲的编组。在当时填写的《云南石屏县乡镇现况调查表》（表3-6）中关于保甲与户口统计较为翔实，撤区扩乡后基层组织及社会状况在其中也有反映。其一，当时的各乡只有各保户口、男女数、壮丁数而没有甲数。可见，在新县制编制下各地保之下甲的组织没有被重视或未及编制，这时的保应是在1938年基础上编组而成的。其二，由于保甲月会未能召开，各保长当是由乡镇长委任而非民选。其中因好赌、扰乱公务被撤职的宝秀镇前副镇长李×中竟成为扩乡后的宝秀镇镇长就是明证。其三，各新任乡镇长及保长中只有宝云镇镇长1人到省城受训，其余均未参加地方行政训练，镇长任职时间为1941年6月，而保长任职时间则在1939～1940年。可见，新县制下基层建政只是将乡镇扩大后重新委任乡镇长；保长则是之前废闾邻建保甲时委任之保长，地方权力仍为地方乡人所把持。其四，乡镇内的户口统计与治安受到极大关注，自治事业除乡、保设立国民学校与开荒外并无进展。最后，以江外五土司传统辖区设乡，以土司直接充任乡长，可知土司地区基层政治只具现代行政的形式而缺乏地方行政的实质性内容。

表3-6 石屏县秀山镇现况

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二 地方行政人员训练

现代民族国家的构建与运行，化解渗透性、分配性、合法性、参与性等危机的途径有多种，而其核心要素是高效、有序、合法的政府。政府政治统治的效能又取决于各级政府行政人员。南京国民政府推行新县制的一个重要内容就是地方行政人员的训练与培养。云南省在推行基层建政与撤区扩乡的同时，举办多种形式的培训班与训练所培养基层行政人员。自1937年7月起，在县长训练所的基础上，又开办县行政人员训练所，开办县长训练班、佐治班和自治保甲班。佐治班和自治保甲班第一、第二期学期均为2个月，1938年起，县行政人员训练所佐治班改为5个月，自治保甲班仍为2个月。第一期佐治班毕业学员98人、自治保甲班毕业学员95名，第二期佐治班毕业学员107人、自治保甲班学员108人。之后佐治班与自治保甲班受训人员均在百人左右。到1941年10月，云南省行政人员训练所改组为云南省地方行政干部训练团，为提升乡镇工作人员能力，乡镇一级的工作受训分为乡镇长组与籍政组。

石屏县较成规模的乡镇长训练，是1939年在自治保甲班基础上开办的第六期乡镇长训练班。在这次训练中，因不识字而未参训的宝云镇正副镇长，省民政厅饬令石屏县予以撤换。另外，除云台乡正副乡长均不识字无法受训以及思陀、瓦渣、落左三乡以土司为乡长情形特殊不能受训外，共有称职的12名乡镇长参加了训练班。以土司为乡长，符合编组大纲实施细则第十八条规定，“惟土司兼乡长该土司自管土司之事，乡长应尽乡长之责，不能因土司关系而变更政府既定办法”，省厅要求原土司地改乡后的乡长应该参加乡镇长训练班。[65]

在省厅举办地方行政干部训练团的同时，各县的县训练所也于1942年底先后成立。县训练所以县长为教育长组织本县内基层干部培训，之后云南地方干部的培训日益规范并渐成规模。各地除不断地选派各乡（镇）乡（镇）长到省训练团培训外，各县的训练所也开办得有声有色。关于石屏县地方干部训练所举办的情况可从档案文件获悉，仅1943年，该所从4月27日至11月17日共举办五期训练班；学员主要为保长以上的地方干部；学费因学期不同而不等，最低2000元，最高2066元。

训练班的教师由各有专长讲师担任，学习内容有保甲及户籍、粮政、新生活要义、兵役法规、国父遗教、音乐、地方自治、公文程式、教育行政、军事常识。并编制有系统的打分考核表，如表3-7所示。各课程课时为：保甲及户籍（29小时）、粮政（3小时）、新生活要义（3小时）、兵役法规（6小时）、国父遗教（6小时）、音乐（3小时）、地方自治（6小时）、公文程式（6小时）、教育行政（3小时）、军事常识（6小时）。

训练班平时考核由思想、态度、语言、内容四部分构成，以上四项分别打分，每项25分，满分100分。从前两期受训的考核情况看，最低30分，最高100分，平均为60分。从学业考核记分册来看，各学员评定大多为丙、丁，甲、乙者极少。另，从当时7月的乡镇长、保甲长训练班的保甲考试试卷来看，考题仅为“乡镇公所应如何组织”“保甲应如何编制”两题。所存10份答卷中，受训学员多半能够回答出乡镇组织与保甲编制的原则，但是对作为乡镇保重要组织的“乡镇民代表会”“保民大会”基本无人回答。[66]由此判断，虽然在当时课程中也设有新生活及地方自治等内容，但真正受到重视的只有乡镇组织建设与保甲编制。

表3-7 石屏县地方干部训练所学业考核分册

从1943年石屏县地方行政干部训练所训导股日志看，从8月16日到9月3日，培训初期多出现“零乱”“不佳”“不整”“不洁”等评语，之后的评语则多反映了训练班上课秩序与自习秩序逐渐变好，按时早起，教室、宿舍清洁，服装整洁，有礼仪等方面的变化。[67]可见训练班的训练还是有成效的。

从《石屏县训练所第二期学员小组讨论会第二组记录簿》可知，学员们讨论的内容集中在兵役、纳粮、禁烟三方面。大多数学员认为现在的纳粮“上瞒隐下”，是由于纳粮税额“时迭时飚，尽尚未满意，并纳斗升不一纹，反以加害于老百姓，如果政府统一办法，老百姓不致痛苦，粮的事就安然上纳了”。禁绝鸦片烟的种植，断了乡民的生计，政府要设法帮助百姓开荒种地才可能从根本上解决禁烟难的问题。另外，关于保甲组织，学员们认为要“制止彼此互相强止”、“各自监视”的连坐制度，给地方以较大的自主性。

另从1945年石屏县户籍人员训练班的户籍测试试卷来看，考题共有六道，分别是（1）什么叫作户籍？（2）办理户籍有什么作用？（3）户籍为什么是施政的依据？（4）在新县制中的户籍组织是以哪个机关为办理户籍的总机关？（5）保长怎样去办理全保的户籍事务？（6）有户口异动时户长应当做什么事情？从题目来看，较之上面的保甲班的难度大了许多，而且从试题的回答情况看，各学员基本能够做答，文字语句也较为通顺，不似保甲班试卷中错答与错字严重。在所保存的7份试卷中，最高分为79分，其次为75分，其余均为65分。[68]可见，当时户籍人员的训练相对较严，受训人员的素质也相对较高。通过各种地方干部训练，石屏县的地方政治组织人员素质有了一定提高，乡镇行政化的特征日渐突出。

当然，在省县两级干部训练中，部分乡镇长及保长采取诸多借口逃避训练。如1945年9月25日，石屏县令新选任的湖东乡副乡长毛×文、宝秀镇镇长聂×德、赤瑞乡乡长高×宗到省厅训练团受训，三人借故推诿。省厅训令，不得借故推诿、冒名顶替、请求缓免等，否则按《改进调训学员办法》办理。3人无奈参加省团第十五期训练班[69]。又如，1946年2月，省团举办训练户政干部十八期，石屏民政科长唐×遇以母跌伤腰、卧床不起为由请求免训，省团并未照准；石屏县再以母病儿不宜远行以及户政科不能离唐为由请求免训，之后该事不了了之。至省团第十九期时，民政厅训令乡镇长不按时送省培训者记县长小过2次，并十九期省团要求各县派县训官1员同赴省城受训，石屏县则要求由省厅支付县训官35000元的差旅费。至1946年5月19日，石屏县赤瑞乡乡长高×宗又以事务繁多、乡民代表举发其罪等候处理不能分身为由，拒绝赴省受训。10日后，省厅训令石屏县长速办，并记过1次，但高×宗依然没有前往。到同年6月30日，省厅以赤瑞乡长“×宗因被乡民代表会举发不能前来受训……凡有案之乡镇长应侯依法核办，暂缓受训，所有该县规定名额仍饬另行选派其他乡镇长克日到团受训”[70]为由而草草收场。

从现代国家建设与政府行政管理的角度来看，较之晚清、北洋时期，“以党治国”的中华民国具备了更多的现代国家特征。地方各级政府行政人员的选拔与训练是这种进步的主要原因。然而，基层乡村社会各级行政人员在培训中多有舞弊与敷衍的情况，地方行政干部的大量缺乏与素质低下也是南京国民政府未能完全统摄乡村社会的根本原因。

三 乡镇行政的巩固

与新县制编制、撤区扩乡相配合，国民党的基层组织也被逐级建立起来。在以党治国的政权设计中，党是政权的源泉，也是政权施政的动力。从纵向来看，中央政府既由国民党产生也由之控制，相应地在县及以下各级政治组织中也贯彻了这一理念；从横向观察，国民党指导、监督并通过组织、宣传等方式支持同级政府。在新县制下，国民党县党部之下，“以区党部与区署配合，以区（党）分部与乡镇公所配合，以（党）小组与保甲配合，层层节制，逐级运用，是党员能以党团的作用，处处领导民众，促进政治”；“以党员监察纲，直属于县党部监察委员会，使党员相互之间，得以互相监督，尤其对于负有行政或地方自治责任的党员”；“使党政两方各守岗位，齐头并进，党部负着宣传倡导和促进的责任，地方政府负执行的责任，各专责成，互不相犯”。[71]由此可知，国民党试图通过“政党下乡”的方式来巩固乡镇行政组织。

国民党九中全会提出“各种训练机关，必须于知识技能而外，加强党的训练，务使本党之主义与政纲政策，能为国家一切干部所信守而力行”。[72]之后，石屏县在编制县地方行政干部训练计划中强调加强训练班中党义的灌输。石屏县的国民党执委会于1941年底方才成立，国民党县代表大会自1941～1949年召开过3次。1941～1944年，国民党在基层并没有建立起基层党组织，党员由县党部直接管理，到1945年始建立各乡区分部。在所见档案中没有看到党小组的记载。虽然这时期国民党追求的以党治国理念，在石屏县的乡保一级组织中并没有完全实现，但是，为了指导、控制地方行政人员，在省县两级地方行政干部训练中，所有的教员均为国民党党员，并且国民党在受训的各级干部中积极发展党员。在1947年召开的国民党石屏县第三届代表大会上明确规定：“各区分部小组为接近民众之基层细胞”，各区分部及小组应“调整严密组织，加强活动以巩固本党基础”。[73]伴随着国民党向基层深入的步伐，新县制下的乡镇行政也得到了巩固。

新编制的乡镇保人员标准中，规定由乡（镇）长兼任乡（镇）国民民兵队队长及中心学校校长，乡（镇）警卫干事兼任乡镇国民民兵队副队长，经济文化干事由乡镇中心学校教员兼任，乙等乡镇的户籍干事兼任会计员职务。随着乡镇保工作人员增多，各级组织进一步完备，且行政化取向日益显著。在《云南省各属乡镇保甲编组大纲》中，关于乡镇公所只有办公费、自乡镇长以下均为无给制的规定很显然已不合时宜。1945年7月，云南省民政厅饬令各县市乡镇保长及工作人员依据甲、乙、丙、丁四等及各地经济状况，参照县级公务员待遇由县财政预算并支付薪金及较充裕的办公费用。

此次乡镇公所再次编制后，基层乡镇组织进一步集权。乡镇保长身兼数职，只要能够讨好上司，在地方上就“成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’”[74]。就石屏县而言，各乡镇职员的待遇与人员编制较之1942年有了很大的变化。各乡镇、保的职别、薪金、办公费标准见表3-8、表3-9、表3-10。具体来看，宝云镇1942年正副乡镇长及职员共8名，镇丁6人，重新编制后共11人，其中镇丁数目减少为4名；各级待遇及办公费用从月支出1370元增加到3620元。[75]乡镇各职员进一步脱离乡土社会，依靠政府薪金已完全可以维持不错的日常生活。这使得地方精英与乡土社会的利益共同体进一步解体。他们甚至不再需要乡村太多的支持，即可轻易地保有自己的地位与权力。这种乡村精英权力由社会授权向国家授权的转变，表明地方精英及其所代表的地方权力已被纳入国家政治体制之中，传统绅权与基层政权逐渐合一。

表3-8 云南省各属甲等乡镇公所人员编制及经费标准

表3-9 云南省各属乙等乡镇公所人员编制及经费标准

表3-10 云南省各属保办公处编制及经费标准

正如民国时人胡庆均所说，在乡镇之下“保长的存在并没有表示中国民主政治的新生，而是一个自上而下的权力系统，在地方政治的美名下，通过官绅勾结，用它作为压榨与剥削人民的工具”[76]。地方精英被纳入国家政治体制的后果就是基层社会权力的掌握者与国家利益——更直接的是与上级政府利益的逐渐趋同，基层政权为优先完成国家赋予的资源汲取任务，不得不借助乡村由豪绅、地主掌控的营利型经纪人体制，基层政权的内卷化（involution）[77]成为必然的后果。与美国学者杜赞奇所描述的晚清地方精英退职是因乡村精英得自这一公职的精神和物质报酬越来越少而麻烦越来越多[78]相反的是，这一时期地方精英参与基层政治麻烦虽然不少，但是眼前明里暗里的利益却也诱人。与巩固乡镇保组织的正常运作、工作人员队伍稳定相一致，云南省进一步加强乡镇领导保甲的工作。在1943年之后不断规范户口清理与保甲编查，使得县乡两级的地方政治运行日益规范化。

为解决之前编查保甲过程中部分县市上报表册里乡镇有保无甲，以及原土司属地编查粗糙等问题，1943年云南省民政厅严令各县上报保甲统计表册，并要求将各民族地方以及小乡合并一律上报。石屏县长赵道宽认为：“乡镇之中，户口较少者本应遵章合并以符合规定，然其中以种族复杂、民智不开，甚至甲乡与乙乡因平素界域区分最严，对于教育经济各种困难情形一时不便归并，更有江外落孔、左能、上虧容、下虧容等乡仅有一二保或三保不等，照例不能编为一乡，任以世袭土司之故，尤难归并。”[79]石屏县“乡镇界域因种族政治以及远近距离等各关系，较诸他县实属异常特殊，其划分戒心牢不可破，尤其江外五土司传统观念动关世袭，历代相沿贯彻脑海”，为避免合并乡镇造成民族纠纷或可能的冲突，认为依照原区划授予乡（镇）长图印编查上报。[80]经过调查，石屏县共计有19乡镇、154保、1344甲，18383户，详情见表3-11。通过此次编查，地方社会被完全纳入国家行政体系之中，乡镇保长也获得了统摄地方事务的所有权力，乡镇行政化被进一步巩固。

表3-11 云南省石屏县保甲户口统计

续表

随着国家权力向乡村的渗透，乡镇一级职员人数也在不断增加。到1947年7月，石屏县进一步核定各乡镇公职人员并评定等级以给予不同薪金。石屏县各乡镇上报的公职人员均有较大增加。仅宝秀镇而言，甲等公职人员候选人有2名，乙等候选人有22人之多，平均每保2人。[81]当时石屏全县共有154个保，以此推定全县各乡镇公职人员总数应在300人以上。到1948年，石屏县奉省府命令将之前所谓的民选乡镇长“改由本府委任”。[82]至此，所谓的地方自治走到了尽头，文本意义的民选乡镇长被抛弃表明乡镇已完全行政化。

就此期基层地方干部数量来看，国家政权已拥有了一支庞大的地方干部队伍。政府对于基层的控制已相当严密，地方的自主性也通过所谓的地方自治被完全纳入政府的监控之下。然而就具体的行政管理与社会治理来看，“以党治国”体系自上向下的领导与统辖，其主要问题就是基层行政人员的管理与考核。就新县制时期县以下各级政权职员的管理及相关情况，在1948年的《石屏县政府人事施政报告书》中有清楚回顾。在1948年10月以前，石屏县没有专门管理人事的部门。之后才在县政府下设立人事室以派专员实行合署办公的方式，管理乡镇保等地方组织职员。该室编制了统一的人事任用书、送审书、履历表及职员名册等，对于县政府及附属机关、乡镇人员“采竞赛办法视工作之效率以定期考核”，县级及以下各级职员还没有指定抚恤退休的制度。

从基层干部管理的角度来看，从1941年石屏县施行新县制到1948年10月，将近8年时间。在近8年时间中，基层干部无统一考核办法与主管部门，乡镇保长的任命虽名义上由各级民意机关产生，但在实际操作中上级长官的意志与好恶成为县以下各政权组织人员任命与考核的主要依据。虽然经过多次的地方干部训练，但是考核、任免制度的缺失与混乱，是此时期石屏县除各种繁苛的赋税与行政人员素质低劣之外基层政治混乱、乡镇首脑欺压乡里、乡民抵制基层权力的另一关键原因。

综上，南京国民政府推行县政及基层建政的过程，无疑是建立现代民族国家的进步之举。中国作为后发达国家步入现代国家所必须解决的问题就是政府力量对于社会一切资源的调动与运用，对传统社会国家与社会关系重新调整以应对改变了的外部国际环境。地方基层社会纳入国家现代化的进程是时代必需的。南京国民政府的各种建政措施打破并在一定程度上革新了中国基层政治结构。在基层建政过程中，传统社会基层作为士绅管理的政治资源始终支配着中国现代民族国家进程中的基层政治，使得以传统士绅及所谓的“新士绅”为核心展开基层建政是漫长的中国社会治理“路径依赖”的历史结果。当时的地方社会除了传统意义上的士绅外还有大量的豪绅、土劣、会党首领等多重势力，这些人通过各种手段与途径摇身一变成为国家在地方的公职人员，他们“拥有控制、影响地方社会的权势或声望”[83]。所以，从发生学的角度来看，新士绅阶层的形成既支撑了南京国民政府的基层建政运动，又在不断瓦解着南京国民政府统治的合法性。

自晚清至南京国民政府时期，石屏县基层的保甲组织始终存在，以地方自治为名的地方建政运动始终依附于地方原有的团保之上。基层政治演变的结果是，原属于地方自治范畴的团保等组织被完全纳入“官治”体系。县以下乡镇统领保甲的事实表明，这时的基层政治组织虽然具备了现代国家基层政治中的科层官僚体制，但也是对中国传统乡村治理体系的调适，因而具有浓厚的传统社会印记。《县组织法》以及《县各级组织纲要》中均强调保甲的编制以户为单位，地方选举也以户为基本选举单位。这种制度安排无疑是对中国乡村社会宗族组织与制度的肯认与继承，它在适应中国乡土社会的同时也使得乡村民众仍然牢牢地依附于家族，宗族势力的发展成为乡土社会自治与政治民主的桎梏。这种制度既是当时土地制度的反映，也是地方自治进行近半个世纪而无太多成绩的主要原因。基层政治变迁的事实彰显出传统政治强大的制度惯性，路径依赖造成的结果就是传统与现代、专制与民主的混杂，这种结合自然不能生发出真正的基层民主。另，“随着国家政权对乡村社会控制欲望的膨胀”，各级乡镇保长的“压榨性”表现得更为突出。[84]各种摊派、勒索及压榨使得乡民对官僚化的乡镇保职员“道路以目”，诸多的控告与反抗表明，由士绅、土劣、恶霸等代表的国家统治的合法性在民间受到质疑与否定。这种扭曲的基层政治结构为新形式所取代已是时代之必然。

第四节 基层政权“内卷化”下的政治参与和博弈

“内卷化”是对南京国民政府所建立的基层政权性质的判断。在法律文本、宣传以及政治过程中，南京国民政府的基层建政运动始终以“宪政”为目标，地方自治则是为宪政所做的必要之准备。而“自治是宪政的基础，地方民意机关是自治的命脉”，[85]所以在南京国民政府的基层建政运动中，产生了县、乡（镇）、保等各级民意机构。中国乡土社会终于拥有了表达政治诉求的合法制度途径。这一时期基层社会虽然是被动地参与政治，但是乡村社会呈现了一定的活力与参政热情。当然，由于制度虚设、人员素质低下及其他多种原因，不宜过高地评价这种政治参与。除了合法的途径诸如国大代表选举、县参议会、乡镇民大会、保民大会等渠道外也有其他非法的政治参与的形式，诸如集体联名控告、贫困为匪、抗禁烟片、抵制捐税等。乡镇组织与乡民、乡镇长之间，乡镇组织与县政府之间均呈现激烈的博弈态势。

一 选举政治的众生相

在南京国民政府时期，中国乡村社会被卷入选举政治，主要集中在国民大会代表的选举、县参议会议员的选举与县以下各级民意机构代表的选举。民主建国的理想与地方自治的实践在一定意义上为社会自主提供了某些可能。然而，民主制“是一种政治系统，该系统为定期更换政府官员提供合乎宪法的机会；一种社会机制，该机制尽可能多地通过在政治职位竞争者中作出选择，以影响重大决策”，[86]没有民主与法治支撑的选举也多流于形式，未能使中国进入民主社会，以下具体来看。

为了结束训政、准备宪政，国民政府于1936年公布“五五宪草”，并相继公布《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》。按照选举法，云南省被划分为11个选举区，每区选举代表2人，职业代表与区域代表共30人。为领导云南省内选举，在民政厅成立国民大会云南省代表选举事务所。各区的选举工作随即展开。石屏、建水、蒙自等11县属于第四选区，为快速推进选举，第四区事先并没有进行选民登记、按选民数量分配候选人名额，而是直接依据以往各县上报人口分配各县候选人名额，石屏县为2人。至1936年7月，石屏县按照省府的部署，“召集乡绅会议组织选举事务所办理，并特饬各区乡镇长遵照”。石屏县选举事务所依据《市公民及乡镇公民宣誓登记规则》制定《石屏县公民宣誓登记规则》，下发各区，限令于8月15日前完成选民宣誓与登记。

由于石屏县在1934年举行过县参议会议员的选举，[87]县选举事务所要求各区乡镇在1934年选民登记的基础上将增减情况调查清楚编制公民册，由选民亲自签字并发放公民证作为国民大会代表投票时的证明。[88]但是到8月13日，只有第一、第三区将选民登记表册上报县府，县长再次严令其余各区尽快上报并赶制投票木匣，只等选票寄达即行投票。与此同时，第四选举区也向各县颁布《国民大会云南省代表各种选举投票所办事细则》《国民大会云南省代表各种选举开票所办事细则》，石屏县各区及商会推举产生各选区候选人，并由其推选投票督查员与管理员。依据国大代表“候选人由各属内之乡镇长联合推选，于区公所行之”[89]的原则，各区乡及职业团体候选人的推选工作相继在8月17～21日结束。但是投票匣大多没有制作，无奈县选举事务所定制5个，每个18元（旧票）卖给县下各区。

就当时以宝秀镇为主体的第二区的情况来看，其共登记选民10077人，虽然经过轰轰烈烈的选民登记与宣誓，但候选人的推举完全由区内各乡镇长代理完成。在档案中，明确记载第一区国大代表候选人的推选情况为“投票人数共计乡镇长拾壹人”，“发出选票数拾壹票”。第二区的呈文中也明确记载“于本月十七日召集各乡镇长投票选举事竣”。[90]

在举行全民投票之前，云南省选举事务所又要求各地在9月5日以前重新填报省选举事务所统一印制的选民登记册及选民宣誓登记册并上报省厅。石屏各乡镇疲于应付多变的政令时，以江外五土司为主的第六区并不买账，各种表册也不上报，甚至发生土司钱某与乡民大规模的械斗事件，县府一再命令如不填报则是自动放弃权力，第六区近乎未予理睬。石屏县编制选民册时由于各区乡上报选民“人数太少，决难争胜各区（第四选举区）”，且第六区迟迟不予上报，为完成第四选区增加选民的任务，县长要求各区乡“应顾全大局尽量增加人数”，增加选民人数的最好办法就是“照户籍册合于资格者抄录，免有遗漏”，“妇女亦可尽量登记”，各区以多登记为要。[91]最终至9月13日，第四选举区各县推举候选人的选票及选民册上报到第四选区监督处，石屏县张×润、郑×贤、何×分别以21票、16票、11票当选为石屏县国大代表候选人。[92]当时国大代表登记誓词及选票样式，如图3-5所示。

在各县国大代表候选人推定之后，石屏县下各区于9月选定选举检视员、管理员，准备全民选举国大代表。第二区以赵×善为选举检视员、刘×生为选举管理员。之后，选举工作停止，到1937年5月国大代表选举重新开始。各区的选举于7月20日、21日、22日三天完成，至9月中旬投票统计完毕，第四选举区江×枢、张×润当选为国大代表。值各界代表纷纷选出准备参加由国民党一手操持的国民代表大会时，国民政府却以抗战为由将会议无限期推迟，直至1946年11月15日才召开，史称“制宪国大”。热闹一时的国大代表选举，对于乡村民众而言完全处于被操纵、愚弄的处境，并未获得任何的民主权利，只是被动卷入了富人、政客操弄的政治游戏而已。正如当时上海《中华日报》所评论的：“自选举以来，金钱之活动，权势之滥用，形形色色，如有所闻，言之痛心。”

图3-5 国大代表选民登记誓词及选票样式

资料来源：《公民宣誓登记规则》，石屏县档案馆，卷宗号34-3-18，第264页；《国大代表选票样式》，石屏县档案馆，卷宗号34-3-130，第156页。

与远离乡土社会生活的国大代表选举不同，县议会及乡镇、保一级的民意机构的选举由于和乡村关系密切而受到乡民一定程度的关注。1934年石屏县议事会为配合地方自治恢复改名为参议会，1937年云南省民政厅以经费困难为由令该会停止活动。1941年新县制全面展开后，云南各地开始准备筹建乡镇民代表会，并再次恢复县参议会。省民政厅也于同年10月30日令各地先期举行乡镇民代表会及县参议会候选人考试，限期两会须于1942年1月成立。[93]但真正的工作在1942年11月才开始，省厅一并制定《云南省各市县临时参议会组织规程》和《县参议员及乡镇民代表候选人考试暂行条例及检覆办法》等文件。据1942年底宝秀镇镇长呈文中“奉钧府三十一年十二月十四日紧急命令饬赶办选举县临时参议会议员候选人”可知，地方民意机关的成立与撤销唯上级一纸命令，绝非民众自主、自愿。

具体来看，关于县临参会议员的产生，宝秀镇先由其下11保保长推选代表1人，然后在镇公所召开代表会议，从各保代表11人中选出刘×汉、许×骐、刘×3人为县临时参议会议员。从表3-12来看，3人籍贯均为石屏宝秀镇，虽在当选为议员时未任职，但是三人均长期担任省、县各级政府职务及商会头目，均非来自乡土社会。

表3-12 宝秀镇选举的县临时参议会议员履历

在各乡镇选举议员之后，由各乡镇代表开会最终选定县临时参议会议员11名，候补议员6名，以宝秀镇的刘×汉为议长。在所谓地方自治最高民意机关成员的产生过程中，始终未见到乡村选民的身影，这种被代理的自治与民意机关显然是缺乏民意基础的。石屏县临时参议会于1943年3月5日正式成立，26日补行宣誓。该会于1946年3月改为石屏县参议会。

在石屏县恢复县参议会的同时，各乡镇的乡镇民代表会的组建工作也同时展开。《乡镇民代表选举条例》中规定，“年满二十五岁经乡镇民代表候选人试验或检覆及格者”具备代表资格；各公职人员及警察、学生没有被选举权；乡镇民代表的选举由各保长在本保召开保民大会举行；由乡镇公所印制选举票，各保选举人到选举场所签名然后投票；选票用无记名方式投票，当场开票以得票数决定当选与否；3日内询问当选人是否愿意，如不愿在得票次之者中补选；当选者发给代表证书。[94]乡镇民代表会选举票式样及代表证书式样，如图3-6所示。由该规定得知，乡镇民代表会代表产生的关键在于保民大会，但“保民大会不是由全数公民参加，而是由‘本保每户一公民组织之’”[95]。可知基层的保民大会并非由所有公民组成，所以乡镇民代表的有效性受到质疑也是必然的。

图3-6 乡镇民代表会选举票式样及代表证书式样

资料来源：《乡镇民代表会选举票式样及代表证书式样》（民国三十年十二月四月），石屏县档案馆，卷宗号34-1-27，第130～131页。

就石屏县实际情况看，1942年9月27日湖东乡乡长因“所属各保甲长多系目不识丁之农民”，对于各种上峰要政由于学历关系“无法办理，每多误事”，而有学识的士绅因保甲长“不是缉拿兵役就是索款要谷，恐结人怨不肯出任”，所以请求县政府同意组建乡民代表委员会。县府以“现在各乡镇尚未着手办理，该乡未便独异”而否决。[96]可见，到1942年石屏县各乡镇并没有组建乡镇民代表会。另，该乡长请求组建乡民代表会的初衷并非为地方自治而完全是为了应付县府的差遣与课派。1944年地处宝秀坝的赤瑞乡新任乡长王某不理乡务，“尤以国家兵役毫无善法办理，每值县府及外界征兵委员临乡催办兵役”“畏难潜避”，赤瑞乡各保保长及士绅共27人及赤瑞乡旅省同乡会10人联名检举王某，并推举乡人任乡长。县长批示采取推举的办法不合法度，令依法进行公民登记并成立乡民代表会选举乡长。[97]以此判断，虽然同期石屏县部分乡镇有乡镇民代表会的记载，但是一些乡镇未组建乡镇民代表会也是事实。县府虽一再命令成立乡镇民代表会作为基层乡镇的民意机关，然而该组织的意义与作用并未被乡镇首脑及乡民所重视，该组织在各乡镇民众眼中的合法性也不尽相同。

如上所述，依各种信息可大致断定，整个民国时期基层选举政治中存在着极大的虚假性与形式化，当然也不能因此而断定这时的选举政治毫无成效。在各级档案中，有很多乡民以乡镇长需民选的法律依据为斗争武器的记载，乡民控告乡镇长劣迹、抵制其暴行并声言通过选举的方式改选乡镇长并要其向乡民负责等的记录，表明此时期的选举政治也在一定程度上唤醒了乡民的参政意识。乡土社会已逐渐意识到其手中的权利并试图行使之，这体现了社会的进步。

二 基层民意组织之实况

就当时颁布的有关地方自治的法令与条例来看，地方各级民意机构的职权十分有限，政府控制相当严格，各民意机构的功能自然大打折扣。即便如此，随着县参议会的恢复与推行新县制前后各县建立乡镇民代表会，此时期的基层民意组织在地方建设与社会稳定方面依然有可观的绩效。就县参议会而言，从1935年石屏县第四届议事会恢复到1948年，该会活动较为活跃，各种提案主要集中在减少苛派、增撤捐赋、地方公益等方面，但因其属政府咨询辅助机构而非权力部门，因此“它应当受政府的控制不应当以民意为进退”[98]，所以其提案与决议并无法律效力，只是提请县长查办，县长是否查办则是参议会无法左右的。故此，此时期县（参）议会的作用更多在于表达民声而非纾解民困。加之议员的产生过程并无多少民意成分，所以表达民声的作用也被大打折扣。

相对于县参议会而言，乡镇一级的民意机构较有成效。如1941年宝秀镇发生地震并引发水灾，本以靠摊派维持的乡镇财政更是雪上加霜，继续摊派“在征收者视为畏途”，无奈于当年年底召开两次镇民大会，议决地方税款除仍由殷实之家照旧负担部分外不足部分由商户捐资筹集，“豁免一切穷民门户捐”。[99]为配合日益严峻的抗战形势，宝秀镇刘光卿等因“滇处僻疆，民治晚开，唤起之方端赖宣传”，特组织“民众抗日话剧团”在宝秀地区开幕公演，号召各界及地方机关为抗战募捐。[100]

在1944年保甲编制完成之后，石屏县各乡镇每月1次的保民大会方始召开。从宝秀地区鹿鸣乡第二保1944年1～5月的《保民大会会议记录》来看，该会会址设在保国民学校；会议之前由保办公处人员在《保民大会出席簿》上填写参会者的姓名、所属甲，参会人以画圈或按手印的方式确认；几次开会的内容基本涉及了地方自治的内容，会议议案集中在地方基础设施建设、地方教育、禁烟、赈灾济困、治安、禁赌、商业、公共设施处置等方面。各议案的解决表现出了一定的社会自主性，除部分地方无力解决的问题请求县、乡帮助外，基本采取地方自主原则。如关于青年入学问题，议决由“保甲长先行指导殷实各户勒令其子弟概入学校肄业外，其贫家子弟免纳学费，并准其从容办理，半耕半读”；关于保内修筑道路，“除由公款项下拨款协助修筑外，并应由每户随时轮流派夫，由甲长率领分段工作修理之”；关于防治匪患，议决由保内各村寨联合调查，有匪则邻村持武器帮助严行痛剿等。[101]在整个议案解决中，保甲长被置于关键地位，是名副其实的村寨领袖。当然，由于“保甲制没有民主的传统，保长也不是民主的儿女”[102]，所以，保长领导下的保民大会所能议决的只能是法规所许可的内容，至于各种乡民所痛心疾首的苛征与繁赋没有丝毫的提及。

在此时期，地方自治事项有一定程度的举办。如宝秀地区的秀山乡为调解乡民民事纠纷由本乡“素孚民望”的7位委员及若干候补委员组成调解委员会。该会具有完全的独立性，其所调解的案件“政府不负责任”。[103]另秀山乡通过保甲长会议推举乡公所队长。同时，由于石屏地区地处边疆，匪患自晚清以来始终没有彻底清除，在撤区扩乡后各乡镇之间缺乏必要的协调，为有效地打击土匪的势力，宝秀镇、秀山乡、瑞溪乡、鹿鸣乡及克大乡六乡镇长会议成立乡镇联合会以“促进自治、共维治安”。但县长认为成立乡镇联合会与新县制不符，只适宜成立临时性质的“乡镇自治联防办事处”以应付突发事件。[104]1944年对乡镇再次进行区划调整后，宝秀镇依据《新颁乡镇调解委员会组织规程》，组成由刘某为主席的宝秀镇调解委员会。[105]

关于这一时期乡镇领导保甲的效果与功能，可以从石屏县当时的《治安会议记录》中得知大概。团甲的首要任务是维护地方治安，从会议记录可知各保每夜从9点至次日6时均由壮丁队派出5人巡逻，团甲的武器一部分由县府提供，大多由当地猎户暂借。如果由于巡逻疏忽发生盗窃，损失由保长与巡逻者赔偿。[106]

关于此时期基层民意组织的组建，从纵横两方面来看，好似均未得到应有的支持。从县府领导的地方行政而言，乡镇保各级政治组织已足以应付各种需要，自治性质的民意机构并不能辅助其行政反而会为地方行政制造诸多麻烦；从基层乡民角度来看，传统社会并未给民众参政留下可资利用的文化资本。臣属性的中国传统政治文化体现出的是显著的臣民文化而非公民文化，中国乡土社会并没有强烈的参政热情。所以，虽然南京国民政府三令五申地要求地方切实实行自治，建立各级民意机关，但各地迟迟未见行动，传统的政治制度与文化环境当是原因之一。即便被组建起来的各级民意机构，也很难摆脱地方政府通过它实现征税、摊派的命运。由于乡镇和保民意机构职权受到上级政府的严格控制，其活动必然为上级所规定。即便如此，乡镇民代表会及保民大会依然有所作为。据萧公权先生统计，1945年四川省300乡镇民代表会共决议案1785件；300保首次保民大会共决议案891件。据此，他判断“如果这些数字可靠，基层民意机构工作确比县以上的机构更合于训政的方向”。[107]就所见滇南基层民意机构的档案资料而言，较之当时的四川差距颇大，绩效也不似四川那般显著，但是基层社会获得的合法政治参与途径无疑是基层政治现代化向前跨出的一大步。

三 乡镇长之劣迹与乡民控告

上文已经论及打着地方自治幌子的乡镇行政化，并没有完全解决政府基层建政的干部问题。对地方势力的过度依赖所造成的基层政权“内卷化”趋势，使得乡土社会在被纳入国家政治体系过程中受到多重剥削。传统社会的解体与重组、风俗的败坏与地方长老权力的逐渐丧失，“也加强了绅权的依附性”，士绅权力“只有依附着政府权力才能存在”。[108]在这个过程中，以传统士绅与新士绅为主体的区、乡镇保首脑因处于国家政权的末端与乡民的冲突呈现直接化与常态化。在国家权力深入乡村的过程中，乡民与乡镇长的矛盾、冲突成为基层民众政治参与的另类形式。

1931年，石屏各区初步确定县府委任各区区长尚不久，处于宝秀地区的昌明乡士绅李、陈等34人联名向云南省民政厅告发县长及各区长劣迹，主要集中在三个方面：（1）县长“素于自治事项漫不经心”，对于县内各区的划分并不召集各乡人参加，各区团首则随意呈报；（2）民政厅自治训练所学习之人未经地方选送，县长通过“自治以图取悦土劣”；（3）各训练所毕业学员到地方后并不依据自治章程规定，各区被随意划定，给民众造成诸多不便。[109]1933年，第五区区长违反《县组织法》第34条被乡民控告免职后，县府委任外乡人孔某为该区区长。孔区长到任后不久，云台乡、异龙乡乡绅38人联名上书县府，以“民众一概置若罔闻”，“本方之人任之知道地方上之寒苦”为由，要求县府免去孔某的区长职务而以本乡人丁某为区长。县长以孔区长“并无违法失职之事”为由驳回乡民提议。[110]

在石屏各区编制乡镇并委任乡镇长不久，第五区乡长李某以乡公所“公私浩繁，山居人民似如野兽”，不服训令要求辞去乡长一职，[111]开了石屏县基层政治组织首脑辞职的先河。之后各乡镇长辞职的事件屡见不鲜。在区乡镇划定、区壮丁队成立后，部分地区匪患依然严重，半山乡、九甲乡等3乡正副乡长及士绅共18人联名状告第五区区长“不知救民之难，只知苛取团银”，而邻区的剿匪大队长兼分区团首白某随时救援，所以3乡要求脱离第五区而划归白某所属区管辖。县政府认为划区事大、“此案由区长未得人”所致，承诺撤换区长。[112]

再看第五区区长的呈文，第五区因区长迭次变更，地方本就无所适从。新任区长李某召集各乡镇长会议解决办法，但各乡镇无视区长命令。又县政府催办积谷切结，区长令各乡填报遭到抗拒，无奈区长率领保卫团到各乡弹压催办，然而“所有人民门关户锁，了无人烟，连乡长首人亦匿不见面”，区长无奈空腹离去。区长自认“法律威信藐如鸿毛，要政事宜咸等泡影”。其主因在于原乡长李某与招安的白某操纵人民，割据普山、九甲等地自立门户，拒交应缴的粮款，地方百姓受多方盘剥，苦不堪言。李、白割据势力的存在使得第五区区公所形同傀儡，[113]县长试图召集第五区区长及割据的李、白二人到县府会议解决的方案。恰此时第五区又有大河乡乡长何某辞职未按期将账目、结算及印信交接完毕，区长李某前往大河乡公所接受所务，何某携武力抵抗后逃往第三区被缉压，何某旋即又被龙港乡公所保释并保护起来。县长以如再不交人就将龙港乡乡长撤职相威胁，何某方被押往第五区。在整个事件中，在以区公所为代表的国家权威体系与地方权威体系发生对抗时，乡土社会通常支持或依附于地方权力的事实表明，传统社会官治不下县的政治传统以强烈的“路径依赖”依然左右着当时的基层政治。以少数民族（彝族）为主体居民的第五区在基层建政的过程中未与民族特有政治系统接轨，而贸然植入区乡政治组织无疑是乡民抵制的主要原因。

1936年，仍然是在第五区，斐脚乡乡长李某告下辖闾长何×春、何×生、何×才等破坏乡政，拒不缴款，请求县政府将何×春等三人缉捕，以儆效尤。[114]从区长上报县府的呈文可知，当时不独是斐脚乡没有上缴粮款，旭甸乡、荣平乡钱款均未上缴，主要原因是乡长与闾长阳奉阴违、借故推脱，而乡保卫队坐视不理。[115]闾长何×春、何×生、何×才在联名呈文中称该乡乡长经常谎称上有摊派，任意勒索，全乡人民对之“道路以目、敢怒不敢言”，乡长诬告他们破坏宣传是恶人先告状，并声言乡长一日不去，民害一日不除。他们控告乡长完全是为了地方自治与社会公益，[116]之后经查乡长李某苛派勒索属实，李被拘押了事。在此事件中，各方关注的焦点集中在乡长的职能上，乡村民众所看重的是乡长对自身利益的维护或不致损害，而县、区上级机关看重的是乡长代征粮款、征发赋役的职能。这时，虽然以地方自治机关面貌出现的乡镇由于乡镇长均由区长委任自然服务于区、县，但其可能的地方代表的身份使得他们又能够借乡民的公益而牟自身之私利。

1940年，又有江外五土司之一的上河虧容因前区长李某纠集武装将保卫队武器及上缴1938年清理户籍登记费收据等一并劫掠，继任区长王某向该区土职孙某索取户籍费而上告县政府。[117]1941年，东平乡、羊街乡民联名上书县长保举前乡长李某继续留任，并揭发新委任的乡长石某的劣迹，但县长以在地方自治尚未完成时“撤委乡长权操所具”驳回乡民所请。[118]

1944年，曾因贪污苛派被乡民状告拿出10000元了事的前第四区区长杨某被委任为克大乡乡长，乡民闻讯后奔走呼号、联合抵制。各保民众代表20余人联名上书县长揭露杨某的劣迹，声言杨某“劣迹众所共知，贪污苛虐久为众人怨恨今在，不知彼用何种手段取得赵县长委状，妄想到克大乡大发其财，作一本万利之谋”，克大乡民贫地瘠，不堪其害，而且各属乡镇、保长须有地方民众公举，杨某并非克大乡公举之人，请县长“收回成命，以免民众驱逐别生枝节，贻祸地方”。县政府以克大乡原乡长病辞以杨某暂行代理乡长一职、新乡长待地方公选后正式任命[119]回复地方。1946年11月，云龙乡各保因镇长长期向各保摊派不均，引起民愤，各保保甲长及乡民代表士绅30余人向县府控告该镇镇长并请求召开民众大会，“依法另行民选乡长”。在地方的压力下，县长准许改组乡镇代表并改选乡长。[120]

自南京国民政府展开基层建政到其统治垮台，在石屏县各种民国档案中有关区乡镇各基层组织首脑欺压民众、鱼肉乡里、欺上瞒下、损公肥私的记载不胜枚举，以上仅引数例。乡民与以区长、乡镇长保长为代表的国家权力之间的冲突与对立，所呈现的仍然是“自治”幌子之下国家权力扩张的事实。各种所谓“巩固自治的改革建议，用意显然不在倡导一种自主的管治规则，而在于解决官僚系统对地方控制的无能与无效”。[121]正是国民政府对于基层控制的无能与无效，使得地方政府在借助地痞、流氓混迹其中的乡村精英统治乡村时，乡村精英们也自然地利用国家权力巩固并扩张自身的地位与利益。乡村社会矛盾的进一步激化，使得国家与社会之间的纽带日益脆弱，“出现国家权力的真空，地方势力为所欲为，各行其是，使乡村陷于无序与混乱”。[122]这一时期乡民与乡镇长的对立本质上则是国家权威与社会自主的对抗与紧张。

第五节 乡村境遇与基层失序

随着基层社会传统政治结构的解体与重组，地方权威的“官僚化”深刻改变着地方社会的利益结构，加之此期国内持续征战，与乡镇行政化同步而来的则是繁苛的赋役与征派。虽然在这一时期政府的政治统治职能得到了强化，但是社会自我管理的职能却被极大地弱化。以汲取社会资源为目的的国家权力不断向乡村的下沉使得政府的政治控制能力更强而社会服务能力更弱。这一方面加剧了地方社会赤贫化而导致的经年不绝的匪患；另一方面，从利弊权衡而言，乡村精英也经历了一个与国家合作、进入官僚体系、退出基层政权的理性选择过程。地方精英的合作、进入、退出的三阶段，彰显了这一时期国家政治统治合法性的消长乃至丧失的全过程。

一 土地、赋税与兵役

整个民国时期，人口调查时地方官普遍敷衍塞责，乡里百姓“一闻调查户口即恐增加负担，征募兵役，以多报少，各地皆然”。[123]各种赋税、征调已令地方疲于应付，乡野百姓以谎报、逃逸等另类政治参与方式来传达他们的政治观点。至于事关百姓生计的土地清丈更是引起了基层社会持续的震荡。

土地问题事关民生，继承孙中山先生“三民主义”的国民党，也曾以“平均地权”为民生与地方自治之基础。云南省在1929年就设立全省清丈总局管理推行云南全省土地清丈工作，成立清丈高级评判委员会裁决土地清丈纠纷，成立清丈传习所[124]以培养土地清丈人员。云南省清丈传习所自成立至1938年结束，共举办8期34班，培训的内容涉及丈量、绘图、评判、图算等，共毕业学生1852人。[125]云南全省耕地清丈分试办、扩大推广两阶段，全省共分七期完成。另，镇越等18个地处偏远、土地无价值的县份缓办。各地于1931～1939年先后成立各县耕地清丈分局。石屏县清丈分局成立于1935年，属全省土地清丈第5期。清丈程序分测丈点验、评定等则、内业工作与颁发执照四步骤。其中评定等则依据亩产量价值以富滇新币从150元到15元分为3等9则。[126]

就当时各县耕地清丈的结果来看，“新旧亩积相较，各县耕地亩积皆增加甚多”，个别县地亩数增加近两倍。石屏县土地清丈后亩数为194752.350亩，较旧亩数增加了123841.352亩，耕地面积增加约两倍。土地清丈过程中需绘制各项耕地图册，并发给业户土地清丈单以为凭据，如图4-7所示。在清丈中，计石屏县有村808个，绘成村图2183幅；完成县级统计册3册，村统计册839册，村归户册数1838册；颁发清丈耕地执照255085份。云南各县在土地清丈后，新税额与土地新等则税额均有较大变化，除玉溪、富民、罗次、六顺、大理五处较旧额减少以及新建设治局无旧案可查外，昆明等91市县均有较大增加，各县增损抵销后，共增加136万元，较旧额增加2倍以上。而石屏县新税额为24784.841元，旧税额为19951.893元，增加4832.948元，增加税额占旧税额的19.5%，平均每亩负担新税0.127元。[127]

图3-7 云南省各县耕地清丈单

资料来源：《云南省各县耕地清丈单》（民国二十五年2月），红河州档案馆，卷宗号42-1-51，第52页。

清查户口、田籍使得地方政府财政收入增加颇多，但在基层社会引起诸多纠纷。对久已形成的各区、乡镇田赋比例的打破，使得县政府一时之间陷入乡镇长及地方士绅申诉赋税不均、地方无以负担的泥潭之中。石屏县代表性事件是宝云镇（原第一区）与宝秀镇（原二区）因清查丈量后造成的税负不等而持续多年的申诉事件。1944年宝云镇绅民杨某等124人联名上书县长，称在区制时代“凡奉派兵款及各项负担第一区与第二区平均，宝云镇与宝秀镇相等，向无轻重之别”，由于宝云镇为县府驻地户口编查较为严格，调查将兄弟多人分为若干户，加上寺庙、铺面以及分家别户使得户口数目增加，其他乡镇“并未如此郑重”，只是派调查员前往。而调查员“为了清责任计，每多敷衍塞责”，使得上报的第二区属之宝秀、秀山、赤瑞、瑞溪等乡镇及各土司的户口数与实际数目相差严重。然而，每年各种赋税与征调以上报户口数为准，使得宝云镇“配额悠忽增加”，虽然经过复查，但宝秀镇“消灭户口证据”，使得本来负担相同的两镇负担迥异。“宝云镇受个旧锡业崩溃之影响”，人民无法负担过重的赋税，请求县政府以各乡镇经济状况或各乡镇平摊的方式解决赋税。[128]花明乡民众代表上书请求将花明乡撤并并公布近年乡公所账目，原因是该乡仅300户，“人民负担之重可为全县各乡镇之冠”，一月之中的门摊户派平均每户不下三四百元，鳏寡孤独也不能得免。[129]从此两例可知，当时在编查户口与清丈田籍过程中部分乡镇并未完全按照清丈规定认真办理，大多乡镇干部及调查员对作为新县制核心内容的户口清查重视不够。

与县府各种摊派征调相一致，各乡镇公所为维持自身的运转，不断地加重向地方的摊派与苛征。如在云南省未统一乡镇编制时，宝秀镇乡镇公所办公开支及职员薪水多由地方负担。到1942年，日本封锁中国国际交通线后，依靠个旧锡矿及滇西贸易的石屏地方逐渐贫困。乡镇开支日益困难，镇务会议决定通过在市场捐中酌量加抽的办法解决乡镇开支问题。[130]另，随着各级征派、匪患及灾害，石屏县各乡镇的贫困已成普遍态势，在云龙乡乡长的一份呈文中这样写道：“繁重公款屡收屡派，民间屡缴屡欠，派款征兵接踵而至，民之积苦不堪言状”，而民众“自调查户口以后纷纷迁移不知凡几”，尤其是禁种烟土之后，“民生绝望，饕餮不济”[131]。地接元江且有驻军的赤瑞乡三台坡境况更是凄惨，该地甚贫且居民仅15户，驻防军队索虐地方，男丁被驱遣，妇女被凌辱，驻军所需稍不如意鞭挞立至，供应稍迟，即以拆门当柴等恶迹不一而足。尤其是1943年秋九十三师补充兵员“受毒尤酷”，“临行起身，尚向甲长等派米派夫，需索马料谷子”，而乡公所“屡屡以门户谷、乡经费，派丁时来进逼”，仅15户1甲每月纳谷2斗2升，派费3435元。[132]档案文件中乡镇向地方摊派、征谷，动用乡（镇）丁、团丁、警力的记载随处可见。兵役、兵祸、苛派、赋税已经使得地方无法承受与负担。乡里社会如此境遇，国民政府推行的所谓地方自治与宪政只是对民主政治的戏谑玩弄。

关于民国滇南的土地占有状况，在1933年的《云南省农村调查》与1940年交通银行设计处在和石屏毗邻的现属红河哈尼族彝族自治州的蒙自、开远的调查中有细致的反映。由于蒙自、开远两县与石屏具有相同的自然与社会环境，而且民间贸易也甚发达，其农村土地状况应当与石屏县相同，开远当时的土地状况当在滇南也有一定代表性。1933年，在开远县石牌坊及木花叶村49户村民中，“地主兼自耕农占2.04%，自耕农占10.2%，半自耕农占10.2%，佃农占63.27%，雇农占14.29%”。此时期土地的所有权与使用权被严重分离，“佃农与地主对立的事实严重地存在着”。“占户数2.4%的地主兼自耕农占所有田亩的13.79%，占10.2%的自耕农占所有田亩的29.89%，占10.2%的半自耕农占56.33%的所有田亩，而占绝大多数的“佃农与雇农是得不到一些土地的”[133]。到1940年，土地进一步集中，开远县“佃农约占80%”，石牌坊村佃农更是达到89%强。[134]由于地主的操纵与垄断，土地的买卖价格呈逐年上升趋势，随后土地的典当、抵押价格也大幅度上涨，租额因地力不等在37.5%～50%之间。佃农因无法负担逐年上涨的租额，承租土地面积逐年下降。自耕农、半自耕农扩大田产尚属困难，佃农或雇农更是不可能购买土地。

乡村的赋税由常年税和临时担负构成，其中常年税包括牲畜税、屠宰税、升斗捐、斤称捐、糖捐；临时担负由征兵、保卫、公路、救国、桥梁、涵洞等捐构成，“平均每亩约一元六角，此外，农民尚有担负工役之义务”。[135]

再回到石屏县宝秀地区，中华人民共和国土地改革前，凤山有地主24户、人口177人，富农30户，中农229户，贫农309户，雇农71户，佃农7户。地主占有全村土地的五分之一强，而人口只占全村的6.2%。[136]由于乡民逐年的赤贫与政府摊派的繁苛，各地乡间借贷十分普遍，士绅与地主充当的“高利贷者”更是乡村经济的吸血鬼。“乡间借贷、利息甚高，普通月息约在四、五分以上，甚至有加一者，尤以预买利息最高，例如在收获前，农民向地主借洋伍元，经过四五个月后，须还米一斗（约值十元），利息太重，农民困苦”。[137]虽然在1927年之后，南京国民政府颁布了《佃农保护法》以及《佃农暂行条例》，但国家结构设计上的缺陷与频仍的政治危机，“尤其是国家党与地方豪绅的结合，决定了保护佃农的法律在实践中难以得到执行和落实”。[138]

就现代民族国家建构过程而言，其首要特征是人口中相当大的部分被动员起来支持政府的政治目标。而从滇南乡村看，国民政府并没有能力动员广大乡民参与国家建设，反而是乡民对其统治合法性的质疑与抵制。“苛捐杂税只能加重农村的苦难，并未使政府获得充分的财政收入和物资保障”[139]。缺乏民众普遍支持的国民政府也未能获得真正的政治权力。而且国家政治的结构性危机，也随着制度的巩固与加强显得愈加紧迫。美国学者巴林顿·摩尔在分析了财产与社会内聚力的关系后指出，“村庄中接近于社会最底层的农民的大量增加”，或许是发生农民起义或革命的“最重要的征兆之一”。“大批人贫困与遭受剥削状态的形成还不足以成为革命爆发的条件，必须使人们感到不公正的现象是以社会制度为基础的”。[140]士绅作为一个阶层对土地的盘剥与政府的依附，使得他们已经不再属于乡村社会，而只是以“高利贷者”而存在。所有乡村社会结构的变化均预示着一场激烈的政治变革的到来。

与乡镇行政化同步，征兵捕逃也成为乡镇行政的一项重要工作，乡村社会备受其害。1935年，南京国民政府推行兵役制，石屏第一次征兵。县设军事科管理征集“壮丁”、复员、退伍、抚恤等事项。年满18～22岁的男性青年为“壮丁”。征集“壮丁”服兵役的政策是：“三丁抽一，五丁抽三，独子免征”，对政府机关工作人员、国有工厂职工、产业工人、初中或相当于初中以上学校的学生、自由职业者（指教师、新闻工作者等）可以缓征。

征兵以各县壮丁数分配兵役数，各县再将兵役数逐级分摊到各区、乡镇、保，最终保成了落实兵役制度的执行机构。当时，富人不愿服兵役的出钱请人代替，叫“雇佣顶替”。而被雇者在部队服役时经常逃跑，被顶替者只得另请代替，有的连续雇佣3～5个，弄得倾家荡产。如果部队缺马，应服役者可以骡马、钱财免去兵役，被称为“骡马代役”。[141]具体来看，1934年石屏县第二区（现宝秀镇辖区）募兵，有富人不愿服役者须向区公所上缴款2200元，由区公所指令各乡镇代为雇佣，并由被雇佣者找人以财产抵押做担保。时第二区被雇佣的募兵刘某与担保人马某各得钱1100元，后刘某服役不足两月逃亡，上峰命令石屏县追捕逃兵并再募兵补齐兵额，第二区搜捕不得，找担保人马某，然而此时马某已携款不知去向，害得第二区设法筹款再次征兵。[142]在征兵过程中，各户征兵数量并没有依据规定，各区、乡镇随意征调，如与宝秀坝毗邻的仁寿村农民雷某及其弟弟先后被抓壮丁，其长兄闻讯怕再被抓而逃匿，其母被活活气死，等雷某回家见此惨状，也忧愤而终。[143]另，在宝秀地区由于乡民躲避兵役逃入山区而形成了单独的自然村——躲兵役村。兵役的苛烈、腐败可见一斑。

二 绵延的匪患与持续的乡镇长退职

民国年间各地匪患不绝，地处滇南的石屏更是匪患甚烈。1916～1949年的三十余年间，石屏先后出现大小匪首数以百计。石屏匪患虽有多种原因，但“根源实由于民国以来政治腐败，军阀混战，官贪吏虐，豪霸横行乡里，民不聊生故铤而走险，致匪势如燎原之火，彼伏此起”。1931年，云南省主席龙云派滇军第三旅龙雨苍部到滇南坐镇剿匪，并命令各地就便建“团甲”组织。经两年，“滇南九属为乱大小匪首数百名，次第擒杀”。[144]但四年后部队撤走，新匪又生，数百人匪股啸聚山林并肆虐石屏等地。1941年起，由于日本侵略军连陷越南、缅甸，云南由抗战后方变成抗战前方，滇西、滇东南大军云集，而石屏因属山区，匪患更炙。

据统计，民国年间石屏地区有名的15股土匪中，其首领出生于宝秀地区的有6人。分别是徐三，昌明乡亚花寨人，之前经商，1916年为匪，但周济穷人，乡民并不视之为匪，而号为“徐三头子”；何×英、何×来兄弟及其母，宝秀十老寨人，1918年为匪，以绑票出名；杨×山，宝秀许刘营人，之前为商贩，因聚赌丧尽家产于1918年为匪；李×和，宝秀阿白冲人，1926年为匪被擒获监押，随即越狱继续为匪，1939年招安被委任为保路队长，继续拦路抢劫，因抢劫抗战物资于1944年被捕枪决。到1949年，石屏县的土匪更甚，“匪首许×好、许×有等约匪党一百余人，杂色步枪一百余支，盘踞于县属东坪、花明两乡边界；又匪首刘×府、刘×卿等约率匪党二百余人，步枪一百余支盘踞于元（江）石（屏）边界；又匪首李×周约率匪党一百余人，步枪一百余支，现往何地尚待调查；又匪首吴×来率匪党三十余人，步枪二十余支，盘踞于鹿鸣、花明等乡，四处抢劫行商”。[145]各股土匪抢劫、杀戮在当时的《石屏周报》《个旧曙光日报》《南蒙周报》及档案文件中不胜枚举。此处不赘。

另，石屏地区匪患猖獗，与地方乡绅、恶霸的支持有必然联系。如在云南持续近10年的禁烟、铲除烟苗的禁种罂粟改造土地的运动中，乡绅、恶霸、乡镇长勾结土匪对抗政府违禁种植鸦片的事件时有发生。如1940年石屏县第六区瓦渣土司钱×祥唆使乡民种植鸦片，为乡民提供武器以武力对抗政府铲禁烟苗，并召土匪及建水县纳楼土司相助。石屏县与建水县联合组建的常备军与种烟乡民及土匪激战两次，后钱×祥不支投降，常备队伤亡十余人。[146]虽经各方努力，但是石屏境内罂粟种植屡禁不止。其原因之一在于“剿匪与禁烟系为县行政中两大纲目，自应分别专办，不能混淆。但本案内之匪烟两项，实有因果表里、互相撑住关系”。1949年，石屏县克大乡乡民代表会主席李某及部分代表、乡绅号召壮丁勾结土匪围攻他车仓正何某住宅，其“实际则因第一、二保人民业已偷种鸦片”，而“杨乡长亦因防剿奸匪，正在争取民众”，故没有采取有力的禁烟行动。[147]

政府施政的苛暴与对乡里的掠夺成为石屏地区炽烈匪患的主要原因，而由土司、恶霸操纵、控制的鸦片种植则由于政府扶助的缺失与改种事业的失败成为烟匪不绝、烟匪勾结的内在原因。与不断炽烈的匪患和日益沉重的地方摊派相伴随，乡镇组织已经完全行政化，在行政过程中乡镇首脑处于国家政权与基层社会冲突的最前沿。乡镇长经利弊权衡，选择逃避、辞职甚至对抗政府等方式以维护自身利益的事件在民国时期几乎没有间断过。

纵观石屏县基层建政过程，乡镇长辞职、退职现象集中在两个时期，即1934～1938年前后，在区划定之后编制乡镇、委任乡镇长的初期；1948～1949年，国民党的地方统治日益恶化，苛繁的征调与兵役迫使众多乡镇长辞职。前期为建政所致，后期为暴政之果。在1944年，从宝秀镇镇长兼征收处主任许某以体弱多病、家累甚重请求辞去镇长及征收处主任职务始，石屏县第二轮各乡镇长请辞的序幕自此拉开。1944年2月宝云镇镇长请求辞职，同年5月秀山乡乡长请辞，至1948年，在档案文件中，各种乡镇长辞职的文书不胜枚举。大规模乡镇长的辞职使得国民政府失去了统治地方的基础，最终的结局则是基层社会的失序与动荡，国民政府在边疆地区的统治已成倾覆之势。

小结

从政治发展与现代化的角度来看，整个南京国民政府时期是中国现代民族国家建构的重要时期。从地处边疆的滇南社会政治变迁来看，国民政府在加强国家权威、控制边疆社会、整合社会资源等方面取得了一定的成效。可以这样讲，南京国民政府时期是现代中国主权国家巩固的开始，“也是历史上第一次认真地建构现代意义上的民族国家认同”[148]的时期。在其建立至新县制初期，虽然“地方自治”的目的并非加强地方社会的自主性而是推行政治一体化与基层政治行政化，但就现代民族国家所需要的政治整合与地方政治结构重组而言，是可贵的一大步。

由传统政治制度的惯性所造成的“路径依赖”使得晚清以来国家权威试图控制乡村、整合社会资源的努力均未成功。仅就南京国民政府打破这种惯习，通过国家努力推动地方社会的政治现代化与一体化而言，其成绩是不容置疑的。但是国家权力渗入乡村所造成的基层权威授权方式的改变，彻底切断了地方精英与地方社会的利益共生关系。地方精英之前与国家的合作关系，随着国家与社会边界的模糊而转变为一种利益上的支持与依赖关系。以上的国家制度演进与基层社会变迁，并未因本书考察对象地处边疆而被遗忘。恰恰相反，云南特有的地理位置，既保证了在国家最为动荡时期该区域的相对稳定，更是直接为持续的、不间断的政治实践提供了绝好的场所。可以说，该时期云南的政治发展与国家成长处于其他省区的前列。

当然，从国家的角度来看，其所面对的是“蜂窝状”的地方社会。走“政府主导型”的现代化道路，中央政府必须获得基层政权强大的财政支持并拥有可靠、庞大的基层干部队伍，然而这些正是南京国民政府所不具备的。其自身理论的缺陷以及基层可靠干部的奇缺，使得国家权力在下沉到乡村社会的过程中始终面临着严重的渗透性危机。国民政府在不得不选择地方精英组织基层政权的同时，也促成了地方“私权”向“公权”的转变。政权现代化的目标所需要的结构集中与整合，也只停留在机构建制和身份委托的表面，未能实现有效的管辖和深度治理。在这个过程中，地方精英与地方利益的脱离一方面便于推行、贯彻国家意志，而另一方面则是地方精英为巩固自身地位而利用国家权威祸害乡里、瞒上欺下，损公肥私。以上政治现象，并非内地所独有，在边疆的滇南宝秀地区也体现得淋漓尽致，尤其在滇南江外五土司管辖地区尤为突出。

杜赞奇认为中国近代以来“内卷化”的基层政权，使得“国家权力的延伸只能意味着（乡村）社会的进一步被压榨和破产”[149]。由此观之，在南京国民政府基层建政过程中真正获益的是地方精英，对国家权力的占有和对地方资源的合法汲取使其获得巨大的利益。乡村由精英主导的“自定规则”与官方的“公共规则”的混合，成为基层治理的基本特征。由政府权威的干预扩大化为基础的掠夺与被掠夺，使得此时期国家与社会呈现零和博弈关系。国家权威通过官化的地方权威延伸到基层的同时，也使得旧时由中间组织代理的社会与国家的互动关系因地方失去代理人而呈现“单轨政治”的特征。国家与社会关系的紧张、冲突进一步强化了地方士绅与官员的共同利益意识。以功利为官的价值观因地方精英的官僚化，而进入基层权威系统并肢解了之前地方精英与乡村社会相互默许的“契约”关系。这种状况在滇南宝秀地区有着较清晰的呈现，虽然江外土司之地的基层政治依然沿袭传统的少数民族精英代理体制，但其区域与影响已被压缩到较小的范围，并服从于国家一体化的整体进程。虽然“单轨政治”极大地压缩甚至剥夺了地方的自主性，但宝秀地区较为兴盛的采矿业与内外经贸，使得该地区保有着较为充足的资源与力量同国家进行博弈。当然，这种国家与边疆社会的博弈是中国国家成长的一个面向，另一面向则是国家同社会的合作与一体。尤其在抗日战争期间，这种国家同社会合作与一体达到了空前状态。地处边疆的滇南社会已从历史上的边陲之地转变为国家的行政地方。

同时，就此时期的基层建政与边疆治理而言，官制体系的不完备与监督考核的缺失、南京国民政府基层干部素质的低下与妄为，是其统治根基不牢的制度根源。加之长期的战争，无度的征调、苛派以及基层干部的腐败，更是侵蚀着其本不稳固的制度大厦。从未间断的官民冲突，就是乡村社会对官僚化的地方精英所代表的国家权威合法性的质疑与否认。而这种怀疑、对抗的情绪一旦有合适的时机便会爆发出来。当然，传统政治思维依然左右着这种乡村知识与政治意识，为匪、逃匿等传统方式并不能真正解决当时基层政治中的深刻矛盾。“旧秩序的阴影在许多地区直到最后一刻还有力地纠缠着每一个人，阻止他独立地采取行动，或者干脆打消采取这种行动的念头”，所以“在旧有的农村格局中，很少会有人自发地开展活动……他们需要外界的领导”。[150]从组织方面来看，“所有持续时间较长的、以农民为基础的造反，迟早都会置于非农民分子的领导之下或有非农民渗透进来”。[151]农村的赤贫、农民对当局为“新士绅”所代理的国家权威合法性的质疑与中国共产党对农村的有效领导，注定了国民党政权在边疆地区并不稳固的统治被迅速瓦解。

[1]王铭铭：《国家与社会关系史视野中的中国乡镇政府》，载王铭铭《走在乡土上——历史人类学札记》，中国人民大学出版社，2003，第154页。

[2]《孙中山全集》（第9卷），中华书局，1984，第123页。

[3]《孙中山集外集》，上海人民出版社，1990，第36页。

[4]张连红：《从联邦到均权：孙中山对中央与地方关系的探索》，《史学月刊》1998年第2期。

[5]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第147页。

[6]（民国）陈柏心：《地方自治与新县制》，序，（重庆）商务印书馆，1945。

[7]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第152页。

[8]《石屏县政府县政会议规则》（民国二十六年六月十六日第二次县政会议议决），石屏县档案馆，卷宗号34-3-186，第27～28页。

[9]（民国）陈柏心：《地方自治与新县制》，（重庆）商务印书馆，1945，第31页。

[10]《乡镇坊自治职员选举及罢免法》（民国十九年七月十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-221，第11～16页。

[11]（民国）陈柏心：《地方自治与新县制》，（重庆）商务印书馆，1945，第32～33页。

[12]（民国）陈柏心：《地方自治与新县制》，（重庆）商务印书馆，1945，第33页。

[13]如金河行政委员改为金河设治局、猛丁行政委员改为平河设治局，1934年将二设治局合并改设新平县。

[14]（民国）《云南行政纪实》第2册，《民政一·提要》，云南省财政厅印刷所，1943。

[15]《云南民政厅训令》（民国十九年九月一日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-221，第1页。

[16]（民国）《云南行政纪实》第2册，《民政一·自治》，云南省财政厅印刷所，1943。

[17]《催令上报划区图表事》（民国二十年），石屏县档案馆，卷宗号34-4-221，第42页。

[18]《云南民政厅训令字第8827号》（民国二十一年八月七日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-221，第59～61页。

[19]（民国）《云南行政纪实》（第2册），《民政一·吏治》，云南省财政厅印刷所，1943。

[20]《催令各区上报乡镇闾邻编制事》（民国二十三年二月十四日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-280，第44～47页。

[21]《内政年鉴》（B）第753～758。转引自魏光奇的《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第191页。

[22]（民国）《云南行政纪实》（第2册），《民政一·自治》，云南省财政厅印刷所，1943。

[23]《石屏县参议会的历史沿革》，《石屏文史资料》第1辑，1988，第27页。

[24]（民国）《云南行政纪实》（第2册），《民政一·自治》，云南省财政厅印刷所，1943。

[25]（民国）《云南行政纪实》（第2册），《民政一·自治》，云南省财政厅印刷所，1943。

[26]（民国）《云南行政纪实》（第2册），《民政一·自治》，云南省财政厅印刷所，1943。

[27]张鸣：《乡村社会权力和文化结构的变迁（1903～1953）》，广西人民出版社，2001，第106页。

[28]《永平乡六地呈请更换乡长事》（民国二十五年三月二十四日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-82，第42～43页。

[29]《宝秀镇镇长请求罢免副镇长并办理户籍事》（民国二十九年十月二十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-33，第16～17页。

[30]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第153页。

[31]（民国）《云南行政纪实》（第2册），《民政一·吏治》，云南省财政厅印刷所，1943。

[32]萧公权：《论县政建设》，载萧公权著：《宪政与民主》，清华大学出版社，2006，第14页。

[33]张静：《基层政权乡村制度诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第27页。

[34]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第150页。

[35]刘娅：《解体与重构：现代化进程中的“国家——乡村社会”》，中国社会科学出版社，2004，第38页。

[36]《论联合政府》，《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1953，第1099页。

[37]（民国）陈柏心：《地方自治与新县制》，（重庆）商务印书馆，1945，第33页。

[38]崔之清：《国民党政治与社会结构之演变（1905～1949）》（中编），社会科学文献出版社，2007，第799页。

[39]（民国）《云南行政纪实》（第3册），《民政二·户籍》，云南省财政厅印刷所，1943。

[40]（民国）行政院农村复兴委员会：《云南省农村调查》，上海商务印书馆，1935，第15页。

[41]《为编制保甲令各区上报编制事》（民国二十二年五月二十日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-14，第50页。

[42]《召集各县长会议编定保甲草案》（民国二十二年六月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-14，第89～101页。

[43]《石屏县暂行保甲条例》（民国二十六年十一月十五日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-3，第14～20页。

[44]《宝秀镇镇长请求罢免副镇长并办理户籍事》（民国二十九年十月二十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-33，第16～17页。

[45]崔之清：《国民党政治与社会结构之演变（1905～1949）》（中编），社会科学文献出版社，2007，第680页。

[46]《第一区区长呈请革除陋习案》（民国二十五年七月二日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-51，第15～20页。

[47]〔美〕费正清主编《剑桥中华民国史》（第2部），章建刚等译，上海人民出版社，1992，第392页。

[48]（民国）陈柏心：《地方自治与新县制》，（重庆）商务印书馆，1945，第34页。

[49]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第163页。

[50]〔美〕安东尼·奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团，2006，第3页。

[51]谢增寿：《国民党南京政府保甲制度述论》，《南充师院学报（哲学社会科学版）》1984年第4期；赵小平：《国民党保甲制述论》，《许昌师专学报》1990年第3期；朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会科学出版社，1994。

[52]王云骏：《民国保甲制度兴起的历史考察》，《江海学刊》1997年第2期；肖如平：《从自卫到自治——论国民政府的保甲制度》，《历史档案》2005年第1期；孙宅巍、韩海浪：《现代中国社会基层组织的历史变迁》，《江苏社会科学》2000年第4期；张济顺：《沦陷时期上海的保甲制度》，《历史研究》1996年第1期；武乾：《南京国民政府的保甲制度与地方自治》，《法商研究》2001年第6期；李伟中：《南京国民政府的保甲制新探——20世纪三四十年代中国乡村制度的变迁》，《社会科学研究》2002年第4期；杨焕鹏：《论抗战后杭州地区保甲运作中的保长与保干事》，《历史档案》2004年第4期。

[53]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第212页。

[54]在《县组织法》中规定县参议员及以下各级自治首领均由乡民直接选举产生，在新县制下各级自治首领及民意机关成员均由下级民意组织间接选举产生。

[55]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第220页。

[56]云南省志编纂委员会办公室：《续云南通志长编》中册，1983，第70～72。

[57]《云南省第三区行政督察专员公署训令专一字第1268号》（民国三十三年四月七日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-93，第144～151页。

[58]《花明乡报编制保甲情形》（民国二十九年十月），石屏县档案馆，卷宗号34-3-33，第10～11页。

[59]（民国）《云南行政纪实》（第3册），《民政二·户籍》，云南省财政厅印刷所，1943。

[60]《宝秀镇报恳祈核念表式准予免派款项事》（民国二十九年十月二十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-33，第13、20页。另在该卷宗第61页记载，负责印刷各种保甲编制表册的昆明新生活印刷所向各县发函，各种表式明码标价，并称4月1日～30日所有表式一律八折减价销售，4月以后恢复原价，要各县尽快购买。从中可知，云南省关于由省库归还印刷所垫付钱款的承诺并无信誉。而当时各种基层建政与政府行为使得乡村的赋税与摊派凭空增加，自上而下的所谓“自治”或建政无疑成为地方社会的沉重负担。

[61]《石屏县政府训令字第25号》（民国三十年十月三日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-33，第15～17页。

[62]〔美〕西达·思考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志等译，上海世纪出版集团，2007，第303页。

[63]《宝秀镇为交代不清恳请核准备案事》（民国三十一年三月三日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-130，第56～59页。

[64]《为旧任因循延不移交恳请严令迅予移交以免贻误要公事》（民国三十年九月二十六日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-128，第32～36页。

[65]《云南省民政厅训令参一字8688号》（民国三十年八月二十六日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-128，第11～14页。

[66]《县训练所教务股关于乡镇长、保甲长训练班报价考试试题》（民国三十二年七月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-126。

[67]《石屏县地方干部训练所训导股日志》（民国三十二年八月十六日），石屏县档案馆，卷宗号34-1-11。

[68]《户政管理所关于户籍人员训练的户籍测验试卷》（民国三十四年十一月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-153。

[69]《调派乡镇长三人受训案》（民国三十四年九月二十五日），石屏县档案馆，卷宗号34-1-15。

[70]《赤瑞乡乡长赴省受训案》（民国三十五年五月），石屏县档案馆，卷宗号34-1-15，第176～187页。

[71]（民国）陈柏心：《地方自治与新县制》，（重庆）商务印书馆，1945，第78页。

[72]《九中全会对于党务报告之决议案》，（民国三十一年一月十六日），石屏县档案馆，卷宗号34-1-12，第85页.

[73]《中国国民党云南省石屏县第三届全县代表大会宣言》（民国三十六年一月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-181，第19～20页。

[74]胡次威：《国民党反动统治时期的“新县制”》，《文史资料选辑》第29辑，中国文史出版社，1995，第210页。

[75]《宝云镇公所十二月份支领薪水表》（民国三十一年一月六日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-130，第8～14页。

[76]胡庆均：《两种权力夹缝中的保长》，费孝通、吴晗主编《皇权与绅权》，上海观察社，1948，第130页。

[77]“内卷化”因黄宗智在《华北的小农经济与社会变迁》及《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中使用而被学界所重视，虽然该概念在农业、工业、农村与城市等被一定程度地使用，但是在政治学界更多地是指国家政权的内卷化。杜赞奇在《文化、权力与国家》中认为国家政权内卷化是指国家机构不是靠提高旧有或新增（此处指人际或其他行政资源）机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能。国家政权的内卷化在乡村表现最为突出的是国家政权无能力建立有效官僚机构时，由地方头人为代理的非正式机构代为行使国家权力并贪污中饱。如乡村赋税由乡绅率先垫付之后摊派等就是佐证。参见杜赞奇《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社，2004，第50～58页。

[78]〔美〕杜赞奇：《文化、权力与国家：1900～1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，2004，第157页。

[79]《石屏县政府呈民户字第六号》（民国三十二年十二月三十一日），红河州档案馆，卷宗号42-1-38，第1页。

[80]《石屏县政府呈民一号九二二号》（民国三十二年十二月二十五日），红河州档案馆，卷宗号42-1-38，第2页。

[81]《宝秀镇甲、乙等公职人员候选人名册》（民国三十六年七月三十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-32，第103～131页。

[82]《云南省石屏县三十八年施政报告》，红河州档案馆，卷宗号42-1-11。

[83]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004，第375～376页。

[84]〔美〕杜赞奇：《文化、权力与国家：1900～1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，2004，第172页。

[85]萧公权：《地方民意机构的初步检讨》，《宪政与民主》，清华大学出版社，2006，第81页。

[86]〔美〕迈克尔·罗金斯：《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001，第68页。

[87]1934年石屏县参议会复会，被称为第四届县议会。

[88]《石屏县政府训令政字第612号》（民国二十五年七月二十七日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-18，第119～126页。

[89]（民国）《云南行政纪实》第3册，《民政二·选举》，云南省财政厅印刷所1943年印刷。

[90]《第一区推选国大代表候选人推选情形》、《第二区呈送国大代表候选人投票匣及投票簿事》（民国二十五年八月十七日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-26，第4～15页。

[91]《令各区乡增加选民并重新填写选民册事》（民国二十五年八月二十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-18，第296～299页。

[92]《国民大会云南省第四区代表选举监督公告第2号》（民国二十五年八月二十七日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-18，第159页。

[93]《云南省民政厅训令参一字第9247号》（民国三十年十月十日），石屏县档案馆，卷宗号34-1-26，第3页。

[94]《乡镇民代表选举条例》（民国三十年八月九日），石屏县档案馆，卷宗号34-1-27，第132～134页。

[95]萧公权：《地方民意机构的初步探讨》，《宪政与民主》，清华大学出版社，2006，第85页。

[96]《湖东乡乡长请求设立乡民代表委员会事》（民国三十一年九月二十七日），石屏县档案馆，卷宗号34-1-26，第106～109页。

[97]《公推赤瑞乡新乡长并令旧任交接由》（民国三十三年四月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-93，第173～175页。

[98]萧公权：《地方民意机构的初步探讨》，《宪政与民主》，清华大学出版社，2006，第94页。

[99]《呈为民生困苦经费难筹另拟具办法由》（民国三十年一月三日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-204，第103～105页。

[100]《为转请核准民众抗日话剧团开幕上演事》（民国三十年一月三日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-204，第109～110页。

[101]《鹿鸣乡第二保保民大会会议记录》（民国三十三年一月至五月），石屏县档案馆，卷宗号34-3-119，第24～55页。

[102]胡庆均：《两种权力夹缝中的保长》，费孝通、吴晗主编《皇权与绅权》，上海观察社，1948，第132页。

[103]《秀山乡调解委员会简章》（民国三十年二月十六日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-204，第124页。

[104]《宝秀镇等六乡镇为成立乡镇联合会事》（民国三十一年五月十三日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-130，第151～155页。

[105]《宝秀镇调解委员会委员履历表》（民国三十三年三月十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-93，第75～77页。

[106]《石屏县治安会议记录》（民国三十五年十二月六日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-47，第12～14页。

[107]萧公权：《地方民意机构的初步探讨》，《宪政与民主》，清华大学出版社，2006，第99页。

[108]胡庆均：《论绅权》，费孝通、吴晗主编《皇权与绅权》，上海观察社，1948，第128页。

[109]《昌明乡为区域失宜公义更改恳请省厅准许事》，石屏县档案馆，卷宗号34-4-221，第77～83页。

[110]《异、云两乡民众呈为保举区长事》（民国二十二年四月），石屏县档案馆，卷宗号34-5-40。

[111]《李量宽呈请辞职事》（民国二十五年一月二日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-82，第4～5页。

[112]《半山乡、九甲乡、宗德三乡请求变更区划事》（民国二十四年十二月），石屏县档案馆，卷宗号34-5-40，第14～17页。

[113]《第五区区长呈为土劣纵横各霸一方要政经费概被并髦恳请核示方略事》（民国二十四年十二月二十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-82，第15～17页。

[114]《呈为违抗功令恳请设法饬令前来缉捕讯情以警效尤事》（民国二十五年六月五日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-82，第58～59页。

[115]《第五区区长呈未缴亩罚及枪弹款事》（民国二十五年六月二十九日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-82，第63页。

[116]《何杨春等告乡长假公苛派武断乡曲刮削民脂以图中饱事》（民国二十五年八月三十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-82，第111～113页。

[117]《上虧容孙斌元告区长勒索清理户籍费事》（民国二十九年九月二十八日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-33，第6页。

[118]《呈为公呈保留乡长事》（民国三十年七月十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-204，第205页。

[119]《克大乡民众代表样忠成等三十余人公呈新委乡长劣迹恳令收回成命事》，（民国三十三年七月十七日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-95，第14～16页。

[120]《云龙乡各保及代表为摊派不均请飞令制止并恳令召开民众大会选举乡长事》（民国三十五年十一月三日），石屏县档案馆，卷宗号34-4-64，第3～10页。

[121]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第28页。

[122]徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社，1992，第298页。

[123]（民国）《云南行政纪实》（第3册），《民政二·户籍》，云南省财政厅印刷所，1943。

[124]该所于1930年改名为清丈人员养成所。

[125]（民国）《云南行政纪实》（第6册），《财政二·清丈耕地》，云南省财政厅印刷所，1943。

[126]所谓“3等9则”，即上等上则、上等中则、上等下则、中等上则、中则中则、中等下则、下等下则、下等中则、下等下则。

[127]（民国）《云南行政纪实》（第6册），《财政二·清丈耕地》，云南省财政厅印刷所，1943。

[128]《宝云镇绅民一百二十四人联名呈为负担不均无力胜任恳请主持公道另行规定标准事》（民国三十三年七月三十一日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-95，第91～97页。

[129]《花明乡民众代表请求撤并该乡并公布账目事》（民国三十三年八月），石屏县档案馆，卷宗号34-2-95，第146～150页。

[130]《宝秀镇公所因生活高涨经费不敷议由市场捐酌量加抽事》（民国三十一年四月二十三日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-130，第144～149页。

[131]《云龙乡乡长呈报乡民生活生活积苦各种款项无法催收事》（民国三十三年二月八日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-93，第27～28页。

[132]《赤瑞乡第二保回香老地、出水头甲长暨代表为迭遭兵灾请豁免夫役杂派事》（民国三十三年三月二十二日），石屏县档案馆，卷宗号34-2-93，第107～108页。

[133]（民国）行政院农村复兴委员会：《云南省农村调查》，上海商务印书馆，1935，第254页。

[134]（民国）交通银行设计处：《云南省开远蒙自两县调查报告》，重庆出版社，1940，第30页。

[135]（民国）交通银行设计处：《云南省开远蒙自两县调查报告》，重庆出版社，1940，第36页。

[136]《石屏县第二区凤山乡土改前人口土地调查统计表》（1952年5月17日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-28，第2页。

[137]（民国）交通银行设计处：《云南省开远蒙自两县调查报告》，重庆出版社，1940，第85页。

[138]杨光斌：《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》，北京大学出版社，2005，第195页。

[139]〔美〕西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志等译，上海世纪出版集团，2007，第303页。

[140]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第175页。

[141]李上达：《民国间石屏县兵役概况》，《石屏县文史资料》（第1辑），1988，第66页。

[142]《第二区请求建水县代为缉拿逃兵担保人事》（民国二十三年十二月七日），石屏县档案馆，卷宗号34-3-26，第152～154页。

[143]李上达：《民国间石屏县兵役概况》，《石屏县文史资料》（第1辑），1988，第67页。

[144]刘圻：《民国时期石屏地区匪患概述》，《石屏县文史资料》（第1辑），1988，第68页。

[145]《云南省石屏县三十八年施政报告》，红河州档案馆，卷宗号42-1-11。

[146]《石屏烟苗铲尽，钱土司已投诚，五里长押赴石屏》，《个旧曙光日报》民国二十九年三月二十日（星期三）。

[147]《呈报克大乡绅民藉匪种烟情势险恶，拟先运用地方力量将土匪奸党驱逐出境，再行铲除烟苗》（民国三十七年十月二十三日），红河州档案馆，卷宗号42-1-32。

[148]杨光斌：《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》，北京大学出版社，2005，第185页。

[149]〔美〕杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社，1994，第68页。

[150]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第176～177页。

[151]〔美〕西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志等译，上海世纪出版集团，2007，第181页。

第四章 “人民当家作主”制度下的乡村政治重构

从中华人民共和国建立到改革开放之前的三十年时间，是传统国家与社会关系的剧烈转型时期，也是晚清以来国家权威逐渐向基层下沉量变积累的结果。中国进入前所未有的“人民当家作主”制度下的“集体化”时代。新中国成立之初的滇南社会，地方政治结构与治理模式发生了重大变化。新中国成立之初的专区制度和1957年实行的民族区域自治，可以说是对我国历代治理边疆政策的承继与重大革新。在民族区域自治体制下，中华人民共和国的基层政权建设发生了根本变化，基于人民共和国的建政理念而进行的自下而上与自上而下相结合的民主化运动，使基层社会呈现了空前的政治参与，基层社会的政治结构、运行模式、县乡关系都有了本质的改变。中国农民也从处于传统社会政治边缘的状态，一跃成为国家政治生活的主体。之后的人民公社取代区乡政权组织，党所领导的政府权力达到了新的高峰。政治运动与人民公社的“一大二公”，使原本松散的乡村社会毫无保留地被纳入国家政治体制之中。在集体化时代国家与社会的关系呈典型的管制型模式。

第一节 基层行政重构、土地改革与合作化运动

中共石屏地下党组织在1931年与组织失去联系，直到1946年才恢复组织。中共石屏党组织恢复不久，即筹建了云南人民自卫军第三、第四支队，并在宝秀地区的许刘营成立石屏支队、石屏县武工队和宝秀各乡民兵组织。1949年12月9日，云南省政府主席卢汉宣布起义。12月12日，中共组织在大桥裴龙村成立石屏县人民政府。1950年2月，滇南境内国民党残余势力被基本肃清。至此，滇南人民迎来了新的时代，基层社会也逐步具备了以集体化为主要取向的时代政治特征。

“政治形态的中轴是政治权力，赢得政治权力是创生新的政治形态的前提”[1]。打破乡村原有政治权力结构、重塑并掌握乡村政治权力是中国共产党基层建政必须解决的核心问题。对乡村社会而言，由中国共产党所推动的土地改革所导致的乡村改造运动无疑是一场真正意义上的革命。关于历史上革命的结局，亨廷顿总结为“（1）传统权威结构的复辟；或（2）军事独裁和武力统治；或（3）创立新的权威结构，以便反映革命造就的政治体制中权力在分布和总量方面的基本变化”。[2]显然，中国共产党领导的中国革命所创立的“人民当家作主”的全新权威结构与政治秩序是中华人民共和国开启的新时代政治发展的基本表现形式。而这种变化最直接地表现在土地制度上。中国共产党领导的土地革命实质就是政治意识的扩展与最全面的社会政治动员，新制度通过全面的政治动员与不断的政治运动获得了极高的权威性和稳定性。

要进行全社会彻底的土地改革，需要具备两方面的条件：（1）立志改革的新兴社会集团掌握足够的政治权力；（2）需要动员、组织农民参与其中。共产党领导的“农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证土地改革具有持久活力的必备条件”，其农民“组织本身就在农村形成了新的权力中心”。也正是中共对农协等农民组织的有效领导，通过农民组织将“农民与党牢牢地捆在一起”。[3]就中华人民共和国初期的基层建政与土地改革来看，滇南社会被组织起来的农民协会等农民组织成为此时期农村权力的实际拥有者。

一 建政与土地改革并举的乡村重构

中华人民共和国的基层建政过程也即土地改革的过程，由土地改革彻底打破乡村原有阶级结构的方式为共产党所代表的国家权力彻底进入乡村社会提供了可能。中华人民共和国建立以后，“农村普遍采用了乡的建制，并由‘五四宪法’明确规定下来，成为了我国政权体系的组成部分”。[4]在1950年12月，政务院颁布的《乡（行政村）人民政府组织通则》中规定，“行政村为基层行政区域，它由较大的自然村或几个自然村联合组成”。这时，全国县以下基层政权实行区、乡（或行政村）两级制。到1954年，《宪法》和《地方组织法》撤销了行政村建制，规定乡、民族乡、镇为农村基层行政政权。[5]到1958年人民公社化运动时，乡、民族乡政府由“政社合一”的人民公社取而代之。就云南省的乡村政权重构而言，它是与征粮剿匪、减租退押及土地改革同步展开的。

在新中国成立前夕，地方基层政权结构呈现为县乡两级制，而乡下的保甲是所谓的自治组织，乡的规模均比较大。而且，由于“‘国家政权建设’没有正面危及地方体及其权力中心的存在”，只是改变了原来掌控地方事务精英的身份，“原来存在于官制和地方体之间的隔离（gap）”只是“下移到了地方权威和地方社会之间”，民众与官府政治中心的现代制度化联系并没有建立起来。[6]为打破传统官民隔离的政治结构，1950年8月云南省人民政府在昆明召开全省农民代表会议。在此背景下，云南全省各县普遍召开县农民代表会，不少县还召开区、乡农民代表会。“不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心”[7]。“农会代政”的乡村政治结构，成为中华人民共和国建立初农村重构政权时的特殊现象。以贫雇农为主体的新型骨干，为地方基层建政准备了大批干部。“农民协会在解放初期为乡政权发挥农村基础管理职能打下了基础。多数地方的乡政府、乡干部和委员，都是从农民代表会中选出来的”。“有些地区即使成立了乡政府，直到1954年普选，农民代表会还继续代行乡人民代表会议的职权”。[8]

石屏县解放初沿用旧制设13乡镇，1950年3月21日，将13个区合并为7个区，到1950年6月20日，又合并为4区1镇。区下设乡，区以数序排列，区下分设联合村政府。1951年，在区下建72个乡人民政府，废联合村政府。1952年12月，在农村土地改革[9]之后，又改划为6区72乡1镇。宝秀地区的称呼也经历了“宝秀区”-“第二区”-“第三区”的变更。至土地改革结束，宝秀地区所属的第三区下辖13个乡。区人民政权在建立之初，仍利用原有的保甲制度开展征粮任务。同时，在农村组织农会并积极发展党员，由共产党员领导的农会逐渐代替保甲及乡绅权力而改变了乡村之前的权力结构。

据1950年1月31日宝秀区党团组织统计，宝秀区农民中没有共产党员，只有团员2人；小资产阶级中党员1人，团员9人，均为知识分子；在仅有的12名党团员中，知识分子是主体，占83%。在新组织的机构如支队、小组等组织中，党员有1人为知识分子，团员有10人，其中农民2人，知识分子8人。基层乡、村一级政权组织成员中，农民占71.4%，知识分子占21.4%，士绅占7%。宝秀区农会有5个，积极分子6人，妇女会2个。就全县而言，党员共137人，其中农民108人，知识分子26人，职员3人；团员156人，其中农民128人，知识分子21人，职员6人，手工业者1人。区级组织有12个，村级组织52个；区级干部105人，村级干部260人。1949年共组织农会185个，其中积极分子91人；青年会2个，积极分子22人；妇女会27个，积极分子5人；少先队31个；拥政会6个。[10]

由以上数据可知，从中国共产党在石屏县夺取政权到基本巩固的极短时间里，县下基层政治结构已发生了重大变化。传统士绅及新士绅独占地方权力的局面已被彻底扭转，乡村传统权力结构被瓦解，乡绅权力被渐次剥夺并边缘化。

再以宝秀坝鹿鸣乡各农会的组织与成立过程为例，深入探究士绅权力退出乡村的过程。在所见材料中关于鹿鸣乡农会记载较为清晰的有3个，即大坝冲分农会（成立于1949年12月8日）、李中田分会（成立于1949年12月9日）和新寨白枝树分会（成立于1949年12月20日）。三个农会规模均不大，分别为18户、17户、27户，加入农会的户数占全村户数的比例分别为85.6%、100%、73.6%。各分农会设有主席、民兵干事、生产救济干事、情报干事，3个农会组织领导成员均为贫农。农会掌握着10～30人的民兵武装，各分农会民兵组织又分2～3个小组，设有组长。从3个分农会对当地情况的描述可知，三个村均没有地主和富农，农会的建立过程是先进行调查访问，划定阶级成分，然后号召乡民参加农会。关于乡民对于共产党的态度，3个分农会均认为虽然乡民文化程度不高，但是“相当信仰我党政策”。[11]

另外，在克大乡下3个分农会的组织表中，对于共产党在当地工作的记载与鹿鸣乡不尽相同。如参军人数较多的团坡分农会，“对我党政策很信任，又是不百分之百的相信能实现，只是说办得成效好极了”。而大白德农会则因农会组织仓促，“调研时的工作同志很随便，只从个把个人的口中得到材料就组织农会，没有普遍地进行访问”，使得直到农会组织起来“都为一般老百姓歧视而不了解”。杨家田分农会则“因受到一些反富特的话，所以对我们怕、怀疑，不相信”。[12]

由上可知，当时中共组织在各地是认真做了工作的，农民参加农会是比较积极踊跃的，当然也有敷衍将农民盲目纳入农会组织的。正如费正清曾评论的，共产党及其军队“只能按照人民大众实际支持的程度昌盛起来”，因为在“政治上的自由竞争时期”，共产党并不是唯一的选择但人民只选择了共产党。[13]对农村的悉心考察与工作，是中国共产党建立牢固统治的基础。为尽快补充区乡干部的不足，宝秀区积极从农会组织中选拔、培养区乡干部，并以干部缺额的供给来补贴农民干部生活，对有前途的农民干部则提拔到区乡各级岗位上。

1950年9月28日，石屏县召开第一届农民代表大会，成立农民协会，农会主席由县委书记兼任。由共产党的县委书记领导的农民协会及下属农会牢牢地掌握着乡村政治权力。到1951年7月，为参加在昆明召开的全省农民代表会，管辖石屏等滇南市县的蒙自地委要求各地在农村逐步建立和健全农协，以推动减租和土地改革的深入开展。“农协是农民群众的组织，是乡村人民政权的主要支柱和基础”，建立和巩固农协是今天农村工作的重要工作之一。而各级共产党组织除了将自己所管辖的城镇管理好外，应以更大的注意力去领导农村。并要求针对滇南少数民族众多的特点，要有计划地培养和吸收少数民族中的积极分子。[14]为贯彻地委扩大会议精神，石屏县制订了具体的实施计划，其中最主要的工作是清理积案。为清理积案成立案犯清理委员会，各区成立材料收集小组。

就当时的宝秀区而言，为巩固新政权，组成了区民卫中队，设指导员、中队长、文书、司务长、炊事各1人，年龄从20～32岁不等，除中队长成分为富农外，其余4人皆为贫雇农，地方武装力量完全以贫雇农为主。从1951年6月第二区（之前的宝秀区）的干部调查来看，所调查的7人中，年纪从20～43岁不等，其中5人24岁以下；7人中1人高中毕业，2人初中毕业，2人高小毕业，2人不识字；7人的家庭出身均为贫农，在新中国成立前就参加或积极支持当地的革命，并在1949年5月至1950年1月先后加入中国共产党。[15]可知，共产党员牢固掌握着县区两级政府权力。

1951年第二区（之前的宝秀区）农代会贯彻主题“斗争恶霸、中立富农、划分阶级”，各农会的具体工作由区委下辖的各支部领导进行。在革命年代惯于使用的政治动员，在新中国成立后的很长一段时间里仍是推动国家政治一体化与基层政治组织化的重要方式。

在建立并巩固区政权的同时，云南各地区以下的乡政权建设也逐次展开。1951年1月27日颁布的《云南省建立乡村政权试行方案》中规定：在1951年内结合减租抵押运动，以农民协会为基础逐步巩固乡村政权；在开展减租退押运动时，不论已经建立的乡或正在建立的乡，均以农民代表会代行各界代表会的职权，暂不召开乡各界代表会；凡已建立起乡政权的地区，废除保甲组织。同年11月，《云南省划乡建政及城关和场（镇）政权建设试行办法（草案）》颁布，对乡的区划有了明确规定，平坝地区一般每乡以3000至5000人为宜，最多不宜超过10000人；山区一般每乡以1000至2000人为宜，人口较密的山区可多于2000人，人口特稀或为照顾民族关系的个别地区，每乡可少于1000人，但不宜少于500人。民族自治区的名称，除特殊情况外，由民族名称冠以地方名称组成。区辖乡数以8至10个为宜，个别地区可多于10个少于8个，但最多不宜超过15个乡，最少不宜少于6个乡。乡人民政府脱产干部，3000人以下的乡设3人，3000人以上的设4人，5000人以上的设5人，7000人以上的设6人。乡政府的全称是××县××乡人民政府委员会。委员会由2～4名脱产干部及5～9名不脱产的委员组成。委员会设乡长、文书及党支部书记；乡政府内设治安、调解、民政、武装、互助合作、文教卫生、财粮等专业委员会；乡干部工资待遇以粮食计算，每人每月70～100斤。[16]

经过大规模的区乡重构之后，在县及以下形成的县—区—乡三级制取代了南京国民政府时期的县—乡（保甲）基层两级制政权组织。在此轮的乡政权建设过程中，由农会、农协掌握的新型基层政治权力成为乡制建设的主导。宝秀地区民国时期的保甲长，除少数成为新政权的工作人员外，大多被清除出新生政权。在组织乡人民政府的过程中，正副乡长、委员等得由农民协会会员代表大会选举。在实际的选举过程中，因为正副乡长等的候选人代表着政府，又因政府具有极高的权威与信誉，故由区人民政府提名的候选人均顺利当选。宝秀地区新组建的13个乡人民政府的主要成员清一色为农会、农协骨干或被区重点培养的农民干部。从1952年13个乡33名干部的情况来看，年龄从21到41岁不等，以20～30岁青年为主体；中农1人，其余均为贫下中农；从民族构成来看，汉族12人，其余为夷[17]；从文化程度来看，初中1人，其余只读到小学或未读过书。可见，当时在区乡一级政权组织中，农民毫无疑问地成为主体，但是也因为他们文化程度不高且较为年轻，在土地改革和传达国家指示的过程中错误与不当随处可见。

通过以上途径，乡级政权已初具全能政府的雏形。在乡以下，普遍的村组织以及党的基层组织的建立，使得国家权力全面延伸到乡村社会。新政权对于乡村社会的权威控制与效度逐渐加深。至此，乡村政治结构被完全重构，传统社会乡村由士绅或地主控制的政治传统被彻底颠覆。仅从政治结构并不能完全改造乡村社会，“经济基础决定上层建筑”的经典理论使新政权通过土地所有制形式的改造，在彻底摧毁传统基层政治根基的同时，也为社会主义建设打下了牢固的基础。正是因为土地改革的目的不仅在于对传统制度的彻底否定，而且也在于巩固新生政权，故而新政权彻底否定旧制度下的土地利益集团并努力击败旧势力的反扑。所以，“土地改革本身的固有性质使它带有某种没收财产的成分”。[18]

区乡建政渐次铺开不久，蒙自专区开始有计划地推行土地改革。土地改革与区乡建政相辅相成、互相推进并相互巩固。到1952年大部分县乡除部分原土司辖区外，土地改革基本完成。石屏县的土地改革运动于1951年11月5日开始，到1952年7月，除牛街因为少数民族聚居、民族关系较为复杂未进行土地改革外，其余区乡的土地改革工作结束。为彻底完成土地改革任务以及打下大生产运动的基础，蒙自专区计划于1952年12月起到次年3月，对下属的8个县470个乡完成土地改革复查，其中石屏计划为62个乡。[19]为把握土地改革方向、解决干部不足的问题，各县的土地改革工作队主体由专区调拨的干部组成。石屏县在土地改革中，第一批调拨的干部就有80人。另外，在各区乡、学校也抽调大量的干部、教师参加土地改革工作。

就具体的乡村政治过程而言，乡级农民协会是土地改革的专门性组织，乡以下的农民协会则是事实上的政权组织。[20]因为在宝秀地区进行土地改革的过程中，根据蒙自专区“中学教师争取大部分参加土改工作”的指示，宝秀中学的校长致函石屏县第二区农民协会请求批准其参加土地改革并指派工作。[21]石屏县的土地改革分三批进行，前两批集中在平坝地区的26个乡、173个自然村、14212户、71171人。地处平坝的宝秀地区成为首批土地改革的对象。

在土地改革过程中，敌我的斗争可以说异常激烈。档案这样记载：“敌人还或明或暗地到处进行破坏活动，如放火放毒，企图谋杀干部，造谣生事，挑拨离间，收买干部，破坏内部团结等。”宝秀地区的郑营乡“被称为封建堡垒，情况极为复杂，反动组织特别多，如哥老会、青年会、蟠桃会、双龙会、斗会、子孙会、财政会、弟兄会、龙药会、团结会、同乐会、自卫队、国民党区分部等。又如李家庄乡情况异常复杂，土匪、恶霸、反革命分子异常活跃，有‘小台湾’之称”。土地改革各乡“普遍的组织形式均未形成一元化领导，组长与组员互不通气，互不认识”，“归纳起来总的是镇反极不彻底，群众存在很大的思想顾虑”。在第一、第二批土地改革中，以农协为主体发动群众、宣传政策是土地改革工作的关键。当时土地改革的26个乡，农协会员共24804人，民兵2419人。其中农协会员占乡总人口的34%，占贫雇成年人口的40%；民兵占各乡总人口的3.3%，占贫雇成年人口的14%。“乡政权普遍为农民群众所掌握，贫雇主席、分农协各种代表会都已建立了起来，贫雇主席团有委员397人，乡农协共有委员619人、群众领袖174人、骨干815人”。[22]

为推动土地改革顺利进行，县委及区向各乡发放大量的宣传册，介绍党的政策以及其他地方的成功做法。当时工作队的一份报告中称，“在一连串的斗争中，农民的阶级觉悟有了提高，参加斗争人数也与日俱增”，“各乡在斗争中同时整顿了农协组织，壮大了农民队伍”。[23]以没收均分为原则的土地改革在农村形成政治风暴，“并彻底摧毁了中国传统的农村精英”。[24]到1952年2月，石屏县乡及其以下干部迅速增加，有正副乡长118名、农协主席17名、各级委员1460名、大组长467名、全脱产工作队员46名，合计2108人，另有民兵3782名。1952年全年计划发展党员199名，并在5个土地改革区建立57个党支部。[25]在运动中发展党员与锻炼队伍、选拔干部的模式使得在县及其以下乡村建立起一个巨型的上下贯通的科层化官僚体系，土地改革后的石屏县乡村已为新政权牢牢地掌控。

可以说，政治与经济并进的双重重构方式，使得基层政权建设与乡村经济重组相辅相成、相互支撑。在土地改革中，对于土地的再分配并不是以家庭为单位而是按人口进行的。这种分配方式，使得“地产与亲属关系之间的联系荡然无存”[26]。阶级观念的引入与阶级情感的释放，使传统的以家族为纽带的熟人社会被划分为两个完全对立的阶级阵营。这种由国家权力主导的超越了地缘、血缘关系的新型社会经济关系，使得农民完全摆脱地方、家族的束缚而投入国家的怀抱之中。另外，中国共产党领导的自上而下的政权体制，使得诸多社会领导职位被纳入各级政权系统，各级政府呈现全能型政府的特征。而“各级官员再也不能合法地把公共税收和个人收入混在一起，也不能在完成国家和政党的公务的同时，公然地追求自己的家庭（或者宗族、地方）利益和政治企图”[27]。中央政府行使的国家权力的权限和影响被拓展到史无前例的范围，这种权限与范围在土地改革之后大规模的公社化运动中达到了极致。在土地改革中起到关键作用并一度掌握农村权力的农协，在各级政权建设完毕之后也丧失继续存在的意义，到1954年被乡人民代表大会所代替。

二 从“互助组”到“高级社”

在中华人民共和国建立初推行的小乡制，从社会治理功能来看因密切联系乡村而便于开展深入、彻底的土地改革。在土地改革渐次完成之后，中央人民政府内务部要求在已完成土地改革的地区调整区、乡（行政村）区划，以便于人民管理政权。之后到1952年，中共中央西南局认为：“过去划小乡是为了剿匪、反霸、减退土改，便于发动群众，而今后社会秩序安定，为了发展生产建设，乡村区划宜大不宜小”，要求每乡的人口一般可增至5000人，少的不宜少于500人，多的可超过1万人。区仍辖10乡为宜。[28]在这种背景下，石屏县各区下辖乡的数量有了一定变化。

1954年9月，新颁布的《中华人民共和国宪法》中规定，乡（镇）为县以下统一的一级政权机关，农村的区级政府一律改为县人民委员会的派出机构。县以下的行政区划为乡、民族乡、镇，乡、民族乡、镇设立人民代表大会为国家权力机关，设立人民委员会为人民政府，是人民代表大会的执行机关和国家行政机关。[29]石屏县随即改区政府为区公所，作为县政府的派出机构。各乡设立人民代表大会和人民委员会。1957年，石屏县撤销一、二、五区建制，扩大乡，直属于县政府，三（宝秀）、四（亚房子）、六区仍保留区建制，其乡仍由区公所管辖。这时基层政权又变为县—乡两级制，人民的政治主体地位在法律文本上得到了确认。

在中央到地方进一步调整县、区、乡结构，巩固各级政权的同时，一穷二白的国民经济状况迫使新生的共和国在建立之初就以恢复、发展生产为首要任务。就土地改革本身而言，中华人民共和国进行土地改革，农民土地所有制只是一定时期革命与现实需要的暂时性目标。从国家政治现代化的角度来看，统合一切社会资源使之国有化和集体化无疑会加速现代化的进程。所以，国家权威的不容置疑使得之后的土地制度逐步由农民土地所有制向国有和集体化发展。早在《共同纲领》中就有在农村按照自愿原则组织劳动互助的规定。到1951年春，政务院在《关于1951年农村生产的决定》中，明确要求地方各级政府要加强对互助合作运动的领导。之后，在一系列关于农村经济工作与生产方面的决议中，农村的互助合作运动被进一步的巩固并升级。随着合作化运动的深入，1953年农村之前功能极为简单的互助组被升级为初级形态的农业合作社、1956年被再次升级为高级合作社。

石屏县的乡村互助合作运动是在1953年冬季开始的，但是互助组则在土地改革结束后不久就在各乡逐渐建立起来。至1954年，石屏县共发展互助组1826个，参加互助组的农户占全县农户的77.4%，其中常年性的互助组有449个，到同年10月，试办了3个农业生产合作社。[30]1955年上半年全县农业合作社仅13个，到秋收以后，政府分两批将30个乡下的各村组建为204个农业社，加上之前的13个，入社户数为5532户，只占全县农户的22%。之前的13个老农业合作社全年稻谷增产696.51石。加入农业社的农户认为“等合作社就等于小孩等奶一样，口都等干了，毛主席的指示给我们解了渴”。当时的县人民政府计划在1956年建立880个农业社，扩并大社20个作为初级社，并试办2个高级社。[31]但是到1956年上半年，初级社已发展到330个，高级社11个。到12月中旬，已建高级社130个，初级社38个（刚完成土地改革的牛街区），其中高级社入社农户26528户，占总农户的92%，全县基本完成高级合作化。[32]

就宝秀地区而言，1952年出现互助组，在当年9月的区农代会上专门研究过如何领导各乡互助组的问题。在当时的工作模式下，抓典型、树模范是被运用得最为娴熟的方式。以当时中左所村吴有名典型互助组来看，该互助组是在土地改革结束后的8月响应党委“组织起来搞生产”的号召组织起来的。全组6户23人，其中男12人、女11人；组内有共产党员2人、生产代表1人；有水田14.95亩、旱地14.5亩；有耕牛3头、犁耙3套。在组织之初，农民不习惯组织起来干活，也不愿意失去刚刚分得的土地。有人说：“组织起来田多，把我的牛弄瘦买不起”；也有人说：“一无穿来二无吃，我不参加组织”；还有的说：“我有农具又有牛，组织起来白帮别人干”。“有些干部也怕带头椽子先烂”而不愿意参加互助组。在8月初县委开办的农业生产学习班上，该村的大组长吴某认识到“组织起来是走社会主义的道路”，并明确了组织起来比单干强的道理。吴回村后，通过开会、宣传、做工作使村民认识到“茶砖头难造墙、千块砖头盖楼房”的道理从而逐渐参加了互助组。该互助组1952年增产二成，比1951年多打15石谷子。“全组成员树立了搞好互助组，多打粮食的思想”。之后在工作组关于国家建设时期总路线、总任务的教育下，组员“明确了要进入社会主义工业化、农叶（业）要集体化，必须要更进一步搞好互助组，多增产粮食支持工业的建设，做好工农联盟。”所以该组将余粮11石卖给了国家，并带领农民上缴公粮29800斤。[33]

当时的互助组虽为单纯的经济组织，但由于其存在于公共领域，公共权力的产生不可避免。互助组设有正副组长及会计，互助组内部及运作上充满着政治意味，除对共产主义的憧憬外，党员对互助组的领导、互助组内部的批评与自我批评、定期不定期地传达县委指示命令等，使互助组呈现较强的政治组织的特征。如在上述互助组的典型材料中，认为“组员展不开批评，在开会时发言不大胆，有意见不当面提……因此影响了生产情绪”。当时宝秀地区的互助组情况与中左所村类似。到1954年各互助组的规模普遍增大，如四牌柏仁村的7个互助组人数从63人到199人不等，4个在100人以上，2个在89人以上。[34]

在从互助组到农业合作社的过程中，地方政府所代表的国家权威起到了至关重要的作用。在石屏县1955年9月开始的第二批建社工作中，县政府向各乡下达了具体的建社任务。为保证建社任务的超额完成，首先从训练干部开始，受训的积极分子共1004人，其中妇女227人、党员295人、团员183人。这些受训干部的分布情况是：新建社乡全部党员，建社组每组平均6人；原建社乡支书及每社平均3人；未建社乡支书及部分互助组组长。第二批建社历时35天，在5个区“共计30个乡镇，成窝成片地共建立了152个新社”，超出原计划的22%，平均每社25.7户。

当时在进行农业生产合作社编制时也考虑到了民族因素，是依据当地人传统生活区域编制的。在此次建社过程中，纯汉族社49个，纯彝族社34个，纯太（傣）族社1个，纯摆夷（傣）族社1个，汉族与兄弟民族合并建社67个。在建社过程中，各乡政权支部为争头功，“在接受任务上不是嫌多而是嫌少”；在党支部及各级政权的宣传下，除部分群众行动不便未接受教育外，“群众教育面达到90%以上”，甚至部分群众先后受到5次以上的教育。“从党内到党外，从干部到群众批判了在社会主义群众运动中的保守思想”[35]。如当时宝秀地区的小光山乡共有自然村11个、163户、698人，全乡有党员9人、青年团员30人、积极分子32人，在1954年只有互助组。到1956年，乡党委召开会议决定先将原来的9个互助组合并为3个社会主义农业合作社，将88%的农户纳入农业合作社，到秋收之后3个社合并建成1个高级社，对富农、地主根据情况分两批解决他们的入社问题。

经过宣传、动员，“尤（由）于群众觉悟的提高，要求办社的人较为迫切”，连第一天没来开会的老大爹，在“漆黑的夜里也拄着火把来开会啦”。到开会报名申请时，因“很不来开会”、“觉悟较低”而“没有规划在内的黑石头农户也来申请入社了”。在开会时选举产生了股份基金小组、耕牛农具折账小组、土地评产小组。然后，按照生产队的劳动力情况规定基肥、水利、春耕播种等任务。绝大部分农户通过劳动力、土地、耕牛农具入股等方式加入农业合作社。[36]通过不断的社会主义教育与政治运动，乡村社会毫无保留地被裹挟进了国家推动的集体化的政治洪流之中。

这时期由于初级农业社统合地方资源、调配劳力并进行统一生产经营、管理与分配，所以农业生产合作社的管理委员会成为乡以下的公共权力组织，“它具有了许多政权的权力和义务”。[37]当时石屏县各初级社大多与自然村规模相当，所以农业社的管理委员会又成为乡政权之下的各村的政治、经济、社会的实际管理者。虽然它不构成一级行政政治组织，但是其与村组干部的合一使它联系着乡政权与各自然村成为不争的事实。

1956年初，毛泽东为《中国农村的社会主义高潮》写的序言发表后，全国各地掀起了试办高级农业合作社的热潮。石屏地区从初级农业合作社到高级社的过程与互助组向农业合作社的过渡相仿。以宝秀地区的茴水乡的建社、转社情况来看。茴水乡是一个彝汉民族杂居的半山区乡，共有307户、耕地2103.68亩、党员11人、团员34人，到1955年先后建扩大社2个，小社2个。入社农户246户，占农户的73%；未入社农户11户（其中贫农2户，地主3户，富农4户，小土地经营2户），占总农户的3.5%，其余均参加互助组。在经历合作化运动之后，各社产量的增加“坚定了社员走合作化道路的决心和信心”。在县扩大干部会议后，茴水乡党支部根据县委指示将4个初级社转为2个高级社。

具体过程是这样的，根据乡各地情况，深入宣传高级社的优越性与政策，以达到“人人自愿，户户申请”的入社状态。在初级社转高级社时，群众对于入高级社后的个人利益、温饱问题最为关注。当时的地方党支部发扬民主精神、听取群众意见，“并根据‘国家利益、集体利益、个人利益一致性’的原则，正确处理具体政策问题，并分工包干，加强富裕农户、减产户、老弱户的思想工作”。然而抽象的政策优越性的理论宣传，使得“社员不易懂，不知从何讨论，从何说话，表现冷场”。为了发动群众，茴水乡通过诉苦算账，总结初级社优越性对比宣传，让群众普遍深刻地体会到高级社优越性。在妇女会、老年座谈会、减产户座谈会上，农民提出的主要问题有：（1）“入高级社秋后是否够吃”；（2）“耕牛大农具折价过低，想在转社时把牛退出社”；（3）“初级社时工作这么紧，到了高级社是要累死人”；（4）“干部是否领导得好”。针对这些问题，通过强调高级社增产部分按工分分给社员、无依靠鳏寡老弱实行吃穿住教养“五保”、折价调整以及干部重点突击等方式，“使99.9%的社员均表示积极申请入社”，最终只有1户未申请入高级社。

茴水乡在贫下中农申请入社结束后，即成立资格审查小组，解决作为专政对象的地富反分子的入社问题。该小组将专政对象评审标准分为正式社员、候补社员、管制生产三类。先由资格审查小组初评、再由地富反分子自评、再交社员大会评议，由乡人委会审查报县人委会批准。地富反坏分子，无论他们是正式社员、候补社员抑或被管制生产，均被强制纳入高级社之中。

经济上，茴水乡在转高级社后所有的土地由社管会统一经营，土地改归全体社员集体所有，取消土地分红，新入社及地主富农的土地入社都没有评产，农民的公粮统一由高级社交纳，缺余粮统一由社出售供应。全乡307户只留有25.916亩自留地，占每人平均土地的1.06%。农民参加初级社的股金及公积金、公益金等一并进入高级社。社的收入除去生产费用、税金、提留、办公费外，其余的按照社员的工分累计情况按劳分配。另为有效管理高级社，每社设2名脱产干部，工分按一个半劳动力的工分计算，每年脱产干部的劳动日按照工作能力与工作量计算，一般为250～236个劳动日。

就公共权力组织而言，在茴水乡高级社内部分设若干生产队，生产队下辖生产小组，各生产队内定期不定期地召开社员大会。由各社社员大会选出的社员代表选举产生社务管理委员会。可见，社员大会是高级社的最高权力机构。社务管理委员会设正副主任、副业、农业、治安、文教福利、会统等委员以及保管出纳等，在委员会下设1个治保委员会。从社务管理委员会的产生到各委员职能设计来看，高级社的公共权力有决策、执行、监督诸权组成，具有一定的民主政治特征。但是在实际的过程中，大多流于形式。在茴水乡的建社材料中，可知当时基层干部对于中央及县人委的政策时有应付现象。部分生产队队长、组长“害着冷热病，工作同志来了积极，工作同志走了不积极”。[38]在合作化运动中，代表国家权威的地方基层干部消极应付国家政策以及形式化的作风是不同程度地存在的。

其实质如张静所说，“社会政治变革虽然改变了权威集团，但没有改变基层权威与社会的利益分离结构”，“基层权威仍然垄断着对上的信息传递和对下的资源分配，国家只能通过报表和工作组了解情况”。[39]这时石屏县各地建高级社的情形均与茴水乡类似，高级社虽然只是为推动农村合作化运动而设的经济组织，但是从管理到运作已经初具经济、政治合一的特征，为之后“政社合一”的人民公社的成立奠定了基础。这时期，高级社虽然接受乡政府的领导，但就经济体制而言，乡政府既无产权，也非高级社的上级。乡政府与高级社对于乡村生活的双重领导使得基层行政体系呈现一定程度的紊乱态势。

从新中国成立到全面展开农业合作化运动，国家权力强势进入乡村并成为基层建政、土地改革与合作化运动开展的主导性力量。乡村社会的重构采取的是政治与经济双重并进的改造方式，政治上引入阶级观念打破乡村社会的家族观念，经济上没收土地并建立土地的集体所有制，铲除乡村旧势力掌控乡村的经济基础。土地改革与合作化运动属于真正意义上的社会大变革，这场变革由于与人民的切身利益密切相关，各种“经济活动的政治化趋向及客观利益的存在，使得此期的管理机构及领导者较解放前具有高得多的权力与威望”。[40]各层级完整的地方行政体系与各种工作组、工作队是地方各种政治运动开展的推动力量。也正是不断的政治运动与农民对于合作化运动的怀疑使得地方政权不得不多次通过诉苦、揪斗等非常态的政治动员与参与方式推动国家政策的贯彻与施行。此过程虽然只是部分农民对个别干部行为的对抗，但某种意义上也是基层政权权威不足的表现。

这里的情况与美国学者弗里曼在描述饶阳农民对于合作化的态度时写到的有些类似，“由于提出批评和反对意见的人被划为坏分子，由于党——国家坚决认为集体化是摆脱贫困的唯一道路，因此农民们保持了沉默”。在民国逐渐呈现的基层权威与社会利益的分离结构，在新中国依然被延续着。虽然由共产党员及农民中的积极分子组成的基层权威体系，将中国农民毫无保留地纳入国家政治生活之中，但是基层社会与国家体制的联系并没有实质性的增强。就这一时期国家与社会的关系而言，通过大规模的合作化运动，传统社会的国家与单个农户的博弈关系，“变成了国家与生产单位——高级农业合作社的博弈”[41]。国家控制乡村的成本因此大大地降低了，过去乡村自组织网络系统的解体，也加速了农民被纳入国家政治生活的进程，农民生产方式的改变使其完全从属于国家。

第二节 人民公社体制下的乡村整合与社会秩序

中华人民共和国是一个多民族的国家，是经历近代百年的外敌欺凌后由中华大地上各族人民自觉凝聚的中华民族缔造的民族国家。中国共产党登上历史舞台以后经过长期的探索与实践，逐步把马克思主义解决民族问题的基本原则与中国国内人民关系实际结合起来，最终选择了民族区域自治制度作为解决我国民族问题、推动民族地区发展的基本政治制度。新中国成立后，在《共同纲领》中明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”1952年，中央政府颁布的《民族区域自治实施纲要》规定少数民族地方可以建立乡（村）、区、县、专区或专区以上不同行政地位的自治地方，均称为“自治区”。在1954年的宪法中规定民族自治地方分自治区、自治州、自治县三级。

据此，1954年1月1日，在云南省红河以南的哈尼族聚居地区成立红河哈尼族自治区（专区级）。1957年11月18日，将红河哈尼族自治区与蒙自专区合并成立红河哈尼族彝族自治州，自治州下辖蒙自、建水、石屏、河口、开远等12个县和六村办事处。[42]同时，全国轰轰烈烈的人民公社运动也全面展开。正是在这样的背景下，地处滇南的宝秀地区所属的石屏县被纳入人民公社化的制度场域之中。

这时国家与社会的关系问题在边疆民族地区从某种意义上转换为国家与自治机关之间的关系问题。所以在讨论二者关系时，主要体现为宪法与法律规定之权力分配关系、政治权力（政党政治与政策制定）分配关系、公共事务管理权分配关系以及财权分配关系。[43]就县下基层政权而言，从1958年全国农村以人民公社制取代乡政府制，直至1982年恢复基层乡镇组织的20多年内，人民公社是我国农村基层政权组织形式。在石屏县所属的红河哈尼族彝族自治州成立不及一年时，随之而来的“整风”“反对地方民族主义”的运动以及全国的公社化运动再次改变了基层的政治结构，乡村社会被完全纳入“政经合一”的公社组织之中。

一 “政社合一”的公社组织及其运作

从1949年新中国建立到1956年社会主义改造基本完成，“是国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权的过程”。[44]在这个过程中，政府经济职能的范围和强度不断地扩大，到1958年农村实行公社体制后，各级政府主宰着社会经济各个方面，“生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。”[45]就石屏县而言，根据1954年宪法及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》关于乡（镇）为县以下统一的一级政权机关、农村的区级政府一律改为县人民委员会的派出机构——区公所的规定，云南省在1954～1956年进行了小范围的并乡撤区的体制规划。到1957年9月9日，中共云南省委下发《中共云南省委关于撤区并乡工作的通知》，全省的并乡撤区活动普遍展开。云南在并乡撤区的过程中，由于民族、地理等因素，形成了区与乡并存、小乡与大乡同在的特点。云南的地方行政层级为省—自治州—县—区—乡，形成“一种混合型的实四、虚五级并存行政管理模式”[46]，这是此时期云南行政区划的主要特征。

关于并乡撤区的原因，在1955年12月29日国务院的《发布关于进一步做好国家机关精简工作的指示》中有明确的交待，“小区小乡制已经不能适应农业合作社运动发展后的形式，区乡行政区域应当适当调整”。简而言之，之前存在的县、区、乡、社四级地方政权组织，层次过多，不能及时贯彻各项工作任务。“并乡撤区就是基于农业合作化和基层行政管理体制调整这两个方面的要求而进行的”[47]。质言之，并乡撤区就是为了统一基层政治中的权力体制。根据上级机关的指示，石屏县于1957年2月，撤去第一、二、三、四、五区，保留第六区（牛街区）及宝秀镇、城关镇建制，其他区分为29个乡。虽然并乡撤区使得乡村政权结构更加清晰，但这种调整并没有真正解决由合作化运动所带来的乡（镇）一级行政组织与高级社形成的权力体系并存的情况。为了进一步统摄乡村资源、统一基层政治权力，将国家行政权力体制与乡村社会经济组织结合成为此时期基层政治发展的必然选择，“政社合一”的人民公社也应运而生。

如上所述，虽然从中华人民共和国建立初期就明确了民族区域自治的国家政治制度，并先后建立了民族自治机关，但很显然各自治机关的授权主体是中央政府而非地方社会，所以民族区域自治中的自治权只体现为一种中央赋权的地方自治权。另外，从合作化运动开始逐渐呈现的基层政治组织重叠、乡政权与社管会共同领导乡村的局面，不利于国家政策的下达与对基层社会的管理。所以，在基层建立“政社合一”的人民公社作为乡村社会唯一却全能的组织形式成为当时政治发展的必然结果。如毛泽东所说，人民公社的好处就是“可以把工、农、兵、学、商合在一起，便于领导”。[48]在此背景下，乡建制被公社取代，乡政被公社管理委员会所接管。

随着全国社会主义改造以及第一个五年计划的顺利完成，迅速形成急躁冒进的社会思潮。1958年5月召开的中共八大二次会议提出“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”总路线，“大跃进”运动下的农业“以粮为纲”和工业“以钢为纲”，使得“赶英超美”的宏伟蓝图好似即刻就能实现。同年8月毛泽东发出“人民公社好”指示后不久，中央通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，决定在全国农村普遍建立人民公社。该决议认为“几十户、几百户的单一的农业生产合作社已不能适应发展的要求”，并指出“人民公社是形势发展的必然趋势”。而“建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社是指导农民加速社会主义建设，提高建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必需的基本方针”。公社的规模“一般以一乡一社、两千户左右较为合适”；组织方式“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。到当年年底，短短数月，全国78万多个合作社迅速被强制合并改组成2.6万多个人民公社，全国99.1%以上的农户被编入公社，入社的农户达到1.2亿。[49]与全国上下大办人民公社同步，云南省在1958年8月中旬即着手办公社。据当年10月1日《人民日报》报道，云南省农村虽然已建成200多个人民公社，但仍然“是唯一没有实现人民公社化的省”。同年10月5日，中共云南省委在《云南日报》向全省发出《关于建立人民公社的指示》，要求力争于10月上半月完成全省的公社化。“赶超”的经济思维模式在政治领域表现无遗。

石屏县的人民公社化运动开始于1958年9月初，经过试办阶段，于11月全县已有38315户、150576人、217个高初级农业合作社合并，共建成7个人民公社，全县的人民公社化基本实现。原石屏的第一、二区合并建成东风人民公社，有9704户、39621人；三区和四区的亚房子乡合并建成宝秀人民公社，有6851户、26791人；四区的大桥、三树底、六美尼3乡和龙武[50]的白尼奠乡合并建成大桥人民公社，有1928户、7695人；五区建成坝心人民公社，有6894户、25283人；牛街区建成牛街人民公社，有3124户、14712人；原龙武一区建成龙武人民公社，有4009户、14278人；原龙武二、三区合并建成红旗人民公社，有5805户、22196人。石屏县所建的7个公社平均每社5474户、21510人。[51]宝秀人民公社也于1958年11月18日成立。

人民公社强调“三化”，即组织军事化、行动战斗化、生产生活集体化。以下具体来看。

（一）干部与组织机构

石屏县的公社基本在原有区乡社基础上连片合并。各公社的干部除县上下放少数骨干以外，大部分在各公社范围内的原有区乡社队干部中选拔。为保证党的绝对领导，对原区乡党政干部也有适当的调整。原有的乡改大队，小社改生产队，生产队改小队。

公社的组织机构仍由党政两套班子构成。党委系统为公社党委会，党委会设书记处、常委会、秘书室、组织部、宣传部、工业部、财贸部、农业部、监委、妇委、青委。各大队成立总支，生产队成立支部，小队编小组。统一受公社党委的领导。行政系统实行公社、大队、生产队的三级管理模式。公社的最高领导机关是社员大会和社员代表大会（暂由原乡人民代表合成），下设公社管理委员会和监察委员会。社管会内设农水部、工交部、内务部、文卫部、商业部、财粮部、信用部、武装保卫部、饲养部、计划委员会、科学研究委员会、办公室等9部2委1室。各大队设社员代表会议、大队管理委员会，生产队设队务委员会。各公社的领导干部因公社规模大小而定，公社党委会最大的26人，最小的9人，7个公社共122人；公社管委会最大的41人，最小的10人，7公社共计159人。为了保证党对公社的绝对领导，由党委委员、副书记分别兼任社管会各部部长和大队总支书记，社管会委员、副部长分别兼任大队长。由此，形成了严密的科层干部管理体制。

（二）社员及其生产、生活

在公社内部，基本取消农民的家庭生活。7个公社共办起公共食堂680个、托儿组679个、养老幸福院47个。宝秀公社有食堂95个、托儿组90个、养老幸福院5个。[52]当时的食堂以生产队（连）或自然村、厂、矿为单位建立。公社食堂并非“吃饭不要钱”，而是依据各公社的粮食充裕情况决定免费与否。每人基本口粮在600斤以上的社实行免费吃饭，而粮食不充裕的则实行饭票制定量供应。[53]为加快劳动生产，公社对所有具有劳动能力的农民无论男女逐户逐人点名编排，通过全民总动员的方式把一切闲散劳动力都组织到生产一线。[54]

（三）生产计划与社会理想

为了建立和巩固人民公社，石屏县委在全县建社的同时开展了轰轰烈烈的共产主义教育运动。通过该运动，各公社继续着“大跃进”时的赶超热情与冒进，纷纷制订各种生产指标，争取生产各领域大放“卫星”。宝秀公社提出的口号是“59年实现十不要钱”，即“吃饭、穿衣、看病、看戏、看电影、读书、养老、托儿、理发、洗澡等十大免费”。[55]为了使规划实现，公社运用最多、最熟练的方式就是宣传，通过“诉苦”“忆苦思甜”等方式使人们相信共产主义即将实现并以此动员群众发展生产。

（四）社员的态度

虽然农民被巨大的政治运动卷入了人民公社，但是农民以及部分区乡干部对于人民公社的抵制还是存在的。《宝秀人民公社建社总结》中写道：“建社中新旧思想、本位主义、敌我矛盾的斗争还是突出的”。在地方干部中，存在着两种思想，一是怕建社后当不了干部，另一种则是希望借建社之机摆脱干部身份。而普通群众更关心自有财产及生活问题，如有人问猪鸡怎么办？自留地怎么分配？饭怎么吃？生产怎么搞？面对当时的政治形势农民多采取观望与消极抵制的方式。除了言论上的怀疑外，部分农民采取实际行动抵制公社化，有农民通过卖家具、杀鸡、卖猪、卖自留地及农产品等方式抵制公社对私有财产的完全占有。

从人民公社建立情况看，人民公社不仅是为了统摄农村资源，更为了理顺政治组织的乡镇政府与经济组织的高级社并存状况下国家对于乡村的治理问题。解决二者并存造成的权力体制的混乱与重叠，是人民公社建立的真正意义所在。从新中国成立到人民公社化运动，农村的基层建政、土地改革、合作化运动、公社化运动等一系列的政治经济变动，均是由政府以国家权力在基层推动的，各种政治运动在农民群众中也产生了不同的影响，政府推动的方式也不尽相同。

从土地改革到公社化运动，虽然国家均通过思想工作展开农村建政与整合，但是随着国家权威的日益增强，思想工作开展的方式与效果在不同时期并不相同。相应地，基层民众自愿的成分在逐渐减少，而国家强制的色彩在逐渐加强。作为一种政治惯性与路径依赖，在此后的农村基层政治中，指令与行政强制成为国家权力主要的表现形式，乡村社会的自主性逐渐淡出了国家的政治生活。国家政治制度的惯性及制度场域，始终统驭着乡村的政治生活。无论乡村社会的自主抑或民族区域自治，均从属并统一于国家建设的洪流之中。这也是一些地方反对“地方民族主义”运动、“大跃进”运动以及公社化运动等，否定民族区域自治制度的因素之一。从1958年到1961年，“民族区域自治这几年虽未取消，但名存实亡，实际无事可办”。[56]

“从1951年土改到1958年的人民公社化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中”。[57]这种农村集体化的最终成果就是“一大二公”的人民公社。人民公社的组建过程已经少了之前初级社、高级社组建时的“参与式动员”，而大多直接体现为自上而下的“命令式动员”模式。表4-1对乡村集体化进程中的国家行为与农民态度有清晰的呈现。人民公社的“群众首创”或“中层、基层干部首创说”，一定程度上是基层干部秉承上意的政治实践。[58]在公社具体的运作过程中，体现出完全的党的领导特征。为了保证人民公社作为“将来共产主义社会结构的基层单位”的属性，党对人民公社的全面领导使得农村形成了既受党领导、监督又为党所执行的政治权力结构。由中国共产党推动的国家权力也史无前例地下沉到了公社的队、社组织，并通过各种不断的运动、教育活动等方式支配并影响了基层社会几乎所有的个体。“每一个人和每一个组织都是无所不包的等级控制系统的组成部分”，[59]中国基层政治的单轨模式就此形成。

表4-1 中华人民共和国国家权力推动乡村集体化进程

二 公社制下的社队分权与党一元化领导体制

在“一大二公”的人民公社建立不久，诸多问题随即呈现出来，其中最为严重的是粮荒问题。1959～1982年取消公社制度恢复乡镇组织，公社制度被一再调整。1959年，石屏全县将7个公社划分为15个公社，改下属的66个生产大队为155个管理区，辖836个生产队。原宝秀公社被拆为宝秀公社、亚房子公社。到1961年4月，石屏县将公社改并为13个区镇。此时的区，为县政府的派出机构。已经被划小的宝秀公社改为宝秀区，原公社下属的管理区改名为公社，辖于区，这时区下的各公社直辖生产队。同年11月10日，又设宝秀镇，隶属于宝秀区。到1963年，石屏县7区1镇8个公社又被改建为12区1镇，区下辖公社。1965年依据云南省人委的《关于调整镇建制的决定》撤销宝秀镇。1970年，再次撤销区建制，原12个区镇改名为人民公社。宝秀区再次更名为宝秀公社。以公社为主体的基层政治制度虽经多次调整，但是公社的“单位制”[60]管理体制、基层政治权力向党组织集中以及国家对乡村的“一体化”管理等特征始终没有根本的改变。

（一）公社规模缩小后的“三级所有、队为基础”的社队分权体制

1960年人民公社遭遇粮荒的打击后，中央采取措施对公社制度进行整顿。1960年冬至1961年春的以“反五风”为主要内容的“整风整社”运动对农村各级干部冲击较大，基层各级干部不同程度地被批斗，公社、生产大队的干部也有大幅度的调整。之后在公社调整中，公社、生产大队、生产队的规模被缩小，中央对国民经济的“调整、巩固、充实、提高”的八字方针以及《农村人民公社工作条例（草案）》将自留地重新划分给农民，解散食堂，大幅度核减粮食统购任务使得公社的内部体制与分配方式发生了重大变化。1962年中央颁布的《关于改变人民公社基本核算单位问题的指示》中明确规定“以生产队为基本核算单位”，“农村基本核算单位改变为生产队以后，人民公社仍然是一个完整的集体经济组织，公社内部仍然实行统一领导，分级管理，生产队仍然是生产大队这一级经济组织的组成部分”。“基本核算单位改变以后，这两级（公社、大队）的干部人数，比起改变以前，尽量不要增加。大队干部还要适当减少，以便充实和加强生产队的领导”。

就当时的宝秀区来看，经过1961年的调整，形成区委会—大（小）公社—生产大队—生产队的四级管理模式。这种多层级的管理模式在实际的政治过程中使得“区委既领导两级公社，又领导三级公社，从区到生产队有四层组织”，行政效率低下；以生产队为核算单位造成的权力下放，“在相当一部分地区，形成生产队抵制大队的领导”；大队过多，“大量增加的大队干部”，增加了工分报酬和群众负担，“影响了干群关系”。[61]针对以上情况，1962年底宝秀区对下辖的公社、生产大队、生产队的规模再次调整。

1.社队规模

“一律以土改时的小乡为基础建立公社”，“全区调为13个公社1个镇”。这样的调整使宝秀区内建制得以统一，13个公社1个镇一律成为区领导下的两级核算公社。经过这次调整，由区下的公社直辖生产队，最大的宝秀公社辖41个生产队3900人；较小的如茴水、凤山公社辖10～20个生产队，人口544人。调整后每个公社平均辖19.8个生产队。

2.各公社的干部配备

依据规模大小在宝秀、许刘营、兰梓营、小光山四个公社各配备4名干部，其余公社配备3名干部，全区公社干部共计46名。原撤销的22个生产大队的70余名干部中，有32名被任命为公社干部，有11名被任命为各种组织的主任和委员，有12名任命为生产队队长，15人任会计，8人下放当了社员。

3.干部报酬

由于当时省委对于小公社干部的待遇没有正式指示，所以当时关于公社干部待遇有四种意见。其一，国家发给工资，可“减少生产队负担，增加社员收入”；其二，国家固定补贴加各队给予固定工分；其三，国家发给工资，将工资交生产队记分，参加生产队分配；其四，从公社的积累中开支。在当时的讨论中，群众倾向于第一种办法，而公社干部则均支持第二、三种办法，但是社队干部的待遇始终没有明确。到1965年在《石屏县委对当前农村工作的几点意见》中才明确规定，“固定补贴的人数一般（生产）队补贴2～3人，生产大队大的可以补贴4人，七八十户太大的只要群众同意也可以补贴5人，生产队小的只有五六户的补贴1人就可以了。补贴的标准一般3～4个劳动日，少数的2个劳动日”。[62]

4.曾经解散的群众组织得以恢复与重建

宝秀区基本上以公社为单位建立党支部，除党员较多的小光山、斐尼、宝秀3个公社成立党总支委员会外，以公社为单位也恢复了共青团组织以及妇女委员会。

5.基层政权组织

公社的基层政权组织是公社管理委员会，由9～13人组成分别管理生产、民政调解、治安保卫、民兵武装、文教卫生等工作。可成立民政调解委员会、治安保卫武装委员会及公社监察委员会。其成员按每生产队1人或每村1人的原则选举产生。[63]

在此次的公社调整中，之前的区委—公社—生产大队—生产队的基层四级管理体制转变为区公所—公社—生产队的三级管理制。区公所的建立与完全行政，使得国家有效地抑制了之前“政社合一”的公社可能生发的独立于国家之外的利益。缩小公社规模也是为了加强行政权力的渗透力，取消生产大队的建制而代之以小公社，则是为了化解以生产队为基本核算单位所造成的行政低效与基层政权对乡村可能的失控。与公社食堂解体、以生产队为基本核算单位相一致，人民公社初期打破家庭、以个人为单位的分配制度被否定，正常家庭生活的恢复和以家庭为单位的“户”成为之后分配收益的基本单位。正如有学者所指出的，在公社中家长的权力是唯一不需要经过公社批准而又为公社所承认的制度化权力[64]。但是长期形成的“赶超”思维和阶级话语支配的乡村政治文化，使得家长的权力受到公社无处不在的规范与制约。

在进一步划分社队权力的同时，合作化运动期间被解散、取消的乡村群众组织也在1965年被中共中央政治局下发的《农村社会主义教育运动中目前提出的一些问题》再次肯定。该文件明确要求各地建立贫农、下中农协会，使之“监督、协助人民公社的各级干部进行工作”，并认为“这种组织将在巩固无产阶级专政、巩固集体经济、发展集体生产方面充分发挥作用”。[65]到1966年2月，石屏县召开贫下中农代表大会，会上通过了《石屏县贫农、下中农协会组织细则》，规定在县、区、公社、生产队分别设立贫农、下中农组织。各级农协的经费由各级人民委员会和公社管理委员会负责解决。

以贫农、下中农协会为主体的阶级队伍重建以及由之所推动、主导的“四清”运动，极大地抑制了作为独立核算单位的生产队权力。理论上的农民自主自愿组织的农民协会因共产党的完整领导，在现实的政治生活与社会治理中仍体现的是党的意志。农民协会对人民公社各级干部进行监督，其结果必然是农村基层各级干部向国家（由地方党委所代理）的依附，国家对乡村社会的控制能力被进一步强化。

1968年宝秀区成立革委会，1970年撤销区镇，宝秀区再次改为公社，“公社革命委员会”取代公社管理委员会体制。在应对新的社会动荡时，乡村动员的方式转向了以发展生产为核心的“农业学大寨”运动。石屏县于1965年2月成立农业学大寨办公室，轰轰烈烈持续十多年的“农业学大寨”运动就此展开。到1977年底，红河哈尼族彝族自治州党委仍然抽调州机关及下属单位60%的干部共623人组成“工业学大庆”“农业学大寨”的“双学”工作队。其中派往石屏县的17名干部全部进驻宝秀公社，组建为宝秀公社工作队。然而长期的单纯以“农业学大寨”为经济目标与强大的政治宣传，并未使乡村经济因此取得实质性的进步。反而由于“一刀切”等僵化的生产、经营管理模式，乡村社会完全陷入消极、被动的境地。这种状况直至1979年以后对基层党政关系进行梳理、实行家庭联产责任承包制之后才发生根本变化。

（二）基层党团组织的普遍建立与党的一元化领导

新中国成立前后，中国共产党的组织在石屏县各区乡迅速发展，党所领导的政府权威在极短时间内达到了不容置疑的程度。1956～1978年，基层政治中的行政性权力由于推行党委领导下的分工负责制而确立了二元权力结构体制。然而在实际的政治过程中，行政性权力总是并不区分地泛指基层党组织的权力和政府的行政权力。在基层各级组织中，党组织对各级组织的“对口”领导，形成各级党组织向上级党委负责以及政府行政人员向“对口”党组负责。同时，在现实中基层二元权力结构，极易造成基层党组织和政府分别代表基层内部不同人群而形成不同的利益主体。工作队、检查组等进驻基层以及文化“革命”，均是国家试图加强对乡村领导的举措。尤其是在阶级话语主导的基层政治过程中，用值得信任的党员组成工作组（队）来弥补行政人员、组织的不足，进一步加剧了政治权力向党组织的集中，并最终形成基层社会党的一元化领导。

1961年的《农村人民公社工作条例（草案）》中规定：“公社党委员会和它下面的总支部、支部，是中国共产党在农村中的基层组织，是农村工作的领导核心。”“人民公社中的党组织，必须根据党的方针政策，加强对人民公社各级和各部门的领导，但是，不应该包办代替各级管理委员会的工作。”虽然该草案对公社三级管理体制和管理方式提出民主化的要求，但是在实际的基层政治中党委始终是公社权力的核心。

1961年，规模已经缩小的宝秀公社改区之后下辖5个公社，共有5422户、21585人。当时各生产队、生产小队已经遍建党组织。当时宝秀区有生产大队27个、生产队147个。其中建有党支部的生产大队24个，建有党支部的生产队18个，建有党小组的生产队61个。全区有共产党员388人，占全区总人口的1.8%。[66]到1962年，中共中央颁布《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》，明确规定，人民公社中的党组织要“领导好管理委员会、监察委员会和群众组织、民兵组织”，以“保证党在农村的各项任务的顺利实现”，但“不要包办代替它们的工作”。在公社中，党组织的设置根据社队规模的大小和党员人数确定。从公社、生产大队、生产队逐级建立党委、党支部、党小组。党员必须遵守“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的纪律。公社中的党组织“必须健全请示报告制度，对于生产和重要工作的计划、工作中发生的重大问题，都应该及时地报告上级党组织”。[67]

与基层组建党组织加强党对农村的领导相配合，作为党的先锋队的共青团组织也积极向农村发展。在农村“社教”运动兴起之后，团中央明确要求在农村中积极发展团员，“在保证质量的前提下，农村的适龄团员占青年的比例，应当达到25%。在一切有条件的生产队，都要建立团的小组”。地方各组织要注意发展20岁以下的青年入团，“要最大限度地把青年团结和组织起来”。为了保证基层政治运动的彻底性，团中央还要求“把青少年儿童组织起来”，“在农村以生产队为单位组织少年先锋队，下边分编少年（十二至十五岁）中队和儿童（七至十一岁）中队”。在社教运动中，地方青年团、少先队由“工作团、队和同级党委统一领导”。[68]这样，在农村形成了以地方党委为中心的统摄老、中、青、幼各年龄段、人口的庞大党群组织网络。与此同时，在“社教运动”中对敌对分子进行教育，基层各级政治权力被完全集中在地方党委手中。由于党对阶级话语权的完全掌控与有效的传播控制，党的权威与一元化领导在基层政治中是毋庸置疑的。

从1962年到之后的基层党组织的建立与不断加强，一方面是为了贯彻党的方针、政策，另一方面则在于化解由社队分权造成的党对乡村社会的领导可能的失控状况。由于生产大队与生产队的党组织对于大队、队的领导与监督可以使党牢牢地控制乡村，自此，党支部与党小组成为宝秀地区政权的核心和决定性力量。党一元化领导下的“政社合一”“党政合一”的特征得到充分体现。

在档案文件中，1975年宝秀公社党委会议记录共有5份。五次会议的内容如下：（1）1月3日的会议议题主要是“建盖公社宿舍”、“研究吴营、兰梓营大队党支部、支书、副支书问题”与“增补公社党委成员”问题；（2）2月25日会议，“研究纳新党员”问题；（3）4月20日会议，“传达中央九号文件和上级首长指示精神”、“分析研究我公社当前工作”和“建立公社群众生活领导小组”；（4）10月10日会议，传达上级首长讲话、“讨论研究确定1975年度征购任务落实到各大队”；（5）12月26日会议，研究“调换田埂上自留地和处理乱开地”的问题。[69]再结合宝秀公社下辖各生产大队[70]的会议记录以及报告可知，当时宝秀地区以人民公社为主体的政治过程完全围绕着“党建”“生产”“征购”“人民控制”四方面问题运作。

正如徐勇教授所说：“中国共产党是通过‘政党下乡’来完成对农民社会的政治整合的”[71]。以政党整合乡村社会，在从理论上强化了政治体系人民性的同时也使人民政府最大限度地获得了政治统治的合法性。构建乡村政治文化与政治运动，促成党对乡村社会的完全领导。基层党委不仅传达、制定政策，而且直接领导基层政治、经济、生活等一切领域。

三 关于人民公社体制及基层干部的评价

关于人民公社体制，秦晖认为共产主义取向的人民公社，“前提便是要有商品生产者自由个性的发达、经济理性的成熟，要有发达的社会交换关系”。如果缺乏这个前提，“公社”只能成为吃大锅饭的“平均主义集体”，只能依靠“人身依附”和“束缚保护纽带”而存在。[72]与传统社会通过“文化的权力网络”控制乡村不同，在公社体制之下，国家无须创建政治体制之外的乡村制度，公社独特的“政社合一”的结构将人口管理、乡村秩序、资源汲取、社会教化、政治意识灌输和基层干部培养等多项功能集于一体，国家所做的只是向公社下达指令与政策。概言之，“国家通过公社制度和阶级积极分子进行农村管理和治理”。[73]由公社体制造成的国家与乡村社会的“统合关系”，形成了一个自上而下、严密、有序的科层化官僚体制。国家对各级干部（不属于国家行政干部序列的生产队队长也不例外）实行了有效的管理，上级命令、下级服从成为基层政治最基本的运作模式。

在单轨政治模式下，以公有权为基础的计划一切的经济制度与以党为核心的国家权力的合一，在国家政治层面上形成“党政同构的权力关系”[74]。国家的各级政府，中央、地方甚至基层的人民公社均体现出全能型政府与管制型政党的特征。在宣传一切公有、人民作主的公社制度下，基层政权与农民利益的分离状况并没有得到解决。新中国基层建政的过程中，虽然通过政治动员、宣传等方式促进了农民个体对于自身利益的维护与知情，但是在利益一致的政治意识下基层政权和农民利益是否一致并不成为问题。基层政权能否代表农民利益的关键，在于其成员的出身与阶级而非基层政治结构，但是由农民的代表组成的人民公社各级管理组织并无法统一国家利益与农民利益。可知，人民公社的组建，最直接的一个动因是国家目的。

正因如此，作为基层政权的人民公社，在国家利益与农民利益矛盾时往往只能选择其权力来源的一方——国家。在基层政治中，国家的存在是以上级政府为代表的。基层政权与农民利益的分离也呈加剧趋势。乡村的税收权与使用权、行政权与管制权、公共财产的支配权被人民公社所集中，更由于“其权力地位的官方授予”，人民公社“愈发从当地社会的利益一体化结构中分离出来，成为一个独立的、专政的权力团体”。[75]同时，人民公社的贫下中农专政的性质，使得基层政权及其干部也从不怀疑自己对社会利益的代表。

就基层干部而言，人民公社体制下的生产大队、生产队的干部并未被列入国家行政编制，其身份依然是农民而非国家干部。但是这时生产队的干部已不再是传统乡村的士绅，他们虽未被列入国家行政机关序列，但是他们成为国家行政权力的细胞已成不争的事实。在阶级话语统治乡村的时代里，“政治立场坚定”是基层各级干部选任的基本标准。因此，党所领导的国家通过基层各级党组织实现了各级干部的选任与罢免。由于干部对国家的忠诚、公社对生产资料的完全占有、农民对干部庇护的依附以及集体主义塑造的乡村政治意识，乡村垂直的国家授权体系在乡村社会形成了一种“荫庇与依附、控制与服从”的管治型政治秩序。通过这种完全的管治，农民曾经对“血亲的忠诚”被转移到对“新发展起来的法人团体即集体的忠诚”[76]。

之后，人民公社进行社队分权、党的一元化领导对基层政治的主导，使得农村基层政权的各级干部处于国家与社会之间，一头是以组织为代表的区委与公社，另一头则是与自己息息相关的乡土村庄。面对高压与管制，基层干部处境十分困难。关于这种困境，宝秀区凤山公社某生产队队长就声称：“当队干部不光以后不能当，现在就不能当，后代啦不能当，教育后代能当就当干大点的干部，不上不下的这份不要当，上压下挤几头受气。”[77]虽然在整个公社时期基层干部的“上压下挤”的处境并没有改观，但是基层干部也少有放弃干部身份、退出组织的现象。有学者认为在公社体制下基层干部或基层政权的激励，来自“剩余控制权”[78]。但是所谓的这种农村剩余控制权在当时统购统销的制度下并没有多少的空间，所以张静先生认为公社体制下的基层干部的激励机制是“来自于不同于农民的生活方式和工作方式，以及这个方式带来的地位荣誉感”[79]。

二者的观点均有可取之处，在统购统销的计划体制下，对于剩余产品的分配权是大批干部乐于从事上下不讨好的基层工作的外部原因，而其内部原因则与从解放初期以来长期形成的党支配基层政治的运作模式有关。能否干好工作与是否继续工作，在阶级话语支配的农村政治中其含义是完全不同的。基于对自身利益及辞职后果的分析，绝大部分基层干部依然坚守其岗位，因为这份困难的工作是与组织的信任以及可能的收益密切联系着的。另外，在政治集权体制之下，社队干部具有至上的权威与地位，同时阶级话语支配的乡村政治秩序使得他们的地位和权威十分脆弱。“在公社时期，农村基层权力的这种二重性与特定的制度、权力结构以及权力的来源密切相关”[80]。

由公社体制全面统合乡村资源，党的干部全面管治乡村社会，形成了典型的“单轨政治”模式。乡村完全依附于国家，国家从乡村汲取资源完成城市和工业建设的任务也显得顺理成章。从基层政治的绩效来看，这一时期公社组织全面支配乡村社会大大强化了国家的现代公共管理，公社支配乡村的“统合关系”实现了国家与乡村利益的一致性，保障了国家向乡村汲取资源以推动城市与工业发展的合法性。当然，以政党权威支配的单轨乡级政治过程与优先发展城市与工业，使得在新中国建立后较长时间里乡村社会的发展滞后了。公社及革委会的“指令型”管治模式也造成了乡村社会结构的僵化，以及乡村居民利益表达机制的缺失。这进一步强化了中国社会的“城乡二元结构”。同时，民族自治地方基层政治过程完全服从于党的同一化领导，民族自治地方的个性并不突出。

另外，以行政性的公社组织为单位分割塑造乡村社会，使得费孝通先生所说的以自发性亲缘关系为纽带的乡村“差序格局”被同质、超稳定的封闭的蜂窝状结构所代替。在纵向政治结构上的乡村向国家权力的依附，形成国家对乡村社会的全方位的管治与经营。一方面，国家极力维持着乡村在较低生活水平上的相对平均化；另一方面，由干部代为行使国家的管制权，也形成乡村社会基层干部与乡村农民的严格分层。正如邱泽奇所说：“在农村社会中，干部和农民是有差别的两个利益群体，基层干部掌握着一些农民所没有的资源如威信、权力、组织资源和社会关系等。”[81]同时，由有限统购统销造成的城市物资的有限供给迫使国家最大限度地限制城镇人口的增长。1957年中共中央与国务院颁布的《关于制止农村人口盲目外流的指示》以及1958年将新中国公民划分为农业户口与非农业户口的《中华人民共和国户口登记条例》，形成了“以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度”[82]，使得城市与乡村俨然成为两个完全独立又相互封闭的世界。这种无法逾越的人为鸿沟，造成了之后制约中国政治、经济、社会、文化发展的城乡二元结构。

第三节 人民民主专政下的乡村选举政治

人类社会进入近代以来，“当人的主体性得到解放，理性和经验的主导地位得到承认后，民主社会的合理性也得到确认”[83]。新中国的政治制度与结构为中国民众当家作主奠定了制度空间，中国公民的政治参与方式与途径呈现多元态势。但是就动员政治为背景的乡土社会而言，新中国成立初直至改革开放的很长一段时间内，各种形式的选举是乡民政治参与的主要形式。无论这种政治参与是乡土社会本身的需要抑或政府的指令，选举政治所体现出来的政治参与的扩大是当时中国作为现代民族国家政治制度方面的主要表现之一。在新中国成立初期，政治参与的广度与深度较晚清、民国可以用天翻地覆来形容。但是这种扩大的政治参与并非单纯的民主政治实践，而是被赋予了重要的社会生产与基层社会治理功能。在石屏县，为体现人民当家作主的制度安排而进行的以选举为合法参政途径的乡村选举政治，最直接的功能体现在增产丰收与打击敌人上。

一 地方各级人民代表的选举

“选举”从词源来讲就是“一种具有公认规则和程序形式，人民据此而从所有人或一些人中选择几个人或一个人担任一定职务”。[84]自由选举是民主政治的前提，这是现代人类政治进步的基本结论。在宪法学上“选举”则指选民、选举单位或国家机关，按照国家法律规定的程序和方式选定国家机关代表和国家公职人员的行为。完整意义上的选举是与宪法、人权、代议制并存的。新中国的人民代表大会的代表选举是按照代议制民主的基本要求，按照普遍、平等、直接、无记名投票的方式进行的竞争性选举。[85]石屏县的基层选举在人民代表大会制度建立之前，主要是以农民代表大会的形式展开的。

云南省的人民代表大会制度始建于1954年8月。1954年6月27～30日，石屏县第一届第一次人民代表大会召开，与会代表120人，选举了云南省人代会代表，并改县人民政府为县人民委员会。此为石屏县首届人民代表选举。到1957年，经全国人民代表大会第四次会议决议，第二届全国人民代表大会的选举必须在1958年7月15日以前完成。县市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举，必须于1958年5月31日以前完成。据此，红河地区经上届人民代表选举而更显成熟、有序的基层选举工作拉开帷幕。这次选举也是红河哈尼族彝族自治州建州以来的首次基层选举。由于红河哈尼族彝族自治州刚刚成立，自治州内各地区乡镇建政并不统一，特要求全州9个县“依法进行第三届县、乡（镇）的选举工作，边四县（处）系未选举过地区为第一届”。对于少数民族直接过渡地区，“凡已建立乡政权者，仍然进行选举；未建立乡政权地区，暂不进行选举。今年代表的产生，可采取人民代表会议的过渡形式，以选举和邀请相结合的方法，报经上一级政府批准，召开乡各代会，代行人代大会职权，选举产生县人民代表大会代表”。[86]

此次选举的选举方式与候选代表的提名这样规定：选举的方式要简便易行和切合实际，在有条件的地区或机关、工厂、企业、事业部门单独划选区，可试办投票选举，其余可考虑采用举手选举；对于候选人提名，“一般由选举委员会邀请党支部、团支部、工会、妇联、工商联等酝酿协商提名，然后交群众讨论”。[87]也就是“要有领导地酝酿候选名单”[88]，并规定由人民法院负责监督整个选举过程。

关于选举的意义，《石屏县1958年基层选举工作宣传提纲》中明确认为是为了加强巩固各民族的团结，建设共产主义，同时更是为了“教育干部和代表，也是人民内部的自我教育”[89]。

关于选举权，规定凡年满18周岁的中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住地区，均有选举权和被选举权。没有选举权和被选举权的为“依法尚未改变成分的地主阶级分子”“依法被剥夺政治权利的反革命分子”“依法被剥夺政治权利的其他一般刑事犯罪分子以及精神患病者”。[90]在进行选民登记与资格审查中，按照自治州的规定，改变成分可参加选举的地主应控制在10%以内，但是石屏县在资格审查过程中超出了此规定。石屏县委要求各乡将改变成分的地主依据表现区分为正式社员、候补社员、管制生产及严重破坏者四类，规定只有正式社员经县人委批准方可参加普选。作为专政对象的地主分子升降问题要根据“多降少升的精神，有的要重新戴帽子以分化、瓦解和孤立敌人”。[91]在甄别坏分子的同时，必须保证自治州达到90%～95%的参选人数。[92]

关于选举的领导和组织，由县人委成立选举委员会领导全县的选举工作，县长任委员会主席、县委书记为副主席。区、乡（镇）由区长、乡（镇）长具体负责该地区的选举工作。乡（镇）选举委员会设主席1人（由乡长担任），委员7～11人（由党、团、合作社、文教、卫生、治安、民兵、妇女等人员组成）。为提高选举工作的成效，每乡派指导干部、技术干部（均由乡镇长或基层党委书记担任）各1人参加县里为期2天的选举训练班学习。

关于各乡人民代表大会名额的分配，规定乡镇人口在3000人以下的每50～100人选代表1人，人口3000～7000人的每100～150人选代表1人，城关镇按每200～400人选举代表1人。在此基础上，乡（镇）应选县代表名额的分配是这样的，乡人口在3000人以下的选代表1～3人，3000～7000人的选代表2～5人，超过7000的选代表7～9人；镇按每500～1500人选代表1人；人民武装部队应选出适当名额参加县人代会。并且还要求代表总数中党员应占50%～60%，妇女应占15%～25%。[93]可见，当时代表的分配并没有严格依据人口比例，而是采取较为灵活的方式，既保证每乡都能在县人代会上有本乡的代表，又体现了一定的人口因素。

关于选举步骤，石屏全县分两批开展选举，宝秀地区的各乡镇为第一批。选举以乡为单位，分三步开展。首先，宣传教育。包括召开全乡干部会议、组成乡选举委员会、划分选区、组织选民资格审查小组并审查登记选民。其次，发动选民参选。包括公布选民名单、选举时间地点及选举程序，以举手代投票方式进行选举。最后，召开乡（镇）本届人代会第一次会议。包括选举委员会总结选举工作、总结政府工作，选举正副乡（镇）长及乡（镇）人民委员会，并选举出席县人民代表大会的代表、召开第一次乡（镇）人民委员会等程序。

石屏县第三届基层选举工作从组织到选举结束，历时2个月（这期间因生产暂停20多天）。此次选举共产生乡代表1140人，其中党员597人，占52.36%；妇女236人，占20.7%；连选连任的有720人，占63.15%。由乡代表选举产生的乡委员362人中党员有251人，占69.33%；35名乡长中党员有34人，占97.14%；61名副乡长中党员有52人，占86.24%。157名县代表中党员有97人，占61.77%；汉族82人，夷族60人、傣族6人、仆族[94]3人、回族2人、三苏族[95]3人、哈尼族1人。作为专政对象的地主分子石屏县共有1200人，在此次选举中被剥夺选举权的有1084人，给予选举权的有116人。另工商界、富农、反革命分子、其他刑事犯罪的均与地主一样仅有很少部分被赋予选举权。[96]当时的宝秀镇经过选民审查登记，有选举权的只有2988人，不足所辖居民的一半；全镇地主65人，只有5人有选举权。最终参加投票的选民有2456人。[97]

在此次选举中，石屏县民众的民主与自我管理意识的培养并没有被放在首要位置上。相反，这次选举的直接目标在于推动生产，整个选举及过程也成了“向生产进军的誓师大会”。也即基层选举是为了“服务生产、推动生产”。很多乡镇“从主席讲话到新选出的代表表态，一直到群众自由讲话，都是围（绕）抗旱表态、下决心”。宝秀镇的妇女邱某，在选举会上说：“实际行动，说干就干，纪念普选吗，不能拖拉。”“由于强调当家作主的具体表现就是搞好生产，并说明搞好生产对群众的好处，一般的乡出工人数都有所增加，通过选举的宣传鼓动，对群众的生产积极性有很大的鼓舞”。为了以选举促生产，石屏县提出了“人到那（哪）里生产，普选工作跟到那（哪）里”。[98]“通过选举群众生产劲头更高，出勤人数大大提高”，投完票的那天，“出工人数达到100%”。[99]另外，“通过代表会来推动生产”的县委指示也被贯彻到各乡人代会上。宝秀镇因为宣传工作到位，“代表中最高票达到94%，低的73%，所有代表都当选”。[100]可见，巩固执政党的权威与增产丰收，是当时基层选举的主要功能。这恰好印证了亨廷顿关于扩大政治参与的第二种类型——精英、群体和个人用以实现其他更具有价值目标的手段的判断。

在石屏县第三届基层选举之后的1962年与1963年，先后进行了第四、第五届基层选举。在1963年的石屏县第五届基层选举中的宝秀地区，选民的结构与组成以及社管委会等公社管理机构的组成与第三届相比并没有明显的变化。拥有选举权的人口只占总人口的50%强。所选出的代表中中共党员所占比例从70%到31.6%不等，以公社为组织形式的基层政治结构与1958年相比并没有显著变化。中国共产党通过党员牢牢地掌握着公社的政治权力，曾经备受歧视的妇女在代表及公社的组织中均占据了一定的比例。并且，因这一时期民族政策被部分落实，各民族杂居的社队代表中少数民族代表的比例有了一定的提高。

从红河州建州到1960年代末，各级人民代表大会在制度层面上行使各项权力，在实际的政治过程中，党组织对于选举过程直接领导并有着强有力的影响。在代表的产生方式上，组织荐举成为这一时期基层干部产生的主要渠道。[101]从1957年下半年反右斗争一直延至1960年代末，党的文件中称为“左”倾的思想造成民主法制建设被忽视，人民代表大会的作用被不断削弱。1980年，石屏县人代会在停开15年后被恢复，基层民主建设遭受巨大的挫折。

二 基层政治过程中的选举状况

与各届基层选举相配合，在“人民当家作主”“一切权力属于人民”的政治理想下，制度与文本层面上基层政权的组建与运作以全民选举的“人民直接授权”的形式运作着。1954年初宝秀地区所处的第三区进行了乡镇人民代表的选举，具体情形可从小冲乡的普选来看。1954年小冲乡共有484人，其中彝族372人、三苏族99人、汉族12人、僾尼族[102]1人。全乡下辖3个分会，10个自然村。在普选之前，小冲乡干部责任不明确，乡干部也持“消极换班”的思想。

普选的过程。（1）选区与选民登记。先将全乡依三个分会划分为三个选区，再进行普遍的选举宣传和选民登记。在选民登记过程中，众多的妇女并不理解也不乐于填报自己的姓名。在登记过程中甚至有些妇女只说姓不报名。由于对国民政府时期基层选举的失望，有妇女甚至说：“我没有名字，要我的名字，除非要我死。”之后当地干部耐心地解释妇女解放的意义然后完成选民登记，共登记选民277人。（2）候选人的产生。由乡政府召开各部门负责人会议，“用评比方式根据民族地区提出代表候选人”，然后交群众讨论。（3）选举。于1954年4月1日召开全乡选举大会，到会的选民达264人，选民参选率为96.1%。以无记名投票方式选出代表9人，其中彝族6人、三苏族2人、汉族1人，所有代表中妇女有3人。原有的26名干部继续当选的有23人，新当选干部7人。（4）召开乡人民代表会。4月3日，成立小冲乡人民代表会，议决正、副乡长人选并成立6个委员会，由6个委员会主任组成乡委员会，并明确各委员会分工职责。决议人民代表会及民政、财粮、文教卫生、武装各委员会每月开会1次，生产合作委员会每10天开会1次，治安保卫委员会及乡委员会每半月开会1次。

在这次普选中，选举始终围绕着农村互助合作进行。在选民登记过程中关于选举意义的宣传主要讲发展生产及建立互助组的意义。如在4月1日的选民大会上“贯彻普选的意义，交流互助组的经验，宣传认购建设公债的意义”，选民“当场认购公债达157.5万元”。而在选举的过程中也是“先搞互助组，再进行普选工作，紧密结合生产”。整个选举过程完全由区公所与主要乡干部[103]主导，尤其是代表候选人的产生过程并没有乡民的具体参与。

从选举的成效来看，由于事先按照民族身份划定候选人，所以当选代表在身份上体现了民族平等与民族自治的特征。代表们“认识到我们真正是当家作主了，政权真正是人民的了”。普选工作也促进了互助组的发展，普选之后全乡共组织了13个互助组，生产也有了大的提高。“全乡女的开挖了72亩棉花地，已下种30亩；7亩包谷地栽了6亩。男的犁地耙田整埂子，积极准备栽秧”。[104]当时同处于第三区的其余乡镇的普选情形与小冲乡类似。

由以上1954年小冲乡的普选可知，在实际的政治过程中选民只能在党组织认为值得信任的候选人中选择自己的代表。在候选人产生的整个过程中，上级党组织起着至关重要的作用。这种选举模式在宝秀地区历次的基层政权组建与换届中均表现得淋漓尽致。1962年宝秀区进行社队调整，重建小公社，召开社员代表会议以选举产生各公社管理委员会及监察委员会。在召开社员代表大会之前，由“区委研究提出了各公社管理委员和监察委员会后（候）选名单，交筹备委员会讨论同乙（意）后，提交社员代表大会选举”，“公社主要干部先报县委批准”。而各公社的党支部的选举也与公社委员的产生相同，“先由区委提名各支部的委员后（候）选名单”，“总支委员报县委批准”，“然后召开党员大会，选举产生”。[105]可见，当时的基层选举是由党委主导的。1963年宝秀地区基层选举情况见表4-2。

从“四清”运动一直到十一届三中全会召开，基层干部的选任与基层组织的变动完全为“阶级话语”所操控。由于轰轰烈烈的群众运动对各级组织和政治权威的冲击并不利于国家控制乡村社会，1971年以后国家逐渐着手恢复基层党组织，以加强对乡村的控制。但在基层党组织的改选过程中，公社党委和大队党支部是完全的主导。处于科层官僚体制末端的人民公社是国家行政体制的基础，由上级党委、政府任命公社一级干部是政治运作的需要。虽然生产大队及生产队一级的干部不属于国家行政人员序列，但是其设置的主要目的是完成国家任务，其授权主体无疑也是由公社所代理的国家。虽然黄宗智的研究认为基层政治生活中生产队干部是一个吃力不讨好的工作，且生产队干部的任免与农民的切身收入相关，所以农民们会认真选择队长[106]。但是生产队队长的最终任命则必须经过生产大队与公社的认可，在基层政治生活中生产队干部的权力仍然主要来自上级党组织授予。从公社化运动初始直到十一届三中全会召开，乡村选举政治在基层政治过程中的社会治理功能十分有限。

表4-2 宝秀地区1963年基层选举基本情况统计

第四节 统购统销体制下的征粮、纳税与分配制度

人民公社制度与统购统销体制，是中华人民共和国建立初期直至改革开放的前30年国家控制乡村社会的体制性保障。从政治社会学的角度来看，税收制度并不是一个简单的财政问题，“它必须以权力的竞争、权利的制度化配置为背景”[107]。由中国共产党建立的新中国对政治资源的军事性控制与对经济资源的暴力型配置方式决定了国家一方面需进行乡村改造，发展农村经济；另一方面则需通过对农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源。[108]基于此原因，在中华人民共和国早期的基层政府中也很少看到有价值的财政预算。因为在区、乡以及之后的公社体制下，国家对农村产品的统购统销制度使得基层各级政府与组织的主要功能仅在于文件的传递和监控乡村，而各级政府组织“都将绝大部分成本外部化到被管制者身上”，所以，“从税收资金或公共开支方面来看，执行机构的运行相对廉价”[109]。传统的国家与乡村关系，政府的职能在乡村百姓的眼中被简化为抽壮丁和征钱粮，也因此传统社会国家与乡村的冲突主要集中在钱粮征收方面。

人民共和国下的集体主义和生产要素的公有制，使得“国家与农民只是分配者与生产者的关系，不存在从农民手中提取税收的关系”，“国家不与农民直接发生冲突”[110]。基于此，人民利益、国家利益等政治话语支撑的“集权式乡村动员体制”，通过以“计划”为主要特征的统购统销，在农村社会生活中通过征粮、纳税及分配充分体现了国家对乡村生产资源的完全控制，进而造成基层社会对国家的完全依附特征。统购统销在当时的农村生活中表现为“定产”“定购”“定销”的所谓“三定”政策。

一 新中国成立初期的征粮与统购政策的确立

石屏县在民国年间及以前的农业税统称“田赋”，按田地亩积，分三等九则缴纳。按1935年石屏县清丈田亩数计算，“田亩共计195049亩，税额共计24784元”。中华人民共和国建立后，农业税被称为“公粮”，以征收稻谷为主。在人民政权建立之初，各方所需甚多，尤其为追剿国民党残部及土匪，军粮筹集是新政权工作的中心任务，为完成任务并体现新政权的权威，石屏县在各区乡成立征粮队，一边进行社会主义宣传，一边进行对敌斗争，从乡村社会大量征集粮食。

1949年和1950年，为支援清匪反霸、恢复和发展生产建设，规定公粮以征赋额计算，实行田地多者多出、田地少者少出、无田地者不出的合理负担，采取一次分配、一次征收。凡赋额在1元以下者免征。1952年农业税按各户全年人均农业收入定率累进征收。起征点为121斤，每年年收入在120斤以下者免征，对收入在20万斤以上的地主，税率可达8%。此外根据耕作性质，如自耕、出租、雇农经营等分别规定税率，进行征收。[111]从表4-3可见，当时石屏县新政权向地方征粮过重，四个区均未能完成最初的公粮征集任务。全县四区最初的公粮任务数与之后的调整任务数均高于民国时期的粮食征购数。在征粮过程中，掌握大量土地的地主对新政权采取了诸多抵制与不合作的行为。仅从这一点来看，刚刚建立的人民政权为推行政策、完成地方建设任务，打破原有的土地所有制以重构乡村秩序也是必然的选择。

表4-3 1949年石屏县各区征粮与解放前赋额对比

就宝秀地区而言，在公粮的征购过程中没有按照各乡均摊的方式进行，而是依据各乡田地亩数与耕地情况分配公粮任务的。如表4-4所示，1950年宝秀区全区人口13735人，按照之前产量及民国时田亩赋银数将全区所应负担的公粮分作59109.7224分，全区平均每人负担4.3分。在征粮过程中，依据多地多征、少地少征的原则，卢营每分负担粮最高为13.89斤，许刘营最低为6.83斤。贫富差距不是很大的金鸡冲全村96%的农户负担了公粮，而土地相对集中的宝秀街只有49.2%的农户负担了公粮。

表4-4 1950年宝秀区基本情况调查

1952年石屏县除土司地区没有进行土地改革外，全县其余地方均完成了土地改革。1953年，中共中央和政务院分别于10月和11月发布《关于实行粮食计划收购与计划供应的决议》《关于粮食实行计划收购与计划供应的命令》，要点是：（1）国家按计划向农村余粮户收购粮食；（2）非农业人口和农村缺粮户由国家定量供应口粮；（3）粮食由中央统一领导、统一计划，各级政府分工负责管理；（4）国家经营粮食市场，严禁私商行为。1955年，国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》《市镇粮食供应暂行办法》，对农村粮食实行定产、定购三年不变，定销一年一变的政策。

农村的统购统销经济体制到这时被完全制度化，国家向农村的征调与收购力度不断加大。1953年，上级政府对农村粮食产量缺乏调查研究，盲目制定征粮任务，造成1954年石屏农村春夏普遍缺粮，形成国家向产粮的农村返销粮食的非正常现象。从表4-5数据来看，1955年国家向石屏农村征购的计划完全超出了农村实际的承受能力。石屏县13个群众基础较好、较早实行土地改革的农业合作社在当年均未能完成国家计划的生产数，自然也无法完成国家的征购数。有些合作社仅完成全年生产计划的50%，按照货币来衡量劳动力每天所创造的价值绝大多数远低于计划数。在表中所列社员减产的原因中，除去干部误工等非劳动力因素外，农民的实际劳动力被归为减产的主要原因。虽然1955年大部分农户的收入有所增加，但是国家过量的征购使得当时农民的生活依然相当拮据。

国家的过度征购以及同样是劳动者的工人收入明显高于农民，使得乡村社会普遍充满着不满情绪。1957年，石屏县李某写信向云南省人民委员会反映工农生活差距太大，运输社社员、伐木工人、机关工作人员、木匠、泥水匠、工厂工人的工资按货币计均明显高于农民，甚至是农民劳动工分折合货币的2倍以上。云南省人民委员会回信认为解放前后农民生活有很大的变化，要农民满足于现状，而且城镇生活成本较高，“工人的劳动生产率比农民高得多”，“工农生活之间保持一个合理的差别也是应该的”。[112]之后随着国家征购任务的加重，城乡居民的收入差距进一步拉大。以至于到1960年代，为减轻对农村的征调，国家不得不限制城镇发展以减少城镇的人口。

表4-5 1955年石屏县十三老社试算分配后社与社员增、减产情况

1958年各地试办高级社，为了进一步理顺社、队关系，分配制度由之前的“三包”（包工、包产、包成本）转变为“以产定工、超产受奖”的分配制度。当时被誉为“最先进的管理制度”的“以产定工、超产受奖”的分配制度，其最大价值在于“改变了社员只关心工分，不关心产量的现象”。[113]在此分配制度下，以强调“三定”为要，即“定产”、“定工”、“定投资”。即由高级社根据往年的产量、出工量指定社下各队当年应完成的工作量，其目的是保证高级社粮食增产的同时给下辖的各队一定的自主性，并调动社员的积极性。该制度试行未久，“一大二公”的人民公社将之前所有的分配制度一律否决，分配以社、队为基础。

二 国家计划为特征的物资供给与分配

1958～1959年“一平二调”的无偿调用人民公社物资与劳动力，给石屏农村造成严重后果。大面积的旱灾和国家并未减少的定购任务，使得大量农村物资被征调，“造成农民口粮水平下降，营养缺乏，加上劳动强度大，农民中出现数千人瘦弱病、水肿病”[114]。之后直到1962年，虽然国家的征购任务并没有实质性的下调，但是面对日益困难的农村社会，公社下的各管理区（由之前的生产大队组成）已不再一味执行上级政策，纷纷采取压低产量、夸大灾情、隐瞒栽种面积来抵制公社过高的征购。针对这种情况，中央提出“统筹兼顾、全面安排、瞻前顾后、留有余地”的粮食政策。

对于中央政策，当时的宝秀公社提出“四个保证”，即保证坚决执行包产政策、保证不搞“一平二调”、保证不增加统管任务、保证按“三定”标准留足群众的基本口粮。在具体的粮食分配上施行“五个等级吃饭”，即依照劳力的不同将每人每天供给的粮食分为五个等级。一级为15～60岁中最强的劳动力、二级为15～60岁中半劳动力和一般劳动力、三级为9～14岁、四级为4～8岁、五级为3岁以下，60岁以上的根据劳力情况分别列入一至四级。规定各等级劳力按票吃饭，节约归己。当然，部分干部对这种分配制度是有疑虑的。有部分干部担心群众煮小锅饭影响出工，怕群众拿米去搞投机倒把，怕群众掌握了粮食不听干部的话。[115]可见，在公社的分配制度上，公社社员与生产队干部之间存在着矛盾，部分生产队干部不惜压低农民的生活标准来维护自己手中的权力。

人民公社初期的食堂制度在一定程度上以集体分配的形式取代了个人分配。为了保证当时仅有的以食堂为基础的社员分配制度的公正性，当时石屏县要求各公社“一手抓生产、一手抓生活”。宝秀公社4位党委委员中有2位负责管理社员的生活，尤其是公社的各食堂。为防止食堂、仓库被异己分子把持，对公社食堂的炊事员、仓库保管员尤其注重其阶级成分与出身。1960年，宝秀公社有炊事员279人，其中党员35人、团员41人，贫农180人，其余则为中农；仓库保管员共71人，其中党员27人、团员8人，贫农43人、下中农27人、上中农1人。[116]当然在实际生活中这种制度安排并不能解释和解决阶级出身纯洁的社队干部却腐败而肥己的现实问题。普通百姓对干部的不满与抵制依然存在。

由公社的供给与分配可知，当时的人民公社作为一个集体在国家面前并没有形成自己独立的利益。“政社合一”的公社乡村组织体系，在一定程度上体现出完全依附在国家利益上的纯粹的劳动组织性质。它“是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织”[117]。在人民公社掌管农村政治、经济、文化甚至生活等诸权力的情况下，农民对于公社的完全依附成为必然，自然这种格局下的农民利益是完全服从于国家意志的。有学者认为，“在集体化的20年中，中国农民大约有一半的时间是无报酬劳动”[118]。在宝秀地区之后的农村生产与分配中，这种判断将会被进一步证实。

1960年，过度的征调使石屏县各公社均出现数量不等的缺粮现象。在以生产队为核算单位的情况下，宝秀公社22个管理区中处于平坝区的郑营、吴营、兰梓营、许刘营、大样营、凤山、茴水、小光山、新寨等村寨6月社员每人供应粮仅为7两。为应付粮食短缺的情况，在之后的几个月里，各管理区按照劳动力情况每人每月按5两、6两、7两不同等级供粮。即便如此，8月大部分管理区已无存粮并出现严重粮荒。其中，茴水管理区在6月缺粮7378斤，到8月缺粮竟达993493斤，全公社到8月共缺粮1143558斤。[119]到1961年，宝秀区共产粮9406996斤，缴纳农业税1372145斤粮，交售给国家1790589斤粮。

以宝秀区小光山公社来看，该公社共有14个生产队，1961年公粮负担数为72619斤，其中依率计征数66019斤、附加数6600斤，较之1960年增加3619斤。该公社公粮负担是该年全年产量的10%左右。[120]在完成国家任务后宝秀区剩余5645450斤粮食，其中5156873斤是社员的基本口粮。参加粮食分配的有20263人（其中劳动力7395人），平均每人分配粮食（包括黄豆等粗粮）2785斤。[121]

在公社内部，之前平均主义的分配方式被一定程度地否定，工分制度使得公社内部社员的收入有了一定的区别。各公社社员的收入分配中，每个劳动力平均收入为110元，其中最高的为340元，最低的为0.4元；而每户平均收入为146元，最高的为700元，最低的为41元。[122]由此可见，公社内户与户之间由于劳动力的不同而有较大的收入差异。从社员实际收入分配的兑现情况来看，在1961年当年社员分配只兑现了大部分，到1962年2月底本应分配的661585元中仍有9958元没有被兑现。[123]

面对过度的粮食征购给农村带来的极大困难，国家对于农业税的征收有所降低。到1964年，当时的农业税率被调整为15%，除国家正税之外，还有部分的地方附加税。就当时宝秀区最大的宝秀公社来看，计税的土地有1981亩，计税产量为726188市斤，按15%的税率计算应纳国家税108927市斤，再加上16336市斤的地方附加税共需纳税粮125263市斤，其中稻谷为86885市斤。[124]宝秀公社当年粮食总产量为1601198市斤，所有粮食被分作三部分，即国家、集体扣留、分给社员。

从表4-6中可见，国家征购和集体扣留粮食占全公社总产量的27.4%。如果以稻谷产量计算，国家与集体扣留的超过总产量的28%。以当时宝秀公社1059户4149人参加分配计算，每人全年能够分配的粮食为280市斤（其中有部分薯类、大豆等粗粮），并且油料大部分被国家征购，当时农民每户平均分配粮食1096市斤。

再依据当时的工分制度计算，公社全年总劳动日为387253个，减去不予计算的733个劳动日外，参加集体分配的劳动日为386520个，每个劳动日折合3角4分。当时宝秀公社30个生产队依集体分给社员的平均收入来看，20元以下的队有5个，20～30元的队有14个，31～40元的队有5个，41～50元的队有2个，51～75元的队有3个，76元以上的队仅有1个。[125]从以上两个方面可知，当时宝秀公社的社员生活仅维持在温饱线上下。而在石屏县各公社中，地处平坝的宝秀公社耕地数量与质量都是比较好的。由此推知，石屏县大部分公社的社员收入至多与宝秀公社社员收入持平甚至更低。虽然粮食年年增产与丰收，但由于国家征购与集体提留，石屏县农民的生活并没有发生大的改观。

表4-6 1964年生产队主要农产品分配情况（宝秀公社综合表）

1965年，云南省确定对生产队增产粮食实行国家、集体、个人的“三三制”分配政策。当年，石屏县农产品分配中，国家部分由公余粮、“三三制”粮、超纳粮三部分构成，三项合计占总产量的20.3%，比1964年的实际入库数增加8.8%。集体扣留占总产量的7.5%；社员分配量占总量的71.5%，每人平均口粮448斤。除分配粮食外，社员每人分现金15元2角。就单个生产队而言，当时的经验是“生产队的各项扣留比例一般应当控制在可分总收入的40%左右，社员分配部分要争取达到60%左右”。在社员的分配上采取三七开的生产队有1007个，占生产队总数的61%；采取四六开的生产队633个，占总数的37%；采取二八开的生产队3个。按不同比例，社员平均口粮在550斤以上的有257个生产队，200～300斤的有182个生产队，不足200斤的生产队有42个。在生产队内的分配中，“都程度不同地存在超分户和空分户的问题”，许多生产队超分户和空分户数竟占社员总数的20%～30%，也有部分社员“劳动报酬不足以抵交所欠实物折价款”。[126]从这些数据可知，在石屏县渡过了1959～1963年的饥荒后，国家征购数与集体扣留数均有了较大的增加。

之后随着农业技术的改进，农业产量有了较大程度的增长。相应地，国家所征购的比例也不断提高。1974年，当时宝秀公社下辖的13个生产大队[127]产量较1964年均有了较大的增长。宝秀大队较1964年增产超过2倍以上，当年粮食产量达到3426135斤，其中689000斤上缴国家，税率高达26.5%；224612斤被集体提留，占总产量的6.6%；剩余的2520232斤由全大队5644人分配，平均每人分配447斤。[128]在生产大队内部，农民口粮的分配以生产队为单位，由生产队开会研究分配比例。而在实际的分配中，“人口”和“工分”是粮食分配的基础影响因素，所以每个农民的口粮实际上由“口”和“工”比例决定。

在当时宝秀公社的各生产队中，分配比例均为“三七开”。即先在应该分配的粮食中划出30%除以生产队的总人数，这就是每个农民分得口粮的第一部分。剩下的70%除以总工分，得出的商数再乘以每个劳动力当年的工分，构成每个农民口粮的第二部分。两部分的和，就是每个社员从生产队分到的口粮数。宝秀大队当时有15个生产队，其中4个队增产、11个队减产。当年没有储备粮的生产队有6个，其余生产队所储备的55814斤粮食中有19014斤粮食是交由国家代储的。15个生产队中，经分配后社员口粮超过500斤的队有4个，381～500斤的队有9个，低于381斤的有2个。[129]其中四牌生产队每人口粮仅为331.6斤[130]。宝秀生产大队每人平均的447斤粮食，理论上够农民吃一年。

石屏县在自新中国成立初至1985年废除以计划为特征的粮食统购统销体制的36年间，粮食征购与分配的总体情况在《石屏县1950～1985年粮食征购调存一览表》[131]中有较为翔实的记录。由该表可知，从1953年完成土地改革到1978年，除1963年征购粮食为949万斤外，其余年份国家征购均在2000万斤上下，其中1959年竟然达到3622万斤。全县农户人均负担为141.6斤，其中1957年、1959年人均负担在228斤以上。国家所征购的粮食平均占全县粮食总产量的20%以上，其中1959年征购数占全县总产量的49.7%，1957年、1958年、1960年征购数均超过全县总产量的30%。全县人均占有粮食（原粮）数从新中国成立初至1985年始终维持在一个较低的基数，从610斤到334斤不等，36年间人均占有粮食为480斤，其中1963年的人均粮食占有数为334斤，低于1950年的399斤。从这些数据可知，在国家向农村长期的征购与统销推动国家工业化发展和城市现代化的同时，石屏县农村人口的生活状况的改善十分有限。这也即邓小平同志所讲的，改革开放前中国“农村的大多数地区仍处于贫困状态”[132]。

另外，以集体主义为取向的单位性质的人民公社组织，在形式上打破了平均主义而体现出来一定意义上的较低生活水平的“按劳分配”制度。一方面，赋予社队干部一定权力提留本地农业节余，并在很大程度上支配农民的实际分配；另一方面，农民“可以经常体会到党的领导下以集体为基础的项目与自身家庭和村庄福利之间的直接联系”[133]。在农村中统购统销和人民公社体制相互依存、互为表里，最终实现在高度中央集权下以内部“计划”完成工业化所需的资本积累。在农村中，传统的以劳动投入替代资本投入的农业扩大再生产方式被一次次的诸如“大跃进”“农业学大寨”等生产运动所巩固。这种状况最终造成的后果，就是党所领导的国家与集体化公社之间的密切联系以及周期性的乡村政治动员，乡村与农民已完全被纳入国家的政治发展之中。

小结

中华人民共和国建立初的30年的集体化时代，党领导的国家在对权威主义传统进行涤荡的同时，也在一定程度上保留了传统政治中的等级制度与精英阶层。以“阶级”话语为主导的社会改造与国家建设，通过不断的卷入式政治动员参与带来的是日益强化的国家权威，而乡村社会则完全被国家权威所统合。基层社会持续的社教运动与阶级观念的运用，使得新中国在极短的时间内实现了“政权下乡”和“政党下乡”，并将乡村社会完全纳入国家改造与建设的洪流之中。在这一伟大的历史进程中，地处边疆的滇南社会也因各地政治发展程度的不同而呈现不同的特征。江外原为土司所掌管的区域均在民族区域自治的国家制度下被完整地纳入国家政治体系之中，而宝秀地区则如同内地一般自然、直接地融入国家建设大潮。虽然具有民族区域自治的制度环境，在宝秀地区的政治变迁中，民族要素的影响有但不显著，该区域内各族居民的交流、交往、交融已达到相当深的程度。

全能主义的“政社合一”的人民公社取代基层乡镇政权之后，基层社会政治关系也表现为人民公社与乡村社会的关系。虽然就人民公社的职能而言，在大跃进之后其与乡镇政权并无多少差异，但是“政社合一”的体制设计使得人民公社从一开始就是要将公社组织与乡村社会融为一体，“社会中没有一个政治权力机构不能侵犯的领域”[134]。对于乡村社会事务完全的、单向度的控制与支配，是公社体制与乡镇政权本质的区别。乡村社会完全依附于公社的“单轨政治”格局，是这一时期基层政治的基本特征。

从新中国成立初的土地改革、互助组、合作社直至人民公社，农民的政治态度经历了一个从政治热情高涨到逐步冷却、回归理性的过程。其根本原因在于集体化的理想与实施同农民的思维、乡村制度未能协调，对农民利益的忽视是人民公社时期农村经济长期停滞不前的根本原因之一。基于“产权、政权的合一性”，以人民公社为基本形式的基层政权的“政治诉求往往大于经济诉求”[135]。在农村的生产流通环节，除了政府主办的供销社与粮站以外，其他一切商业行为均被否定，农村因之失去了获得独立于国家之外资源唯一的可能。正是因为国家主义的扩张以及党的一元化领导，以“集权化动员”为主要特征的人民公社体制使得国家对乡村社会的控制能力达到了空前的程度。同时，由于国家对于乡村的控制能力低于其对乡村资源的汲取能力而形成的“政权内卷化”（state involution）这一痼疾，被真正治愈。

基层政权在政治、经济、文化诸领域的管治与政治传播，使得乡村不再具有独立的自主性。国家权威划定并领导的空间，也即基层政治与乡村自主的空间。滇南宝秀地区曾经由发达的民间贸易与以采矿业为支撑的乡村自主性在中华人民共和国则成为历史的绝响。国家通过农业税和统购统销的方式最大限度地把农村社会资源向工业领域与城市输送，在快速形成国家工业体系的同时，农村经济长期处于停滞状态。同时，“全能管治”模式下国家控制乡村的制度成本的增加，也预示着基层政治的再次重大变动。诚如有学者所说的，农民并不只是一个制度的被动接受者，“他们有着自己的期望、思想和要求。他们一直有着‘反道而行’的‘对应’行为，从而以不易察觉的方式改变、修正，或是消解着上级的政策和制度”。[136]另外，在农村社会长期的阶级斗争以及路线教育成为当时整合社会的有效手段。

当然，以城市为中心的“文化革命”、权力之争、经济建设，决定了乡村的附属地位。在整体的国家进程中，农村依附于城市的“二元结构”形态，在这一时期形成并进一步巩固。随着以城市为中心的政治文化的转变，作为城市附属地带的农村社会观念与乡村政治也随之转变。乡村社会的再次重组，既体现出传统乡村政治文化与制度顽强的“路径依赖”，也预示着新时期基层政治变动的新方向与时代特征。

如上所述，宝秀地区的基层政治在与内地保持较高同质性的同时，“政社合一”的公社体制通过以政治、经济为基本内容的政治整合，将边疆社会毫无保留地纳入国家一体化的政治进程之中。虽然，此过程中也出现了部分社会问题并凸显了边疆治理实践中的不足，但其所实现的政治一体化对于国家成长的价值与意义则是毋庸置疑的。经过30多年的社会改造与集体化治理，地处边疆的滇南社会已不再是传统“天下”国家观下中央政府治理有限的“边地”，而成为现代主权国家观下中央政府有效统辖的政治地方。虽然，在国家化进程中该地区总是会被打上“边疆”以及“民族地区”的标签，但该地区的政治变迁与进程均属于在国家制度规范下主权国家的“边疆”与“民族地区”。

[1]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000，第56页。

[2]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008，第257页。

[3]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008，第327页。

[4]朱光磊：《当代中国政府过程》（修订版），天津人民出版社，2002，第374页。

[5]谢庆奎：《当代中国政府与政治》，高等教育出版社，2003，第168页。

[6]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第32页。

[7]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008，第327页。

[8]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第35页。

[9]石屏县的土地改革因当地民族分布的情况，分期进行，平坝地区及民族杂居地区的土地改革在1951年底至1952年7月结束。而少数民族聚居且为传统土司辖区的第四区（今牛街地区）的土地改革到1955年通过和平协商的方式完成。

[10]《石屏县委员会党政军民宝秀区1949年发展统计表》（1950年1月30日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-1，第3、5、16、18页。

[11]《石屏县西北区鹿鸣乡农会组织表》（1950年），石屏县档案馆，卷宗号1-2-1，第27～29页。

[12]《石屏县克大乡农会组织表》（1950年），石屏县档案馆，卷宗号1-2-1，第32～34页。

[13]费正清：《美国与中国》（第四版），张理京译，世界知识出版社，2001，第274页。

[14]《蒙自地委关于执行省委召开农代及加强农协的决定》，石屏县档案馆，卷宗号1-2-3。

[15]《石屏县第二区干部调查表》（1951年6月14日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-4。

[16]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第39页。

[17]当时石屏县还没有进行民族识别，县内民族的族属与称谓不统一。在当时档案文件中所看到的“夷”是对当地少数民族的统称，经民族识别后，“夷”被认定为彝族。

[18]〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海世纪出版集团，2008，第319页。

[19]《蒙自区土改复查计划草案》（1952年12月15日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-18，

[20]于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001，第223页。

[21]《我校校长参加土地改革转请征求同意指派工作由》（1952年2月13日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-5，第12～13页。

[22]《石屏县第一、二批展开土改的平坝二十六个乡的综合报告》（1952年5月8日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-18，第64～73页。

[23]《石屏县土改工作小组员会议总结报告》（1952年1月29日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-18，第92～98页。

[24]〔美〕西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志等译，上海世纪出版集团，2007，第313页。

[25]《云南省蒙自区培养提拔干部统计表》（1952年2月30日），红河州档案馆，卷宗号9-1-2，第6、8、12页。

[26]〔美〕巴林顿·摩尔：《民主和专制的社会起源》，拓夫、张东东译，华夏出版社，1987，第180页。

[27]〔美〕西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志等译，上海世纪出版集团，2007，第315～316页。

[28]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第49页。

[29]史卫民：《乡镇改革：乡镇选举、体制创新与乡镇治理研究》，中国社会科学出版社，2008，第501页。

[30]《石屏县人民政府1954年度政府工作总结报告》（1955年1月7日），红河州档案馆，卷宗号21-4-12，第24～29页。

[31]《石屏县人民政府1955年工作基本总结报告》（1955年12月25日），红河州档案馆，卷宗号21-4-15，第11～21页。

[32]《石屏县人民委员会一年来的主要工作情况和掀起冬季生产意见的报告》（1956年12月25日），红河州档案馆，卷宗号21-4-19，第14～15页。

[33]《石屏县第二区吴有名互助组一年来工作情况报告》（1952年12月31日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-29。

[34]《宝秀镇四牌白仁农业生产互助组情况表》（1954年7月19日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-10，第117～124页。

[35]《中共石屏县委生产合作部关于第二批建社工作的总结报告》（1955年10月30日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-13，第102～106页。

[36]《石屏县第三区小光山乡建社工作初步总结》（1955年3月14日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-124，第200～219页。

[37]于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001，第242页。

[38]以上未注明出处的引文与数字均来自《茴水乡转社工作总结》（1956年11月15日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-124，第220～233页。

[39]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第44～45页。

[40]胡必亮：《中国村落的制度变迁与权力分配》，山西经济出版社，1996，第49页。

[41]祝灵君：《授权与治理：乡（镇）政治过程与政治秩序》，中国社会科学出版社，2008，第131页。

[42]六村办事处在中华人民共和国建立之前为金平、元阳、红河、墨江四县的辖区。中华人民共和国成立后，为实施平等的民族政策与区域自治，将四县交界处的哈尼族聚居地区于1955年4月29日设置相当于县级行政机构的办事处，到1958年7月15日，撤销原六村办事处正式成立绿春县。

[43]孙柏英：《当代地方治理》，中国人民大学出版社，2004，第132页。

[44]武力：《1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究》，三农中国网。

[45]武力：《1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究》，三农中国网。

[46]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第123页。

[47]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第113页。

[48]毛泽东：《关于人民公社的构想》，《建国以来毛泽东文稿》（7），中央文献出版社，1992，第318页。

[49]李守经：《中国农村基层社会组织体系研究》，中国农业出版社，1994，第69～70页。

[50]龙武指民国二十三年在当时的“河西、玉溪、通海、峨山、新平、石屏六县结合部地区猛乍武”设立龙武设治局，1949年7月改署为县；中华人民共和国成立后一度仍为设治局，1955年12月30日改龙武设治局为龙武县人民委员会。到1958年8月，龙武县并入石屏县。具体内容可参见李朝旺的《龙武史话》（民族出版社，2005）及石屏县志编纂委员会编修的《石屏县志》（云南人民出版社，1990）的相关内容。

[51]《石屏县人民公社运动总结报告》（1958年11月9日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-176。以下未注明出处的均来自该报告。

[52]《石屏县各公社食堂、托儿组、幸福院统计表》（1958年12月1日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-176。

[53]《办好公共食堂应对好八条》（1958年11月15日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-176。

[54]《石屏县人民公社运动总结报告》（1958年11月9日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-176。

[55]《宝秀人民公社建社总结》（1958年11月20日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-176，第139～144页。

[56]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第157页。

[57]胡必亮：《中国村落的制度变迁和权力分配》，山西经济出版社，1996，第49页。

[58]关于人民公社建立的原因可具体参见秦晖《传统十论——本土社会的制度、文化及其变革》，复旦大学出版社，2004，第295～321页。

[59]〔美〕罗伯特·A.达尔：《现代政治分析》，王沪宁、陈峰译，上海译文出版社，1987，第108页。

[60]单位，朱光磊认为其是中国社会经济和政治生活的基层组织形式。单位既是基层，又是法人。大多数社会成员被安排到一个个“单位组织”中，并依赖其获得个人的权利、身份、需求和合法性。参见朱光磊《当代中国政府过程》，天津人民出版社，1997，第349～350页；邓国胜：《非营利组织评估》，社会科学文献出版社，2001，第23页。

[61]《宝秀区委关于调整社对规模的意见》（1962年11月3日），石屏县档案馆卷宗号26-1-42，第72～74页。

[62]《县委关于当前农村工作的几点意见》（1965年3月25日），石屏县档案馆，卷宗号2-2-160，第35～37页。

[63]以上数据资料源于《宝秀区委关于调整社对规模的意见》（1962年11月3日）、《宝秀区调整社队规模试点工作报告》（1962年11月22日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-42，第72～80页。

[64]张乐天：《告别理想——人民公社制度研究》，东方出版中心，1998，第377页。

[65]《农村社会主义教育运动中目前提出的一些问题》（1965年1月14日），石屏县档案馆，卷宗号2-2-160，第1～8页。

[66]《关于宝秀区党的基层组织情况》（1961年12月20日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-39，第42～48页。

[67]《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》（1962年12月15日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-116。

[68]《农村社会主义教育运动中青年工作的几个问题》（1965年8月12日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-51，第9～12页。

[69]《宝秀公社党委会议记录》（1975年1月～12月），石屏县档案馆，卷宗号26-1-81，第1～16页。

[70]宝秀区在1970年改公社后，之前的宝秀区下辖的13个小公社被再次改为生产大队。

[71]徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，《学习与探索》2006年第6期。

[72]秦晖：《田园诗与狂想曲——关中模式与前近代社会的再认识》，中央编译出版社，1996，第379页。

[73]刘娅：《解体与重构：现代化进程中的“国家—乡村社会”》，中国社会科学出版社，2004，第60页。

[74]杨光斌：《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》，北京大学出版社，2005，第204页。

[75]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第43页。

[76]〔美〕吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，“现代化课题组”译，江苏人民出版社，1995，第513页。

[77]《宝秀区训练党员的报告》（1964年8月12日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-46，第51页。

[78]周其仁：《中国农村改革，国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》，农业部农村经济研究中心编《中外学者论农村》，华夏出版社，1994，第326页。

[79]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第48页。

[80]张乐天：《告别理想——人民公社制度研究》，东方出版中心，1998，第111页。

[81]邱泽奇：《当代中国社会分层状况的变迁》，河北大学出版社，2001，第93页。

[82]于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001，第299页。

[83]《思想与社会》编委会：《托克维尔：民主的政治科学》，上海三联书店，2006，第29页。

[84]〔英〕戴维·米勒等：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社，2002，第229页。

[85]谢庆奎：《当代中国政府与政治》，高等教育出版社，2003，第106页。

[86]《红河哈尼族彝族自治州人民委员会关于贯彻“云南省1958年选举工作计划”的意见》（1958年4月3日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[87]《红河哈尼族彝族自治州人民委员会关于贯彻“云南省1958年选举工作计划”的意见》（1958年4月3日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[88]《石屏县1958年基层选举工作宣传提纲》（1958年4月2日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[89]《石屏县1958年基层选举工作宣传提纲》（1958年4月2日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[90]《石屏县1958年基层选举工作宣传提纲》（1958年4月2日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[91]《关于选民资格审查中的若干问题》（1958年4月1日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[92]《石屏县一九五八年选举工作意见》（1958年4月1日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[93]《代表名额分配意见表》（1958年4月1日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[94]仆族，又称“仆拉”、“仆喇”，经民族识别认定为彝族的支系。

[95]三苏族，为“聂苏颇”（“三道红”）、“聂苏泼”（“花腰”）、“山苏”的合称，在民族识别时认定为彝族的支系。

[96]《石屏县第三届基层选举工作报告》（1958年6月21日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[97]《宝秀镇第三届选举工作总结》（1958年5月20日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-65。

[98]《石屏县第三届基层选举工作报告》（1958年6月21日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-59。

[99]《宝秀镇第三届选举工作总结》（1958年5月20日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-65。

[100]《宝秀镇第三届选举工作总结》（1958年5月20日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-65。

[101]张静：《基层政权：乡村社会诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第168页。

[102]僾尼族即民族识别后的哈尼族。

[103]这里的乡干部实则受上级区公所完全信任的党干部，其政治权力完全来自区公所，而区公所只是县政府的派出机构，所以其政治权力完全来自县政府及县委。所以乡政府的政治权力也间接地来自县政府与县委。

[104]以上未注明出处的引文与数据均来自《小冲乡普选总结》（1954年4月5日），石屏县档案馆存，卷宗号26-1-10。

[105]《宝秀区调整社队规模试点工作报告》（1962年11月22日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-42，第75～80页。

[106]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，2000，第188～190页。

[107]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第131页。

[108]于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001，第286页。

[109]〔英〕帕特里克·敦利威：《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释》，张庆东译，中国青年出版社，2004，第205页。

[110]祝灵君：《授权与治理：乡（镇）政治过程与政治秩序》，中国社会科学出版社，2008，第133页。

[111]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第316、322页。

[112]《人民来信来访关于工农生活差别》（1957年），石屏县档案馆，卷宗号2-3-46。

[113]《“以产定工，超产受奖”是个宝》（1958年6月6日），红河州档案馆，卷宗号9-1-28，第24～30页。

[114]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第290页。

[115]《宝秀公社关于召开社员代表大会贯彻省委十大政策情况的总结报告》（1960年9月12日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-33，第11～16页。

[116]《宝秀公社生活情况报告》（1960年7月13日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-36，第88～90页。

[117]王颖：《新集体主义：农村社会的再组织》，经济管理出版社，1996，第200页。

[118]徐欣欣：《当代中国社会结构变迁与流动》，社会科学文献出版社，2000，第114页。

[119]宝秀公社各管理区1960年6、7、8月的详细的粮食安排可参见《宝秀公社粮食安排情况统计表》（1960年），石屏县档案馆，卷宗号26-1-37，第59页。

[120]《石屏县小光山公社农业税调整计算表》（1961年），石屏县档案馆，卷宗号26-1-39，第90页。

[121]《全区综合生产大队、生产队主要农产品社会分配表》（1961年5月2日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-39，第69页。

[122]《宝秀区社员收入分析表》（1961年），石屏县档案馆，卷宗号26-1-39，第73页。

[123]《宝秀区社员分配兑现情况表》（1962年2月18日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-39，第78页。

[124]《石屏县宝秀区宝秀公社1964年度粮食和经济作物农业税征收清册》，石屏县档案馆，卷宗号26-1-46，第125页。

[125]《宝秀公社综合表补充资料》（1964年11月28日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-47，第65页。

[126]《石屏县内地农村人民公社（生产队）六五年收益分配总结》（1966年2月10日），红河州档案馆，卷宗号9-1-75，第15～29页。

[127]宝秀公社即1970年之前的宝秀区，13个生产大队即1970年之前的13个小公社。

[128]《宝秀公社一九七四年粮食决算分配表》（1975年5月25日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-76，第1页。

[129]《宝秀公社一九七四年粮食决算分配表》（1975年5月25日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-76，第2页。

[130]《宝秀大队一九七四年粮食决算分配表》（1975年5月19日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-76，第8页。

[131]石屏县志编纂委员会：《石屏县志》，云南人民出版社，1990，第294～295页。

[132]《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993，第10页。

[133]〔美〕西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海世纪出版集团，2007，第321页。

[134]邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史和微观行动的角度看》，（香港）牛津大学出版社，1994，第71页。

[135]杨光斌：《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》，北京大学出版社，2005，第210页。

[136]高玉凌：《人民公社时期的中国农民“反行为”调查》，中共党史出版社，2006，第192页。

第五章 改革开放以来基层政治再造与乡政村治

改革开放与国家法治化建设，使基层政治结构、政治过程、乡村社会的政治文化均发生了重大变化。这一时期民族区域自治制度得到了确认与巩固，基层政治结构最显著的变化是恢复区乡建制、城乡二元结构的治理模式与趋向法制化的基层治理与选举秩序。制度的再次调整带来了国家与社会关系的大变化。一方面随着社会经济的繁荣与国家税费改革，沉寂许久的乡村社会逐渐远离政治且日渐活跃；另一方面随着经济的发展，乡村社会的维权意识与经济意识也推动了基层政权的民主与契约化倾向。当然，由于受到国家政治体制的影响与制约，这种趋向始终处于官治与自治的角力之中。在此时期，最引人注目的是乡村两级的民主取向的基层选举。带有自治性质的村委会选举与全县范围内的乡镇长与乡镇党委书记直接选举，再次开启了我国基层政治体制改革的大门。由大规模的地方选举带动的国家与社会关系渐趋优化与合理，乡村社会呈现选举型的政治秩序。当然，由于在制度设计上缺乏宪法依据及其实验性质，这种民主化取向的乡村政治变革凸显了我国政治发展的政策影响，其绩效由于政策的可变与不确定性而大打折扣。

第一节 民族区域自治法制化下的基层政治改革与发展

回顾中华人民共和国建立至改革开放之间的宝秀地区，其虽然处于民族区域自治地方，在基层政治过程中除了偶尔看到干部选任上的民族与地区因素外，作为国家基本政治制度的民族区域自治制度在乡村政治中并无太多特殊性的体现。1977～1979年，云南省通过拨乱反正、平反昭雪等方式逐步恢复、落实民族政策。这期间虽然部分自治州的建制得以恢复，但是“包括大理、楚雄、红河、西双版纳、德宏、怒江、文山、迪庆8个自治州在内的云南各民族自治地方，实际内容上并没有完全恢复，各民族自治地方工作跟其他地区并没有多少区别”[1]。1982年《中华人民共和国宪法》和1984年《中华人民共和国民族区域自治法》，是民族区域自治制度的法制保障。之后云南的民族区域自治地方才真正恢复并新建了一批民族区域自治地方。

就基层社会而言，“三级所有、队为基础”的人民公社体制自建立以来在实际乡村管理中暴露出诸多问题，以致其乡村整合功能相对有限。在“大跃进”和“文化大革命”期间，解决公社弊端的“传统办法就是超经济的政治强制，是持续不断的开展阶级斗争和路线斗争，是不遗余力地向农民灌输社会主义思想”[2]。但随着十一届三中全会的召开和农业经营体制的改革，以“集权式乡村动员体制”为特征的人民公社也失去了继续存在的依据。基层政治结构的变革成为时代之必需。从改革开放至今，云南省基层行政体制经历了三次大的变革，分别为：（1）1982～1984年废除公社、建立大区小乡的行政区划体制；（2）1986～1988年的撤区建乡，以原来的区为乡镇，原来的乡镇为村公所（办事处）成为乡镇派出机构的行政体制；（3）1999年建立健全村民委员会、实行村民自治的村级政治体制改革与撤乡并镇。

一 大区小乡制与党、政、经关系

在石屏县进行基层体制改革之前，由于农村经济经营方式的转变，公社组织下的生产大队、生产队也发生了变动，当时的宝秀公社下的生产大队及生产队规模进一步缩小。在1979年，宝秀公社生产大队对农业资源的控制能力的下降造成下辖的生产队对于乡民的约束不再得心应手。公社与乡民博弈的结果就是宝秀公社所辖的生产大队及下辖的生产队进行了再次划分与合并，总的趋势是各生产队的规模被缩小，原来的28个生产队被划分为44个生产队。[3]

1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》第十五条规定：“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年10月《中共中央、国务院关于政社分开建立乡政府的通知》发出后，政社分开、建立乡政府的工作陆续在全国展开。当时全国废公社建乡镇有三种模式，即一社一乡制、大区小乡制和大区中乡制。其中大区小乡制多被云南、广西、广东等省、自治区所采取。[4]所谓的“大区小乡”制就是以原公社为区，生产大队为乡，乡政府工作人员不超过7人。这种建制与新中国成立初期的基层行政结构基本相同。

云南省的基层政权改革从1982年底就开始在13个地、州、市的15个县进行试点。红河州的试点县是地处边境的金平县。在试点工作的基础上，1983年5月，中共云南省委和省政府联合颁发《关于改革我省农村政社合一体制的试行草案》，该草案认为云南边疆民族、山区众多，地理条件复杂，为稳定边疆、便于团结村民而选择大区小乡制。之后结合《中共中央、国务院关于政社分开建立乡政府的通知》和1983年中共中央《关于当前农村经济政策的若干问题》，云南省发出省委（1984）3号文件，指出基层政治体制改革的任务就是“要把政社分开，建立乡政府，尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。关于区乡的设置，“原则上以大队管理范围为基础建乡，以公社的管理范围为基础设区。少数规模太小的大队适当合并建乡”。少数民族聚居的地方可以设民族乡。[5]在该文件下发后，云南省从（1）区乡政权建设实行党、政、社分开，（2）基层干部制度的改革与干部任用，（3）建立区、乡一级的人民代表大会制度三个方面改革公社体制。

石屏县在基层政权改革前有12个公社、1个镇、113个大队、1583个生产队、978个自然村，共有居民245693人，其中汉族123114人、彝族114869人、傣族5958人、哈尼族819人、回族750人及个别其他民族人口。当时的宝秀公社有13个生产大队、193个生产队、34845人。[6]石屏县基层政权体制改革于1984年5月完成，以原公社范围为区的范围，区为县政府的派出机构，不作为一级政权实体；乡的范围除原宝秀公社的小官山大队分给石灰塘乡，牛街的弥勒大队分给者孔乡，改龙武、龙朋、坝心、宝秀四大队为区属镇外，其余均以原大队管辖范围为乡（镇）的行政区域。全县分设11区1镇，辖105个乡、3个民族乡（马鞍山、六家山、新城乡均为傣族乡）、4个区属镇、3个农村办事处。[7]在乡下设村民委员会，作为村的自治机关。

此次基层政权体制改革的干部情况是这样的，在改革前石屏县公社干部的编制原定326人，实际配备314人；改革后新定干部编制仍为326人，实际配备299人。区（公社）一级的主要干部在改革前后有了重大变化。改革前，公社正副书记、正副主任总人数为67人，均为中共党员，其中妇女干部1人、少数民族干部39人；年龄50岁以上的18人、41～50岁的27人、31～40岁的21人、31岁以下的1人，平均年龄47.38岁；接受大专教育的2人、高中9人、初中36人、小学20人。经过基层政权体制改革，之前的67位公社级主要干部留任区领导的36人，调动工作的4人，安排一般工作的6人，离退休的4人，安排做督察员的12人、巡视员的5人。经过干部的调整与重新配备，区（镇）正副书记、正副区长共63人，其中中共党员52人、妇女干部2人、少数民族干部28人；其年龄50岁以上的2人、41～50岁的27人、31～40岁的26人、31岁以下的8人，平均年龄38.53岁；接受大专教育4人、高中23人、初中28人、小学8人。可见，在改制后区级干部的党派身份不再是铁板一块，少数民族干部人数有所下降，干部较为年轻，教育水平则有显著提高。

区以下的乡（生产大队）一级的干部。原公社体制下有113个大队，主要干部有349人，其中中共党员240人、妇女3人、少数民族干部154人；年龄50岁以上的69人、41～50岁的115人、31～40岁的47人、31岁以下的18人，平均年龄43.4岁；接受高中教育的9人、初中50人、小学190人，其余100人没有接受过学校教育。生产大队改为乡政府后，设105个乡、3个民族乡、4个区属镇、3个农村办事处，较改革前多了2个乡级组织。原362名大队干部中留任222人，落选140人；乡干部共配备452人（平均每个乡级政府不足4人），其中主要乡干部344人。此344名主要乡干部中中共党员244人、妇女26人、少数民族干部22人；年龄50岁以上的9人、41～50岁的88人、31～40岁的115人、31岁以下的132人，平均年龄32.72岁；接受高中教育的67人、初中156人、小学121人。[8]

由以上数据可知，石屏县在1984年基层政权体制的改革中，区、乡两级的基层干部编制并没有大的变化，但是干部的平均年龄、受教育水平均有了较大的改变，基层干部队伍的年轻化与知识化有了一定的体现。另外，公社体制时期公社一级干部的清一色中共党员身份特征被打破，改革后非党人士进入区一级政府组织之中，乡一级非党干部的大量存在也从形式上体现了党政职能分开的努力。

当时乡以下的农民社会在改革前，除按上级政府授意组建的农民协会外并无固定的村级组织，改革后石屏县的912个自然村建成874个村民委员会，基本1个自然村设1个村委会，也存在1个自然村设数个村委会或数个自然村合建1个村委会的情况。村委会下辖由之前生产队改组而成的合作社，合作社依照1队办1社与数队1社的原则对原有1582个生产队进行较小规模的调整，共建1405个合作社。就村级干部而言，公社体制时期有生产队干部4224人，改革后村委会干部减少到3330人。[9]无论改革前后，村级干部的补贴均由生产队或村委会农民负担。

宝秀公社改区之后，之前下辖的13个生产大队一律改为乡。此期大区小乡制下乡村建制以兰梓营为例来看。1984年3月，兰梓营大队依照《地方组织法》中正副乡长由乡级人民代表大会选举产生的规定以及《选举法》，选举产生乡（大队）人民代表大会代表51人。于4月5日召开乡人民代表大会，正式成立兰梓营乡人民政府，乡级政权分别成立党支部、人民政府。党支部由正副支书各1人、6位支部委员构成，人民政府设正副乡长、调解委员会、治保委员会、民兵营、科技小组、计划生育委员会、公共卫生委员会、教育领导小组、妇女组委员会等。乡的党、政各组织成员有67人之多，其中仅有正副乡长、党支部书记及乡文书4人属于乡干部序列，其余63人以误工经济补贴的形式发给报酬。我国国家结构形式上的“每一级都管理所有的事情”所形成的五级政府之间“职责同构”加“条块分割”的格局[10]，在小乡制下依然得到充分的体现。在新设置的兰梓营乡下设7个村民委员会，村民委员会由正副主任各1人、委员3名共5人组成。村民委员会由2～3个生产队合并组建，下设治安保卫小组、调解小组作为职能部门。7个村民委员会下辖15个合作社，每个村民委员会辖1～3个合作社不等，每个合作社由1名社长管理。[11]

在此可通过1986年石屏县乡镇情况来看这次改革的效果。干部规模较1984年没有明显变化，仅从1984年的452人增加到456人，为全脱产性质。就干部的民族身份而言，1986年汉族干部有162人，少数民族干部有294人。经过两年的调整，党政分设的乡镇有25个，另外90个乡镇党政仍为一套班子。企业也基本为区、乡政府所直接控制，全县63个乡镇企业中配有203名国家干部，仅宝秀区的7个乡镇企业中，就有国家干部28名。可知，以区乡代替公社体制并没有真正实现党、政、企分开。从基层政府权力机关的乡人民代表大会来看，石屏全县有112个乡级人大组织、2801位乡人大代表。代表大会一年召开一次的有101个，两年召开一次的有11个。[12]乡级人大的职能仅限于选举正副乡（镇）长和审议乡政府报告，虽然基层民主建设逐渐地法制化，但是乡级人大的运行仍停留在形式上。

综合来看，经过1984年的基层政权体制改革，党、政、经并没有完全分开，党、政、经合一的情况在石屏县仍然普遍存在。虽然在干部的管理与任职方面逐渐趋向法制化，并且少数民族公民被大量提拔到区、乡（镇）干部行列，少数民族权利从基层干部的族属身份上得到了一定程度的体现，但是这并不能化解大区小乡制存在的重大弊端。其弊端主要集中在：（1）作为县政府派出机构的区公所编制与机构过于庞大，极易代替乡政府职能，并且其职能部门的不断健全使得其不得不面对政治权力来源的问题；（2）作为一级政权组织的乡的辖区过小，虽然报表上有庞大的组织体系和众多的工作人员，但平均不足4人的干部编制使得改革后集体经济困难的乡工作人员待遇无着落而陷入瘫痪状态，仅4人组成的乡政府也无法实现党、政、经的彻底分开。由此可见，此次基层政权改革并不成功。

二 撤区建乡及乡（镇）村（办）行政管理体制

如上文所述，大区小乡制下的区日益成为不设人代会却具备政府实体的一级行政组织，同时乡政府被进一步虚置，法理与行政的困境使得对其的改革迫在眉睫。在大区小乡制实行后不久，1986年底至1988年，云南省通过撤区建乡对基层政权组织体制再次进行了改革。

1986年9月26日，中共中央与国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，指出在政社分开后，仍有相当多的地方沿袭人民公社时期的领导方法，存在党政不分、政企不分的状况；要求基层政权理顺党政关系，精简放权，健全和完善乡政府职能，建立乡财政，提高乡政府的工作效率。1987年，在区乡体制改革试点的基础上，云南省于同年12月9日发布《关于改革区乡体制的通知》，要求将区乡体制改革与乡镇人员编制、简政放权同时进行。石屏县的区乡体制改革实则在1987年10月已着手准备。

改革的总原则是“区改乡，乡改村公所。乡、村机构设置不增不减。”故此，原11个区改为11个乡，原108个乡、4个区属镇改为112个村公所，城关镇维持原有建制，辖3个办事处为镇的派出机构。[13]后经上级政府的批示，之前的大区小乡制最终改为4个镇8个乡、41个办事处74个村公所。[14]至1988年6月，石屏县撤区建乡改革基本完成，乡镇一级的政权组织明晰化，党委系统与政府系统均有了独立的组织机构和固定的人员编制。改革后石屏县各乡镇人员的配置因乡镇大小而有差异，最多的是牛街乡32人，最少的为新城乡20人。12个乡镇人员编制共300人，平均每乡镇25人。党政人员的配置情况如下，党委书记1人，副书记2人（其中专职副书记1人，由乡镇长兼副书记1人），党委办公室主任1人，组织、宣传、纪检委员各1人，负责青年工作、妇女工作各1人，人武部2～3人；乡政府系统乡镇长1人，副乡（镇）长1～2人，政府办公室主任1人，其余人员则被配备在农林水、财粮、工交乡镇企业、计划统计、土地管理、科技、总务、炊事等岗位。[15]宝秀区的改镇活动是从召开“四个代表会”开始的，所谓“四个代表会”即镇人民代表大会、镇党员代表大会、镇团员代表大会和镇妇女代表大会。最后确立的党政机构工作人员共29人，其中党委11人、政府18人。宝秀镇下辖14个办事处作为镇政府的派出机构。

就新建的乡镇政府而言，由于之前区的县政府派出机构性质，必须面临新建乡镇政府与县级部门派驻乡镇单位的领导体制问题。在此次改革中，依照县级部门派驻机构的性质对其的领导管理体制进行了划分。经济实体如供销社、粮管所、邮电所等的管理体制不变，专业部门如税务所、工商所、公安派出所等部门归县级主管部门管理，服务部门如农科站、农机站、兽医站、林业站、水管站、广播站、财政所、卫生所、学校等部门下放给乡镇管理。[16]可知，虽然此次改革试图改变大区小乡制的名不符实与基层管理的“条块分割”现象，但是县级派出机构的大量存在以及之后在基层行政管理体制上形成的“七站八所”的格局使得县、乡关系并不顺畅。在所谓的“七站八所”格局下的乡镇行政中，受益较大的站所如工商、税务、国土等专业部门属县级主管部门领导；无利可图的站所即各服务部门在“放权”的政策下丢给了乡（镇）政府，并由乡财政支持。可知，在管理体制的设计和运作中，县、乡镇政府之间始终处于博弈状态。在文本上表述的“七站八所”，虽由县人民政府的业务主管部门与乡镇人民政府“双重领导”。但在实际运作中，乡镇只能代管党团组织关系，业务工作、人事调动、工资、机构设置等完全听命于上级主管部门，乡镇并不能插手。“七站八所”“各事其主”的局面造成乡镇重要的社会管理权被“条条”机构所侵占，而“块块”机构的地位更加尴尬。[17]

1991年，云南省对基层行政管理体制的调整主要集中在村公所、办事处一级，村（办）干部的选聘法制化与待遇的财政化使得村（办）一级行政机关得到规范。1996年，根据云南省“精简上层、充实基层、理顺关系、合理设置机构和核定人员编制”的乡镇机构改革要求，石屏县各乡镇机构再次改革。这次改革的主要内容是乡镇机构设置、人员编制及“七站八所”的管理问题。上级政府要求此次改革“乡镇不强调党政分开”，“有的工作可以一人一事，有的可以一人兼管几项工作。二三类乡镇更要提倡兼职，不搞上下对口。上级业务部门不得对乡镇的机构设置和人员编制提出统一要求”。[18]宝秀镇由于规模与人口原因被列为一类乡镇予以改革，将之前的党委办公室和政府办公室合并为党政办公室，将之前党、政各职能部门合并为财经、社会事务、乡镇企业、农村经济4个办公室。其中纪委和乡镇人大不设办公室，日常工作由党政办公室办理。关于“双管”的“七站八所”，此次改革中公安派出所、工商所、税务所的思想政治教育和党建由乡镇党委、政府负责，其他工作以业务主管部门为主；其他的如农科站、水产站、计生站、文化站、财政所、土地管理所等17个单位以乡镇领导为主，主管部门负责业务指导。虽然此次改革对之前的“双管”单位的管理与领导权限进行了明确，但依然存在的“条块分割”与基层明确的“党政不分”管理模式使得乡镇政府能力与职能仍受到较大限制。

经过1988年、1991年及1996年基层政治组织的调整，石屏县县级以下的政治行政体制从之前的区（镇）—乡（镇）—村委会—合作社模式转变为乡（镇）—村公所（办事处）—村委会—合作社四级行政管理模式。从行政管理与区划来看，无论1984年的大区小乡制还是1988年撤区建乡时的县下四级管理模式均与《地方政府组织法》以及《村民委员会组织法》不符，缺乏法律依据，并且基层行政与政治过程中的矛盾促使进一步地深化行政管理体制改革。这种乡（镇）村（办）行政管理体制一直延至2003年，乡镇与村民委员会之间的指导、帮助与协助关系经以“撤乡并镇”为主要形式的基层政治体制改革才从行政管理体制上被理顺。

三 乡村管理体制的变革及“大乡制”的建立

《地方政府组织法》第六十八条规定，“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关”，但没有在乡镇之下设置办事处或村公所作为乡（镇）派出机构的条文。另在1987年颁布试行并几经修订的《村民委员会组织法》中，明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。可知，在《村民委员会组织法》中认定在乡镇之下应直接设立村民委员会作为村民自治机构。由以上两部关于国家基层政治组织的国家法律可知，云南省内的乡（镇）村（办）行政管理体制明显缺乏法律依据与行政运作程序。处于乡（镇）与村委会之间的村公所（办事处）既不合法又增加了行政管理的制度成本。这种基层行政管理中的矛盾与弊端在1999～2000年云南大规模的村级体制改革中以及之后的农村税费改革中暴露出来，乡镇区划与乡村关系需进一步调整。

1999年12月28日，在总结前期村级行政体制试点的基础上，云南省通过了《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《云南省村民委员会选举办法》。到2000年5月19日，云南省委、省政府发出《关于改革村级体制实行村民自治的意见》，标志着云南农村村级行政体制改革的全面展开。这次村级行政体制改革的主要内容是“改革村级体制，实行村民自治”。主要方法是将村级行政管理体制改为村民自治体制，将村公所（办事处）改为村民委员会；在村公所（办事处）行政区划范围内设立村委会，在合作社或自然村设立村民小组；改革村干部管理和选任制度，村干部退出乡（镇）干部编制序列，由选聘制改革为选举制。[19]在整个村改过程中，民主与民意得到了一定程度的重视。

从1998年起，随着农村税费体制改革的展开，乡村行政体制也随之发生变动。石屏县的村级行政体制改革经历了由试点到全县推开两个阶段。2000年7月18日，在县委的部署下，全县村级体制改革试点在龙武乡14个村公所先行，全县抽调73人组成的村改试点工作指导组到试点村指导村改。10月9日，石屏县村级体制改革在全县铺开，全县共抽调554人的工作组指导村改。至12月8日，全县村级体制改革结束，原村公所、办事处退出国家行政序列而一律改为村民委员会，实行村民自治，原村委会改为村民小组。此时，全县共有4镇8乡、115个村民委员会、946个村民小组。[20]经过这次村级体制改革，之前县下乡（镇）—村公所（办事处）—村民委员会—合作社的四级行政体制转变为“乡（镇）—村民委员会—村民小组”的三级行政体制。在中东部省区早已形成的“乡政村治”的农村管理模式至此粗具形式。

到2001年，石屏县的乡级政府在撤乡建镇的地方行政区划过程中被再次调整。由于此时设镇的标准是1984年制定的，镇的设置标准相对较低，国务院于2002年决定在新的设镇标准公布之前，各省、自治区、直辖市暂停撤乡设镇工作。[21]所以，虽然石屏县基层乡镇经历了撤乡建镇，但是区划变动不大。

到2003年3月29日，“大乡制”下的撤乡并镇使石屏县基层政权发生重大变化。撤并后石屏县辖7镇2乡，宝秀镇与亚房子乡合并为现在的宝秀镇。撤并后的宝秀镇机关设党政办公室、经济工作办公室、社会事务办公室三个职能机构。虽然撤并时核定宝秀镇行政编制48人、工勤人员编制5名，但是在实际的撤并过程中，意图精简机构的撤并工作并没能使新的宝秀镇机构缩小，反而进一步扩大。因撤并时既无分流渠道也无财政后盾，之前宝秀镇与亚房子乡的所有工作人员只得一揽子合并，造成合并后的镇政府及下属单位人员严重超编。

从2003年9月10日石屏县机构编制委员会办公室的《关于调整乡镇区划后宝秀镇机构设置、人员编制及有关问题的意见》来看，撤并初期镇党委主要领导5人（1名为镇长）、人大主席1人、镇武装部部长1人。合并后的镇下辖：（1）行政职能事业单位：财政所（6人）、计划生育办公室（7人）；（2）纯事业单位：农业技术推广站（12人）、畜牧兽医站（11人）、水产技术推广站（4人）、农机管理站（8人）、农村经济管理站（4人）、文化站（3人）、广播电视站（2人）、水利水土保持管理站（7人）、林业工作站（8人）、计划生育服务所（6人）、宝秀中心医院（64人）、乡镇企业管理工作站（12人）。以上两类单位组织中，除乡镇企业管理工作站实行自收自支的自给制度外，其余均为财政供给制。此外，县级部门驻镇派出机构有县国土资源局宝秀分局，县宝秀司法所，县宝秀派出一所、二所，县人民法院宝秀法庭，县宝秀劳动保障所。至此，宝秀镇基层政权格局基本定型。

关于制度变迁的动力，新制度经济学家诺斯认为，对于一个社会中以产权为核心的正式“制度安排”[22]，国家（政府）发挥着最为重要的制度供给和变迁的主导作用，所以由国家提供的博弈基本规则就是使得社会产出最大化并实现统治者的租金最大化。[23]新制度经济学关于制度变迁的理论，对于理解中国改革开放前后基层政治的变化有很大的启示。从十一届三中全会至今宝秀地区基层社会从“统合关系”的公社体制向“乡镇有限主导的分立体制”的转变来看，在近30年的基层政治变迁过程中，国家始终主导并推动着基层政治的重构与发展。虽然乡村政治结构的变革源于农民自发行为所推动的农村经济体制变革，在这个体制激变时期，基层社会在具体的环节上表现出了一定的自主性，但是由于国家自上而下的“制度安排”使得乡村的自主更多地依附与认同于国家权威，国家权威依然是基层政治变迁的主导。

在此期间发生的从公社体制时期的国家与乡村的全面统合关系，转变为由乡镇代行的有限主导的分立关系，表明国家力量有限退出乡村使乡村拥有了相对独立于乡镇之外的自主空间与资源。由于公社体制转变为乡镇体制后，基层政权的政治权力被大大压缩，乡镇对乡村的政治、文化、经济的干预能力被极大削弱，农民外出和生产经营的自由使得乡村社会渐次发育起来了。阶级观念退出乡村以后，乡村社会被再次重组，家族复兴、社会分层以及维权均表明乡村社会摆脱国家完全控制的倾向。村民自治虽然在宝秀镇于1999年才被真正实践，但是地方自主空间除国家赋予外，民众的维权意识与契约观念则随着地方经济的发展而逐渐增强。就组织形态变化最为激烈的基层政权而言，乡镇政府除了代表国家管理地方并完成各项任务外，在放权与搞活地方经济的过程中，乡镇政府也逐渐生发出既独立于国家又脱离乡村的自主利益，众多干部被配备到各乡镇企业甚至担任乡镇企业法人就是乡镇自身利益滋长的表征。加之市场经济大潮下由于缺乏合理激励机制出现的乡镇干部行为的短视与逐利，使得国家与乡村、乡镇与上级政府、乡镇与乡村社会的关系较之公社体制更加纷繁复杂。

第二节 变革社会中的基层政治权力结构

关于中华人民共和国建立以来的基层政治格局，徐勇教授认为以人民公社体制为核心的“政权下乡”和“政党下乡”打通了农民与国家的政治联系，但是依靠外部力量所构建的乡村农民为政治主体的政治意识并不能真正构建以农民为主体的乡村治理体系。[24]在基层的政治生活中，政治权力是决定一切的力量，但是由于“政治权力只是经济权力的产物”[25]。乡村经济体制转型及税费制度的调整所带来的经济权力的变动，使得国家与乡村的关系及其基层政治权力格局也被不断地调试。关于改革开放以后中国基层政治的基本特征与形式，有很多学者进行过探讨。其中“乡政村治”[26]和“县政”“乡派”“村治”[27]模式在学界被广泛认可。在改革开放前后，基层政治变化最大的就是在“三级所有”体制下的处于农村行政结构最上级的人民公社在改革之后变成了国家行政官僚体制进入乡村社会的最末端。这期间的变化凸显了国家权力对基层社会控制力的下降与乡村社会自主性的提升。正因如此，在乡政村治的权力格局下，乡镇与村级自治组织的矛盾与博弈成为基层政治过程中的常态。

一 基层党组织、政府机关及其干部

就政治权力向权威的转化而言，通常有两种途径：其一为意识形态的发展与传播以论证其政治体系的合理性；其二为由政治体系的政府通过对政治经济资源的合理化安排而导致政治体系中成员的利益、选择的满足和平等而获得政治权威。[28]前者多为传统社会政府所采用，后者多在自由和民主的话语下得到实践。就中华人民共和国农村政府过程而言，无论政治体制抑或经济体制的建设与制度创新均是由“代表国家的党中央进行设计和推进”的。[29]农村率先在经济领域的承包制解构了人民公社的存在依据，中央却依然将之纳入人民公社体制之内，在经济体制完全变革的推动下基层政权的改革才姗姗而至。然而缺乏有效管理制度的承包引发的却是对集体财产的过度拆分。这种过度的拆分使得之后乡村集体积累因缺乏制度保障而长期无着，相应地乡村的公共产品供给因缺乏公共积累而长期匮乏。农村基层组织瘫痪、干群关系恶化、地方恶势力兴起均使得乡村长期处于失序状态成为一种较为普遍的现象。在基层社会这种失序状态下，县、乡（区）、村各级行政组织形成错综的权力格局。

改革开放初期，乡村的政治结构依然是党的一元化领导体制。“不管是通过党支部还是生产队长，每个农民都直接感受到了国家的权力”[30]。在《宝秀公社组织情况》的报表中可知，宝秀公社党委领导并管理一切乡村事务，公社下辖的13个生产大队是清一色的大队党支部书记兼任大队长、党支部副书记兼任副大队长。在《宝秀公社干部情况》中，党委书记是公社最高领导，其下为公社各行政职能部门，而且各部门负责人均为共产党员。[31]之后，在清理“四人帮”、恢复政策过程中，党的一元化领导再次通过动员型的政治参与方式被进一步强化，“自七七年八月党委举办培训落实政策骨干49人的学习班以后，各支部召开会议培训人员1204人，在党的一元化领导下开展工作”。在一年多的时间里，“全社先后召开批判会195次，其中万人大会2次，千人以上大会27次，百人以上的166次”。[32]

当然随着农村经济体制变革的深入，党的一元化领导以及政社合一的公社体制逐渐不再适应乡村社会的发展了。基层政治中失序与危机并存。在1981年石屏县及宝秀公社的文件中，多次出现“加强班子建设”的内容，其核心是“坚持架子不垮、班子不散、牌子不倒”，[33]从侧面反映出公社及其干部逐渐失去往日权威的无奈境遇。“农村基层干部队伍思想涣散，多数干部处于软弱无力的状况。”当时宝秀公社的干部，“年轻的感到吃力，叫着等换班”；部分递交辞职申请，“不干了”；大部分“挂名不挂实”，基层组织近乎瘫痪。到生产队一级，干部“更为涣散无力，全公社完全‘躺倒’的有9个队11人，‘半躺倒’的有47个队64人”。甚至有人总结了新中国以来农村基层干部工作的三个困难时期，“一次是反五风以后，一次是‘文化大革命’，现在是第三次。前两次怕的是阶级斗争，这次怕的是对生产体制的改变，怕乱、怕变”。[34]究其原因，在这一时期出现的基层干部不稳定情况主要在于外部没有了对上纲上线阶级斗争的恐惧，内部由于农村经济放活之后自主经营与副业能够带来较生产队干部更优厚的回报。

在1982年4月，宝秀公社下属的生产大队进行了一次较大的人事变动。从当时的任免职务的通知中可知，之前由大队党支部书记兼大队长的任职方式被改变，大队的支部书记不再兼任大队长，大队长一般任大队党支部副书记。[35]通过这次基层干部人事变动，党在生产大队一级的一元化领导被打破，从干部任职的形式上体现了党政分开。但在权力的统属关系上，由于生产队大队长任党支部副书记，相应地也服从于支部书记的领导。所以，党的领导依然主导着实际的乡村政治生活。

在1984年基层政权体制改革后，石屏县实行大区小乡制，乡级党组织与政府在文本上有了清晰的分工与职责。乡党支部的主要任务有：（1）正确贯彻执行党的路线、方针、政策；（2）充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；（3）加强党的思想建设和组织建设，加强思想政治工作，促进“两个文明”建设的顺利进行；（4）协调党、政、经各方面的关系。而乡政府的主要任务是：（1）贯彻执行上级党政机关的政策、法令；（2）执行乡人民代表大会的决议；（3）下达生产计划和农副产品征购、派购等任务；（4）组织落实各项生产任务和各种经济合同的完成；（5）做好优抚安置、社会救济、计划生育、文教卫生、治安保卫、民事调解、民兵训练等工作；（6）抓好其他公共福利事业。[36]虽然这次基层政治体制改革试图实现党政分开，但是从新建的乡级行政组织的内部权力结构来看，宝秀区下辖的1镇13乡中，除宝秀镇及5个乡乡镇长没有兼任同级党组织的副书记外，其余5个由乡长兼任乡党支部副书记，2个乡则是乡党支部书记与乡长一肩挑。[37]由乡党支部与乡政府的任务及主要干部任职情况可知，大区小乡制下的“乡政府工作上无自主权，一切听命于区”。[38]在区管乡的政治结构下，乡只是完成区及县党政机关下达任务的一级行政机构，并不具备政府所应具备的权、责、能，故而，可认为这种大区小乡制下的乡政府并不能称得上完全意义的一级政府。

就区乡行政组织对乡村的控制而言，公社体制下的生产队演变为自治性质的村民委员会，乡村社会从组织与制度上获得了自治权。但是在实际的政治过程中，乡民的自治权并没有体现，区级党委完全掌控着各村委会及合作社干部的任免权。在区乡体制改革完成后，形式上由乡长主导召开各村人民代表大会，选举各村委会成员及各合作社干部，但是村委会成员的任命与罢免并不在乡村也不在乡政府，而完全在于区级党组织。如宝秀区在完成村级选举程序后，于1984年4月26日召开中共宝秀区委会议，“研究决定”各村委会的主任、副主任、会计及各合作社社长、会计人选，并以红头文件的形式正式任命。[39]虽然，被任命的村委会及合作社成员与民选人员没有多大变动，但是村、社干部必须由区委任命的程序表明在基层政治生活中党及其组织的权威与影响。

从乡一级行政组织对乡村的管理而言，仍然受到公社体制“管治模式”的深刻影响与制约。经过体制改革后，宝秀区下辖各乡大多制定了经乡人大会议通过的乡规民约，并由新组建的村民委员会向乡民传达。如《石屏县茴水乡乡规民约》主要条款有：（1）乡民须按时完成国家、乡下达的任务，违者罚款1～5元；（2）土地公有不得买卖、任意侵占，违者除收回土地、没收所得钱物外，罚款10～50元；（4）农田灌水由村委会合理放水，违反者每次罚款3～10元；（7）实行计划生育；（9）敬养老人；（10）禁止乱砍滥伐；（11）违反本规约的罚款，应在当日内交清，过期不交清的，每超过一天加罚2元，情节严重的送交政法机关处理；（12）对违反以上规约立即报案和参加解决的奖给（报案人）罚款的10%～40%；（13）对违反本规约的罚款所得权：村民委员会出面处理的归村民委员会，乡政府处理的归乡政府；乡成立执行小组，设组长1人，组员3人，并按财务管理制度到账公布。[40]这则经乡人大代表通过的《乡规民约》，其内容并没有反映乡民的意愿，均为树立乡级行政组织的权威之举。其条目多缺乏法律依据，尤其是每条都辅之以经济处罚，仍然是之前粗暴的行政管制模式的继续。另，该《乡规民约》关于所得罚款归属的规定更是容易造成乡、村两级组织的矛盾与逐利行为。因农村经济体制改革带来的乡村自主性受到了大区小乡在制度与组织上有形、无形的束缚，区乡政府依然从形式上控制并管理着乡村社会。

到1988年经撤区建乡后，原小乡改为办事处或村公所，之前超编的乡干部以“在职不在编”或辞退等方式被精简。作为乡政府派出机构的村公所干部的待遇与福利也由于“在职不在编”而无着落，在乡政府一味下派工作任务的背景下，乡政府与村公所干部的矛盾逐渐激化。其中石屏县以彝族为主体的牛街乡村公所干部集体退职抵制乡政府的事件最为典型。事件起因是1988年8月19日牛街乡为总结上半年工作、研究下年经济发展计划召开全乡工作会议。当时，全乡11个村公所47名村干部中有32名参会，其中少数民族干部26名。在21日上午讨论经济发展计划时，有村干部抱怨：“振兴经济虽然好，但任务下死命令，提个意见又要开话训人”，并进一步提到村干部的粮油补贴两年多没有兑现，“工作要我们干，报酬又不给，有哪样干场？”一言引起千层浪，参会的村干部群情激奋，声言集体不干了，并邀未参会的村干部一并写辞职报告。在辞职报告中，明确政府解决粮油差价，下乡、副食补贴和奖金、工资问题。乡党委和政府主要干部做各村干部思想工作但均未见成效。之后，在做通村支部书记的工作后事态总算平息。此事件惊动中共红河州州委，在州委及县委的配合下村干部拖欠的工资待遇得到部分解决，32名集体请辞的村干部也未受到任何处分。

由此事件可知，经过1987年撤区建乡改革之后，地方基层干部的利益发生分化。对于村干部而言，之前干部身份的荣耀感与稳定报酬已不存在。村公所虽然是乡镇政府的派出机构，但是村干部在国家行政体制中的边缘化地位和无编制状况，使得他们的身份与利益更接近乡村社会。虽然村干部集体退职事件使得村公所干部的待遇稍有改善，但是由乡（镇）村（办）政治结构形成的压力型行政管理模式并没有变化。在此事件之后，1991年云南省将村（办）干部纳入乡（镇）干部管理，但是村干部身份的再次转变激起的“干部”意识使他们的利益再次远离乡村。当然虽在文件上称将村公所干部的待遇纳入财政，但是在实际工作中，村干部的待遇往往并不能完全落实。村干部对抗乡镇政府的事件仍时有发生。直至1999年，进行村级体制改革，将村公所、办事处一律改建为村民委员会之后，作为特殊时期具有特殊身份的村办及其干部才退出基层政治的舞台。

与基层政权组织变化相一致，基层各级党组织也处于不断调整中。由经济体制变动带来的乡村社会对于政治的远离，使得基层党组织不得不通过各种方式加强组织建设以确保对乡村社会的联系与领导。1991年3月，石屏县在农村再次开展社会主义思想教育，组织了900人的工作队深入各乡村，加强农村基层组织建设。以期建立起“以党支部为核心，村民委员会、合作经济组织为依托，共青团为助手，妇女、民兵组织共同配合”的农村组织新格局。[41]1995年，石屏县委按照中央提出的创建农村基层组织建设先进县、先进党委和村党总支的要求，在全县全面推进农民基层组织建设，成立以县委书记为组长的石屏县农村基层组织建设领导小组。到2000年，全县共抽调873人组成的工作队，分三批深入乡村，“狠抓以党支部为核心的村级组织建设和加强乡镇党委及机关建设”。依照《中国共产党农村基层组织工作条例》，在全县12个乡镇机关成立党总支、政法联合党支部，115个行政村统一建立党总支。在6年时间内，发展基层党员1781名，培养入党积极分子6011名。[42]通过发展党员与组建、规范基层各级党组织，在一定程度上保证了党对于乡村的领导。

从石屏县基层政治权力结构的演变过程来看，从1984年至1999年村公所被村委会取代前的长达15年中，基层政治格局在经历了短暂的“县政乡派”之后，“乡政村（办）治”是石屏县基层政治的基本形态。所谓的“县政乡派”指的是石屏县在特殊的大区小乡制下，小乡的职能与编制均无法单独承担完全政府职能，而只是县府派出机构区的派出机构，实际的基层政治效果则是县政府直接领导着乡村社会。“乡政村（办）治”与张厚安教授所说的“乡政村治”仅有一字之差，但其含义有天壤之别。所谓的“乡政村（办）治”的政治行为主体是乡镇政府，村公所（办事处）作为乡镇政府的派出机构直接管理乡村的特殊政治格局。村公所、办事处代替自治性质的村委会推行乡镇政府的政策、方针，使得在村（办）之下的所谓自治的村民委员会形同虚设。而“乡政村治”模式下的乡镇政府与村委会之间的关系仅为指导与帮助而非“乡政村（办）治”的直接领导与统属关系，乡村社会的政治行为主体是村民也非村（办）干部。

对于基层的乡镇一级政权组织而言，独特的“乡政村（办）治”模式以及乡镇政府所代表的国家权力，使得基层政府通过意识形态话语、组织制度、行政运行机制来管理乡村社会。可见，乡镇政府受上级党、政两个系统的支配与领导，“上面千头线、下面一根针”就是对这种基层政权与政府层级关系的生动写照。纵观1984年改制时的大区小乡制以及1987年之后的乡（镇）村（办）体制，乡级政治组织的职权与主要特点“与作为其上级的县政府和城市的基层政府没有明显的差别”[43]。压力型行政体制与乡镇联系乡村等特点，使得乡级政府极易成为上级政令的推行者而无法体现其应有的自主特性。在基层政治过程中，乡镇政府通过各种手段促使社会政治、经济、文化、人际诸方面发生变化以完成上级要求，疲于应付上级政策、指令与临时任务以及严格的数字化考评达标体系，这严重束缚了乡镇的自主性与创造性。并且，乡镇政府对于乡村资源的有限支配与控制造成的以乡镇主导的有限分立为特征的新的乡村关系，使得政府通过意识形态的传递与指令控制农民社会已不再有力，“乡政村（办）治”也必然过渡到真正的“乡政村治”模式。在完成“政权下乡”、“政党下乡”之后，切实给农民带来实惠与利益的“服务下乡”与公共产品供给的均等化，是新时期树立国家权威最有效的途径。

二 基层权力机关的人民代表大会及其代表

《中华人民共和国宪法》中明确规定各级人民代表大会是权力机关。制定于1979年经2004年第三次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”，“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务”。“地方各级人民政府都对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作”，“乡人民政府执行本级人民代表大会和上级国家行政机关的决议和命令”。

石屏县的地方人民代表大会制度在1980年得以恢复，并进行了县级人大代表的直接选举，同时确立了差额选举的选举原则。但是受到以往组织任命、上级指派的干部任命模式的制约，各地“有的县人民代表大会选举人大常委会主任和县长，选票不够全体代表的过半数，即宣布当选”。[44]对于乡村社会而言，更加有意义并较为彻底的政治参与是为配合改公社体制为区乡体制于1984年2月进行的县、乡两级人民代表直接选举。依据《宪法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，在之前生产大队基础上建立乡人民政府必须符合由乡人民代表大会选举产生正副乡长的规定。该次选举是由石屏县选举委员会领导的，选举工作分四个阶段。（1）宣传发动阶段，工作队进入各区，动员各种组织以会议为主要途径宣传学习《选举法》、《云南省县级人民代表大会代表选举实施细则》和《云南省乡级人民代表大会代表直接选举的若干规定》，划定选区。（2）依据《选举法》进行选民登记与产生候选人，关于候选人，只要有1人提名、3人附议即可作为初步代表候选人，选民提名的代表候选人经3次提名、汇总公布，由各选民小组与选民协商候选人名额以不超出各选区代表名额。此即产生代表候选人的“三上三下”办法。（3）选举前的准备与投票，投票前由选区印制统一的选票、票箱，由选民推荐计票员、监票员等。投票采取无记名方式，各投票站选票经计票员、监票员及选区工作人员核对记录后交选区统一计票；选举产生的代表听取选民意见等。（4）召开乡、县人民代表大会，乡镇人民代表大会选举产生正副乡镇长等。[45]

当时宝秀公社被划分为15个选区，各乡人大代表的选举区以生产队为范围，各乡人民代表大会代表的选区同时设县人大代表选举的投票站。以当时的吴营生产大队来看乡人民代表大会的选举情况。当时吴营大队人口为2126人，被划分为4个选区。四个选区共有选民1263人。乡人大代表的候选人第一选区10人，第二选区11人，第三选区10人，第四选区17人；县人大代表候选人2人。在3月27日选民投票时，县、乡两级人大代表选举同时进行，除第四选区投票率为86%外，其余三个选区投票率均在95%以上。经投票，第四选区产生乡人大代表12人、其余三区均为7人；全大队共选出乡人大代表33人；选出县人大代表1人。在33名乡人大代表中，年龄最大的62岁，最小的22岁；具有初中文化的10人，高中文化的3人，其余20人或为小学文化或没有接受过学校教育。之后在3月30日，召开吴营（大队）乡人民代表大会，参会代表29人，“全部赞成×××同志任乡长”。[46]

通过以上资料可知，1984年的县、乡人民代表选举由于与公社改区、生产大队改乡、农村经济体制改革相配合，所以乡民表现出了较强的参政意识。从选举的效果来看，乡一级的人民代表的选举按照差额选举的方式产生，在一定程度上反映了农民的意愿。但正副乡长的等额选举方式使得在召开乡人代会时代表“全部赞成”以及县人大代表与新任乡镇长重合，进一步确保并巩固了基层政府的“议行合一”特征。党管干部原则与党委干部推荐，是确保基层政治过程中党的领导与党的意志的最基本方式。另，在县乡两级人大代表选举结束、组建了新的乡政府后，各乡召开所属村委会第一届人民代表大会，会议均由新当选乡长主持，会议主要内容是选举村委会干部、公布乡党支部和乡政府组织机构以及乡规民约等。

到1986年8月，石屏县县、乡两级人大代表任期将至，全县举行了换届选举。同年12月2日，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修订。到1987年，云南省酝酿进行区乡体制改革，为体现《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于地方各级人民代表大会是地方国家权力机关、由乡镇人民代表大会选举产生同级乡（镇）长、副乡（镇）长的规定，1987年12月10日石屏县在距1986年县、乡两级人大代表选举仅一年时间又展开了轰轰烈烈的新一轮乡镇人民代表的选举。频繁的选举与对民意的忽视使得乡村社会、部分基层干部对这种上级安排、授意的选举以及区乡体制改革流露出不满的情绪。有人说：“花一笔票子，乱一阵子，换块牌子，恐怕还是老样子”；有人说：“政府是吃吃无事干，一年搞一次选举”；还有人说：“选举法规定，每届任期三年，县、乡换届选举还不到一年，又来搞选举是否合法？”而更多的人认为选举与体改“与己无关，对这次选举抱无所谓的态度”。[47]

由于这次乡镇人民代表的选举是在二次修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》之后，相应地，云南省人大常务委员会于1987年发出的《云南省人民代表大会常务委员会关于云南省乡级人民代表大会的几个问题的决定》中明确规定：“新建的乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团设常务主席一人。常务主席由主席团选举产生，负责召集主席团会议，受主席团的委托办理代表大会闭会期间的日常工作。”所以在选举及会议过程中，主席团扮演了较重要的角色。这次选举核心问题是选举产生新的乡（镇）政府正副乡（镇）长，“党的领导与代表意志有机统一作为这次选举中组织工作的出发点和归宿”。当时石屏县委人事组织部门的主要工作就是在选举乡镇长之前“考察、预备好领导班子”，并辅之以宣传、教育。乡镇长候选人先由组织部门提出、经县委统一研究确定，再由乡镇党委讨论后向大会主席团提出候选人建议名单，经主席团同意后，由主席团提请代表大会讨论，确定正式候选人。选举中有个别乡镇以差额的方式进行，大多仍为等额选举。

在选举中担任重要职责的选举主席团及常务主席在此次选举中的情况是这样的，乡镇人大代表在50名以上的主席团设7～9名，代表在50人以下的主席团设7名。主席团设常务主席1人。虽然在石屏县人大常委会向乡镇下发的《关于召开第五届乡镇人民代表大会第一次会议若干问题的安排意见》中要求“常务主席由主席团选举产生”。而实际则是之前设有专职常务主席的5个乡镇由专职主席担任选举主席团常务主席，未设专职主席的7个乡镇的党委书记兼任了选举主席团常务主席。由此可见，从选举准备到产生新的乡镇长，每一个环节均是由县乡党委安排、策划的。

在调研中获悉，在当时选举过程中也有部分代表及当事人曾质疑候选人的人选及产生方式，并提出自己认为合适的人选，但这在基层选举中只是偶尔举动，因为按照惯例，代表提名的候选人如果不能得到上级组织的认可是无法当选的。而不能当选的主要原因在于，县委派往各乡镇的工作组的主要任务就是在选举前做通代表的思想工作。正如祝灵君指出的：“从表面上看，乡（镇）人大是地方的最高权力机关，其实，乡（镇）人大经常只对乡（镇）的选举结果予以认定。而许多乡（镇）政府的重大决策往往是在乡党委书记碰头会上经书记拍板后形成的，人大并没有事先参与重大决策的讨论”。[48]

之后的县、乡人大代表的选举及会议过程，均以如上模式进行。乡级人民代表大会主席团的职责在1993年颁布的《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》中有了明确规定，并且乡级人大主席团也首次作为常设机关存在于乡镇政治组织之中。就目前状况而言：

第一，基层政治形成了党委、乡政府、乡人大并列的权力格局，基层政权内部的监督与制衡机制初步形成。但实际的基层政治过程则是乡镇党委在基层政治的核心地位，乡人大组织的监督与制衡更多地停留在文本与制度层面。石屏县基层干群意识中普遍认为：“县级人大机关是‘资格机关’、‘养老机关’，乡镇人大则是‘名誉机关’、‘牌子机关’，人大主席就是不想干事就没事干的已取得不干事资格的人”。[49]乡（镇）人大主席团主席，需在工作中争取党委支持、获得政府配合、与主席团平等工作、为代表提供履职平台，而这四个方面工作的核心在于乡镇党委的支持。这也意味着乡镇人大需服从党委的领导、贯彻党委意图方可获得党委的支持。另外，就《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于乡镇人大主席不得兼任政府职务的规定而言，笔者在宝秀镇的调研中发现，镇人大主席虽然未兼任具体的乡镇行政职务，却分管着烤烟、财税工作并联系信用社、营业所、保险站、水管站、供销社、粮食购销公司、劳动保障所等站所的业务工作。

第二，就近年来乡镇人大主席团主席的职务变动情况来看，在2007年底的县乡两级人大代表换届工作中，石屏县原乡镇人大主席团9名主席中有6名到县级机关任职，1名被选为镇长；新当选的9名人大主席团主席同时被选为乡镇党委班子成员，9名乡镇党委书记也被选为乡镇人大主席团成员；同时9名乡镇人大主席团主席按照“提名乡镇领导干部为县级人大代表候选人时应当考虑乡镇人大主席”的规定均被列为县人大代表候选人[50]，并被选为县人大常委会委员。云南省于1993年颁布的《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第十一条“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团设立办公室，并配备相应的工作人员”的规定，到2007年在石屏县各乡镇才得以落实，各乡镇人大配备了专职秘书与代表活动室，并将乡镇人大主席团工作经费与代表活动经费列入同级财政预算。从以上乡镇人大主席及主席团的变动可知，乡镇人大主席团主席在基层政治中明显处于虚权地位。在2007年之前作为乡镇权力机关的人大主席团主席竟然不能成为县级人大代表候选人就是乡镇人大及其主席在基层政治中地位的生动写照。升迁或调动到实权岗位是上级部门调动乡镇人大主席团主席工作积极性的主要办法。由乡镇人大主席团主席进入乡镇党委、乡镇党委书记进入乡镇人大主席团的现象可知，党委对于乡镇人大的领导在逐渐加强，在基层政治过程中作为权力机关的人大组织直接承担着贯彻党的意志的功能，这深刻体现了中国议行合一的政治体制。

第三，就乡镇人民代表大会的职能而言，在最新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确规定各级人民代表大会是地方同级政府的权力机关。但是法律上被赋予的神圣权力，却在基层实际的政治过程中被两个方面的力量解构了。其一，是上级人大组织，因为乡镇人大组织必须受县级人大组织的领导，其代表的选举、会议的召开均需县级人大的同意甚至被安排，所以一定程度上乡级人大组织须向县级人大组织负责；其二，就乡镇内部的权力结构而言，党委始终处于乡镇权力的核心地位，乡镇党委向乡镇人大推荐主要干部的候选人以及对于乡镇人大主席团的实际控制，使得乡镇人大的首要职能是推行乡镇党委的意志。虽然在新时期石屏县乡镇一级人大被边缘化的状况有所改观，但是从原乡镇人大主席通过提拔或升职而“调动了干部工作的积极性和主动性”[51]来看，目前乡镇一级人大仍在一定程度上处于无权与虚置状态。同时，乡镇人大主席进入乡镇党委班子和乡镇党委书记进入乡镇人大主席团，进一步表明在基层政治中“议”与“行”的逐渐合一。当然此两方面问题实则为同一问题，即县级人大组织与乡级人大组织同样受同级党委的领导，所以乡级人大现实的授权主体当是县、乡镇党委。

第四，再看人大代表本身。以2008年红河州就石屏等五县检查《代表法》实施情况的资料看，在代表中党政领导及公务员占到代表总数的35%，这部分代表耽误会议、缺席人大会议现象十分严重。同时，代表普遍缺乏专业知识，没有能力监督政府。另外，“有的代表会前不参加代表活动，会议期间既不发言，也提不出什么建议、批评和意见，只有光荣感，没有责任感”。[52]人大代表结构的不合理以及代表素质低严重制约了人大的监督与制衡职能。由此状况造成的是“社会授权体系并不能成功地制约国家授权体系反而被国家授权体系制约”[53]。可知，基层人大组织在社会治理及乡村权益实现上的功能发挥并不充分。

第五，乡镇人大与乡镇政府的关系。在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，关于地方各级人民政府同时向本级人民代表大会和上级国家行政机关负责的规定，使得地方政府（包括乡镇一级）处于双重授权的体制之下。然而，政治权力“在某一社会内部将自己的意志强加于他人的可能性”[54]的属性，使得占有更多政治、财政资源的上级政府更具有支配性行政权威。这使得在现实的政治过程中，地方人民代表大会处于无力量的状态，乡镇政府政治权力的真正授权主体实则是上级政府。上级政府的授权主体只能是更高政府，并最终体现为全国人民代表大会的授权。但是“无论是人民代表大会还是政府，都是在执行党的意志和政策；二者虽是不同的机制，发挥不同的作用，但最终归各级党的委员会领导”[55]，“议行合一”的特征在乡镇一级表现得更为突出。

三 当前基层政治权力格局

经过2003年撤乡并镇之后，石屏县基层政治的权力结构与部门所属关系如图5-1所示。第一，在“国家主导、社会适度成长”的中国政治背景下，党及其下属地方党委、党支部是各级政府政治生活的核心。在乡镇一级，党委主导着基层政治过程。虽然党委成员是由同级乡镇党员代表大会选举产生，但是乡镇党委书记的候选人则是在上级党委组织部门考察后提出独立候选人经党员代表大会选举确认。由此可知，乡镇党委书记的授权主体实则是县级党委，相应地，乡镇党委自然是对上级组织而非对同级党员代表大会负责。再看乡镇政府内部，由乡（镇）长兼任乡（镇）党委副书记的事实表明乡（镇）党委对于乡（镇）政府的绝对领导。

图5-1 乡（镇）政府权力结构与授权方式示意[56]

第二，乡镇政府政治权力的来源。作为基层政权的乡镇政府授权主体具有多重性。从国家的法制体系来看，《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定乡镇人民代表大会是乡镇政府最直接的授权主体。但乡镇人大组织的薄弱与定期的会议制度，使得人大对同级政府的监督面临诸多困境；同时，人大代表选举乡镇政府领导与上级党委的考察授权同在，使得乡级人大授权更多体现为会议制度而非日常行政。处于最基层的乡镇政府必须面对诸多的权力职能部门。由于县委对于县政府的领导与乡镇党委对于县委旨意在基层政治过程中的具体贯彻，乡镇党委既是乡级人大的最重要影响力量，又是乡镇政府直接的领导者。所以，基层“乡（镇）长负责制”实质上就是“党委领导下的乡（镇）长负责制”。

第三，乡镇政府上下级组织关系。其上的县政府不但直接领导乡镇政府，同时县政府的业务部门还直接领导着乡镇的“七站八所”中的主要利益单位。所以，从一个完备政府应具备的权、责、能来看，乡镇作为一级政府的权与能并不匹配。而且乡镇政府的多重授权主体使之在实际的政治过程中，不得不多重负责或是向最有权威、掌握最重要政治资源的部门负责，而对于基层社会的利益保障则显得十分被动且有限。这也就是乡镇干部抱怨的“好事一件轮不着，难事一件少不了”的状况。再看乡镇下辖的村民自治性质的村民委员会，《村组法》中明确规定了乡镇对于村委会的指导与帮助。在实际的权力结构中由于受到乡镇党委对村委会党支部的领导，而使指导与帮助关系在实际的政治生活中多表现为直接领导。

第四，基层政治的实际运作情况。从合并后宝秀镇的乡镇党政关系与运作来看，乡镇党委系统在乡镇行政中占据着主导地位。2008年宝秀镇设党委书记1人，副书记3人（其中镇长兼任副书记，专职副书记2人），党委委员4人（其中1人兼任纪委书记），如除去兼副书记的镇长外，党委系统主要干部有7人；人大系统2人；政府设镇长1人，副镇长4人。从宝秀镇主要干部比例来看，党委系统无疑是主体，而在文本上的权力机关的人大系统仅1人。从13位主要干部的分工情况来看，党、政的界限并不清晰。除党委书记和镇长的职责与权限较为明确外，党委其余6位主要干部除分工负责党委系统的工作外，也分管政府的大量工作。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，明确规定不得担任行政职务的人大主席也分管领导着乡镇部分工作。[57]具体来看：

其一，就乡镇干部的专业技能而言，乡镇主要领导干部分块负责的现状并非依照干部自身的能力与专业背景，而更多的是按照主要干部的政治地位。有权者自然分管重要职能部门，权轻者只能分管一些闲职或无关紧要的部门。同时各主要乡镇干部分管负责的部门、村或企业又需要乡镇所有部门与干部的合作，所以在乡镇一级基本不具备专业性分工的基础。

其二，由乡镇主要干部联系村委的分村蹲点式的管理模式中，人际关系与情感因素成为乡镇处理乡村事务、进行基层治理不可或缺的社会资本。

其三，由乡镇党委主导的党政联席会议是宝秀镇政务最高会议，在基层行政中实行的党政班子副职向书记、镇长负责的严格的行政问责制度[58]，更是确保了镇党委的政治核心地位。因为兼任镇党委副书记的镇长以及兼任党委委员的镇人大主席相应地要向镇党委书记负责，通过行政问责制度乡镇党政权力被完全集中于镇党委书记。乡镇党委书记是乡镇政治权力的真正拥有者，是基层行政的真正“一把手”。

其四，镇党委通过对基层社会团体如共青团、妇女联合会及对其干部的选任权等方式来贯彻其意图并将影响渗入村委会乃至村民小组。

其五，虽然宝秀镇党委实行委员制，每届委员任期5年，届满由乡镇党员代表大会选举新一届委员，但是在2006年实行乡镇党委委员、书记“公推直选”之前，县级党委对于镇党委选举的直接授意与实质上的组织安排，使得乡镇党委选举活动与一般的组织活动并无二致。在2006年之后，镇党委成员的授权形式上体现了基层党员的意愿，镇党委班子选举呈现党内民主渐强的趋势。

最后，在乡镇干部授权中普遍存在的以人际关系主导的内部授权使得基层政治的权力授予更是纷繁复杂，干部的站队问题既左右着基层政治的运作与制度绩效，也影响着干部的升迁与任职。在实际的基层政治过程中党委的核心地位更多地体现在党委书记或与上级要害部门首脑过从甚密的乡镇国家领导干部身上，书记与乡镇长“一强一弱”或“互强”型的权力格局时有出现。基层政治中的“关系”网络所形成的特有的社会资本与制度场域，对于基层政治权力的格局具有很强的解释力。

总之，从宝秀镇党政编制及权力运作情况来看，“党的权力位置不容挑战，这一点使中国政治体制在本质上是一个权威体制”[59]。党政分开在乡镇一级几乎不可能完成，一方面，因政府人员编制并不能应付繁杂的政府工作；另一方面，则由作为基层政治核心的党委，既要向基层贯彻县委意图，又无法退出具体的政府行政过程所致。

第三节 制度变迁下的乡村权威与村庄知识

在农村以家庭为单位的联产承包责任制取代超集约型的以公社为单位的集体经营体制时，农村政治生活中农民的主体地位因其对于土地、生产的支配权而得以加强。普通的农民必须面对制订种植计划、作物安排、销售等一系列生产经营环节，而不可能像集体化时代那样“没心没事”了。[60]“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”，所呈现的是新时期农民与国家的联系更多体现为一种经济关系的事实。由农村经济领域的巨变造成的政治领域的变化，主要体现为意识形态的淡化与阶级观念的消逝凸显的农民社会对国家政治生活的远离。如何改善各自的生活，才是农民真正关心的问题。当然改革开放以后，农村社会普遍的政治冷漠与对国家的远离表象，并不能说明农村社会可以无视国家而任意发展。尤其是国家对于基层政权的改革，以及与之相伴的税费改革仍然与农村生活息息相关。“从政治社会学的立场来看，税制改革从来不是单一的事件，也不是单一的财政问题，它必须以权力的竞争、权利的制度化配置为背景”。[61]经过改革开放直至世纪交替，延续两千多年的农业税减免直至全面取消，并没有形成农民远离国家的态势。相反，农民社会力量的兴起，使得他们愈加关注国家的政策与基层政治的变动。

一 乡村生活中的“国家权威”与“社会自主”

虽然从农业的集体经营向家庭经营的创制权属于安徽凤阳的农民，但是将这种以家庭为核心的农业生产经营模式向全国推广的力量则完全来自中共中央。在基层生产体制的变革过程中国家权威与农民的自主创造被交织在一起，农民利益、集体利益、国家利益的不同倾向使得农民社会与国家关系始终处于合作与博弈的状态之中。

在石屏县进行农村经济体制改革之前，各公社农村已出现一些农民自主经营与包产到组的尝试。1979年，“宝秀公社133个生产队大部分不同形式地建立了生产责任制”，其中有“实行几定一奖、包产到组，联系产量计算报酬的15个生产队”。依照《农村人民公社工作条例（试行草案）》第十二条社员家庭副业第四十九条“人民公社社员的家庭副业，是社会主义经济的必要补充部分，在不影响集体经济发展的条件下，社员有权经营家庭副业，任何单位和个人不得乱加干涉”的规定，农民开辟自留地、养殖家禽牲畜，农村生产经营已逐渐改变了“出工一条龙，生产一窝蜂”的集体运动模式，并且社办企业也呈现一派生机。[62]

石屏县的农村农业生产经营方式最早是在“三靠”（吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济）贫困山区进行“两包（包产、包工）到户”试点的。1980年5月，石屏县委在较贫困的以彝族群众为主体居民的牛街地区实行“包产包交、提留到户”的包干制度，将耕地按人口包到农户。之后于1981年、1982年在全县逐步推行。当时的宝秀公社1980年即在“三靠”的小关山大队白打坝生产队、阿坝田生产队、旧寨大队豆面岔等生产队搞承包制试点。到1981年8月，其下辖的189个生产队中有156个生产队搞了包交提留的生产责任制。在承包过程中，郑营大队的第六生产队被群众自行组织为两个生产队，兰梓营大队被一分为二，新成立了新路村生产队。两个大队问题集中在两个方面：其一，公共财产与集体贷款的偿还方式与上级要求与规定不符合；其二，就是村民自行分队并自行配备领导班子。[63]就实质而言，此两个问题呈现的均是在农村经济体制变革的过程中，村民试图依靠自己的力量突破国家控制的努力，这也是对代表国家的县政府及公社权威的一种不满。

石屏县实行承包之初，承包及分配有五种形式、三种方式[64]，均属于向家庭联产承包制度过渡的形式。在承包制推行以后，各生产队干部大多不再热衷于政治运动与社队工作，而更多地关心自家的生计。为了保证生产队干部的稳定与积极性，当时宝秀公社强调“搞好提留工作，干部是保证”，规定依照各生产队生产情况，给每位生产队干部补贴200～250斤粮食。生产队干部“到大队开会时每人每天误工补米3斤，公社以上开会每人每天补米5斤”。[65]由此可见，以乡村干部为主导的公社管治体制在新形势下也不得不使用经济与物质手段以保证基层政府的政治基础了。以公社为代表的国家权威对于乡村的控制也随之从之前的“管治”模式向指导模式转变了。

到1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》（中共中央1号文件），要求农民土地承包期一般延长到十五年以上，以鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营；生产周期长的和开发性的项目承包期应当更长一些；制止对农民的不合理摊派，减轻农民的额外负担；发展林牧渔业；加强农村工作的领导，提高干部的素质；加强农村思想政治工作和文化教育工作。在接到该通知后，石屏县将当时的宝秀公社许刘营大队和城关公社3个大队作为试点，派出13人的工作队指导试点工作。到2月16日，全县抽调由701人组成的工作队到各社队宣传推行承包制。在工作队进入基层之初，大多数农民采取抵制与不合作的态度，主要原因是“担心这次改革要重新入社”。在得知中央1号文件的内容后，村民认为“这是吃了定心丸、壮胆丸、劳动致富丸”。农民多认为：“83年的中央1号文件[66]给我们打开了劳动致富的大门，84年的中央1号文件给我们劳动致富撑腰，（农民）腰杆更硬了。”有农民认为“中央1号文件说了我们心里要说的话，（农民）种好田地放心了”。[67]到1984年底，石屏县除宝秀镇的张本寨[68]外，均已建立家庭联产承包责任制。自1978年起在全国各地不断试验的农村经济体制改革经中央1号文件而得以稳定并完善，农村以家庭为核心的联产承包责任制最终成为之后农村经济的主体形态。

土地承包与农业生产经营方式转变，“完成国家的、留足集体的、剩下都是自己的”的分配制度使得农民获得了空前的自主空间。石屏县从1986年的农村经济收益人均211元增加到2000年人均1082元。[69]1986年，在经历了近3年的党、政、企分开的调整后，石屏县有乡镇企业63个，现有职工数3467人，配备干部203人。[70]仅从乡镇企业中大量干部的存在来看，以追求政、企分开为目的的政治体制改革并没有实现。关于此时期区、乡镇一级的政企关系，金太军认为乡镇企业或公司在实际运作中，与其说是企业，不如说更像政府的一个部门。[71]大量干部进入乡镇企业并领导、指导其生产与经营，除了搞活了地方经济外，区（镇）政府也逐渐形成了独立于国家并脱离乡村的自我利益。

随着国家政策的放开与地方经济的发展，到1986年3月底，“宝秀营业所、信用社存款余额达1006万元，成为红河州首家储蓄存款余额突破千万元大关的所、社”。到1992年，石屏县农行宝秀镇农村储蓄存款余额达3845万元，全镇人均存款达1024元。从改革开放至今，宝秀镇乡镇企业数量与资产在红河州处于领先地位。到2000年，全镇乡镇企业从业人员总数为8067人，全年营业总收入38226万元。[72]到2008年底，农村经济总收入为73436.43万元，比上年增长19.58%；地方财政收入近800万元。[73]这些数字在一定程度上说明宝秀地区改革开放至今社会经济的发展状况。乡镇企业就业、个体经营与外出务工等多种就业形式使得宝秀镇农业收入在农户总收入中所占比例呈逐年下降的态势。

关于与农民切身利益相关的土地问题，1998年末至1999年初，石屏县完成了第二轮土地承包合同签订，全县6.3万余农户95%以上领取土地承包延至2030年的《土地承包合同书》。[74]2007年宝秀镇完成农村土地承包经营权证的补、换、发工作，耕地国有与农民使用的土地制度被再一次确认。经过第二轮土地承包至今，宝秀镇农民对于耕地的所属关系的认识并不统一，由笔者发放的调查问卷[75]统计可知（如图5-2所示），在受访的572人中，仅1人没有回答；有72.03%（有412人）的村民认为耕地的所有权是属于国家的，个人仅有耕地的使用权；有15.21%（87人）认为自己拥有耕地所有权；有4.72%（27人）的村民认为耕地属村民小组所有；有2.97%（17人）的村民认为耕地属村委会所有；有4.9%（28人）的村民认为耕地属乡镇政府所有。总体来看，宝秀镇大部分居民对于耕地国有的政策基本了解。第一、二轮耕地承包后，农民由于对于耕作土地的长期占有而形成耕地为己所有的观念在村民中也占相当的比例。

图5-2 宝秀镇农民对于耕地权属的认识情况

另，宝秀镇主体民族汉族与彝族群众在关于耕地权属的回答上并没有呈现较大的差异（如表5-1所示），但是认为耕地属于自己或乡村各组织的彝族群众的比例要高于汉族群众。其可能原因是汉族村民居住在交通、信息较为便捷的平坝地区，他们对于国家的法规、政策较居住在山区的彝族村民理解得更准确。在关于耕地归属的回答中，认为土地国有的比例最高的是高中或中专文化程度（如表5-2所示）。

表5-1 关于耕地所属权的汉族、彝族群众回答的统计

表5-2 文化程度与耕地权属相关性统计

二 乡村知识中的乡镇权力

从社会基层来看，经历了约30年改革开放和多次基层政治体制改革，作为乡村主人的村民意识中是如何理解乡镇权力结构的呢？关于乡村村民对于乡镇权力结构的认识，在笔者发放的《基层政治结构与现状调查问卷》中有清晰反映。

（一）关于乡镇党委与政府

关于乡镇党委与乡镇政府的认识而言，在宝秀镇不同民族村民中存在一定的差异。在受访的572名当地村民中，在问及“乡镇党委与乡镇政府关系”时，有63.81%的受访者认为“乡镇党委与政府不存在所属关系，二者应当是相互配合开展乡镇工作”；有15.56%的受访者认为“乡镇党委与政府的分工与职责不同，应当各管各的事”；有9.97%的受访者认为“乡镇政府应当比党委更有权威，所以乡镇政府管乡镇党委”；有9.09%的受访者认为“乡镇党委更具权威，党委管着政府”；另有1.57%的受访者没有回答。可知，在大多数村民的观念中，无论是党委还是政府，其权属关系并不重要，关键在于二者能否合作管理好乡镇；从“党委管政府”的低选择率（9.09%）可知，大部分村民对于党委与政府的关系及其基层政治运作模式并不清楚。见图5-3。

图5-3 村民对于乡镇党委与政府关系的认识

在宝秀镇的主体居民汉族与彝族村民中，对以上问题的回答也存在着一定的差异。如表5-3所示，在关于“乡镇党委管乡镇政府”与“乡镇政府管乡镇党委”的回答上，汉族村民与彝族村民回答比例相差无几。而在乡镇党委与乡镇政府“各管各的事”与“相互配合”上，回答比例体现了较大的差异，受访的汉族村民有22.2%的选择了“各管各的事”，而受访的彝族村民选择该项的只占2.3%；选择乡镇党委和乡镇政府应当“相互配合”的彝族村民占比比汉族村民多出近20个百分点。

表5-3 宝秀镇各民族对于乡镇党委与乡镇政府关系的回答统计

在进一步问及“乡镇镇长与乡镇党委书记意见不统一时，应该听谁的”时，受访者回答情况如图5-4所示，在受访的572位村民中没有回答的只有4人，其余的568人中有83.92%认为党委书记与镇长应该“相互配合，谁有理听谁的”；有8.57%的认为“乡镇长听乡镇党委书记的”；有4.90%的认为“乡镇党委书记听乡镇长的”；有1.92%的受访者选择了“各干各的”。

图5-4 关于乡镇党委书记与乡镇长意见不统一时如何处理的回答

从回答同一问题者的身份来看，汉族群众与彝族群众的回答并没有明显的差异（如表5-4所示）。但选择党委书记与镇长配合工作的彝族群众占比仍然高于汉族群众，选择“乡镇长听乡镇党委书记的”则是汉族群众比例稍高于彝族群众。

表5-4 关于“乡镇党委书记与乡镇长意见不统一时”的处置办法的回答统计

综合以上两个问题的调查统计，似乎可以认为汉族群众较之彝族群众对于基层政治问题更为了解一些。笔者在与宝秀镇部分工作人员的访谈中得知，在乡镇，重要事件大多是在镇党政联席会上决定的。因为党委在乡镇政治生活的核心地位也决定了书记“一把手”的地位，而镇长虽为地方最高行政干部但是其党委副书记的角色意味着即便是有不同意见他也须服从党委的决议。所以在基层政治生活中，一旦出现书记与镇长意见分歧，一般会将这种分歧在党政联席会议上解决，如果不能则由上级政府或党委仲裁，当然后者并不多见。

（二）村民眼中的乡镇人大

就目前宝秀镇居民对于乡镇人民代表大会的认识来看，宝秀镇受访的572名村民中有11.01%的回答“从未听说过该组织”；有10.31%的认为“乡镇人大是政府的一个机构”；另有24.83%的选择“其是人民代表在乡镇一级的组织，但并不知道该组织做过什么”；对于乡镇一级人民代表大会的错误或有疑问的回答竟然占到受访者总数的46.15%。这表明在《宪法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确规定的基层民意组织在乡村社会并没有发挥宪法和法律赋予的职能，乡镇人大组织及其代表对乡村的远离与在实际政治生活中向上级负责的现实是乡村社会民主政治的痼疾。

在问及乡镇人大代表的产生方式时，61.9%的受访者认为“乡镇人大代表是老百姓选举产生的，是百姓的代表”；有11.89%的受访者认为虽然“乡镇人大代表是老百姓选举产生的，但是并不知道他们为老百姓做过些什么”。二者合起来看，有73.8%的受访者回答“乡镇人大代表是老百姓选举产生的”。由此可知，在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”的规定在宝秀镇得到了较大程度的落实。

另就宝秀镇的主体民族汉族和彝族而言，无论是汉族还是彝族，大部分受访者认为“人大代表是老百姓自己选举产生的，是百姓的代表”，分别占到各族受访人数的56.4%和73.9%。但是对于乡镇人大代表产生方式的怀疑者中，汉族群众明显多于彝族群众。尤其是有占17.8%的汉族群众认为所谓的代表是凭借金钱或关系当选的，而彝族群众则仅有1.1%的受访者这样认为。从对这个问题的回答上可知彝族群众较之汉族群众更加信任当地政府。如表5-5所示。

表5-5 乡镇人大代表的产生方式

虽然，在乡村社会中，村民对于乡级人大既有怀疑也有信任，并期望人大代表能够表达村民的意愿，但是笔者在访谈中询问在召开县、乡人代会时代表是否征求、倾听村民的意见和愿望时，所有的受访者均摇头否认。

（三）村民与乡镇干部

往日管治乡村的公社解体后，以乡镇有限主导的乡村分立格局下乡镇居民与乡镇干部的关系也呈现新态势。在关于“你经常和乡镇干部打交道或向他们反映要求和意愿吗”的回答中，受访的人中有6人没有回答，有4.72%的回答“从不与乡镇干部打交道”；有32.52%的回答“从不与乡镇干部打交道”，因为向乡镇干部反映要求和愿望是“说了也是白说”；有30.42%的回答“偶尔会与乡镇干部交往或反映情况，但是并不抱太大的希望”；另有8.92%的回答“从不与乡镇干部交往，因为有村委会就足以办好自己的事了”；在所有的受访者中只有128人（占22.38%）认为“乡镇干部是为百姓办事的，所以经常或愿意与乡镇干部交往”。由此可知，村民对于乡镇政府以及乡镇干部存在普遍的不信任，乡镇政府的信用供给严重不足。

在此进一步从受访者的族属上来看，不同民族群众对村民与乡干部关系的认知是否存在差异。从表5-6可知，虽然对于乡镇干部的不信任在汉族与彝族群众中普遍存在，但是彝族受访村民中有36.2%的选择了“经常并愿意与乡镇干部交往”；而汉族受访村民仅有16.4%的做出了同样的选择。再反观汉族、彝族村民对于乡镇党委与政府关系的回答中彝族村民较之汉族村民更加信任政府的结论，在与乡镇干部的关系上彝族村民较之汉族村民更愿意信任乡镇干部。

表5-6 汉族、彝族群众与乡镇干部关系统计

总之，从以上宝秀镇实际的政治权力格局的分析与当地居民对乡村知识的了解可知，一般群众并不真正了解乡镇政治权力格局的复杂性。另从访谈中得知，乡镇组织中党、政是否分开并不影响村民对于基层政府的评价，村民更关心的是基层政府为地方社会做了什么。村民们对于政府的评价，更愿意集中到某个具体的事件或某个乡镇干部身上。因某个干部的好坏而直接定性乡镇政府的好坏，在村民中仍是评价乡镇政府的主要方式。由此可知，村民知识有限且与基层政治实际存在较大距离。当然，宝秀镇的主体居民中，汉族村民较之彝族村民对于基层政治的认识更加深入一些。这种认知的差距导致他们对乡镇政府态度不同，彝族村民较之汉族村民更加信任基层政府。

三 非制度政治参与和乡村互动

关于政治参与的形式，从法制的角度可以分为合法参与与不合法政治参与；从制度角度又可分为制度性参与和非制度性参与。[76]就我国基层政治而言，制度性参与包括宪法和法律赋予公民的各种、各级选举权与投票权以及其他参与形式。非制性度参与包括个人或集体上访、依法抗争、群体骚乱以及针对个别基层干部的报复性攻击等。[77]改革开放前，出于国家控制乡村社会政治的需要，农民的政治参与大多是“动员卷入”式的工具性参与。除“文革”期间以“大乱达到大治”的非制度化的政治参与外，对于普通农民大众而言，以“日常抵抗”为主要的政治参与形式。改革开放后，随着“阶级”观念退出乡村以及国家法制建设的深入，乡村社会制度性与非制度性的政治参与的途径均被极大地拓展，服从性与权利性参与的并存使得当代中国农民政治参与的形态呈现多重特征。但就总体情况而言，“选举政治并不是中国政治过程中最为常见的政治活动，一般公民较难通过选举而表达自己的利益诉求”，在以“干部委任制为支柱的政治单一制”下，“村、乡一级的利益纠纷及乡村冲突不能得到有效化解，村民被迫选择非制度性的行为来表达自己的利益诉求”。[78]。

在基层政治生活中，农民社会制度性参与的主要途径为县、乡两级人大代表选举，部分地方试行的乡镇长直接选举以及村委会干部选举与监督。但是在实际的乡村生活中，农民更擅长或习惯的政治参与方式是非制度形式。

首先，作为无奈的行政救济途径的信访制度是农民维权的最常见形式。中华人民共和国的信访制度最早是在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中规定的。对于信访制度的发展，有学者认为经历了：（1）1951年6月到1979年1月的大众动员型信访，（2）1979年1月到1982年2月的拨乱反正型信访，（3）1982年2月至今以行政救济为主的安定团结型信访。[79]就石屏县而言，1979～1983年间信访内容主要集中在“文革”时的冤假错案方面，但数量相对较少；在基层体制改革之后的1985年，群众上访与来信量较1984年有了很大的提高。据政府数据，1985年群众来信295件、接待人民来访106人（次），较1984年分别上升5%和146%。从基层民众信访内容看，关于基层政权建设、民政优抚、民事纠纷的有所减少；反映农村问题的占了一定比例；反映国家政策方针贯彻、党纪党风、工资劳保的呈上升趋势；另有部分为“文革”积案。[80]1985年石屏县进一步规范信访和领导接待制度，建立县、区、乡三级信访网。1986年，石屏县接到群众来信3500多件，接待群众来访2429人。来信来访的内容主要为：批评建议占1.6%；各类申诉占21.4%；检举揭发占5.2%；群众生活福利占45.3%；党政建设占19.6%；其他占7.3%。[81]

之后，随着经济体制改革的逐步深入，信访内容更多地集中在国家政策方针的执行、乡镇干部作风以及民事纠纷方面。1995年5月，石屏县进行信访制度改革，在乡镇继续实行“街天”领导接待群众来访制度；将之前的县委、县政府“预约接待日”，改为定时定员接待制度，即逢每月的10、20、30日由一位县领导在县委信访办或县人民政府接待室接待来访群众。据《石屏县志》记载，从1986年恢复人民群众信访制度到2000年，县级信访部门共受理人民群众来信来访4654件（次），其中批评意见316件、揭发控告216件、申诉667件、请求裁决2513件；接待集体来访86批1783人。[82]2007年宝秀镇某村村民集体控告村委会主任私自侵占土地、修活人墓等劣迹，引起当地政府的极大重视。就县、乡各级各部门受理信访情况而言，受理的信访数量在十余年内始终居高不下，上访内容以公民合法权益受损为主。

2005年，石屏县进一步规范信访制度，先后颁布《石屏县信访局办理群众来信工作规则》、《石屏县信访局接待群众来访工作规则》和《石屏县信访局督查督办工作规则》。《石屏县信访局办理群众来信工作规则》规定：向领导提供群众来信反映的有重要参考价值的信息；交办、转办来信中为群众解决实际困难和问题的；及时通报可能引起群体性事件的来信。笔者在宝秀镇采访时，向村民问及当受到镇政府或干部伤害时是选择上访还是通过司法渠道解决时，大多数村民认为老百姓和政府打官司一定是自己吃亏，保险的办法就是向更高级别的政府领导上告并向下施压解决问题；或者认命，因为“他们都是当官的”。向上级政府报警、求助并使之向下级政府施压是基层民众对于中国压力型行政体制的最好运用。当然村民对于上访的效果并不乐观。由此可知，在石屏当地农民的常识中，上访不仅是农民维权的“底线救济”方式，并且也发挥着重要的心灵慰藉功能。

就目前学界关于信访制度的研究而言，主要认为：（1）信访机构庞杂、归口不一，造成群众上访无门；（2）信访制度功能错位，以行政救济代替司法救济动摇了国家法制的基础。基于以上问题，有学者提出统一规范信访体系[83]、以司法救济逐步代替信访制度下的行政救济[84]，甚至废除信访制度[85]三种不同的观点。就我国当前的政治体制与政治发展状况而言，由于我国法制体系尚在不断完善的过程中，废除作为群众最后救济方式的信访制度时机尚不成熟；目前可行的方向就是将于建嵘与应星的观点进行融合，即保留并规范信访机构，将之纳入地方各级人大体系，一方面充实各级人大组织的职能以更好地监督“一府两院”工作；另一方面通过强制立法促使司法机关进入人民维权的日常活动领域，将信访救济作为行政诉讼救济、行政复议救济的过滤与补充机制。

其次，非常态的集体抗争。在新时期，农民的非制度性参与中以暴力为主要形式的群体维权形式在石屏县时有出现。在石屏县经济体制改革与基层政治体制改革过程中，除上文所述牛街乡1988年村干部集体抵制县、乡工作的村（办）干部的维权事件外，1991年因行政区划与农村公共服务问题而导致的龙武乡柏母租村集体抗争试图改变区属的事件有较大影响。[86]时值1991年2月，距石屏县基层实行乡（镇）村（办）行政管理体制不足4年。龙武乡柏母租村主体居民是俗称“花腰彝”的彝族群众，在改革开放后村民以砍伐树木、竹林为主要的经济来源，但后来竹木买完之后村民失去主要经济来源。该村处于石屏县与隶属于玉溪地区的峨山彝族自治县之间，峨山县所属各农村由于经济投入与扶持力度较大经济发展迅速。在两相比较后，很少受到县里资助并远离石屏县城的柏母租村村民产生强烈的失落感，从而全村集体议决欲将该村划归峨山县管辖。该村全体村干部也自行到邻乡村（峨山县属）参加会议并试图得到峨山县政府的帮助。由此引发了村民与前来协调的政府工作人员间的冲突，甚至发展到闹事者被拘押的现象。事件最后以石屏县政府出资为柏母租村安装自来水、修筑村级公路而了事，柏母租村的村干部也并未撤换。经此次事件之后，石屏县对落后与边远乡村的扶持力度有所加大。

柏母租村事件呈现的社会问题有二。其一，当地社会经济发展不平衡与不充分；其二，石屏县政府对民族乡镇扶持不够与政策不当。正如有学者指出：“发展经济，是少数民族公民权利保障的基础，是解决民族问题和民族矛盾的关键。”[87]在柏母租村事件过程中，虽然村民并没有以彝族的身份来提出利益要求，但是以彝族为主体民族的柏母租村所呈现的问题无疑是当地政府民族政策中的问题与缺憾。以彝族为主体的柏母租村村民较之属于峨山县的邻村而言，很显然并没有在民族区域自治体系下充分实现宪法赋予的发展权利。

最后，乡村的互动情况。我国历史上长期专制集权政治与重人治轻法治的政治文化严重阻碍了新中国的法制建设与乡村民主的政治文化的形成。新时期随着国家法制建设与农民法律意识的增强，依法行政与“服务下乡”越来越成为国家与乡村社会对于基层乡镇政府的要求。在农村经历税费改革之后乡镇政府社会规范能力与社会控制极大弱化的情况下，基层行政中出现了较多的协商与合作，行政强制与指令在基层政治中有逐步减少的趋势。在被问及耕地种植安排时乡镇政府的行为时（如图5-5所示），受问的572名宝秀镇受访村民中有49.65%人选择了“乡镇政府一般会先征求农民意见，并通过村干部带头与优惠政策来推乡镇意图”；有22.73%的人选择了乡镇政府“先征求农民意见，不同意就强制执行”；有12.94%的人选择了“先征求意见，不同意就放弃”；只有11.19%的人选择“从不征求意见，只命令农民按政府的要求做”。

图5-5 村民眼中镇政府对耕地种植作物的干预方式

从对该问题的回答统计来看，宝秀镇政府已呈现服务型政府的特征，但是在具体问题与政策的执行上仍存在着行政命令与强制干涉的情况。另外，对此问题回答的差异，不仅体现出镇政府在村民中的形象，也间接地反映了村委会在执行镇政府意图时的情况。虽然在该问题上，选择镇政府会“征求意见，并通过干部带头、优惠政策来引导”的占受访者的主体，但各村则呈现不完全相同的情况（如表5-7所示）。其中主要原因在于村委会在执行镇政府意志时的行为，要么依靠民意抵制而使镇政府的政策在本村无法推行；要么先向村民征求意见，不同意则以镇政府为靠山强制执行；要么完全倒向政府一边而强制推行。

表5-7 对于镇政府对耕地种植作物的干预方式的分村统计

再从村民的角度来看，镇政府对于村民而言具有毋庸置疑的行政权和管辖权。然而在乡村“熟人”社会里，政策、法规与人情关系在乡村社会尤其是在乡村关系中经常扭结在一起。农民在与镇政府交往时是否会利用人情关系网络，也是考察基层政治文化的一个视角。在受访者回答“您找乡镇政府办事时是否会考虑动用人际关系”的问题时（如图5-6所示），60.49%的受访者选择了“只要符合政策的事从不去找关系”；有19.93%的受访者选择了“办不成再找关系”；有7.52%的受访者选择了“符合政策的事也找关系”；另有10.14%的受访者选择了“不符合政策的事才找关系”。由此观之，在依法治国的背景下，乡村居民的法制观念已经压倒了“关系”政治，虽然在政治过程中仍存在着大量的人情网络与关系政治，但是用法律、政策维护自己的权益已成为乡村居民维权的主要形式。学者提出的“依法抗争”以及“以法抗争”[88]的乡村政治文化在宝秀镇基本形成。

图5-6 找乡镇政府办事，您一般

四 税费改革与“一事一议”

改革开放以后，国家与农民社会的经济联系主要体现在以农民的土地使用权为基础的农业税费的征收上。税费改革之前的农业税费征收主要包括三大部分：农业正税、费和各种集资摊派。其一是依法向国家缴纳的农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税等税收；其二是乡镇政府和村级组织的村提留和乡统筹费，即所谓的“三提五统”[89]；其三是各级政府和部门涉及农民的行政性收费、基金、集资和摊派。在实际的农村税收体系中，由于乡、村一级的费、款没有明确的法律约束，久之形成“头税轻、二费重、三税是个无底洞”的税费局面，“三农”问题愈发严重。[90]对农业税费制度的改革势在必行。

在家庭联产承包责任制施行之后，石屏县根据财政部《关于加强农业税征收工作的通知》精神，将农业税负担由生产队根据实际情况以及社员群众乐意接受的数目分配到组、到户。1985年，取消粮食统购政策，同时规定农业税收按粮食“倒三七”比例价折征代金征收，即30%按原统购价、70%按超购价，农业税收各项指标核定到各区、镇，实行一定五年不变的合同制。

在基层政权体制改革后，村（办）干部待遇被纳入乡镇财政，村委会干部的待遇完全由乡村承担。1991年石屏县“村建”后，3457名村委干部及农业生产合作社干部的报酬全部由村提留中支付。当时群众提留的方式主要有三种：（1）以承包的责任田、山林面积为标准提取；（2）按承包人口数来提取；（3）按总人口数提取。另外，在经济状况较好的坝区，由集体承担干部报酬的一部分。[91]在这种提留方式下，村民有限的收入被重复提取。此仅为村委干部的报酬。在村提留之外，乡统筹与县级各部门的摊派使得乡村社会负担承重。1991年12月国务院发布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确规定村提留、乡统筹，以乡为单位不得超过上年人均收入的5%。但是据项继权的调查，1991年的不合理负担占农民人均纯收入的5%～7%，超过了中央规定的5%的警戒线。[92]到1994年实行国家、地方分税制。就笔者对宝秀镇的调查获知，20世纪90年代直至税费改革之前，农民普遍认为农业税费与农业负担逐年加重。

城乡二元结构及以城市为中心的现代国家建设使农民渐成弱势群体，成为影响国家发展、社会稳定的重要因素。改革落后的农业税是21世纪中国农村最重要的制度变革。大规模的农村税费改革是在2000年以安徽省试点改革为开端的。云南省的农业税费改革经历了个别试点、推广、全面推行到巩固直至取消农业税各阶段，到2006年1月1日云南全面取消农业税。在整个税费改革过程中，以减轻农民负担、精简政府机构、保障农村基础性财政（如基础教育、基层政权运行）为核心。撤乡并镇、“三榜一印”[93]、村账乡管村用[94]、乡财县管乡用[95]、“一事一议”[96]、义务教育中以县财政为主的“两免一补”以及财政转移支付制度[97]为税费改革的重要环节。就石屏县而言，在2003年全面推行税费改革之后，石屏县始终是重点试验县。税费改革之前，石屏原12个乡镇经2003～2004年合并为9个乡镇，并借乡镇撤并之际以县级为单位推行乡镇长公推直选以及乡镇党委委员、书记直选的基层政治民主实践，以及2006年以“一事一议”财政奖补局部试点为内容的新农村建设，使得地处西南边疆的石屏县基层政治发生重大变化而走到了中国基层民主改革的前沿并引起国内外广泛关注。

就税费改革而言，最为困难的问题是在取消农业税之后基层政权如何运行。因为在改革之前的“三提五统”是乡村两级行政组织运行的主要依靠。在石屏县改革试点中，2003年乡镇转移支付共计2699623元，主要用于农村义务教育和村民基层组织正常运转。具体为农村中小学、计划生育、优抚、乡村道路修建、五保户供养、村级办公经费等。全县的转移支付资金分为县级管理和乡级管理两部分，县级主管的为农村义务教育、优抚资金、乡村道路修建资金，而乡级管理的资金为计划生育费、五保户供养、村组干部补助和村级办公经费。就乡级管理的转移支付资金而言，五保户每户年均补助600元；村组干部按月支出，标准为村委会总支书记、主任人均300元，副主任280元，妇女主任、团总支书记人均30元；分支书记、小组长人均30元；村级办公费用为每个村委会年均1200元，每个村民小组年均120元。按此标准宝秀镇管理的转移支付资金为453933元。[98]2009年村干部通过以奖代补的方式人均年待遇为8000元。

为进一步规范乡镇预算与开支，石屏县实行的是“乡财县管乡用”的模式，将乡镇财政所及资产全部上划县财政局管理，由县财政局全面负责乡镇财政的预算、收付、核算。针对乡村各级行政组织普遍存在债务的情况，石屏县专门制定《化解乡村债务的实施方案》，其核心是：“对有能力缴纳的属于农村税费改革以来符合政策规定的税费尾欠，要继续依法征缴”，针对个人、单位、企业等债务制定相关的办法，力图避免发生新的乡村债务；对于与农民关系最为密切的村委会，以村级财务公开、“村财乡镇管”、“一事一议”制度以及建立村级债务检测体系作为制止产生新债务的约束机制。[99]为规范农村“一事一议”制度，宝秀镇特制订《宝秀镇“一事一议”筹资投劳管理暂行办法》，规定农村村委会为兴办村内农田水利建设、修路架桥、植树造林、农业综合开发等集体公益事业必须召开村民大会，有2/3以上的村民同意方可在村级范围内向农民筹集资金和要求农民出工。

农业税取消后宝秀镇的情况可以郑营为例来看，郑营村民委员会下辖两个自然村。在税费改革后，郑营村委会主要集体经济来源是对外承包机动田地和拍卖宅基地，多数村小组几乎没有固定的集体经济来源。村委会每月除了70元的工作经费外，并无收入来源，要做事得四处“化缘”或通过村民大会议决，但是村民开会十分困难，对于公益事业村委会无所事事。到2007年3月20日止，村组集体资金和欠债情况是：郑营村大组有现金26825元，欠世行贷款42458元；郑营一组现金1113元，欠债2000元；二组现金45367元；三组现金39569元；四组现金1259元；五组现金965元，欠债9000元；六组现金1797元；七组现金35187元；八组现金16283元；九组现金634元，欠债4000元。张本寨村大组现金1505元，欠债17000元；张本寨一组现金6166元，二组现金1571元，三组现金82元。对于取消农业税后农民与国家的关系村干部最为清楚，当地村干部认为过去愁的是农民负担过重，税费改革以后农民负担没有了，农民跟国家的关系由过去的依赖、纳税、对抗关系，变为现在的不纳税、不对抗、不理你的“三不”关系。[100]村组干部有心做事一无资金、二无制度支持。“一事一议”更多地停留在形式层面，“事难议、议难决、决难行”成为“一事一议”施行后的农村公共产品供给的现实困境。

再就“乡财县管乡用”和“村财乡管村用”的财政管理体制而言，乡、村各级组织的自主性受到较大束缚，使得基层下级组织必须向上级组织申请批准行政及组织运作经费。乡镇的基层政权属性以及和上级政府领导与被领导关系，使得这种设置也无可厚非。但是作为村级自治组织的村民委员会的行政经费被乡镇政府托管后，村民的自治权被极大地剥夺，村民的“民主监督”、“民主管理”的自治权利被上级政府的监督与管理所取代。正如身为乡镇干部的廖星就税费改革对乡镇政府的影响所说的，以牺牲发展为代价的税费改革，使农村公益事业举步维艰；以牺牲正义为代价的乡镇改革，致使农村黑恶势力抬头；以牺牲公平为代价的机关分流，使乡镇干部成为罪魁祸首，乡镇政府的职能也无法有效发挥。[101]

另外，云南省规定的“从2005年起，省财政在原体制补助基数不变的前提下，对2000年以来撤并的乡镇给予奖励：每撤并一个乡镇，给予一次性奖励60万元；每精简一名原由财政全额供养的乡镇行政事业单位人员，给予一次性奖励5000元。从2005年开始，每撤并一个村民委员会，给予一次性奖励3万元。”[102]在鼓励并乡、并村、精简机构的同时，乡镇、村委会辖区的扩大而造成村民实行“三项制度”、“四个民主”时面临更大的困难。其一，地缘遥远和互不知情使得村民无法有效行使选举权；其二，村委地域的扩大使得村民对于村务决策的有效监督大打折扣；其三，村民依法罢免村官在联络与组织方面面临更大的困难。

第四节 村民自治下的民主实践与绩效

人民公社时代，党的一元化领导与高度国家集权体制使得国家权力在纵横两方面呈现极强的同质性。基层的公社在成为一个接受中央（党）指令的受控体的同时，也演变为国家权力统一支配的行政区域。也因之，乡村社会“缺乏最低限度的自组织能力和自治权”[103]。地方精英集团呈现的单一化、趋同化并依附于国家权力的地方管治模式，使被赋予了民族区域自治权的滇南基层社会未能呈现特殊的有别于内地乡村政治的特征。之后在大区小乡制以及乡（镇）村（办）体制下，由乡、村政府直接或间接授权组成的村民委员会也未能使地方获得自主权。与内地相比，乡镇、村委会对乡村的“混合治理”模式也迟迟未能形成。直到1999年，云南省进行村级行政区体制改革，建立健全村委会、实行村民自治以后，乡村社会才从法律与组织形式上被赋予了自治与自主的地位。

一 “人民当家作主”的践行与困境

现代民族国家除必须具备领土、人口、独立的主权和政府这些外在的国家形式外，其核心的政治理念是公民理论的提出与践行。现代民族国家构建的过程就是公民身份与民族主义两种政治理念和政治实践相互融合共同构成现代政治的过程。传统社会的臣民向现代国家公民的转变是现代民族国家内在的特征。虽然启蒙思想家卢梭断言，“真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有”[104]，但是民主理论在现代国家建立与运作过程中始终扮演着重要角色。现代民主理论中将民主形式分为“代议制民主”（间接民主）和直接民主两种，二者的根本区别在于“主人”与“主事”是否分离。萨托利对于直接民主的空间与范围有精辟的论述，他说无论制度设计怎样温暖人心，一旦自治的空间范围推及包括所有公民成员的政治共同体，则自治的强度只能是零。[105]所以，在现代国家民主政治大多是以“代议制”的途径体现的。

与“民主”密切相连的一个概念就是“人民”。“民主”最基本的含义就是“人民主权”或“人民作主”。在当今人民主权和民主的概念下，“人民”有三种意义：（1）“人民”（Volk）是全体有政治权利者（公民）的总称；（2）“人民”是指全体“国民”（Staatsbuerger），包括“公民”之外的未享有政治权力的本国人；（3）“人民”不仅包括目前的全部人口，也包括过去和未来的世世代代。[106]因为“公民”与法律秩序、规范密切联系，所以在一般意义上“人民”指“公民”。在当代政治过程中，公民角色分为“参与者角色”和“顺从者角色”，前者主要体现的是对政策的影响，后者则是执行政策。[107]根据启蒙运动所确立的政治原则，“个体是政治的目的，政治是个体以公民的身份所从事的活动，它的目标在于保障个体始终持有‘人之为人’的条件，公民则是对个体的抽象，是沟通个体与政治的桥梁”[108]。就现代民族国家建立而言，社会成员的公民身份以及由之所赋予的正当的、受到保护的权利是国家权威克服地方权威使得全体国民投身于国家的保护之下。国家也由传统社会依赖于地方权威间接统治社会而转变为直接统治关系，国家权威与公民社会均得以增强。

关于公民理论与代议制民主，萨托利认为直接民主只能适用于一个小的范围之内。小范围的直接民主也即一个公民“自治组织”。公民自治组织的存在，保护了自由和人类文化的延续及传承，它有助于防止等级制度的支配。在自治的状态下，社会资源被多个组织分别掌握，单一支配的资源就非常有限。同时，自治组织还会造成互相控制的结构，它使得人们实现了自己的选择权，自治组织是行使选择的基本单位。[109]

“自治”与“自治组织”对于中国而言并不陌生。在近代中国的基层政治发展史中，国家政权借“自治”之名强化对乡村社会的控制是中国实现现代国家转型的手段之一。在中华人民共和国建立的过程中，“人民当家作主”的政治理念在最大程度上论证了新政权统治合法性的同时，也使得中国境内的民众从传统社会的臣民转变为现代国家的公民。有学者认为中国传统上只区分臣民与子民的政治文化，所体现的是专制政治制度下的统治者和被统治者的关系；而公民涉及的则是民主政体中政治自决的主体。[110]民族区域自治制度与基层自治制度是中国的基本政治制度。以直接民主的方式实现的“自治”及“自治组织”则是改革开放之后出现的“村民自治”。以村民直接选举为基础的村民自治无疑是一种基层政治权力授予形式的重大变革，由之前农民被政治强力卷入国家政治生活的被动状态转变为主动的、以维护自身权益为取向的一种制度性政治参与。改革开放前的“动员卷入式”政治参与为村民自治下的“自我管理”所代替。当然，在村民自治的过程中，民主性是逐渐发展起来的。因为村民自治“最初设计者推行村民自治制度的动机在于解决村级组织瘫痪与公共权威缺失的问题，而不是民主权利”[111]。这也印证了亨廷顿所说的在发展中国家政治参与扩大的第三种可能，即社会或社会中的精英、群体和个人追求其他目标的副产品或后果。[112]可以说，在农村中以“村民自治”为依托生发出的民主因素是制度安排的意外结果。正是其制度安排的无意性使得乡村民主与组织的发展十分缓慢并受到多方牵制。

二 漫长的村治历程

村民自治的自治体系包括“三项制度”与“四个民主”。所谓的“三项制度”即村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度；“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。虽然在1987年逐步推行村民自治时“三项制度”与“四个民主”已经逐渐进入乡村，但是全国的普及水平并不高。尤其是云南基层长期存在的乡政村治管理体制，使得乡镇政府与乡村社会依然是“领导关系”。如果以“三项制度”与“四个民主”来衡量云南省在撤销村公所、办事处之前的村民自治，可以说自治绩效并不显著。村庄内的“两委”与乡村关系的不和谐，成为乡村矛盾与纠纷的主要原因。

改革开放后，以家庭为单位的联产承包责任制使得乡村社会在获得经济、生活自主权的同时，也使其社会管理方面出现了诸如党不管党、农村工作无人过问以及封建迷信、赌博等陋习的抬头。从1980年广西河池地区宜山县（今为宜州市）最早实行村民自治开始，作为一种新型的群众自治组织的村民委员会受到国家与各界的重视。1982年12月，五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1983年10月12日，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》也指出：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”[113]

在1984年前后全国进行政社分开的基层政治体制改革的过程中，作为群众自治组织的村民委员会被普遍设立。地处边疆的石屏县也不例外，全县设置了81个村民委员会。但是在大区小乡及乡（镇）村（办）行政体制之下，政府对乡村统得太死，81个村委会中能够正常开展活动的仅占30%，部分村委会“只有框架，没有活动”。“一亏二难三怕”是村委会干部的写照，即当干部吃亏，工作难度大、有畏难情绪，怕群众不理解、怕负责任、怕打击报复。同时，村委会完成上级任务的主体职能使得在村民中“包产到了户，何必要干部”的认识相当普遍。[114]可知，以村民“自我教育、自我管理、自我建设、自我服务”[115]为特征的村民自治徒具形式。

在《村民委员会组织法》于1988年6月1日起试行以后，云南省的村民委员会建设步入法制化的轨道。1991年，云南对村级行政管理组织进一步调整，其变动主要体现在两个方面。其一，基层村级干部的选聘制度机关化，将1988年撤区建乡时没有编制而继续在村公所或办事处工作的干部“在职不在编”的制度[116]进一步制度化，并将村（办）干部纳入乡（镇）干部管理，这种“在职不在编”的所谓选聘制，实行与国家机关干部大体相同的组织人事管理办法，工资待遇由财政统一解决。其二，进一步建立健全自治性质的村委会体制。

1991年3月，石屏开展全县农村社会主义思想教育运动以推动“建村（委会）”步伐。在全县设置村民委员会814个，其中在一个自然村里建立两个以上村委会的有19个，几个自然村联合建立一个村委会的有125个。全县共配备村民委员会干部3457名，居民委员会干部31名。其中村民委员会正副主任1416名，委员2041名。正副主任中有共产党员368名（占总数的25.99%），共青团员52名（占0.37%），妇女142名（占10.03%），少数民族成员959名（占67.73%）。全县村委会正副主任平均年龄40岁，小学文化的759人（占53.6%），初中文化的444人（占31.36%），文盲120人（占8.5%），高中文化以上的不足100人。在这次建村过程中，农业生产合作社仍未退出乡村生活，村委会与农业生产合作社实行“两块牌子，一套班子”的工作方式。这次村民委员会的干部选任，仍然是由乡镇主导的，即通过“从下到上、从上到下、先党内后党外，先干部后群众，先少数骨干，再多数群众”的村委会干部选任办法。[117]《村民委员会组织法》中明确规定的村民直接选举村委会干部的规定，在建村过程中未被执行。当时宝秀镇将之前14个办事处下辖的101个村委会合并调整为99个，以一个自然村建一个村委会为设置原则。

在1991年农村社会主义思想教育与农村基层组织建设过程中，虽然国家以强力推动乡村社会自治的措施使得村委会组织得以健全，但是乡级政府派出机构村公所（办事处）干部选聘的机关化，以及村委会实际上的党支部领导，体现的仍是有限的乡村自主与不断加强的国家控制。国家对村（办）干部的制度化选聘，使得在职责上村（办）干部只能是向上级负责。并且由选聘制度造成的村干部利益与乡村利益的分离，及由此呈现出来的村（办）“干部”意识更是形成基层干群矛盾与乡村不稳的主要因素。村民自治依然未能真正进入乡村居民的生活中。

1999年，云南省大力推行村级行政体制改革，并建立了村民委员会试点工作，由村民委员会取代乡镇派出机构的办事处（村公所）直接管理乡村是这次改革的目标。2000年7月30日，石屏县村级体制改革试点工作在龙武乡正式全面启动；8月24日，全县第一个真正意义上的村民委员会在龙武乡旧沙村直选产生[118]之后，全县由村民直选产生的村民委员会相继建立。宝秀镇在撤乡并镇完成后共辖村民委员会20个，村民小组229个。至此，乡政村治的乡村管理模式基本形成。

三 村治中的民主选举

以“三项制度”“四个民主”为核心内容的村民自治在法理上所彰显的是农民作为现代国家公民的基本权利。但是就中国当前所经历的现代化而言，集中统一的权力体制和合法民主管理体制均不可或缺。村民自治正是这种双重体制博弈的结果。正如徐勇教授所说：“村民自治是国家以民主治理体制吸纳农民，将农民置于乡村治理体制中心的重要方式。”[119]作为国家解决村级组织瘫痪与公共权威缺失而推行村民自治产生的副产品——“民主权利”从发生到发展经历了坎坷的过程。就石屏宝秀而言，从《村组法》颁布到行政组织体系确立村民自治权力，经历了长达13年的时间。至2000年，石屏县方才实行真正意义上的村民自治。

关于村民委员会的形成，以第一届（2000年）村委会选举为例来看。2000年村级行政体制改革，最大变化是将原乡镇派出机构的村公所（办事处）改为村民自治的村民委员会。整个村改分为宣传发动和组织准备（13天）、选民登记和推选村民小组长及村民代表（15天）、民主选举村民委员会（17天）、建立健全村民委员会组织体系和规章制度（10天）、总结验收（5天）五个阶段。具体情况以宝秀镇宝秀村为例来看。

村选准备阶段。为了领导、规范村改工作，宝秀村办事处党总支结合村改进行换届选举。办事处党总支报经镇党委批准，依据总支候选人党委意图、党员意图和村民意愿一致的原则产生候选人并报镇党委同意。在确定的7名党委候选人中50岁以下的只有1人，其余6人年龄均在53岁以上，最大的76岁。宝秀全村的215名党员中有162人参加了新支部委员的选举，共选出由6人组成的新一届宝秀村党支部，76岁的老支书顺利当选。[120]选举产生的新一届宝秀村党支部是此次村改工作的直接领导部门与组织者，同时也以新一届党支部成员为主体推选产生村民选举委员会。由此可知，村级改革和村民自治必须保证党组织对乡村的领导。经党总支委员会决定，第一届村民委员会村民选举委员会拟设置成员11人，要有干部、党员、妇女、共青团、群众代表。

村改的第二阶段。（1）依法登记选民有4500名。（2）以村民小组取代之前以自然村或合作社设立的村民委员会，并由村民选举委员会主持召开参与人数不少于全组有选举权村民一半的村民小组会议，依据得票多寡推选正副组长。（3）推举产生村民代表，村民代表每届任期为3年。宝秀村有居民2750户，8176人。宝秀村设置4个大组，20个小组，以49.1户产生1名村民代表的方式设置村民代表56名。[121]这个比例远远高于5～15户产生1名村民代表的规定。

第三阶段，以有选举权的村民直接提名、联名推荐、报名或以村民小组为单位进行投票提名以及流动票箱的方式“海选”产生村民委员会初步候选人共36名，其中村委会主任候选人11名，副主任候选人10名，委员候选人15名。在正式选举之前，向全村选民介绍正式候选人情况，并安排主要候选人发表治村演说和回答村民询问。这次宝秀村的选举由主会场与多个投票站同时进行。选民中因文盲或残疾以及外出无法投票的可以由其委托人代为投票，但每一选民接受的委托不能超过3人；投票站的票箱由选举委员会成员和监票人加封后送到主会场统一启封现场计票，选举结果当场唱票统计。选举主会场设有选举总监、监票人、唱票人、记录员。宝秀村参加村委会主任投票的选民3079名，共发出选票3079张，收回选票3025张，其中有效票2997张，废票22张，弃权票6张。7名候选人的得票数从2325票到1票不等；参加村委会副主任选举的选民3079名，共发出选票3079张，收回选票3025张，其中有效票2981张，废票44张。选举产生村委会主任1人、副主任2名、委员4名。[122]选举结束后当场公布选举结果并张榜，并上报。另，同时在邻村郑营的选举中村委会副主任一次选举成功；而2名村委会主任候选人均因所得选票未过半不得不于第二天再次投票产生村委会主任。

第四阶段，在村民代表监督下，完成村公所（办事处）与村民委员会的交接工作，并由村民代表会议协商各工作委员会成员与分工。建立村委计划与规章。

对于上述村改上报文件的真实性，笔者在宝秀村访谈过程中得到了确认。宝秀村李大叔、郑营村郑老汉及多位村民的口述与以上文字基本相同。所不同的则是部分村民对于村委会正副主任候选人产生方式认识上存在严重差异，有的认为候选人是村民自己推举产生的，而有个别村民认为是村民有钱、有头脸的人向镇里送钱或通过关系而成为候选人的。就整个村改过程而言，最显著的变化是之前的村（办）干部退出乡（镇）干部编制序列，村级组织干部由选聘制改为村民直接选举制。在选举过程中，公平、民主、竞争的干部选任方式得到了一定程度的体现，村民的政治参与形式一改之前的“动员型角色”，而体现出鲜明的“参与者角色”。

2004年以及2008年的宝秀镇第二、三届村委会改选程序与第一届基本雷同。就2004年第二届宝秀镇村委改选后村级组织干部情况来看：村党支部共有成员122人；村委会成员共107人，其中主任20人均为男性，少数民族身份的10人，党员10人，连选连任的13人，两委（党支部书记、村委会主任）一肩挑的6人；副主任及委员中中共党员共39人，少数民族身份的40人；村民小组正副组长共289人，中共党员77人，少数民族身份的116人；村民代表共574人，其中党员173人，少数民族身份180人，妇女146人。所有村级干部及代表的文化程度以初中及以下为主；年龄主要集中在46～55岁之间，56岁以上的有100人，占总代表的17.5%。[123]

在2008年的村委会选举中，石屏县进一步推动村党总支书记与村委会主任“一肩挑”和加大村“两委”成员交叉任职的力度。到2009年，石屏全县有59个村委会实行村党总支书记与村委会主任“一肩挑”，占村委会总数的52.6%，有262名村“两委”成员交叉任职，占村“两委”成员的39.5%。另外，为了加强乡镇对于村庄的控制能力以及调动村级干部工作的积极性与升迁的希望，从村委会选拔了2名村干部，以兼职的方式兼任副乡（镇）长。全县所有村“两委”干部基本工资全部实行县财政直接拨付，统一由银行代发到个人。同时，乡镇实行激励工资制度，各乡镇以综合目标考核完成情况为依据，按指标完成情况来考核奖惩，采取以奖代补的方式提高村干部的待遇。2009年全县村干部平均报酬为每年8000元左右。[124]

历经了村民自治与市场经济冲击的宝秀镇，部分村庄呈现严重的老年化与干部选拔难的问题。以民国时滇南名人陈钧的故乡郑营而言，由于耕地少，农产品价格低廉，村内年轻人通过读书、经商、当兵、打工以及外嫁纷纷进城，村里居民以妇女、儿童和老人为主，被戏称为“38·61·70驻守部队”。郑营村委会现有劳动力资源总数1880人，实际从业人员1756人，在全劳动力从业人员（1216人）中，有近70%的在外打工。在务农人员中，懂科技会经营的农民并不多。由于年轻人大量离乡，干部选拔与党员发展十分困难。郑营村委会党总支目前有党员105名，长期在外的15名，占总数的14.3%；60岁以上的党员58名，占总数的55.2%。年龄最小的26岁，年龄最大的93岁，党员平均年龄68.8岁。在新经济体制条件下，中青年党员、已致富的党员、相对固定在本村劳作的党员和有职务党员的作用发挥较好，而老年党员、贫困党员、长期离土离乡的党员和无职党员并未体现出党员的先进性。[125]共青团及妇女组织基本处于瘫痪状态。

就村民自治以来的村民委员会以及村庄实况而言，如有学者所说的：“农村这个地方，是村民学习自由选举技能的好场所，也可能是真正的政治竞争最难引进的地方”，因为“那些宗族首领、新富阶层以及党员等精英会控制地方政治”。当然，作为各方表达利益手段的选举并非要消除“派性”与组织。[126]通过以上关于这一时期村民选举及村庄政治的叙述大致可以得出以下结论：（1）虽然党员是村级组织干部中的主体，但是党组织的涣散与意识的落伍使得党员在村庄里并没有起到特殊的作用；（2）党总支书记与村委会主任“一肩挑”的情况逐渐增多并被进一步强化；（3）作为村民自治代表的村级干部逐渐呈现“去村庄化”的特征，村级干部身份的“行政化”与由上级政府考核、政府财政供给的工资制度使得该群体越来越具有国家行政人员的性质；（4）男性依然是村庄政治的主体，少数民族权益在村级干部的民族身份上得到形式上的体现；（5）村庄政治的主导者年龄结构偏大，年轻人外出以及政治冷漠现象日益显现；（6）部分地方宗族、家庭势力有所抬头，导致在选举过程中选票不集中、另行选举的情况时有发生。

四 村治的政治环境及缩水的“民主”

对于生发于乡村的“民主政治”，学界有不同的声音。以党国英为代表的学者从发生学的角度认为村民自治违背了民主发展的一般规律，因为乡村社会处于整个国家转型的最末端。从民主政治的发生而言，最应当、最可能产生民主需求与因素的是工业社会。“能否在全社会民主政治发育不足的背景下，率先发展乡村社会的民主政治？迄今为止，尚无历史经验证明这种可能性。成功的政治制度变革走的是与此相反的道路”。[127]另有学者从国家建设与现代化过程看也认为村民自治阻碍了乡村及整个国家的现代化，并损害了政治制度化和国家一体化。[128]而以项继权为代表的学者则从“草根民主”的外源与内生的因素分析入手，认为由于农民对个人利益的认同、维护与追求以及外界的影响，村民自治制度的内外部因素共同催生了村级民主的发生与发展。[129]下文就以上三种观点，结合宝秀镇村治情形展开分析。

（一）外部环境制约着村级民主的发生与发展

要谈到村级民主，则必须考虑和关注乡村自治的政治环境，因为村庄政治是由外部政治环境制约并规定着的。就当下乡村而言，其最重要的外部环境是国家的制度安排与调试。现代国家制度建设的基本任务就是要克服民族国家建构中的多重危机。危机的共生与可能的并发特征，使得“每一步发展的机会对国家的生命来说都代表着一次‘危机’，国家的结构取决于解决这些危机的成功与否”[130]。自中华人民共和国成立至今，基层政治的变革与发展均是由国家推动并规定着的。制度变革的原动力可能来自基层社会，但制度的设计与推行均来自国家政权。

其一，乡村最为直接的外部政治环境为乡镇政府。可以说“乡镇政府与村级组织的关系的建构历程，本质上是国家在农村建立政权根基的国家政治建设过程”[131]。就当下乡村关系中的混合型治理而言，乡镇政府权力的介入使得村委会必须以完成政府的各种任务与指标为其班子称职与否的重要考核依据。从理论上讲，村委会可能具有对抗乡镇政府权力的法律依据与现实动机，但是在现实中村委成员大多会服从上级的要求，因为这样既可能获得上级的支持而树立其在村里的威信，也可能因与上级关系密切而免去过多的苛责。更为重要的是村组干部待遇的政府财政供给制与上级政府主导的考核制，使得在实际的乡村政治过程中村委会只能是向上级政府负责而不是向村民负责。从乡镇的视角来看，“对村民政治素质与民主意识的怀疑”所致的“推行村民自治时的消极冷淡态度”在农村基层党政领导和干部中颇有市场。[132]所以，乡镇政府对于乡村而言仍具有居高临下的行政性权威，乡镇政府与村委会的指导与被指导的关系往往带有一定的行政强制色彩。

其二，乡村关系中的各级党组织。从组织体系与原则纪律而言，乡镇党委与村委会党支部及党小组是明确的领导与被领导的关系。这体现了基层政治生活中党的领导原则。乡镇党委既可以决定乡镇政府的行为又直接领导着村级党支部，所以乡镇政府在指导村委会工作时往往通过政府与党组织纵横双线贯彻乡镇党委的意图。同时，村级“两委”首脑“一肩挑”的趋势，使得党委意图往往能够全部或部分实现。由此使得在制度文本上的政府与村委会的指导与帮助关系，往往被乡镇党委与乡村党组织间的领导与被领导关系所替代。

其三，对于拥有“自治权”的村民及其村委会而言，其“自治权”是由《村民自治法》赋予并规定的，其“自治”是有明确限度的，即村委会与村民必须服从国家的法令与政策，相应地也必须服从由乡镇政府所代表的国家行政管理与管辖。从行政管理的角度而言，乡村关系中一个突出问题就是建立在法制基础上的乡、村依法行政与依法自治，乡村接受乡镇政府的领导与行政管辖是乡村关系的基本特征。

（二）从村庄社会内部而言，作为“村民自治”主体的村民是村治政治环境外最能制约村民自治绩效的核心因素

村民的公民身份是其实行自治的先决条件，除宪法和法律赋予其公民权利外，其是否具备了现代公民应有的条件，则非宪法与法律所能决定。西方学界认为从文化的角度而言，“公民责任”“社会信任”“平等主义”“世俗化的个人主义”是现代公民身份的组成要素。[133]如果将这些条件和宝秀地区本地的村民一一对照，很显然缺乏民主与平等精神的传统政治文化并没有给当代中国农民留下太多可资利用的“公民”遗产。同时，在长期现代化过程中，国家政权对于乡村社会的控制使得乡村丧失了大部分自主治理的功能。无论是作为村治主体的村民还是农民社会的运作，都体现出不完全的自治能力。这里从调研访谈时的问卷统计情况，来看乡村知识中呈现的村治状况。

1.关于村民委员会的性质

在问及村民委员会的性质时，受访者的回答形形色色，各种认识平分秋色（见图5-7）。其中26.4%的受访者回答“并不清楚村委会的性质”；有26.22%的正确选择“村委会是村民自治的机关”；有25.7%认为“村民委会员是党的组织”；有13.46%的回答其“为政府机关”；有6.82%的认为“村委会就是以前的大队部”。

图5-7 村民对于村民委员会性质的认识

对该问题回答者的民族与文化程度的进一步分析可知（见表5-8），宝秀镇主体居民汉族与彝族并没有本质差别。由此判断，虽然宝秀镇的村民自治已经经历了三届近10年之久的实践，但是村治的绩效并不能让人满意。对于村治核心的村委会性质的回答多样以及偏低的正确率显示了村民对于《村民委员会组织法》并不十分清楚。

表5-8 民族、文化程度与村民对村委会性质认识

续表

2.关于村委会干部

在村民对村委会干部的认识上（见图5-8），有38.64%的受访者回答村干部是“村民选的，代表村民利益”；有23.08%认为村干部“表面看是村民选举的，实际是替乡镇办事”；有20.63%的认为村干部“既代替乡镇管理农民，又代表农民利益”；有12.24%的认为村干部就是国家干部，代表国家管理农民；另有4.37%的认为村干部“是乡镇派来的”。

图5-8 村民对于村干部的认识

在统计回答者的民族身份时发现（见表5-9），在以初中文化为主体的村民中，汉族村民选择村干部“表面看是村民选举的，实际是替乡镇办事”选项的比例明显高出彝族村民；而彝族群众选择村干部是“村民选的，代表村民利益”的比例也高出汉族村民。这一点表明彝族村民较之汉族村民对村干部更加信任。结合村民自治内外部结构以及三届村选的特点，进一步印证了上文关于汉族村民较之彝族村民更加了解基层政治权力格局的观点。

表5-9 民族、文化程度与村民对村干部认识

3.关于选举权

在问及“什么人有选举村委会干部的权利”时（见图5-9），有66.43%的受访者选择了“年满18周岁的村民”；有15.03%的选择了“本村的党员”；有9.44%的选择了“不知道”；有6.47%的选择了“乡镇干部”；只有2.1%的认为“村里有钱和权势的人”有选举村干部的权利。从关于选举权的回答上可知，宝秀镇大部分村民对于18岁以上村民享有选举与被选举权是知悉的，但是认为只有“党员”和“乡镇干部”有权选举村干部的认识也在一定程度上存在，体现了党组织对农村领导的核心地位与乡镇干部对村民自治实际的干预。在该问题上汉族、彝族村民的回答没有较大差异。

图5-9 村民对于谁拥有选举权的回答统计

4.关于村委会干部的罢免

《村组法》第十六条明确规定“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员”，“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。就宝秀镇村民而言，对于村委干部工作的不满，村民的态度各异（见图5-10）。在受访的572人中，有30.24%的村民选择“联合村民要求村干部改进工作”；有27.8%的选择“向乡镇政府反映”；有19.58%认为“无所谓，谁干都是听县里、乡里的”；有16.43%的认为“没有什么办法，只能下次选举时不投他的票”；仅有5.59%的选择了“想办法通过村民大会罢免他”。由此可知，村组法赋予村民大会、村民代表大会的监督并约束村委会的权利在宝秀镇农村并没有真正运用过。同时，在“熟人社会”的乡村，绝大部分村民也不愿因为对村干部有意见而与之撕破脸，进而罢免之。人情关系与乡土意识也阻碍着村民的维权之路。

图5-10 关于对村委干部工作不满，村民的选择

进一步分析不同民族村民对该问题的回答（见表5-10），汉族村民与彝族村民的差异主要集中在对村委干部身份的定位上，将表5-10内容综合后，在所有受访的汉族村民中有26.6%的认为村委干部好坏“无所谓，谁干都是只听县里、乡里的”；而持此观点的彝族村民只占所有受访彝族村民的6.7%。正是因为对干部身份的不同认识，彝族村民表现出了更强的参政意识，选择“联合村民要求村干部改进工作”的比例远高出持此观点的汉族村民。

表5-10 不同民族与村民态度交叉比较

5.关于“两委”关系

《村组法》第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。可知，虽然村总支与村民委员会同为村级组织，但是二者的关系依然是领导与被领导的关系。当然，在实际村庄政治中，由于村级党组织并不掌握资源与经济权，所以村级“两委”关系呈现多样性。[134]就宝秀镇受访村民对该问题的认识而言（见图5-11），有31.64%的认为“村委会主任是村民选举的，所以他对于村里的事更有决定权”；有25.17%的认为“村支书更有决定权，因为党管政府”；有19.23%的选择了“以往谁为村里做过更多的事，谁就更有决定权”；有17.13%的认为村支书与村委主任“谁有后台谁就更有决定权”；有5.94%的认为“谁更有钱谁就更有决定”。

图5-11 村民认识中的“两委”关系

在“两委”关系上，汉族村民与彝族村民的回答并没有表现出太大的差异（见表5-11）。

表5-11 不同民族对于“两委”关系认识比较

6.村民纠纷的调解

在问及“如果邻里发生严重纠纷”，村民的选择时（见图5-12），有66.61%的受访村民认为需要“找村里或乡镇干部出面调解”；有18.36%的回答“找自己信得过的亲戚朋友解决”；有9.09%的选择“找村里有声望的人出面调解”；另有4.9%的村民回答“通过暴力解决”。由此可知，在实行村民自治后，村民的法制意识与自主意识均有了较大程度的提升。在农村的纠纷处理上，乡村干部尤其是村民直选产生的村委会干部有较高的权威。选择了“找自己信得过的朋友和亲戚”的村民身份与文化程度引起了笔者较大的兴趣。

图5-12 发生严重纠纷时村民的选择

在进一步统计回答该问题者的民族与文化程度时（见表5-12），发现不同民族的村民在对这一问题的回答上并没有体现出较大的不同，但是在选择了“找自己信得过的亲戚朋友”的回答者中，以初中文化程度为主体的汉族村民明显高出了该选项在其他文化程度与民族中的分布。从访谈笔录获悉，初中文化程度的村民是宝秀镇村民的主体，而持这种观点的村民大多家族观念较重。这可能是造成此差异的原因。

表5-12 民族身份与文化程度对村民选择纠纷方式的影响对比表

由以上问卷统计信息可知，宝秀镇虽经历三届10年的村治民主实践，但村治中民主的因素并不很多，《村民委员会组织法》中的多项规定并没有得到落实，尤其是“四个民主”中的“民主监督”、“民主管理”并没有彰显，村民的罢免权也几乎被虚置。即便如此，由于村委会干部是由村民选举产生的，所以他们在村民心目中仍具有较大程度的威信。同时，村民对于党、政概念的模糊使得他们对于村内“两委”关系并不十分重视。他们所看重的是谁为村里干了实事。由于村民自治的实行，之前纷乱的村庄经村民自治而较有秩序了。正如有学者指出的：“村民选举的真正含义是提供了一种解决社会动乱的途径，所有村民都能依照国家的法律进行规范的、程序化的自由选举。”[135]当然，真正的平等、公正是农民自由选举的前提。

托克维尔在研究美国民主时早就说过：“在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。”为了防御国家政权向乡镇的侵犯，必须使“乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受”。因为“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”。[136]虽然托克维尔以一个法国人的眼光对于美式的乡村民主无比艳羡，但其所揭示的基层民主的培育与成长环境，则带有一定的共性。从宝秀镇的选举政治来看，虽然部分村民中表现出了对这种自由选举权利的维护与现实要求，但是对选举知识、秩序的生疏，严重制约了村级民主的实际效果。以乡村社会的“草根民主”为支点，推演更高层级民主的目标仍然在路上。尤其是以社会团体、利益组织等特殊利益集团参与为核心的现代民主形式，在宝秀地区的村级民主政治中并不显著。乡村治理中形成的党组织、政府、村民组织的三维权力格局的核心是党的领导。基层党的建设以及自治观念的树立、法治认同的形成均非朝夕之事。完善基层党建并由党组织引导、组织基层民众、凝聚基层民意，在村治的框架下最大限度地保障并实现村民的合法权益，具有重要的实践意义。

第五节 “公推直选”的基层选举型政治秩序及制度成本

就当前中国政治而言，“党的领导，国家与社会适度分离，‘国家主导、社会适度成长’”是其突出特点。[137]随着现代民族国家建设历程的深入与经济市场化带来的文化、价值的多元化，直接联系乡土社会的乡镇政府处于上级政府与乡村社会的双重压力之下。稳定社会、树立并维持较高的政府权威，是基层政治体制改革的基本取向。在“以人民为中心”的政治价值体系中，适度自主的公民权利、倾听民意、关注民生是新时代社会对国家政权的基本要求。在此政治背景下，全国各地不断出现由乡民直接选举乡镇政府领导人的尝试使基层政权政治权力授予方式发生了重大变动。在1999年四川遂宁市步云乡乡长直选尝试之后，全国规模最大、面积最广的乡镇长直接选举当数2004年在云南红河州石屏全县范围内的大规模由州级机关推动的直选实践。在乡镇政府主要领导授权形式转变的同时，实际掌握基层政治权力的乡镇党委的授权模式也不断凸显“民意”特征。宝秀地区所在的石屏县2004年、2006年、2009年的乡镇党委、乡镇党委书记的公推直选就是党的干部“选任”模式的新尝试。

一 选举与基层政权授权方式

随着市场经济的深入、基层社会出现多种形式的乡村冲突与对立，各地先后尝试多种不同的改革方略。就目前各地调整基层政治秩序的方式以政治权力授予途径来划分有三种模式，（1）强化国家授权体系，将村级治理纳入国家授权范围的“管理型秩序”；（2）采用公民授权体制，通过村民或普通党员参与乡镇主要干部的选拔来提高乡镇政府、党组织的合法性的“选举型秩序”；（3）以强调公民对政府公共决策的参与，提高公共政策的公信力和执行力的“协商型秩序”。[138]三种模式中，以民主选举为主要方式凸显的基层政治权力授予主体的变化是对我国基层政治体制的重大冲击。由选举彰显的民主政治带动的基层政治格局、乡村政治文化均有了新的内容。

就选举本身而言，公共权力机关与选民由选举制度联系在一起。三者缺少一端即不能称之为民主选举。由此可知选举的功能即：（1）表明政府权力选民授权方式的存在，也即政治统治合法性的存在；（2）选民授权表明选民的政治主体与政治权力最终的拥有者地位；（3）选举具有政治精英教化人民维持统治的工具性功能；（4）选民与政治精英由选举制度联结而相互影响。除以上功能外，现代民主选举制度由于国家政体、选举制度本身以及选举运作而表现出许多的负面效应，使得人们对选举制度持批评或质疑的态度。但是若排除选举，目前学界任何理论均无法论证一个政体的民主与否。所以说，选举制度是现代民主国家最基本的政治制度。

当然，在现代民主社会中以多数票决制为主要形式的选举与投票使得公民个人对于决策方案或候选人当选的影响力随着人口数量的增加而递减。正因如此，在一个较小的社会组织或团体内部，人们更愿意通过直接参与投票以达到直接管理社会公共事务的目的。但是在较大范围里直接参与制度成本太高，公民通过推选代表并设计约束代表使之更能代表自己而不致背叛的机制，这个过程也即权力授予的开始。在公共权力机构的授权方式中，存在着由公民直接授权与公民通过其代表的间接授权方式。代议制民主即为公民的间接授权，而公民的“公推直选”则是一种公民直接授权的方式。直接选举在形式上是比间接选举更为民主的选举方式，它既能增强选民参加选举的积极性和主动性，又能够提高被选举人的责任感与使命感。

我国按照代议制民主的基本要求组成人民代表大会，按照普遍、平等、直接、无记名投票的方式进行竞争性选举。但是，在关于基层政治选举与政治运作的叙述中“竞争性”选举并不多见，即便有“竞争”，其“竞争”也是被严格限定在极小范围内的。如史卫民对1999年全国乡镇人大代表的统计显示代表呈现“三多三少”[139]和“两高两低”[140]的特征。代表候选人虽然在提名过程中以“选民提名”为主要方式，但是经过酝酿、讨论、协商，“在正式代表候选人中，已经以‘组织提名’候选人为主”了。[141]在由代表选举乡镇主要领导时则以没有竞争或为限制竞争而实行的“等额选举”[142]为主要形式，这种没有竞争的选举只能是制度体系下的政治安排。

就中国当前的政治状况而言，发展的不均衡与不充分是国家在新时期社会政治秩序不稳的根本原因。国家及上级机关与农民社会的双重压力使得乡镇改革已迫在眉睫。就乡镇长的产生方式而言，《宪法》第101条规定：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中有如下规定。第11条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出本级人民政府领导人员的人选，并有权对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的上述人员的人选提出意见”，“代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。”第21条规定：“乡长、副乡长、镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表10人以上书面提名，可以提出本级人民政府领导人选的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提名候选人。”第22条规定：“人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”

通过上文可以知悉，在基层乡镇领导人（乡镇长）的选举中，乡镇党委是乡镇长权力的直接授权主体，以及“非正规地挑选居民代表还经常给人以幕后交易的印象”[143]，所以普通民众对由“代表”代理的选举并无多少兴趣。通过选民直接选举或选民直接参与的地方领导人选举则渐为基层民众所关注。同时，出于对统治合法性的关注，政府也积极回应民意与公共意志。正是在这样的背景下，由选民直接选举乡镇长、党员及部分民众推选乡镇党委等更能体现民意的选举形式走到了基层政治创新的前台。

二 乡镇长直选的制度设计及运作

基于双重压力，与农村税费改革相配合的撤乡并镇，为基层政治体制改革带来了新的发展机遇。2004年在中共红河州委、人大授意和领导下，以石屏县和弥勒县为单位的乡镇长“公推直选”和乡镇党委委员的“公推直选”试点在西南边疆静悄悄地拉开了序幕。之后，2006年、2007年这种实验被推向深入。在此前后的石屏县乡镇两次换届选举而言，均为“直选”与“代表选举”并存。但在第二届乡镇长中，除一乡撤换乡长外，其余8个乡镇均为上届乡镇长连任。第二届乡镇长换届仍具“直选”的形式（候选人到各村演说），但又经过了乡级人大代表的投票。以2004年的直接选举为例来看其具体运作。

（一）背景与制度设计

2004年石屏县乡镇长“直选”试点，是在红河州党委领导和人大指导下展开的。其目的是选出“政治坚定、开拓创新、与时俱进、履职为民、廉洁高效”的乡镇长。直选由州直选工作领导小组领导，由石屏县委主要成员组成的直选乡镇长试点工作领导小组组织实施。在各乡镇组成由乡镇党委书记任主任、乡人大主席及分管党务的副书记任副主任的选举委员会。并有县委抽调的干部组成的督导组和指导组分别进驻乡、村帮助实施直选。具体过程如下。

1.动员、选民登记与村委会换届

具体工作有选民登记；选举产生各村委会委员、正副主任和乡镇人大代表；各乡镇召开新一届乡镇人大会议，选举乡镇人大主席团和主席，并通过与乡镇长直选相关的各种文件、办法和活动准则等。

2.确定乡镇长初步候选人

规定凡户籍或工作关系在本乡镇，享有选举权和被选举权的公民，年龄25～45周岁之间，具有大专（含大专）以上学历，均可提名推荐为乡镇人民政府乡镇长初步候选人。关于初步候选人的提名，由本乡镇选民30人以上联名推荐产生。每位选民只有一次联名推荐1名初步候选人的权利。由选民联名推荐的乡镇长初步候选人可以通过书面申请的方式放弃初步候选人的资格。在选民推荐初步候选人之后，经资格审查并召开由乡镇选举委员会主持的联席会议，通过初步候选人施政演说、答疑和无记名投票，以得票数确定2名正式候选人并张榜公布。联席会议由乡镇选举委员会成员、乡镇人大主席团成员、各村“两委”主要成员和不少于3名的选民代表组成。

3.选民直接选举乡镇长

此阶段分两个过程，首先，候选人与选民见面会。在事前划分的各选区（以行政村为划分依据）召开选民大会，介绍正式候选人情况，以抽签排序的方式由正式候选人进行竞选演说。其次，投票、计票阶段。乡镇内各选区同时投票，由监票员等当场清点选票，以确认选票是否有效，然后将选票送至乡镇选举委员会，在总监票人、监票人的监督下统一计票。选民可委托他人代替投票，在投票时，选民通过在选民后的“〇”内划“√”或“×”选择其认可的候选人，也可另选他人。候选人得票须超过选民总数的一半，选举方有效。将得票最多的一名提交乡镇人大代表大会审议。

4.直选乡镇长任职

召开乡镇人民代表大会第一次会议，通过直选决议，由乡镇人大向新当选乡镇长颁发任命书，乡镇长宣誓就职并发表任职讲话；由乡镇长等额提出副乡镇长人选，经主席团审核后由大会举手表决。新一届乡镇政府组成。

5.直选后的申诉、监督等

规定选民对于选举结果不服的可向新一届乡镇人大提出申诉，仍不满的可以向县人大常委会申诉或诉诸法律。在乡镇长履职期内，受乡镇人民代表大会或主席团监督，10名以上乡镇人大代表提议，或30名选民联名提出，或人大主席团提议，由乡镇人民代表大会2/3以上的代表通过，可以弹劾和罢免乡镇长。

（二）直选的实际情况

关于初步候选人：由选民30人以上联名推荐或自我推荐，推举乡镇长初步候选人，当时石屏全县共推荐出乡镇长初步候选人77名，审查符合资格的66名。初步候选人中，男69人，女8人；其中科级以上党政干部2人，一般干部20人，中小学教师13人，村委会干部6人，农民14人，个体户1人。就学历而言，本科19人，大专43人，高中及中专15人。[144]最终确立的14名正式候选人，均为本乡或其他乡镇副职或干部。

笔者在访谈中得知直选前正式候选人到各村演讲的情况，两名候选人在选民大会上先后阐述自己治理乡镇的想法与思路，然后选民向候选人提问，由候选人回答。在候选人与选民互动的过程中，选民在一定程度上了解到候选人的情况与上任后可能的举措。选民所提的问题均为日常生活中村民所关注的问题，以怎么搞活经济、发展生产、搞好地方公益等为主。之后，选民的投票大多依候选人辩论情况而定。这种候选人演讲共经历10余场，候选人回答约计80个问题。关于选举经费，在27000人的镇历时近40天的直选中，总费用为190319元，其中直接用于选举的占比并不高。[145]按此计算，石屏县7个乡镇直选费用约133万元。

三 乡镇党委委员、书记的“公推直选”

在传统基层党组织主要干部的选任上，“领导圈定加组织考察”是最基本的选任模式。在乡镇政府日益注重民意、民权的同时，处于基层政治核心的乡镇党委如何提高并强化其合法性也被提上议事日程。就目前国内出现的乡镇基层党组织的选举创新而言，可以归为四类，即“公推公选”、“双推一选”、“公推差选”和“公推直选”，选举改革体现了遵循中央精神与地方“自选动作”相结合的特点。[146]其中“公推公选”和“公推直选”最为典型。就选举的广泛性、竞争性与民主性而言，“公推直选”在“推”与“选”的阶段较之“公推公选”更为显著，而“公推公选”则属于比较开明的传统的“干部选拔”方式[147]。就红河州基层党组织的选举创新而言以“公推直选”为主要形式。

在石屏县乡镇长选民直选试点的同时，红河州弥勒县同样进行了乡镇党委书记的直选试点。当然，乡镇党委书记的直选范围较之乡镇长而言小了很多，以党员为主体，也适当参照部分非党员群众的意愿。之后，从2006年红河州大范围开展乡镇党委直选，再到2009年末以个别县主导的单个乡镇党委书记直选，使得之前完全由上级县委授权的乡镇党委逐步呈现政治权力授权的多样特征，并凸显部分社会授权的意味。在红河州的乡镇党委各种形式民意化的选举之前，四川、江苏、湖北、重庆等多个地方均进行了乡镇党委“公推竞选”或“公推直选”的尝试。就石屏县而言，2004年完成乡镇长直选，2006年开展全县的乡镇党委班子换届直选，2009年底进行新城乡党委书记的“公推直选”试点。以下分别来看。

（一）党内直选党委班子

2006年宝秀镇乡镇党委班子换届直选情况。当时进行镇党委委员直选的主要任务是为紧接而来的人大、政府换届提前谋划，统筹党政班子结构，形成专业化、年轻化的党委班子。

在选举准备阶段，组成选举委员会，主任由县委下派的直选工作指导组人员担任。选举委员会成员由镇行政班子党员成员、党总支委员、普通党员共9人组成。现任党委成员不被推选为选举委员会成员。选举委员会成员由镇党政班子党员成员、党总支委员和村民委员会党员委员组成的推选大会推选产生。以无记名方式等额推选，以得票数多少一次确定选举委员会副主任、委员。选举委员会依据党章、《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》制定《选举办法》，并广泛宣传。

关于候选人，采取“两推”的办法产生初步候选人。即：在党内以党总支为单位组织党员民主推荐镇党委书记、副书记、委员初步候选人；在党外由有选举权的公民30人以上联名推荐镇党委书记、副书记、党委委员初步候选人。确定候选人阶段由选举委员会召开党群联席会议，由党群联席会议审核并最终确立正式候选人。党群联席会议由各党总支推选的党员代表和部分村委会成员、村民小组长、群众代表组成。党群联席会议由125人组成，其中党外群众为26人。在99名党员中，各级领导干部39名，占39.4%；少数民族41名，占41.4%。党群联席会议中由党委书记初步候选人进行竞职演说，党委副书记及委员候选人作自我介绍，由党群联席会议参会者以无记名投票方式选举产生正式候选人。由选举委员会向镇党委报告，再由镇党委转报县委批复。正式候选人确立后，2名党委书记候选人到各村党总支进行15分钟的竞职演讲。

正式选举：由镇选举委员会组织召开党员大会直接选举党委班子成员和纪委班子成员，并邀请非党员的人大代表、政协委员、群众代表列席监督。党员大会设1个主会场，21个分会场。选举分三场进行，第一场直接选举产生镇党委书记；第二场在差额落选的书记候选人和副书记候选人中选举产生党委副书记，等额选举产生纪委书记；第三场在差额落选的副书记候选人与委员候选人中选举产生党委委员和纪委委员。

之后，由镇选举委员会向镇党委报告党员大会选举结果，由镇党委上报县委，县委对新产生的镇党委班子任命。

（二）党政联席公推直选党委书记

2009年12月1日，石屏县委决定新城乡进行党委书记、纪委书记直选试点。其基本方法与2006年宝秀镇党委直选基本相同。所不同的是候选人的产生方式由之前的党员、群众“两推”方式改为推荐和报名相结合的方式。虽然在之后的报名、考核等环节均引入了公众监督与民众参与，但是民意只是乡镇党委书记与纪委书记产生的参考因素之一。由于最终候选人基本为县委考察人员，给乡民与观察者的印象是新任的乡镇一把手依然是由县委任命，民众的选举和参与只是使这种自上而下的授权方式稍具民意特征。

四 乡村回响与制度的选择

在公共选择理论的视野下，选民的选举是受理性控制的。候选人获得选民选票的前提是在选举时许诺为选民带来什么。正是基于对选民理性选择的认知，候选人在演说中以及行为上的选民利益导向清晰可见。选民与候选人之间的互动，使得为规范行政秩序、提高行政效率而设计的直选试验也获得了额外的收获。选民以自身利益为依据参与选举、竞争者为当选或再次连任进行演说并一定程度上兑现承诺，使得选民与竞选者双赢的同时，政府权威也获得一定程度的巩固。参加选举的选民，基于个体利益上的差异性经选举过程被整合并形成群体的共同目标，为实现这种目标，村民的自我管理能力增强。有学者这样道，“在这样一个共同的目标之下集中起来，对于公民和集体来说都是很令人振奋的。这是民主经验的一个重要因素”。[148]

（一）村民眼中的“直选”

关于乡镇长的直选，虽然在2004年石屏县全县9个乡镇中除异龙镇、宝秀镇因2003年底即完成撤乡并镇的工作未进行直选外，其余7个乡镇均进行了村民“直选”乡镇长的试点。2007年底，县乡人大代表同时换届，乡镇长也随之换届。乡镇长候选人深入乡村竞职演说，宣布自己的施政纲领已经成为基层乡镇选举的必需环节。笔者在采访时发现，虽然在乡镇长候选人产生中有着鲜明的官方直接或间接授意特征，但是农民更乐意接受由自己投票选举产生的乡镇长。同时，在乡村知识中村民对于乡镇长直选与乡镇党委直选的界限并不是十分清楚。在村民的谈话中，乡镇长直选与乡镇党委直选经常被混淆。当然，在直选过程中，部分选民出于对选举的不信任出现过选民联名提名智障的选民为初步候选人的荒诞现象。下文从笔者发放的问卷情况来分析。

1.选票的效力

在回答“您的选票能影响乡镇长的人选”时，受访者中有43.53%的人认为“能，因为乡镇长的当选是严格按照选票的票数产生的”；而有30.59%的人认为乡镇长“人选早已被内定，选举只是形式”，村民的选票并不能影响谁当选乡镇长；有12.24%的受访者回答“不知道”；有6.64%的人认为谁当都与己无关。

2.关于候选人

在回答“您知道乡镇长的候选人是怎么产生的”时，受访村民的认识呈多元态势（见图5-13）。有29.9%的认为乡镇长候选人是“各个村推举的”；有25.17%的认为是由“乡民代表推举的”；有18.88%的人认为是“乡镇人大开会确定的”；有3.5%的认为候选人“之前是其他乡的干部，不知道怎么成了候选人”；有11.71%的人回答“根本不清楚他们是哪里人，也不知道做过什么，更不清楚怎么成为候选人”的。

图5-13 候选人的产生方式

在进一步考察回答者的文化程度、民族身份后发现，汉族与彝族群众的回答并没有体现出太大的差异。其主要的差异体现在对候选人是由村里推荐还是由乡民推荐上的回答上（见表5-13），这两个问题均属于对选民权力的认识，也可能是各个村在直选的具体环节上的不同做法所致。

表5-13 文化程度、民族与候选人产生方式的交叉比较

3.关于投票

在回答“选举乡镇长时通过何种途径投出选票”时（见图5-14），在作出有效回答的380名受访者中有45.63%的回答是“自己投的”；有8.22%的回答是“委托他人”投的；有12.76%的选择了弃权、不投票。在回答“投票时如何决定把选票投给谁”时，有31.12%的受访者“依据候选人的演讲内容”来决定其选票的去向；有16.61%的选择了“听从乡村干部的意见”投票；有13.64%的受访者随大溜，“听家里人或村里人的”；11.54%的受访者因为觉得投谁都无所谓而随意投票；6.47%的受访者“投给了认识的人”；另有11.54%的受访者对于自己如何投出选票基本模糊不清。

图5-14 投票方式及如何决定把票投给谁？

在回答如何投票时，受访者的民族身份是否体现出差异呢？由表5-14来看，作为宝秀镇主体民族的汉族和彝族在直选投票时表现出一定的差异性。对于投票的干扰因素如“家人与村干部”在彝族群众中的比例总计42.1%，而汉族为29.1%，可知彝族村民较之汉族更容易受到外界的干扰，村庄政治权威对于其投票具有较大的影响力。

表5-14 民族因素与投票选择的相关度交叉比较

再进一步引入受访者的教育程度，来分析汉族和彝族的这种差异究竟源于民族固有的政治意识还是教育状况。从表5-15可知，接受小学教育的村民在回答上没有太大的差异，汉族村民与彝族村民在投票时均易受到外界的干扰与影响；而在初中教育为主体的受访者中汉族村民和彝族村民的回答体现出了较大的差异性，汉族村民表现出了更强的独立、自主意识，而彝族村民较之汉族更易受到外界的影响与干涉，参照他人意见或村干部的意见投出选票是主要的投票方式。在接受了高中及以上教育的受访者中彝族村民表现出了较汉族村民更强的自主性。可见，在基层政治文化中，服从权威与家族的观念仍有一定程度的保留，尤其是在彝族村民中更强，而打破这种服从与家族观念的途径则在于普及更高层次的教育。

表5-15 民族、文化程度与投票相关度分析

4.选举后的乡政

在回答乡镇长直选前后乡村的变化时（见图5-15），有48.95%的受访者认为“前后差别很大，自己选举乡镇领导使地方发展了，百姓的日子好过了”；有33.22%的人认为前后乡政是有进步的，但百姓利益受损的现象仍有发生；有14.69%的认为前后没什么变化；有2.62%的认为退步了。可知，乡镇长直选对于地方社会发展与农民维权是有积极价值的，村民普遍认可由自己选举产生的乡镇政府。由此，基层政府的合法性获得了极大的提高。同时，汉族村民与彝族村民的回答没有较大的差异（见表5-16）。

图5-15 直选后村民的认识

表5-16 直选后汉族、彝族村民的认识比较

5.对于直选乡镇长的监督等

在问及民选的“乡镇长如果施政错误或者有贪污违法等情况”村民怎么办时（见图5-17），有45.8%的选择“向县政府控告，请求更换”；有30.59%的选择“只能希望他快点下台，换个好点的”；有12.76%的选择“只能在下届选举时不投他的票，靠选举让他下台”；有9.79%的选择“号召选民开会罢免他”。从以上回答可知，虽然村民对于直选乡镇长寄予厚望，但是对于乡镇长的监督与更换没有任何信心，希望上级部门管好乡镇政府依然是村民普遍的选择。不是通过乡级人大组织或公民权而是向县政府控告依然是村民监督乡级政府的主要途径。汉族与彝族群众对该问题的回答没有显著差异（见表5-16）。

图5-16 对于无能、违纪直选乡镇长的态度

表5-17 汉族、彝族村民对直选乡镇长无能、违纪的认识

（二）基层政治“选举型秩序”的制度分析

从以上制度安排可知，在直选过程中，乡镇人大与选民的直选权并重，但最终当选人直接向乡镇人大负责。在直选的制度安排上，乡镇长权力最终仍是以乡镇人大授予的形式体现的。在乡镇人大与选民直选权并举的情况下呈现的矛盾显而易见，即乡镇人大与选民之间的关系并不协调。在“公推直选”基层党政领导的过程中公民参与范围与有效性均十分有限，其参政的工具性特征依然相当明显。对于以“公推直选”的方式来化解基层政治冲突、试图建立基层“选举型秩序”的尝试，学界也褒贬不一。

其一，小范围内的公推直选可增强统治合法性、提高行政效率，村民在通过鲜活的政治选举体会到实际的公民权的同时，也学习掌握了现代政治民主的知识与程序。就石屏现实的基层政治而言，乡民对于乡镇长候选人演说内容的关注以及由之产生的对国家政治的认同感是空前的。虽然，这种直接选举也加强乡村相对于国家的权力，但是由上级党委决定、人大推动的乡镇长直接选举并不会损害国家权威。因为党组织的普遍存在与政治核心地位，这种直选只是形式上改变了基层政治权力的授予方式，“直选”在表达民意、稳定社会的同时，也可更好地监督地方公职人员并提高地方的行政效率。正如李凡2005年对石屏县直选的调研数据显示，石屏县进行了选举改革的七个乡镇中，“有几个乡镇2003～2004年的经济和社会指标出现了重大的变化。例如，龙鹏镇2002年的财政收入为364万元，2003年为378万元，增长了3.85%；而2004年达到了444万元，比2003年增长17.46%。这种增长幅度是非常大的。这一年镇里的农村经济总收入也比上年增加了67%，工农业总产值增加86%，人均收入首次突破千元大关，达到1100元”。[149]在当地经济内外因素没有重大变化的情况下，乡镇长直选应是当地经济、社会大变化的最可能、最直接的原因。

其二，乡镇长的直接选举在形式上改变了之前党委领导下的人民代表大会的授权形式，而代之以选民直接授权形式。相应地，由选民直接授权的乡镇长，其首要职责就是维护其授权人的权益。同时，乡镇政治首脑由权力机关的乡镇人大组织和当地选民的双重授权形式使得人大组织与选民的关系十分尴尬。双重授权的结果是乡镇人大职能的进一步削弱与边缘化。另外，从我国政治运作模式来看，政府间存在的承包式的“经济—政治”体制在行政过程中形成上下级政府间的压力型体制。上下级政府间的支配性压力关系是目前我国政府的基本态势。在这种上下级支配压力型权力结构下，民选的乡镇长通过何种手段与方式维护乡民的权益不受侵害则是现实的困境。

其三，乡镇长选举与任职上的违宪与不合法。《宪法》和《地方政府组织法》中关于乡镇长的任免明确规定“由乡级人民代表大会选举产生”。虽然在直选过程中，县、乡镇两级党委作为策划者与组织者完成了这次直选，但是很显然，乡民直接选举乡镇长使得乡镇长的授权主体转变为全体乡民而非乡级人大，是与现行法律相抵触的。有学者认为，“如果可以不管不顾甚至随意违反现行宪法和法律去追求民主，其最终结果只能是民主和法治两败俱伤，给国家和人民造成严重的损失”。[150]关于宪法和法律的适用与正义问题，罗尔斯有精辟的论述。他认为：“一般来说，正如一种现存宪法所规定的立法的合法性并不构成它的一种充足理由一样，一个法律的不正义也不可不服从它的充足理由。当社会基本结构由现状判断是相当正义时，只要不正义法律不超出某种界限，我们就要承认它们具有约束性”。[151]就此，笔者认为现行宪法与地方政府组织法经修订不久，符合我国的基本国情。关于基层乡镇长的直选所带来的授权体系的变动不易只停留在法理的争论上，而更应从基层社会的现状来看是否真正具备了直选乡级领导的能力与条件。从宝秀镇调研的情况而言，笔者认为乡村社会目前并不完全具备这种能力。现行法律毋庸置疑的正义性，应通过有效协调乡镇人大与乡村社会的关系予以体现并保障。

其四，基层政治民主的动力不足。无论是乡镇长抑或是乡镇党委书记的直接选举，其动力均是来自自治州党委与人大，相应地，在实际的选举与施政过程中受到上级的领导与干涉为常态。缺乏基层民主吁求的乡镇长直选能走多远？理由有二：其一，宝秀地区真正的村民自治为期尚短，从自我管理的知识、能力以及经验来看，均十分欠缺；再加之日益严峻的年轻劳动力流失，更使得乡村民主实践的经验积累雪上加霜。其二，在宝秀地区的各类选举实践中，公民团体的缺乏，使得其只能是地方改革的政治尝试。虽然肖唐镖通过在江西的调研与研究认为，“乡镇长直选的民意基础己在酝酿、形成和壮大，尽管民意变化并不能作为政治方面改革的唯一依据，但它将为政治发展提供必要的社会基础与社会动力”。[152]但是就地处边疆、自治训练极短的石屏县而言，这种判断并不完全适用。正如有学者所说的，“即使一个地方的部分农民认可乡镇直选，这也并不必然是推行村民自治带来的。”[153]在石屏各乡镇的直选活动中，主导与组织者均为上级政府与党委，民间力量与社会团体并没有成为“直选”的真正主导者。虽然在直选过程中，被赋予了“公民”身份的选民可能会影响乡镇长的人选，但是他们却无法影响乡镇的政策过程。

其五，乡镇长的“公推直选”下的“民选”乡镇长与自上而下的党组织选任的乡镇党委书记之间，存在着一定程度的内部紧张。但是，在基层政治过程中，乡镇党委是处于核心地位的。乡镇长的直接选举造成的基层政治中一定程度的党政矛盾，是当前基层政治中以乡镇党委及其党委书记直接选举为主要创新形式的根本动因。正是基于此，基层选举政治在乡镇长直选喧闹一时之后更多是以乡镇党委及书记的选任改革为切入点的。乡镇党委班子“公推直选”的党内民主，呈现兼容和整合乡镇长直选所体现的人民民主的趋势。这是当下基层政治发展的新特征。

其六，改革设计者、改革对象、改革实施者的重叠与分离，使得既是改革对象又是改革实施者的乡镇政府与党委在改革中往往会采取趋利避害的行为。在构建基层“选举型秩序”的过程中，改革设计者为少付成本与增加收益，使得改革的民主收益也承受着巨大的制度成本。正因为此，有学者将这种改革称为政治体制的“形式化改革”。[154]在以“压力型体制”为特征的中国政治中，乡镇一级直选并不是真正实现基层“善治”的终南捷径。条块分割的县乡结构与不均衡的财税体制都是“民选”的基层领导所无法突破的。目前乡镇存在的现实困境并非乡镇政府本身所致，而是“压力型体制”的产物。

总之，乡镇领导“直选”既无法制保障也无公民团体参与，存在着单纯由政府推动、乡级人大功能的弱化以及过大的乡镇区域造成过高的制度成本等现实困境。这些均表明这种以“选举”为突破口的基层政治现象，更多是试图化解国家与社会冲突、实现政治整合的政府改革尝试。虽然这种压力来自地方，但这种政治实践依然循着国家主导地方的路径展开。制度的“路径依赖”特征，在宝秀的政治生活中体现得十分突出。

小结

改革开放至今，随着社会结构、经济结构以及文化结构的深刻变化，中国的地方社会与基层政治格局也发生了重大变动。虽然，这种巨大变革的根源在于社会经济转型对基层政治体制的要求，但最终规划、规范的力量则主要来自国家。当然，随着改革带来的国家计划经济体制向市场经济体制的转型，国家职能也从之前的“全能”向“有限”转变，这种变化体现在国家与乡村社会关系上，则是由之前的“完全统合”关系逐渐向乡镇有限主导的分立关系转换。连接着国家与乡村社会的乡镇政府，在近40年的历史巨变中基本经历了“政权下乡”与“政党下乡”阶段，并正在全面启动“服务下乡”。乡级政府民主化与法治化的特征逐步鲜明，基层政治组织重构、村民自治与乡镇改革是这一时期基层政治最主要的内容。而以上内容在地处边疆的宝秀地区被完整地呈现出来，并走在了当前乡镇改革的前列。

在此过程中，制度发展的路径依赖与意外后果得到生动的体现。石屏县在2000年之前的“乡治”政治完全代替了内地十多年的“村民自治”实践。显然，这种乡政村（办）体制是公社管治体制在改革开放后的变种与遗胎。改革前的政经社合一的乡村管理体制在历经20余年徘徊与尝试后，方才达到政、经、社分开的目的。但是，基层政治中党政关系仍是基层社会治理需要协调的基础性关系。同时承担着社会治理与服务乡村功能的乡镇政府，对于乡村社会而言，其程序化的科层制既最大化地保持着“单极化”的社会治理格局，又使得“服务下乡”须磨合官员意志与村民需要。而村民对于乡镇政府及干部的有限信任，既受到传统乡村政治文化的影响，也有制度与体制的原因。同时，改革开放以后，乡村农民的参政意识与能力均有一定程度的提升，但是被称为“无政治阶层”[155]的低度参与或政治冷漠者在乡村社会仍相当普遍。由于政治权力的根本属性是经济权力，地处边疆、国家级贫困县的石屏乡镇的直选实践所体现出来的村民政治参与绩效并不乐观。作为基层政治发展手段而非目标的“直选”民主实践，所激发出来的乡村社会民主诉求成为这种政治实践的直接副产品。

以上无论是基层治理创新抑或村民参与困境，均呈现当前如何构建合理的县、乡、村政治格局这一基本问题。就本书考察对象所在地而言，虽然经历村民自治与不断的乡镇长、乡镇党委的民选、直选等尝试，但是乡镇党委为核心的基层政治结构并未改变。乡村对国家的部分远离以及对基层政权的抗拒、服从并存的参政态势，意味着当前基层政治结构仍不协调。由乡镇一级政府所体现的国家权威与乡村社会的自主性间的关系，仍须进一步调整与完善。虽然基层社会治理的进一步改革的方案仍需探讨与实践，但“以人民为中心”、关注民生、体现民意是这场改革的必然趋势，而实现路径则是基层社会治理体系与治理能力的现代化。当然，在国家全面实施乡村振兴战略的指引下，随着农村经济的搞活与市场经济对农村的影响，之前由国家与社会共同治理并以国家为主导的乡村治理模式已悄然发生着变化。国家、市场、社区（村）的三位一体的乡村治理体系的形成也指日可待。

另外，本研究样本虽然有着民族区域自治的制度环境，但是在改革开放至今的政治进程中，除了在人大代表选举和干部的选拔中体现了少数民族公民代表和干部的比例外，并没有呈现有别于非民族自治地方的显著特征。同时，本书的研究对象地处祖国西南边疆，但在政治发展中其“边疆”特征并不突出。无论在当地县乡政治过程与治理体系上，还是在村庄秩序与社会结构上，均表现出与内地高度的一体与同质特征。显然，这种状况进一步表明边疆并非固定不变的，随着国家一体化的深入与国家力量向乡村下沉，边疆也不断地向边境地区压缩。当然，在乡镇政治与村庄治理中，宝秀地区也显示出了一定的地域特征，这既有之前政治发展的路径依赖因素，也与当地特殊的地理、社会环境有关。在当地村民中，不同民族村民的政治态度、政治意识等在大体趋同的情况下也表现出一定的差异性。除去各民族传统政治体系、文化习俗等因素外，接受现代教育的水平不同是形成这种差异的重要原因。

[1]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第270页。

[2]张乐天：《告别理想：人民公社体制研究》，东方出版中心，1998，第447页。

[3]《宝秀公社生产队规模调整统计表》（1979年9月），石屏县档案馆，卷宗号26-1-95，第72～73页。

[4]张厚安：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社，1992，第198～199页。

[5]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第226页。

[6]《石屏县人民政府关于区、乡机构设置的请示》（1984年4月10日），石屏县档案馆，卷宗号2-1-311。

[7]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，1990，第50页。

[8]《关于我县农村体改有关统计数字的汇报（石屏县农村体改办）》（1984年6月25日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-833，第123～128页。

[9]《关于我县农村体改有关统计数字的汇报（石屏县农村体改办）》（1984年6月25日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-833，第123～128页。

[10]朱光磊：《当代中国政府过程》（修订版），天津人民出版社，2002，第329页。

[11]《兰梓营乡人民政府体改后情况》（1984年12月30日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-207，第53～56页。

[12]《红河州乡（镇）人民政府基层政权建设情况统计表（石屏县）》（1986年7月29日），石屏县档案馆，卷宗号52-2-3，第53页。

[13]《石屏县关于区、乡体制改革的请示》（1987年10月17日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-858，第82～84页。

[14]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第39～40页。

[15]《石屏县区改乡后各乡（镇）人员配置情况表》（1988年1月20日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-858，第127页。

[16]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第241页。

[17]多位学者对此问题有深入研究，可参见朱光磊《当代中国政府过程》（修订版），天津人民出版社，2002，第380页；谢庆奎《当代中国政府与政治》，高等教育出版社，2003，第169页；史卫民《乡镇改革：乡镇选举、体制创新与乡镇治理研究》，中国社会科学出版社，2008，第506页。

[18]《石屏县乡镇机构改革方案》（1995年11月27日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-67，第3～7页。

[19]王元辅：《云南行政区划体制沿革》，云南民族出版社，2005，第252页。

[20]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第39～40页。

[21]《国务院办公厅关于暂停撤乡设镇工作的通知》（国发办〔2002〕40号），2002年8月11日。

[22]“制度安排”是诺斯在《制度变迁的理论：概念与原因》中提出的。他认为制度安排就是指“支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，制度安排可能最接近于‘制度’一词的最通常使用的含义了……不过它必须至少用于下列一些目标：提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人（或团体）可以合法竞争的方式。”可参见R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯主编《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社，1994，第271页。

[23]〔美〕道格拉斯·C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店，1994，第21～26页。

[24]徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，《学习与探索》2006年第6期。

[25]《马克思恩格斯全集》（第9卷），人民出版社，1961，第81页。

[26]“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。在“乡政村治”体制下，乡（镇）与村之间的关系是指导与被指导的关系；村民小组作为村民进行自治活动的具体组织，接受村民委员会的组织领导。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局和政治模式。参见张厚安《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》，载徐勇、徐增阳主编《乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃》，华中师范大学出版社，2007，第397～415页。

[27]徐勇认为随着市场化、现代化和民主化发展和乡村社会转型，多村治理应该进行结构性转换。县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的多成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务；由于政府任务主要由乡派出机构处理，村民委员会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性自治组织。参见徐勇《县政、乡派、村治：乡级治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。

[28]〔美〕罗伯特·A.达尔：《现代政治分析》，王沪宁译，上海译文出版社，1987，第75、78页。

[29]刘娅：《解体与重构：现代化进程中的国家——乡村社会》，中国社会科学出版社，2004，第76页。

[30]陈吉元：《当代中国的村庄经济与村落文化》，山西经济出版社，1996，第212页。

[31]《宝秀公社组织情况》、《宝秀公社干部情况》（1978），石屏县档案馆，卷宗号26-1-89，第1～6页。

[32]《宝秀公社落实政策工作总结报告》（1979年1月16日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-89，第58页。

[33]《宝秀公社当前工作及生产情况》（1981年8月7日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-3，第102页。

[34]《宝秀公社分配工作进展情况报告》（1981年12月2日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-3，第121页。

[35]《关于李金印等同志任免职务的通知》（1982年4月20日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-181，第64～66页。

[36]《中共石屏县委、县人民政府关于实行政社分开、建立乡政府的意见》（1984年1月20日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-833，第89～96页。

[37]《中共石屏县委组织部62号文件》（1984年4月19日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-144，第66～68页。

[38]张厚安：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社，1992，第199页。

[39]《中共石屏县宝秀区委组干字（84）5号文件》（1984年4月26日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-144，第76～79页。

[40]《石屏县茴水乡乡规民约》（1984年4月3日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-10，第212～213页。

[41]《（石屏县民政局）关于加强农村基层政权建设的情况和意见》（1991年6月9日），石屏县档案馆，卷宗号52-2-63，第4页。

[42]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第245～246页。

[43]朱光磊：《当代中国政府过程》（修订本），天津人民出版社，2002，第377页。

[44]沈士光：《当代中国政治制度发展研究（1977～1982）》，江西人民出版社，2008，第135页。

[45]《石屏县人大常委会党组关于县、乡两级人民代表直接选举工作安排意见》（1984年2月10日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-833，第2～38页。

[46]《吴营乡第四届乡人民代表大会构成情况》（1984年3月30日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-181，第101～109页。

[47]《关于区乡体制改革中选举工作情况总结报告》（1988年），石屏县档案馆，卷宗号1-2-858，第93页。

[48]祝灵君：《授权与治理：乡（镇）政治过程与政治秩序》，中国社会科学出版社，2008，第150页。

[49]周进军：《当好乡镇人大主席的实践与思考》，《红河人大》2008年第2期。

[50]《我州新一届县乡两级人大代表选举工作圆满结束》等8则，《红河人大》2007年第6期。

[51]《石屏县六项措施加强乡镇人大工作》，2008年4月20日，红河哈尼族彝族自治州人大常委会网站，http：//www.hhrd.gov.cn/readinfo.aspx？B1=382。

[52]《关于对开远、石屏、建水、金平、河口等五县市贯彻实施〈代表法〉情况的检查报告》，2007年6月11日，红河哈尼族彝族自治州人大常委会网站，http：//www.hhrd.gov.cn/readinfo.aspx？B1=14。

[53]祝灵君：《授权与治理：乡（镇）政治过程与政治秩序》，中国社会科学出版社，2008，第155页。

[54]〔韩〕朴广熙：《当代西方政治学导论》，世界知识出版社，2007，第27页。

[55]杨光斌：《政治学导论》，中国人民大学出版社，2004，第140页。

[56]本表参照祝灵君《授权与治理：乡（镇）政治过程与政治秩序》（中国社会科学出版社，2008）第149页绘制，并略有改动。

[57]《宝秀镇领导班子成员分工情况》，索引号：532525～003618～20080922～0001，http：//www.ynf.gov.cn/canton_model12/newsview.aspx？id=77859。

[58]《宝秀镇推行行政问责办法等四项制度监督检查工作方案》，索引号：532525～003618～20081201～0006，http：//www.yndpc.yn.gov.cn/canton_model44/newsview.aspx？id=464297。

[59]〔美〕唐（Tang，W.F.）：《中国民意与公民社会》，胡赣栋等译，中山大学出版社，2008，第13页。

[60]张乐天：《告别理想：人民公社体制研究》，东方出版中心，1998，第457页。

[61]张静：《基层政权：乡村社会诸问题》（增订本），上海人民出版社，2007，第131页。

[62]《宝秀公社一九七九年度工作总结》（1979年12月31日），石屏县档案馆，卷宗号26-1-95，第3～15页。

[63]《宝秀公社关于建立生产责任制“两包”中出现有关问题的请示报告》（1981年11月5日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-3，第96～98页。

[64]五种承包形式：1.定产到田，包工包产到户，全奖全赔，统一分配；2.栽管在户，以产定工，集体收分，超奖短赔；3.队栽户管，以产定工，统一分配，有奖有赔；4.田集体种，地包产到户，统一分配，全奖全赔；5.大包干到户，一次定死，适当提留。与五种承包形式相配合，在分配和承包耕地方面也采取三种方式，1.划片分等，按人平分；2.人劳结合，好坏搭配；3.按吃粮级别搭配。参见石屏县志编纂委员会《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第132～133页。

[65]《宝秀公社当前工作及生产情况》（1981年8月7日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-3，第104页。

[66]1983年1月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》。

[67]《宣传贯彻中央1号文件的情况汇报》（1984年3月3日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-833，第129～134页。

[68]张本寨的家庭联产承包责任制一直到1988年才真正实现。

[69]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第133页。

[70]《红河州乡（镇）人民政府基层政权建设情况统计表（石屏县）》（1986年7月29日），石屏县档案馆，卷宗号52-2-3，第53页。

[71]金太军：《村庄治理与权力结构》，广东人民出版社，2008，第51～52页。

[72]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第13、18、451页。

[73]《宝秀镇人民政府2008年工作总结及2009年工作计划》，索引号：532525～003618～20081201～0009，http：//www.yndpc.yn.gov.cn/canton_model44/newsview.aspx？id=469481。

[74]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第27页。

[75]该问卷是笔者2009年2月至4月在石屏县宝秀镇调研时发放的《基层政治结构与现状调查问卷》，在问卷的发放与收集过程中得到了多人的帮助，在此一并致谢。同时后文中出现的当前村庄情况的问卷统计数据均来自此问卷，文中所列所有数据经SPSS统计软件处理，后文不再赘述。

[76]〔美〕安东尼·奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团，2006，第224～253页。

[77]郭正林：《农民政治参与的程度、动机及效应》，《社会学研究》2003年第3期。

[78]俞可平：《中国治理变迁30年：1978～2008》，社会科学文献出版社，2008，第55～56页。

[79]应星：《信访救济：一种特殊的行政救济》，《法学研究》2004年第2期。

[80]《中共石屏县委关于八六年信访工作意见》（1986年1月8日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-850，第54～56页。

[81]《建立县、区、乡三级信访网和领导接待制度搞好信访工作》（1986年12月10日），石屏县档案馆，卷宗号1-2-850，第285～290页。

[82]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第250～251页。

[83]赵东辉：《信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达》，《瞭望东方周刊》2003年第40期；赵凌：《信访改革引发争议》《南方周末》2004年11月18日；应星：《信访救济：一种特殊的行政救济》，《法学研究》2004年第2期。

[84]于建嵘：《信访的制度缺失及政治后果》，《凤凰周刊》2004年第32期；陈广胜：《将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择》，《浙江社会科学》2005年第4期；周梅燕：《我国信访制度陷入四重困境：面临法治挑战》，中国选举与治理网，http：//www.chinaelections.org/newsinfo.asp？newsid=56112；孙涉：《论信访制度与法治趋向》，《学海》2007年第5期。

[85]黄钟：《信访制度是否应该取消？》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com.cn/news/2004/2004～12～13/26/516162.shtml。

[86]该事件经过由当事人向笔者讲述，特此致谢。

[87]戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京大学出版社，2008，第127页。

[88]关于中国农民的维权形式，学界有三种不同的解释框架，其一是美国学者詹姆斯·斯利特在《农民的道义经济学：东南亚的反抗与生存》中提出的“日常抵抗”模式；其二是李连江和欧博文在研究中国农民维权时提出的“依法抗争”模式；其三是于建嵘提出的“以法抗争”的维权模式。所谓的“日常抵抗”也即弱者的武器，是农民在日常生活中以偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装傻卖呆、诽谤、纵火、怠工等形式与从农民身上索取资源的人的持续的斗争形式；而“依法抗争”则是指“以政策为依据的抗争”（policy-based resistance），是农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地力——政府和地方——官员侵害的政治活动，依法抗争兼有政治参与和政治抵抗的特点；而“以法抗争”是以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心，通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络，抗争者以其他农民为诉求对象，直接以县乡政府为抗争对象，是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”或“公民权利”的政治性抗争。参见于建嵘：《当代中国农民的“以法抗争”——关于农民维权活动的一个解释框架》，《文史博览（理论）》2008年12月。

[89]三提五统：三提指的是村级提留中的公积金、公益金、公共管理费；五统是指乡镇统筹中的专门用于乡镇内乡村两级小学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等民办公助事业的款项。

[90]马宝成：《后税费时代的农村基层政权》，国家行政学院出版社，2008，第17页。

[91]《（石屏县民政局）关于加强农村基层政权建设的情况和意见》（1991年6月9日），石屏县档案馆，卷宗号52-2-63，第6页。

[92]项继权：《税费改革：一场未完成的革命——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议》，中国乡村发现网，2007年4月9日。

[93]“三榜一印”：指在2003年各县（市、区）改革后的计税土地、常年产量、价格、税率和税额及附加要落实到户，并做到农民认可。以村为单位一榜公示二轮承包土地面积、二榜公示根据政策要求调增调减的计税土地面积和计税常年产量、三榜公示农户改革后应缴纳的农业税税额，所有张榜公示的内容均经农户签字盖章认可。

[94]村财乡管：即农村的财政由乡镇财政专户管理，实行村账乡管、专户储存、专款专用，以保障村级组织正常运转。

[95]乡财县管：即乡财政由县托管并严格实行财政预算支用制度。

[96]“一事一议”：在“三提五统”为主要内容的分配方式被取消后，建立村内公益事业建设筹资投劳要通过村民大会或村民代表大会集体讨论决定的制度。即村内公益事业由全体村民或村民代表大会讨论表决，多数农民同意的事就办，不同意的就不办。

[97]财政转移支付：也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。就政府而言是上级政府为均衡财力状况，协调地区经济发展，实施宏观调控，而将所掌握的一部分财力转移给下级政府支配、使用的过程。

[98]《石屏县关于农村税费改革试点转移支付资金管理的暂行办法》，2003年12月10日。

[99]《石屏县化解乡村债务的实施方案》，2006年7月24日。

[100]李庆国：《石屏县郑营村委会新农村建设的现状及建议》，2008年5月14日，红河哈尼族彝族自治州人大常委会网站，http：//www.hhrd.gov.cn/readinfo.aspx？B1=421。

[101]马宝成：《后税费时代的农村基层政权》，国家行政学院出版社，2008，第142页。

[102]《云南省农村税费改革和农村综合改革成就报告》，云南省农村综合改革信息网，2009年9月11日，http：//nczhgg.ynf.gov.cn/provincepage/article.aspx？cid=2638829。

[103]金太军：《村庄治理与权力结构》，广东人民出版社，2008，第47页。

[104]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982，第88页。

[105]〔美〕乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社，1993，第70页。

[106]〔美〕沃尔夫冈·曼托：《代表理论的沿革》，应奇主编《代表理论与代议民主》，吉林出版集团有限责任公司，2008，第13～14页。

[107]〔美〕加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛淋等译，上海译文出版社，1987，第131～132页。

[108]〔英〕德里克·希特：《何谓公民身份》，郭忠华译，吉林出版集团有限责任公司，2007，“中译者序”。

[109]张静：《法团主义》，中国社会科学出版社，2005，第52页。

[110]应克复：《国家权力与公民权利——自由主义的基本原则》，《学海》2004年第3期。

[111]何包钢：《村民自治和民主理念》，徐勇、徐增阳主编《乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃》，华中师范大学出版社，2007，第81页。

[112]〔美〕塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择：发展中国家的政治参与》，王晓寿译，华夏出版社，1989，第43页。

[113]罗平汉：《村民自治史》，福建人民出版社，2006，第37页。

[114]《（石屏县民政局）关于加强农村基层政权建设的情况和意见》（1991年6月9日），石屏县档案馆，卷宗号52-2-63，第1～2页。

[115]此处的“四个自我”是《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》中对村民委员会性质的界定，1998年《村委会组织法》经修订后才将村委会明确为“四个民主”的基层群众性自治组织。

[116]关于此选聘方式的制度化则因石屏县1988年牛街乡村公所干部集体退职而起，具体情况请见下节。

[117]《石屏县民政局关于加强农村基层政权建设的情况和意见》（1991年6月9日），石屏县档案馆，卷宗号52-2-63，第4～6页。

[118]石屏县志编纂委员会：《石屏县志（1986～2000）》，云南人民出版社，2005，第30页。

[119]徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，《学习与探索》2006年第6期。

[120]《宝秀镇宝秀党总支委员会选举情况》（2000年10月），石屏县档案馆，卷宗号26-3-97，第56页。

[121]《关于宝秀村大组、小组、村民代表设置的请示》（2000年10月26日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-97，第132页。

[122]《宝秀村第一届村民委员会选举结果报告单》（2000年11月21日），石屏县档案馆，卷宗号26-3-97，第85～89页。

[123]《宝秀镇第二届村民委员会换届选举情况统计表》（2004年），石屏县档案馆，卷宗号26-19-12。

[124]《石屏县切实加强农村基层干部队伍建设》，石屏县组工信息网，2008年9月27日，http：//www.spzgxx.net/？action-viewnews-itemid～95。

[125]李庆国：《石屏县郑营村委会新农村建设的现状及建议》，红河哈尼族彝族自治州人大常委会网站，2008年5月14日，http：//www.hhrd.gov.cn/readinfo.aspx？B1=421。

[126]谭青山、帕斯特：《中国村民选举的意义》，徐勇、徐增阳主编《乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃》，华中师范大学出版社，2007，第240～241页。

[127]党国英：《论乡村民主政治的发展——兼论中国乡村的民主政治改革》，《战略与管理》1999年第1期。

[128]沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。

[129]项继权：《论中国乡村的“草根民主”》，徐勇、徐增阳主编《乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃》，华中师范大学出版社，2007，第107～128页。

[130]〔美〕迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001，第5页。

[131]郭正林：《中国农村权力结构》，中国社会科学出版社，2005，第153页。

[132]金太军：《村庄治理与权力结构》，广东人民出版社，2008，第174页。

[133]〔英〕斯蒂芬·卡尔伯格：《现代公民身份的文化基础》，载〔英〕布赖恩·特纳主编《公民身份和社会理论》，郭忠华等译，吉林出版集团有限责任公司，2007，第124页。

[134]何包钢将村级“两委”关系区分为村支书支配村级权力型、党支部委员和村委会成员交叉任职的混合型、村委会主任和村民会议支配型、权力共享型、两委不和型五种类型。参见何包钢：《中国地方治理与地方民主——对地方民主化问题的一点思考》，中国选举与治理网，2003年7月20日。

[135]谭青山、帕斯特：《中国村民选举的意义》，徐勇、徐增阳主编《乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃》，华中师范大学出版社，2007，第244页。

[136]〔法〕托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆，1988，第66～67页。

[137]祝灵君：《授权与治理——乡（镇）政治过程与政治秩序》，中国社会科学出版社，2008，第143页。

[138]祝灵君：《授权与治理：乡镇政治过程与政治秩序》，中国社会科学出版社，2008，第218～278页。

[139]三多三少，指的是乡镇代表中干部代表多、群众代表少，中共党员代表多、非中共党员代表少，男性代表多、妇女代表少的代表身份失衡的现象。

[140]两高两低，指的是具有中学学历代表比例高、大专及以上代表比例低，36～55岁代表比例高、35岁以下代表比例低的乡镇人大代表受教育程度与年龄结构失衡的现象。

[141]史卫民：《乡镇改革：乡镇选举、体制创新与乡镇治理研究》，中国社会科学出版社，2008，第55页。

[142]在史卫民的调研报告中可知，虽然在改革开放以后，乡镇公民的选举权在不断地扩大，但是1978～2003年，乡镇长的身份以中共党员为主体，比例始终保持在98%以上。乡（镇）主要首脑在实际的选举过程中也以没有竞选的“等额选举”为主。其统计的2003年13个省份的乡镇选举资料显示，只有0.83%和1.28%的乡镇进行乡镇人大主席和乡镇长的差额选举，其他乡镇全部实行等额选举。参见史卫民《乡镇改革：乡镇选举、体制创新与乡镇治理研究》，中国社会科学出版社，2008，第18～89页。

[143]〔德〕托马斯·海贝勒，君特·舒耕德：《从群众到公民——中国的政治参与》，张文红译，中央编译出版社，2006，第165页。

[144]李凡：《石屏县乡镇直选的调研报告》，李凡主编《中国基层民主发展报告（2005年）》，知识产权出版社，2006，第317页。

[145]谭忠英、曾新原：《县级范围内直选乡镇长引出的思考》，李凡主编《中国基层民主发展报告（2004年）》知识产权出版社，2005，第64～71页。

[146]黄卫平、陈文：《中国政治体制改革现状及其成果浅析》，《社会科学研究》2008年第2期。

[147]吴理财：《中国农村乡镇的党政负责人选举制度创新及改革设想》，《当代中国研究》2003年第4期。

[148]〔德〕托马斯·海贝勒、君特·舒耕德：《从群众到公民——中国的政治参与》，张文红译，中央编译出版社，2006，第159页。

[149]李凡：《石屏县乡镇直选的调研报告》，李凡主编《中国基层民主发展报告（2005年）》，知识产权出版社，2006，第321页。

[150]查庆九：《民主不能超越法律》，《法制日报》1999年1月19日。

[151]〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988，第39～340页。

[152]肖唐镖：《乡镇长直选的民意基础——对村民自治的一项效应与后果的分析》，《中国农村观察》2003年第1期。

[153]仝志辉：《质疑乡镇长直选》，中国选举与治理网，http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp？NewsID=12248，2005年2月2日。

[154]仝志辉：《政治体制“形式化改革”的生成逻辑——湖北晓镇“海推直选”个案研究》，《战略与管理》2003年第6期。

[155]吴毅：《村治变迁中的权威与秩序》，中国社会科学出版社，2002，第354页。

基本结论

地处祖国西南边疆的宝秀小镇数百年的政治变迁史，其基本趋势是以血亲为特征的区域传统权威体系、以儒家文化为核心的传统国家权威体系、以民主为取向的现代国家权威体系相互对抗调试，并渐次融合统一。在这个漫长的传统与现代、边疆与民族、国家与乡村的关系演进过程中，国家制度贯穿始终。而国家制度更替、革新的过程恰是边疆中国发展与国家成长的过程。当然，无论制度规范下的国家与乡村关系如何变化，基层社会权力结构与利益如何分配，均无法脱离由传统性与现代性编织成的基层政治发展的制度场域。就本书研究对象而言，国家与乡村的关系呈现三个基本阶段：（1）国家权威不断下沉到边疆地区与少数民族社会，（2）国家对乡村的控制不断强化直至完全统合，（3）国家权威适度退出，形成国家对乡村社会的有限主导。相应地，在不同阶段边疆社会的政治参与也经历了精英主导—大众动员参与—精英与大众共治三类模式。与之相应，国家与社会关系经历了“弱政府—弱社会”（传统王朝国家至民国）、“强政府—弱社会”（中华人民共和国成立至改革开放）、“强政府—渐强社会”的不同特征。滇南宝秀地区也历经元以前的部族社会、明清之后的家族社会、民国以来以个体为单元的民主社会三个社会发展阶段。通过对滇南宝秀地区政治史的系统考察，基本结论如下。

其一，为推进构建良性国家与边疆地方社会关系，既须用制度来规范国家权力进入乡村社会的方式与权限，更要重视培育社会自主、壮大社会力量。

什么样的政权才算是合法性政权，阿尔蒙德提供了这样的标准：“如果某一社会的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，更是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”[1]在讨论国家与社会关系时，由地方政府所代表的国家权威是否具有合法性，是考量国家与社会关系是否和谐以及基层政治秩序是否稳定的基本视角。

就中国传统的国家观念来看，“国家体现了中国人心理上的‘差序格局’。其重心和基轴是‘上’、‘官’（‘官本位’往往成为历史上官民对立的重要根源）、‘国家’（后者具体化为中央政府）。在这样的国家观下，‘下’、‘民’、‘地方’权力和利益的增长往往被视为对国家权力和国家利益‘中心’地位的挑战而不是互补”。[2]当然，由于以儒学为主体的社会教育机制与儒释道互补机制、排斥异端邪说的强抑制机制、以吏为师的社会教化机制以及超常的异质文化同化机制[3]，使得中国传统社会形成了超稳定的政治格局。但是近代以来，随着民主、自由等观念由现代民族国家理论裹挟而至，中国艰难的民族复兴史，从本质上来看是一场持续的文化维新史。相应地，打破基层社会传统政治权威体系，以建立有效整合社会资源的政治体制与文化形态是现代民族国家构建所必需的。国家权力渗透、下沉到乡土社会并将之完全纳入国家体制之内，是近代以来中国基层政治发展的基本走向。从晚清、民国再到中华人民共和国，基层政治基本均以此为基本目标。这期间所不同的，只是国家权力的强度、国家权威的合法性而已。这一特征在边疆民族地区显得尤为突出，并一度成为考量政权合法性的主要标尺。

从中国政治发展的历程来看，中央集权政治体制的形成具有其历史必然性。相应地，构建良性的国家与社会关系，并不是以国家的“退却”为前提的，这是因为社会能否实现自治并不完全取决于国家而直接根源于乡村社会的社会资本状况。只有乡村社会自身的发展与社会资本的积累达到一定程度后，方能有效地影响国家权威。国家、社会和个人共同促进社会的发展，才是促成国家与社会“互强”模式的现实需求。与此相关，虽然有学者批评村民自治与乡镇政府领导直接选举尝试是政府改变治理方式的权宜之计，是当政者释放社会民主压力的应对举措，但是从基层政治发展的实际效果与路向来看，乡村社会民主因素的生发与自治能力的成长是不争的事实。将乡村社会传统的治理资源与现代价值予以整合，通过优先振兴乡村文化以完善乡村社会自我治理的结构和能力，本就是国家成长的社会面向。

同时，就其他发展中国家的政治状况而言，国家主导的现代化过程并没有完全解决贫困问题，国家统治的合法性受到质疑也是普遍现象。就本书的研究对象而言，在民国时期虽然受到政府诸多压榨与盘剥，但其发达的地方社会经济使得乡村社会具备某种程度的与政府博弈的可能，而地方精英对地方公共事务的参与也进一步优化提升了政府的治理能力。中华人民共和国建立至改革开放前，国家与乡村的关系在政治引领下建立全面“统合”模式，在推动国家工业与城市发展的同时，也使得农村社会经济发展较为有限。而改革开放后的很长一段时间里，地方社会发展过慢、政府变革的动力不足造成村民自治在最初十余年成绩不彰。

扶植社会力量的生发与成长，既是形成良性国家与社会关系新模式的根本所在，也是巩固边疆、富裕边疆的基本要求。同时，晚清以降，与国家力量向乡村的下沉相伴随，基层政府大多数时候面临着较严重的信用供给危机。其背后所体现的是乡村社会对于国家政治生活参与的有限与不足。乡村社会对基层政权及其干部的普遍不信任，成为基层政治文化的特点之一。因为“自治性的‘中介’和‘中介组织’对于推动政治发展、建设社会信用体系”起着关键作用[4]。所以，培植社会力量并使之全面参与到政策制定、乡村治理、监督行政中，当是解决基层政府信用供给不足问题的有效路径。当然，这是以经济社会发展塑造、乡村居民国民身份与合法权益的维护为基础的。

其二，政治制度设计与运作产生的路径依赖和意外后果，支配和左右着基层政治变迁的路向、速度和绩效。国家力量的下沉与国家主导的政治变革，使得国家与乡村社会长期的控制与反控制的惯习，阻碍着基层政治发展与国家的民主化进程。

艾森斯塔特认为国家的社会变迁存在三种模式，即（1）适应性变迁（accommodable change）、（2）总体性变迁（total change）、（3）边际性变迁（margina change）。[5]就祖国西南边陲的宝秀地区而言，在传统王朝国家时期最为剧烈的社会结构变化无疑是明朝政府大规模的卫所建置与移民屯种，其完全改变了该地区血亲部族的社会结构，并形成以儒学为中心的社会治理体系并向边远的土司之地辐射蔓延，这种变迁显然带有一定的总体性变迁特征。当然，就整个滇南社会而言，卫所等带来的内地要素在边疆社会的嵌入与生长，是整体的适应性、部分的总体性变迁和个别的边际性变迁的结合。而在民国至中华人民共和国成立前，滇南乡村社会的变化多限于适应性与边际性变迁，完整意义上的总体性变迁并没有真正到来。受到传统政治体制与政治文化的制约与路径依赖，中华人民共和国成立之前的基层政治只是处于适应性与边际性变迁累积的状态，由中国共产党所推动的国家革命真正实现了基层政治的总体性变革。

从历史制度主义政治学的角度来看，“中国传统社会的解体，使原来的社会资本流失或遭到破坏，从而使新生政治体系和政治秩序不能在原有的权力界限内找到合理和恰当的社会根基，这就为国家权威体系直达社会最底层提供了便利”。[6]然而，即便如此，19世纪末至20世纪中叶长达半个世纪的基层政治变迁中，虽然国家力量在不断增强，但是传统社会地方权威体系以其强大的生命力长期与国家权威保持着既博弈又合作的态势，并一定意义上左右着基层政治的变动。传统社会的基层政治组织在之后的变革中也被最大限度地保留甚至被重新利用，这既是基层政治发展的要求，更是政治文化与政治制度强有力的“路径依赖”使然。在中国民族国家构建过程中，试图整合社会资源的基层建政与社会改造导致的政治后果就是南京国民政府时期以“内卷化”为特征的基层政权建政变异，新中国成立后则呈现为城乡二元结构。这种政治演进的意外后果是形成严重制约当代中国发展的“三农”问题。

其三，民主取向的选举现象与选举政治在滇南边陲有着近百年的实践历程，其虽在多数时候体现着论证统治合法的工具理性，但也在一定程度上孕育着基层的民主意识与参与精神。

当然这种制度性的政治参与形式在中华人民共和国成立前后最根本的差异在于对政治参与主体——民众身份的界定上。南京国民政府的“党国”体制下的“宪政”实践，明显缺乏民主因素；而中华人民共和国“以人民为中心”的价值体系与“人民当家作主”的政治安排，是基层“选举型秩序”形成的制度背景。正是这种制度背景的差异，使得政府制度安排下的选举在不同时期对基层社会的影响也决然不同。

正如托克维尔认为的，“个人之服从社会，并不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己的能力不如别人”。[7]人们之所以结成固定的社会是因为这种结合对所有人有利。正因如此，通过权力转移，将社会权力转化为公共权力是民主政治的基本特征。而权力转化的渠道在民主政体中最为直接的方式是政治参与的选举政治与制度体系。这种赋权体系的现代转化，在中国的政治发展与国家成长中体现得尤为鲜明。当然，就发展中国家的政治参与而言，大多数的参与是“政治精英选择”的结果。扩大化的政治参与是以发展社会经济为最初目的的，选举政治带有一定的社会发展的副产品性质。

就本项研究考察的对象而言，以选举为表现形式的政治动员、服从性政治参与是基层参与的基本形式。基层社会试图或能够影响国家政策和策略的制度性政治参与并不多见。在晚清民国时期民族资本家对于政治的要求仅限于社会安定，对于政治机制本身及结果并无多少兴趣，“表现为政治近视”[8]。同时，正是基于动员型与服从型参与特征，民国年间滇南基层选举政治均是以论证统治合法性并增加赋税为基本形态的。边疆乡土社会对于选举政治总体远离的背后，是对形式化的选举与以选举为工具的政治统治的不满。即便在宝秀地区曾一度兴起并发达的民族资本与实业家，最大限度地主导地方事务甚至影响云南全省，也仅是昙花一现。在整个晚清、民国期间，政府主导的选举给边远的宝秀地区带来了现代式的民主尝试，但对于基层的民主价值培育与意识养成意义则十分有限。

新中国成立以后，国民身份及其权利义务、平等观念得到了极大普及。当然，选举作为一项政治权利，在我国行使起来表现出高度统一性，选举搞得如何与中央的态度和国家的政治气候有密切关系。[9]同时由于选举的领导、动员、协商、互动的特点，“当代中国的选举沟通的动力来自执政党”[10]，这在一定程度上决定了基层选举政治中执政党的领导中心与核心作用。滇南石屏大规模地由选民和党员“公推直选”乡镇长、乡镇党委书记的选举，进一步表明在边疆地区政治实践与选举秩序的领导与动力均是中国共产党。但另一方面，这种全新的选举尝试使得选民的自主、自愿的空间被大大地扩展，选民与候选人的互动也体现出鲜明的“契约”性质。同时，长期的村民自治并没有给农村地区地方干部和制度规则带来压力、危及政治稳定，而且巩固了干群关系，“这些将有助于提高地方政治中制度规范和政治权威的合法性，最终扩展至整个政权的合法性”。[11]以社会授权为取向而形成的“选举型”地方权威体系在进一步论证国家统治合法的同时，也使乡村社会获得较大的自主空间。

其四，从基层政治变迁与国家发展的视角来看，边疆地区人口的族属因素虽是基层政治发展的影响因素之一，但并不是政治发展的主导因素，国家力量（政府）才是基层社会政治发展的主导。

就传统社会而言，本书研究对象所在的滇南地区地处边疆，以各王朝中央政府的制度设置与边疆治理为基础，该地区也经历了从“化外之地”的统而不治向“化内之地”的统而又治的转型。尤其一方面，明代以后的卫所制度与土司制度并行的边疆治理方略在一定程度上保持了边疆地区传统的政治权力格局，另一方面移民与屯田使得儒家政治文化渐次生根并向外扩张。中原地区的乡里制度也逐渐被移植入滇南地区，之前完全自治的土官与土司权威体系的空间被逐步压缩，中央政府在滇南地区的权威呈渐强态势。

到民国时期，虽然政府在边疆地区推行的是地方自治政策，但其由于“本身缺乏深刻的研究，并未与古代封建王朝的地方自治政策划清界限”[12]，无论北洋抑或南京政府都深受传统“因俗而治”“怀柔羁縻”的边疆治策的影响，边疆民族地方政治格局并没有呈现太多的现代性。虽然国家政策因彰显族际平等而具有一定的进步性，但是形式化与欺骗性[13]使其呈现极大的无效性。这一时期以现代民族国家构建为背景的国家民族政策，存在着尖锐的“地方自治与国家统一”的矛盾。当然，虽存在着突出的矛盾与边疆治理中的冲突，但边疆地区逐渐被纳入国家整体进程的趋势是清晰的。当然，直至南京国民政府失败，中央政府对滇南社会仍未能建立起行之有效、统治合法的基层统治系统。

中华人民共和国建立后，通过对人群进行民族识别，滇南社会被赋予了全新的民族区域自治的制度环境。各民族平等与相互尊重通过宪法的形式得到确立。但是就基层社会而言，推举或任命个别少数民族公民担任国家干部的方式，也仅是国家进行地方治理的功能性安排。在中华民族建立的“以人民为中心”的主权国家内，每一个国民的公民身份是基础性身份，公民权利是国民的基础性权利。在国家主导的滇南基层政治变迁过程中，虽然少数民族对基层政治中的政治文化、政治格局的认识与汉族群众有一定的差异，但这种差异应当并非全部来自“民族”本身，而是受制于少数民族公民自身所处的社会环境与教育水平。随着人口流动与族际融合、社会发展与文化更新，中国的基层政治权力结构的同一化水平极大提高，国民意识及国民权利当是影响与制约基层政治变迁的根本因素。

其五，从边疆地区基层政治发展的历程与方向来看，法治是基层政治民主所缺少的，却也是最需要的。

传统中国“王权不下县”的基层社会治理传统，使得元明清在边疆设治的过程中，也仅限于对中原权威体系及文化的移植。即便是在晚清开启的地方建政以及民国年间如火如荼的乡镇建置与保甲体系，也均是以整合国家、控制乡村为着眼点。而“法”的供给与“法”的约束，则并未成为地方治理的中心。随着传统乡绅逐渐退出乡村治理体系、由地痞恶霸把持地方的深入，“无法”的乡村成为传统社会凋敝的写照。而对乡村社会的改造与结构的重构，既成为历史的必然，也成为中国共产党建立“新中国”的基本内容。而这个乡村的“新”，除体现在社会经济结构、人际关系、日常话语、社会组织外，“法”的建立与“法治”的普及，则成为另一个“新”的体现形式。就目前的基层政治而言，扩充基层权力机关（乡镇人大）的职权，既能有效体现“议行合一”体制下党的领导地位，又能有效优化基层政治权力格局，同时还能为村民自治提供真正有效的体制保障与扩大政治民主的社会基础。具体途径就是扩大、落实乡镇人大权力并科学设置组织系统，变当前由乡镇政府联系村委会的行政管理模式为由乡镇人大联系村委会模式。

关于基层政权改革，学界研究主要体现为三种取向：（1）在现有乡镇政权体制下创建新的“治理”型政府模式，其中有加强乡政政府权力[14]、弱化乡镇政府权力[15]和“乡政自治”（或“乡治村政”）[16]三种方案；（2）改乡镇政府为县级政府派出机构，有“县政、乡派、村治”方案；[17]（3）在村民自治的基础上实行乡镇自治，其中有“社区自治”[18]、“有限的乡镇自治”[19]等方案。制约乡镇改革的因素较为复杂，从管理体制而言，一是县乡关系，条块分割的结构体系以及“权小责大”的现实困境严重制约了乡镇政府的治理绩效；二是乡村关系，在现实中乡镇政府对村委会的指导与被指导关系往往让位于领导与被领导关系，基层民主与自治受到严重制约[20]。从治理方式来看，一是基层政治中的“党”“政”关系，其中既有政权内部的权力划分与制衡关系，也有乡村自主与国家权力的冲突；二是政府职能的问题，乡镇一级真正的“服务型政府”的建立还尚待时日；三是乡镇治理中的参与权与知情权，暗箱操作与潜规则严重影响了基层政治生活中乡村主体——村民的参与权和知情权，乡镇人大处于无权与边缘化的状态，也大大弱化了基层政权的治理能力。

针对以上困境，笔者认为在不突破现行国家宪法和法律体系的情况下，扩大乡镇一级人大组织的权力、完善其监督政府、联系村民的职能，在乡镇党委领导下以人大权力制衡政府权力，使人大组织真正成为公民代表的组织与权力机关。这样便可以化解以上基层政治现实运作以及地方政府创新中出现的乡镇“直选”所面临的困境，从而形成基层合法的政治秩序。有学者从公众对政府的需要和政府的反应角度提出增强政治合法性的八条途径[21]，其核心不外乎改善民生和发展民主。而二者的基本前提均是法治。

本书考察发现，以宝秀地区为代表的滇南基层政治发展中因缺乏法治或无视法治有过惨痛的教训。在法治背景下，由乡镇人大组织联系村民委员会，一方面可以使地方自治组织与地方民意机构接轨；另一方面可以通过宪法体系内的乡镇人大监督乡镇政府而有效化解乡村冲突与治理困境。此外，扩大乡镇一级人大组织的权力会推动当下各级地方人大组织结构与政治权力划分格局的变动，从而有利于实现宪法规定的人大作为国家权力机关代表国家和人民管理国家的职能。使党委领导下的乡镇人大组织成为基层政治权力的中心，这对于完善村庄建设、提升基层社会自主性、增强乡村对乡镇政府的制约力以及合理划分乡镇权力、规范乡镇行为、转变乡镇政府职能均有重大意义。

其六，中国共产党领导的多党合作制的中国特色政党制度，是中国从传统帝制国家向现代民族国家转型的组织保障与领导体系。

在国家与社会的政治沟通过程中，除舆论与科层制外，现代政党是主要的政治沟通工具。在现代政制中，将不同的利益集团和运动整合进共同、持续的政治活动与组织框架之中，同时将“包罗万象而又散乱的目标转化为有关具体的政治目标、问题和困境的实际术语”，是“由某些政党或政党一类的组织和活动表现出来而获得”的[22]。现代政党的活跃反衬出传统国家政治的僵硬。现代意义上的政党对于传统中国来说是无法接受更无意容纳的。但国家内外环境的改变，促使新型知识分子以组党的方式来表达他们的政治利益，并展开社会运动以左右“舆论”。中国现代政党从弱小到强大的过程，实则是中国国家成长的另一个面向。

对中国社会影响最大的政党莫过于中国国民党和中国共产党。虽然，两党均试图建立一个主权独立、领土完整的现代中国，但两党政治理想与信念上的巨大差别，决定了二者在进行社会动员、政治整合能力上的天壤之别。同时，作为政治改造与政治沟通基本动力的政党能否完成“政党下乡”，用政党所代行的政府权威体系代替乡村传统的地方权威体系是两党在民族国家建构中的巨大差别，这也成为两党不同命运的关键。正是中国共产党准确把握近代以来中国社会的主要矛盾，并通过政治信念与干部制度使得国家力量通过“政党下乡”的方式渗透到中国大地的每一个角落。通过政党的引领与组织，将全国各地、各族人民有效地整合进国家政治共同体，以国民共同利益为基准设计制度、组织国家是中国近代以来国家成长的基本特征。

与传统政治体制相比较，现代政体将更多的社会力量纳入国家权力体系之中。现代政体比传统政体拥有更多的权力，使得掌握政治权力的政党成为影响国家政治进程的关键因素。由于政党属性与意识形态的本质差异，当代中国执政党在政治沟通过程中的作用既不同于南京国民政府时期，也不同于西方发达国家。它主要的作用并不是以批评的方式实现监督，而是经历了从领导民族解放的革命性政党到组织国家现代化的执政党的转变。执政党的理论进步与组织体系在国家的政治制度与政治过程中居于中心地位。相应地，在基层政治过程中，“政党下乡”与党在基层政权中的核心地位更使得党在基层政治生活中扮演着监督、领导、沟通等众多功能。

从边疆治理与地方社会发展的角度看，要形成良性的国家社会关系，必须正视当前我国的政党政治与政党在国家治理体系中的轴心地位。当前由我党所领导的融党、政、民于一体的政治格局，在实现中华民族伟大复兴的征程中创造了辉煌的业绩，但一定程度上由于政府管辖领域的广泛也面临着高额的管理与制度运作成本。调整、优化当前基层政治权力结构，在中国共产党的领导下，整合多重社会力量广泛进入基层社会公共领域，是基层政治民主发育、成长所需要的。

[1]〔美〕加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学》，曹沛霖等译，上海译文出版社，1987，第35～36页。

[2]沈远新：《中国转型期的政治治理若干问题与趋势》，中央编译出版社，2007，第95页。

[3]关于中国传统政治文化的内在机制可参见金太军、王庆五：《中国传统政治文化新论》，社会科学文献出版社，2006，第154～216页。

[4]燕继荣：《投资社会资本——政治发展的一种新维度》，北京大学出版社，2006，第183页。

[5]适应性变迁即在不改变基本的制度框架前提下的一种变迁，总体性变迁则是对整个政体的改造，边际性变迁则指界于适应性与总体性变迁之间的变迁形式。三种变迁形式在国家的进程中往往交织在一起，适应性变迁与边际性变迁不断积累能够带来政治体系的总体性改造。参见孙立平：《传统与变迁——国外现代化及中国现代问题研究》，黑龙江人民出版社，1992，第157～160页。

[6]燕继荣：《投资社会资本——政治发展的一种新维度》，北京大学出版社，2006，第14页。

[7]〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆，2008，第71～72页。

[8]陈永森：《告别臣民的尝试——清末民初的公民意识与公民行为》，中国人民大学出版社，2004，第286页。

[9]蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社，2002，第3页。

[10]谢岳：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社，2006，第89页。

[11]〔德〕根特·舒伯特、陈雪莲：《当代中国的村选：政权合法性的新生成空间？》，何增科主编《城乡公民参与和政治合法性》，中央编译出版社，2007，第3～39页。

[12]张践、齐经轩：《中国历代民族宗教政策》，中国社会科学出版社，2007，第271页。

[13]关于民国时期民族政策的特征可参见李国栋：《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》，民族出版社，2007，第295～296页。

[14]潘伟：《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》2004年第2期；沈茂昀：《中国的乡镇真的没有必要存在吗》，中国农村研究网，2004年8月16日。

[15]金太军：《推进乡镇机构改革及对策研究》，《中国行政管理》2004年第10期；杨小平：《乡镇政府机构改革建议案》，《中华工商时报》2003年9月11日；欧阳旻：《乡镇民主及其迷思——对于乡镇体制改革问题的再思考》，三农中国网，2005年3月6日。

[16]吴理财：《乡村新论》，《开放时代》2002年第5期；沈延生：《自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期；于常有：《乡镇政权组织的困境及改革趋向的选择》，中国农村研究网，2004年4月23日。

[17]徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003，第17～194页；孙长杰、赵全厚：《求解乡镇财政困境》，中国选举与治理网，2003年5月3日；贺雪峰、董磊明：《乡镇一级何去何从》，中国农村村民自治网，2004年9月10日；唐永林《关于改革乡镇建制模式的思考》，中国改革论坛网，2004年10月12日。

[18]于建嵘：《乡镇自治：根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野》，《战略与管理》2002年第6期。

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[20]史卫民：《乡镇改革：乡镇选择、体制创新与乡镇治理研究》，中国社会科学出版社，2008，第509页。

[21]具体内容参见何增科、〔德〕托马斯·海贝勒主编《城乡公民参与和政治合法性》，中央编译出版社，2007，导论、第9～13页。

[22]〔美〕S.N.艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，张旅平译，中国人民大学出版社，1988年，第16页。

参考文献

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9.杨念群：《基层教化的转型：乡约与晚清治道之变迁》，《学人》第11辑，江苏文艺出版社，1997。

10.段自成：《略论清代乡约领导保甲的体制》，《郑州大学学报》1997年第4期。

11.李国忠：《中国地方自治百年发展论略》，《南开学报》（哲学社会科学版）2003年第5期。

12.牛贯杰：《从“守望相助”到“吏治应以团练为先”——由团练组织的发展演变看国家政权与基层社会的互动关系》，《中国农史》2004年第1期。

13.陈德顺、王淑琴：《汉族家族与乡里制度关系探析》，《晋阳学刊》2006年第3期。

14.崔志海：《市民社会理论与晚清研究》，《中国社会科学院院报》2004年12月2日。

15.张连红：《从联邦到均权：孙中山对中央与地方关系的探索》，《史学月刊》1998年第2期。

16.谢增寿：《国民党南京政府保甲制度述论》，《南充师院学报》（哲社版）1984年第4期。

17.赵小平：《国民党保甲制述论》，《许昌师专学报》（社会科学版）1990年第3期。

18.王云骏：《民国保甲制度兴起的历史考察》，《江海学刊》1997年第2期。

19.肖如平：《从自卫到自治——论国民政府的保甲制度》，《历史档案》2005年第1期。

20.孙宅巍、韩海浪：《现代中国社会基层组织的历史变迁》，《江苏社会科学》2000年第4期。

21.武乾：《南京国民政府的保甲制度与地方自治》，《法商研究》2001年第6期。

22.李伟中：《南京国民政府的保甲制新探——20世纪三四十年代中国乡村制度的变迁》，《社会科学研究》2002年第4期。

23.徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，《学习与探索》2006年第6期。

24.徐勇：《县政、乡派、村治：乡级治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。

25.郭正林：《农民政治参与的程度、动机及效应》，《社会学研究》2003年第3期。

26.应星：《信访救济：一种特殊的行政救济》，《法学研究》2004年第2期。

27.于建嵘：《信访的制度缺失及政治后果》，《凤凰周刊》2004年第32期。

28.陈广胜：《将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择》，《浙江社会科学》2005年第4期。

29.孙涉：《论信访制度与法治趋向》，《学海》2007年第5期。

30.应克复：《国家权力与公民权利——自由主义的基本原则》，《学海》2004年第3期。

31.党国英：《论乡村民主政治的发展——兼论中国乡村的民主政治改革》，《战略与管理》1999年第1期。

32.沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。

33.黄卫平、陈文：《中国政治体制改革现状及其成果浅析》，《社会科学研究》2008年第2期。

34.金太军：《推进乡镇机构改革及对策研究》，《中国行政管理》2004年第10期。

35.吴理财：《中国农村乡镇的党政负责人选举制度创新及改革设想》，《当代中国研究》2003年第4期。

36.吴理财：《乡村新论》，《开放时代》2002年第5期。

37.肖唐镖：《乡镇长直选的民意基础——对村民自治的一项效应与后果的分析》，《中国农村观察》2003年第1期。

38.仝志辉：《政治体制“形式化改革”的生成逻辑——湖北晓镇“海推直选”个案研究》，《战略与管理》2003年第6期。

39.项继权：《税费改革：一场未完成的革命——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议》，三农中国网，2006年月22日，http：//www.snzg.cn。

附录

基层政治结构与现状调查问卷

您好！本问卷只作为学术研究，不代表任何官方观点，请您如实放心填写。我们会尊重并保守你的观点的。您无须填写您的姓名，只需填写您的民族、年龄和所属村的名字。十分感谢您的帮助！并希望本书能为我国基层政权的建设提供参考。请在您认为的选项前的□内打“√”。

您所在的村：您的性别：您的民族：

1.您的年龄 □ A.25周岁以下 □ B.25～29周岁

□ C.30～34周岁□ D.35～39周岁

□ E.40～44周岁□ F.45～49周岁

□ G.50～59周岁□ H.60周岁以上

2.您的文化程度 □ A.小学及以下 □ B.初中

□ C.高中或中专 □ D.大专及以上

3.您认为乡镇党委与乡镇政府的关系是怎样的？

□ A.乡镇党委管乡镇政府

□ B.乡镇政府管乡镇党委员

□ C.各管各的事

□ D.相互配合______________

4.在乡长与乡镇党委书记的意见不统一时，您认为听谁的？

□ A.乡镇长听乡镇党委书记的

□ B.乡镇党委书记听乡镇长的

□ C.各干各的______________

□ D.相互配合，谁有理听谁的

5.您知道乡镇人大是什么组织吗？

□ A.是人民代表在乡（镇）一级的组织

□ B.是政府的一个机构，并不知道是干什么的

□ C.从来没有听说过，也不知道是干什么的

□ D.是人民代表的组织，但并不知道做过什么

6.您知道乡人大代表是怎样产生的吗？

□ A.老百姓选举产生的，是老百姓的代表

□ B.是老百姓选举的，但不知道为老百姓做过什么

□ C.不知道是怎么产生的

□ D.是乡里管事的人任命的

□ E.是他们凭借钱或关系成为代表的

7.您知道乡镇的政务公开栏吗？

□ A.知道，经常关注

□ B.听说过，但不清楚，不关注

□ C.不知道，从不关注

8.您参加过乡镇长的选举吗？

□ A.参加过；□ B.没有

（1）如果参加过，您的选票是

□ A.自己投的；□ B.委托他人

□ C.弃权，不投票

（2）您投出选票听

□ A.听家里人或村里人的

□ B.投给认识的人

□ C.听从乡村干部的意见

□ D.随便，投谁都无所谓

□ E.觉得候选人演讲内容能给自己带来好处，所以投给他

□ F.其他的原因

（3）您认为您的选票能影响乡镇长的人选吗？

□ A.能，因为乡镇长的当选是严格按照选票的票数产生的

□ B.不能，因为乡镇长的人选早已经是内定的，选举只是形式

□ C.无所谓，因为乡镇长的候选人都不认识，谁当乡镇长和我没有关系

□ D.不知道

9.您知道乡镇长的候选人是怎么产生的吗？

□ A.县里领导确定的；

□ B.各个村推举的；

□ C.乡民代表推举的；

□ D.乡人大开会确定的；

□ E.之前是其他乡的干部，怎么成了候选人不知道；

□ F.根本不清楚他们是哪里的人，也不知道做过什么，更不清楚怎么成了候选人

10.您觉得经过老百姓自己选举产生的乡镇领导和之前的乡镇领导在对地方的建设和老百姓利益的维护方面有差别吗？

□ A.差别很大，自己选的乡镇领导是乡民的代表，地方发展了，百姓的日子好过了

□ B.有些进步，但还是有老百姓的利益被损害的现象

□ C.没有什么区别，和以前差不多

□ D.退步了，还不如过去

11.对于民选的乡镇长如果施政错误或者有贪污违法等情况，您会

□ A.号召选民开会罢免他

□ B.向县政府控告，请求更换

□ C.只能到下届选举时不投他的票，靠下次选举让他下台

□ D.老百姓对于政府官员无能为力，只能听天由命了，只是希望他赶快下台，换一个好点的

12.您经常和乡镇里的干部打交道，或者经常向乡镇干部反映自己的要求和意愿吗？

□ A.从不，不愿意和乡镇干部打交道

□ B.从不，因为说了也是白说

□ C.从不，有村委会就够了

□ D.偶尔会，但并不抱多大希望

□ E.经常，因为乡镇干部就是为咱老百姓办事的

13.找乡镇政府办事，您一般

□ A.符合政策的事也找关系

□ B.办不成再找关系

□ C.只要符合政策的事从不去找关系

□ D.不符合政策的事才找关系解决

14.如果涉及农民切身利益的决策，比如农民的承包地种什么作物等，乡镇政府

□ A.总是先征求农民意见，农民不同意就放弃

□ B.先征求农民意见，农民不同意时要求村干部带头，并用优惠政策引导农民

□ C.先征求农民意见，不同意就强制执行

□ D.从不征求农民意见，只命令农民按政府的要求做

15.如果遇到邻里严重的纠纷，自己用正常办法解决不了时，您会

□ A.找村或乡镇干部出面调解

□ B.通过暴力解决

□ C.找村里有声望的人出面调解

□ D.找自己信得过的人或亲戚朋友

16.您认为在您所在的地区农民

□ A.在很多事情上要依赖乡镇政府

□ B.只在极少数的事情上依赖乡镇政府

□ C.没有什么事要依赖乡镇政府

□ D.与乡镇政府没什么关系

17.您认为村民委员会是

□ A.政府机关 □ B.党的组织

□ C.村民的自治机关□ D.以前的大队部

□ E.不知道

18.您知道村干部是

□ A.国家干部，代表国家管理农民

□ B.村民选的，代表村民利益

□ C.是乡镇派来的

□ D.表面看是村民选举的，实际上替乡镇办事

□ E.既代替乡镇管理农民，又代表村民利益

19.您知道《村民委员会组织法》吗？

□ A.知道 □ B.知道一些，但具体的不清楚

□ C.没听说过

20.您知道什么人有选举村委会干部的权利

□ A.年满18周岁的村民 □ B.本村的党员

□ C.村里有钱和权势的人□ D.乡镇干部

□ E.不知道

21.如果您不知为什么不让您选举村干部或乡镇干部时，您会

□ A.据理力争 □ B.向乡镇或上级机关控告

□ C.无所谓□ D.乐得不去选举，求之不得

22.如果您对于村干部工作不满意，您会

□ A.向乡镇政府反映

□ B.联合村民要求村干部改进

□ C.想办法通过村民大会罢免他

□ D.没什么办法，只能下次选举时不投他的票

□ E.无所谓，谁干都是只听县里、乡里的

23.您认为村委会主任与村支书对于村里事谁更有决定权

□ A.村支书，因为他是党的干部，党管政府

□ B.村委会主任，因为他是村民选举的

□ C.看谁在镇里或县里有后台，谁有后台谁就更有决定权

□ D.谁更有钱，有钱的说了算

□ E.以往谁为村里做过更多的事，谁就更有决定权

24.您知道您所耕种的土地归

□ A.国家所有 □ B.乡镇政府所有

□ C.村委会所有□ D.村民小组所有

□ E.自己所有